Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования (А.Ф. Ноздрачёв, "Законодательство и экономика", N 2, февраль 2014 г.)

Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования

Административного права разрешительная система является одной из основ государственного правопорядка, пронизывает все сферы жизнедеятельности государства и общества. В праве она признается одной из фундаментальных категорий, однако до сих пор не выработано единого доктринального подхода к определению, понятию и содержанию разрешительной системы. Исследованию данного комплекса проблем посвящена представленная статья доктора юридических наук, профессора, заведующего отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ А.Ф. Ноздрачёва.

В доктрине административного права общепризнано, что разрешительная система является одним из важнейших административных институтов российского правопорядка. С его помощью обеспечивается безопасность общества, государства; охрана прав и свобод, нравственности, здоровья населения и окружающей среды; регулирование границ дозволенности и недозволенности в сфере хозяйственной деятельности; защита внешнеэкономических интересов России.

Сфера государственного управления - это не частная сфера. Здесь граждане и юридические лица не вправе осуществлять принадлежащие им гражданские права по своему усмотрению при ведении потенциально опасной деятельности или использовании потенциально опасных объектов. Государство должно знать, что такой деятельностью или использованием объектов будут заниматься субъекты надлежащей квалификации, профессиональных качеств и ответственности по строго установленным правилам и при осуществлении государственного контроля.

Таким образом, государственное, общественное, экономическое и политическое значение, а также социальная ценность разрешительной системы представляются достаточно ясными и однозначными. Однако юридическая природа, место, функции и пределы этого важнейшего юридического института остаются не выясненными с требуемой четкостью.

В действующем административном законодательстве не существует легальных определений таких понятий, как "разрешительный орган" "административное разрешение", "административная разрешительная система", "административная разрешительная деятельность", "разрешительный административно-правовой режим", "административно-разрешительные процедуры" и др. Данное обстоятельство, несомненно, не способствует созданию сколько-нибудь приемлемой теории разрешительной системы и выявлению границ ее применения.

Отсутствие в законодательстве юридической характеристики разрешений, разрешительной системы не позволяет также однозначно выявить правовую природу данного явления, выражающую его специфику, место и функции среди других правовых явлений с его социальной природой. Тем не менее указанная терминология широко используется в административном и другом правоотраслевом законодательстве и повседневной административной практике во всех сферах жизнедеятельности российского общества.

Чтобы обеспечить безопасность личности, общества и государства, защитить права и законные интересы граждан, хозяйствующих субъектов, неограниченный круг лиц, которые могут пострадать в результате той или иной потенциально опасной деятельности (действий), государство устанавливает разрешительные административно-правовые режимы. В рамках таких режимов субъекты, наделенные публично-властными полномочиями (разрешительные органы), предоставляют разрешения на осуществление соответствующей деятельности (действий), использование соответствующих объектов или отказывают в их предоставлении.

Многообразные административные разрешения, широко применяемые во всех отраслях и сферах экономической, социальной, административно-политической деятельности и внешних отношений, в целом образуют разветвленную разрешительную систему Российской Федерации.

Хотя в науке административного права разрешительная система признается одной из фундаментальных категорий, тем не менее, как это отмечают многие авторы (Д.Н. Бахрах, Ю.К. Валяев, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Н.В. Субанова, Ю.Н. Мильшин, Д.В. Шохин, Д.В. Осинцев и др.), в настоящее время еще не выработан единый доктринальный подход к определению, понятию и содержанию разрешительной системы. Эта тема на сегодняшний день признается не исследованной достаточно адекватно существующему состоянию общественных отношений в разрешительной сфере.

Отвлекаясь от различных авторских мнений о позиционировании разрешительной системы, можно говорить об общепринятом понимании административной разрешительной системы как правового института, регламентирующего общественные отношения между субъектами государственной администрации и гражданами, организациями по поводу предоставления разрешений на осуществление определенной деятельности (действий) или использование разрешительных объектов, административно-надзорные отношения в течение срока действия выданных разрешений, а также применение мер административного принуждения в случаях нарушения правил разрешительной системы.

Исторический аспект административной разрешительной системы

Административные разрешения не являются новеллой современного административного права и административной практики. Они имеют глубокие исторические корни и непосредственно не связаны с введением рыночной экономики, как это ошибочно предполагают некоторые отечественные исследователи (М.В. Усова, Р.А. Журавлев, Г.В. Мельничук, С.А. Тарасова, К.И. Костылева, С.В. Штатский и др.). Хотя, несомненно, преобразования экономического, социального и политического строя страны, свобода предпринимательской деятельности, техническое и технологическое, информационное развитие дали мощный импульс современному многогранному развитию административной разрешительной системы. Тем не менее в практике отечественного публичного управления разрешения использовались достаточно давно, начиная с первых правовых актов.

Исторический опыт формирования разрешительной системы освещался в работах ученых-административистов К.С. Бельского, Ю.К. Валяева, Д.В. Шохина, Н.Н. Олейник и др., но наиболее обстоятельно - в публикациях Н.В. Субановой*(1), а также в работах иной правоотраслевой принадлежности (А.Б. Гормах, Р.А. Журавлев, А.В. Ерицян, Ж.А. Ионова, В.В. Кувшинов, Н.И. Мозговой и др.).

Как отмечают отечественные исследователи, исторически разрешительная политика начиналась с так называемых "полицейских разрешений", связанных с регламентацией порядка въезда, выезда, передвижения граждан и иностранцев по территории государства; регулированием печати и открытием типографий, приобретения, хранения, ношения и использования оружия и т.д. Названные сферы жизнедеятельности явились хронологически первыми, где формировалась разрешительная система в российском государстве, равно как и в других государствах Западной Европы.

Впоследствии разнообразные виды разрешений стали применяться в хозяйственной и торговой деятельности - патенты, грамоты, лицензии, билеты и др. Разрешительная система широко применялась в рамках внешнеторговых отношений.

Исключительное внимание уделялось разрешительной регламентации в различных отраслях промышленности, особенно в винокуренном производстве, освоении рудных месторождений и др. Разрешительный порядок являлся основой создания всех фабричных и заводских предприятий.

Достаточно сложным и детальным был разрешительный порядок создания общественных организаций и проведения публичных мероприятий. Разрешительная регламентация общественных отношений широко применялась в период существования советского государства практически во всех сферах деятельности. Виды объектов разрешительной системы были весьма многообразны. Этот период функционирования разрешительной системы освещен в работах С.С. Студеникина, В.А. Власова, Ю.М. Козлова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Л.М. Колодкина, А.А. Клюшниченко, А.П. Коренева, Л.А. Околовича, Б.В. Россинского, А.П. Шергина и др. Теоретические разработки ученых свидетельствуют, что к использованию разрешений советское государство прибегало в целях охраны "...государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех преступных посягательств"*(2).

Существо разрешительной системы понималось как "обязательное получение предварительного разрешения на совершение определенных конкретных действий, регламентированных законами и иными нормативно-правовыми актами"*(3).

Мощный импульс развитие разрешительной системы получило в начале 1990-х гг. в связи с переходом к рыночному регулированию. Многие виды деятельности, находящиеся прежде под полным запретом, стали регулироваться разрешительным способом. Данное обстоятельство обусловило исключительный интерес отечественных исследователей к разнообразным проблемам, связанным с различными видами разрешений. В этот период особое внимание уделяется такому важнейшему виду разрешений, как лицензирование (Ю.С. Юрьева, А.Н. Орлов, Г.В. Мельничук, Е.И. Спектор, А.Б. Багандов, Р.А. Журавлев, Т.В. Куликова, К.И. Налетов, И.В. Усова и др.). Определенное внимание уделяется исследованию и других видов разрешений (Д.В. Шохин, Ю.К. Валяев, Д.В. Осинцев, А.А. Алексеев и др.).

Теория исторического развития разрешительной системы свидетельствует, что объем, характер и виды разрешений изменялись в зависимости от особенностей общественных отношений, социально-экономической формации, политического режима и других факторов.

Необходимость введения разрешительной системы всегда обусловливалась потребностью обеспечения общественной безопасности, защиты публичных интересов, предупреждения и пресечения использования определенных видов деятельности и объектов в преступных целях.

Определенные виды экономической деятельности на протяжении длительного исторического периода постоянно являлись объектами разрешительной системы - экспортно-импортная, банковская деятельность, недропользование, полиграфическое производство, аптечное дело, оборот алкогольной продукции и др.

В различные исторические периоды, как отмечают отечественные исследователи (Н.В. Субанова, Д.В. Шохин, Ю.К. Валяев и др.), имелись сходные недостатки разрешительной системы: неопределенность юридической терминологии, обозначающей разрешительную деятельность, отсутствие четкого перечня властных субъектов разрешительной деятельности, избыточное административное усмотрение, отсутствие надлежащей регламентации разрешительных процедур и др.

Таким образом, сформировавшаяся на сегодняшний день разрешительная система в Российской Федерации является итогом длительного исторического развития. На всем протяжении существования российского государства она обеспечивала общественную безопасность и правопорядок в стране.

Современное назначение и основания введения административной разрешительной системы

Общее назначение разрешительной системы многоаспектно: защита государственных и общественных интересов, усиление роли государства в осуществлении деятельности, направленной на защиту правового порядка в стране, охрана прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, поддержание государственной дисциплины в сфере публичного управления.

Разрешительное регулирование имеет своей целью перспективное воздействие на регламентируемые общественные отношения с целью стабильного развития экономических и других социальных процессов и исключения их развития в нежелательном направлении.

Кратко общее назначение разрешительной системы в литературе определяется следующим образом: она направлена на решение публичных задач государства, упорядочение широкого круга общественных отношений, установление правопорядка, обеспечение безопасности личности, общества и государства*(4).

В современных условиях становится все более ощутимой необходимость еще большего утверждения, упрочения регулятивных начал разрешений, которые обеспечивают единство правового регулирования отношений, связанных с определенными видами деятельности (действий). Так, как бы детально ни регламентировался, скажем, оборот оружия, разрешения являются исходным началом регулирования оборота оружия в целом.

Таким образом, разрешения можно в целом рассматривать как интегрирующее начало в регламентации соответствующих видов деятельности. Именно административные разрешения определяют сущность и содержание юридического режима осуществления соответствующей деятельности, включающего особые правила для территорий, объектов, предметов, специальный статус субъекта, специальные требования и условия осуществления деятельности или использования объекта, постоянный контроль за выполнением режимных требований.

Разрешения на осуществление конкретных видов деятельности предоставляются в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности*(5).

Разрешения в сфере транспорта предоставляются в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Квотирование добычи водных биоресурсов вводится в целях осуществления промышленного и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается. В статье 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"*(6) говорится о сохранении водных биоресурсов, удовлетворении потребностей граждан.

Цель введения государственной регистрации транспортных средств - "обеспечение полноты их учета"*(7).

Разрешения в сфере организации и деятельности розничных рынков в соответствии с требованиями части 3 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации"*(8) введены с целью установления порядка предоставления "разрешений на право организации рынка".

Цель введения конкретных разрешительных режимов, как правило, определяется и должна определяться нормативно. Профессор С.М. Зырянов - отечественный исследователь проблемы целеполагания введения разрешений отмечает, что "...здесь дело обстоит далеко не так благополучно"*(9). Как отмечает автор, отдельные разрешительные режимы осуществления соответствующей деятельности получили юридическое оформление лишь в последнее время, хотя существуют десятилетиями*(10). Например, порядок получения права на управление транспортными средствами (автомобилями и мотоциклами) установлен лишь в новейшее время*(11).

Поддерживая идею введения конкретных видов разрешительных режимов законом, вместе с тем считаем ошибочным утверждение, что регулирование отношений в рамках разрешительной системы должно осуществляться посредством закона*(12). При этом упускается из виду, что подзаконные акты в рассматриваемой сфере не устанавливают какие-либо ограничения прав и свобод, но регулируют порядок и основания, условия, пределы, сроки и другие существенные условия разрешенной деятельности, т.е. подпадающей под соответствующий административно-правовой режим.

В контексте изложенного ошибочными следует признать утверждения о том, что "...разрешения являются обязательными условиями для реализации гражданами и организациями своих прав и свобод" (Ю.К. Валяев и др.)*(13). В абсолютном числе случаев граждане и организации реализуют свои права и свободы без всяких предварительных разрешений в силу гарантий, установленных Конституцией РФ. Разрешения - не "специальный метод", а функция управления, реализуемая государством с целью предупреждения природных, техногенных, социальных и других катаклизмов. Ибо это ставит под угрозу человеческие жизни и благополучие общества в целом. Люди должны жить хорошо - так открыто записано в нашей Конституции. Поэтому взрывать скалы, строить плотины, применять опасные химические вещества, рубить лес, добывать животных и т.д. можно только с разрешения и под контролем государства, которое является гарантом прав и свобод каждого в отдельности и благополучия общества в целом.

Таким образом, наиболее общими юридическими критериями для установления разрешительного режима для соответствующих видов деятельности и (или) использования объектов можно считать:

- необходимость нормирования и регламентации использования ограниченных государственных ресурсов;

- необходимость установления специальных условий и требований к деятельности, а также проверки их соблюдения в ходе осуществления деятельности в целях исключения причинения вреда безопасности общества, государства и личности.

Разрешительный порядок не должен дублировать другие регулирующие процедуры деятельности субъектов, установленные законодательством для выделения ограниченных государственных ресурсов и (или) обеспечения соблюдения специальных условий и требований в целях сохранения безопасности. Соответственно с формальной точки зрения разрешения нужны только в случаях установления государством специальных административно-правовых режимов осуществления соответствующей деятельности (действий) или использования определенных объектов. Однако ошибочным является утверждение, что содержанием таких режимов (порядков) является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности*(14).

Суть разрешения не в предоставлении права физическому или юридическому лицу совершать "запрещенные" действия, а в обеспечении квалифицированного, технически и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности. Разве Росприроднадзор, выдавая в установленном порядке разрешение на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции*(15), предоставляет право соответствующему юридическому лицу совершать запрещенные действия? Такое утверждение является очевидным нонсенсом.

Правовые запреты - это правоограничения, представляющие собой государственно-властные сдерживающие средства, под угрозой юридической ответственности призванные предотвращать противоправные деяния, причиняющие вред личным и общественным интересам (С.С. Алексеев, А.Г. Братко, А.В. Малько и др.). Поэтому запреты имеют своей целью исключить соответствующее поведение. И никто не может дать разрешение на запрещенное поведение, не соответствующее требованиям законодательства. Рассматривать разрешительную систему как механизм, с помощью которого преодолевается барьер, установленный так называемым относительным запретом (Т.А. Червякова)*(16), неправомерно.

Непосредственной взаимосвязи между запретами и разрешительной системой нет. Не случайно ни один автор такого рода утверждений не привел ни одного убедительного примера конкретной взаимосвязи запретов и разрешений, данных с целью преодоления таких запретов.

Действительно, в каких законах содержится запрет на разработку месторождений полезных ископаемых? Такого запрета нет. Но существует порядок представления проектной и технической документации и получения лицензий (разрешений) на разработку такого рода месторождений*(17). Государство не запрещает, но поощряет такого рода деятельность.

Перед государством стоят трудные задачи рационального и комплексного использования недр. Как собственник недр государство не запрещает пользование ими, наоборот, предоставляет право пользования заинтересованным лицам в целях получения прибыли. Однако, учитывая специфику данного вида работ, связанных с повышенной опасностью недропользования, государство устанавливает процедуры получения разрешительной документации, постоянно совершенствует лицензионно-разрешительную систему в этой области*(18), составляющую в своей совокупности правовой режим недропользования.

В контексте изложенного представляется ясным ответ на вопрос об основаниях признания той или иной деятельности, подлежащей разрешительному регулированию, которые отдельные авторы считают наиболее важным и сложным.

Столь же необоснованным являются сетования по поводу того, что "...в законодательстве не дается обоснования того, в силу каких объективных и субъективных причин одни виды деятельности подлежат разрешительному регулированию, а другие нет"*(19). Ответ юриста на этот вопрос, полагаем, прост. Если для данного вида деятельности установлен специальный административно-правовой режим, то для занятия этим видом деятельности необходимо разрешение. Если нет - нет.

В этом контексте можно сказать, что собственно разрешение не только непосредственно связано со специальным административно-правовым режимом, но и является его имманентным компонентом. А вот для каких видов деятельности следует устанавливать специальные режимы, а для каких не надо, - такая проблема действительно существует. Но ее решение лежит за пределами юриспруденции: в сферах техники, технологии, информатики, гидрологии, медицины, требований различных видов безопасности. И ее решают не юристы, а представители профессиональных сообществ, занимающиеся соответствующими видами деятельности.

Юрист не может решать, надо ли вводить разрешительный порядок для производства тех или иных лекарственных средств или медицинской техники, для осуществления соответствующих видов медицинской деятельности, оборота наркотических средств и психотропных веществ, продаж, скажем, электроэнергии, тех или иных видов оборудования и т.д. Необходимо ли и оправдано ли введение разрешительного порядка в этих случаях - решение этих вопросов вне компетенции юриста.

Что может оказаться полезным с юридической точки зрения для упорядочения деятельности профессиональных сообществ по обоснованию необходимости введения или отмены разрешительных порядков, так это официальная паспортизация Правительством РФ соответствующих видов деятельности на основе проведения предварительной экспертизы и оценки*(20). Такой порядок представляется оправданным, если иметь в виду постоянное усложнение и нестабильность социальных отношений, лимитирование социальных благ, стремительное развитие новых технических средств и технологий, появление принципиально новых видов деятельности, опасных для общества, государства и правопорядка. Это предложение требуется внимательно изучить, как справедливо отмечает Д.В. Шохин*(21).

По мнению отдельных авторов (М.В. Усова), такой подход уже прошел определенного рода апробацию в рамках административной реформы, когда при анализе функций федеральных органов исполнительной власти с целью выявить среди них избыточные, дублирующие и проч. проводилась паспортизация этих функций*(22). Очевидно, данный подход мог бы использоваться и применительно к видам деятельности, подлежащих разрешительному регулированию. Действительно, Правительство должно объяснять необходимость осуществления соответствующей деятельности в разрешительном режиме, либо отменять такой режим.

Понятие "административное разрешение"

Как уже отмечалось, в действующем административном законодательстве не существует легальное определение понятия "разрешение", не установлен и перечень видов разрешений, применяемых в качестве административно-правовых режимов осуществления соответствующей деятельности (действий). Однако термин "разрешение" давно и хорошо известен в российском административном словарном составе. Согласно толковым словарям русского языка под "разрешением" понимается предоставление (подтверждение) права на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право*(23). В том же ключе толкуют термин "разрешение" и юридические энциклопедические словари: это документ уполномоченного органа (должностного лица), подтверждающий определенные права физических или юридических лиц (например, разрешение на временное проживание, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и т.п.)*(24).

Анализ нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительные режимы соответствующей деятельности (действий), дает основания понимать термин "разрешение" как допуск, с которым связывается начало и осуществление разрешенной деятельности или использование разрешенных объектов. Оформляется такой допуск посредством принятия уполномоченным органом исполнительной власти (разрешительным органом) по ходатайству соискателя (физического или юридического лица) разрешения (индивидуального правоприменительного акта), наделяющего данное лицо специальной правоспособностью (или предоставляющего ему персональное субъективное право), например, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и т.п.

В социальном плане разрешение означает официальное признание уполномоченным органом компетентности соискателя разрешения (физического или юридического лица) осуществлять определенную деятельность или использовать определенные объекты. С юридической точки зрения разрешение обладает всеми качествами административного акта. Оно представляет собой индивидуальный правовой акт уполномоченного органа исполнительной власти о признании или подтверждении государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на объекты (предметы) разрешительной системы, или осуществление определенной деятельности (действий).

Разрешение является односторонним императивным государственно-властным волеизъявлением уполномоченного субъекта исполнительной власти. В своей совокупности разрешения играют важную роль в реализации государственной политики в сфере предпринимательства, и в более широком смысле в осуществлении прежде всего экономической, а также других функций государства.

Качеством административного акта обладают все разрешения, несмотря на самые разнообразные формы и наименования: лицензия, разрешение, сертификат, заключение, утверждение, согласование, виза, свидетельство, квалификационный аттестат, разрешительная надпись, удостоверение, акт оценки, аккредитация и иные виды документов разрешительного характера. Как административные акты разрешение соответствует следующим признакам:

- выдается уполномоченным органом до начала деятельности, пользования объектами;

- его получателями являются физические или юридические лица;

- является условием для инициирования, осуществления или прекращения деятельности, пользования объектами;

- деятельность или использование объектов без его получения влекут юридическую ответственность;

- относится к движимому и (или) недвижимому имуществу и услугам, используемым, производимым и продаваемым в процессе осуществления деятельности;

- квалифицирует, подтверждает и (или) удостоверяет профессиональные навыки физического лица или работников, нанятых юридическим лицом, осуществляющим соответствующую деятельность или использующим разрешительные объекты;

- уполномоченные органы вправе осуществлять проверку соответствия требованиям, установленным законодательством, и отказывать в выдаче разрешения;

- действие разрешения может быть приостановлено, отозвано или аннулировано в соответствии с законодательством.

Разрешение может быть подразумеваемым административным актом, согласно которому юридическое или физическое лицо приобретает право на осуществление соответствующей деятельности или использование объектов при условии представления в установленном порядке заявления и документов в полном объеме, но в установленный срок разрешение или решение об отказе в его выдаче не выдано или не направлено. В этом контексте нельзя согласиться с авторами, рассматривающими разрешение в качестве метода административного права. Так, по мнению В.К. Валяева, разрешение лежит в той же плоскости, что и дозволения, запреты, обязывания, рекомендации. Как считает данный автор, разрешения занимают "...промежуточное положение между дозволениями и запретами. Разрешения непосредственно связаны с запретами, но с относительными запретами"*(25).

Приведенное утверждение В.В. Валяева игнорирует следующий факт: дозволения, запреты, обязательные предписания, рекомендации и т.д. устанавливаются в правовых нормах в отношении неопределенного круга лиц, их действие рассчитано на неопределенное время, и неоднократное применение в установленных пространственных пределах и независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актами.

Разрешения имеют строго персонифицированный характер, содержат индивидуальные предписания, выполняют функцию регулирования конкретно определенных общественных отношений, которые, в общем и целом регламентированы законодательством.

Разрешения никак не связаны с нормативным регулированием общественных отношений, но исключительно с процессом установления наличия (или отсутствия в случае отказа) конкретных субъективных прав и обязанностей применительно к конкретным объектам или к конкретной деятельности или действиям и определения их меры на основе соответствующих правовых норм.

Они всегда конкретизированы по времени, в пространстве и по кругу лиц.

На это обстоятельство правильно обратил внимание С.М. Зырянов*(26). Нормативное правовое регулирование не является исчерпывающим регулятором разрешительных отношений. Оно лишь определяет область применения разрешений, а также условия (предпосылки), при которых соискатели разрешений вправе участвовать в разрешительных отношениях.

Таким образом, если дозволения, обязывания и запреты действительно являются способами (методами) нормативного правового регулирования общественных отношений, в том числе, разумеется, в сфере государственного управления, то разрешения являются юридическим выражением правоприменительной административной деятельности, т.е. властной организующей деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, имеющей своей целью обеспечение безопасности соответствующей деятельности (совершения действий) и надзор за соблюдением правил осуществления такой деятельности.

Таким образом, можно сказать, что разрешение - это административный акт, посредством которого уполномоченный государственный орган устанавливает определенные юридические факты и (или) предоставляет заявителю - физическому или юридическому лицу права и (или) возлагает на него обязанности в целях инициирования, осуществления и (или) прекращения соответствующей деятельности либо связанных с нею действий, а также в целях использования определенных объектов (ресурсов), выпуска товаров на рынок в соответствии с требованиями, установленными законодательством. Такого рода акты вправе издавать только уполномоченные органы исполнительной власти (другие уполномоченные субъекты административного права) в порядке исполнения разрешительной функции государственного управления, осуществление которой обеспечивается (регламентируется) нормативными правовыми актами (регламентом).

Некоторые авторы разрешения рассматривают в качестве элемента функции государственного контроля*(27), что вряд ли можно признать обоснованным. Предоставление разрешений, контроль за соблюдением правил и условий осуществления разрешенных действий или использования объектов представляют собой сложную и значительную по объему управленческую деятельность. Такой вывод не является умозрительным. Напомним, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подп. "в" п. 2) правоприменительная функция определялась как деятельность органов исполнительной власти, связанная с изданием индивидуальных правовых актов, а также ведением реестров, регистров и кадастров.

Разрешение оформляет юридически властное волеизъявление уполномоченного органа исполнительной власти, адресованное юридическому или физическому лицу - соискателю разрешения и направленное на возникновение, изменение или прекращение правовых последствий осуществления определенной деятельности (действий) или использования определенных объектов. В этом контексте разрешения - это функция органа исполнительной власти, который одновременно является субъектом административного права*(28). Но разве на данном основании можно признать разрешения методом административного права?

В теории административного права некоторые авторы относят разрешение к методам осуществления управления (способом, приемом) решения управленческих дел*(29). Такую оценку разрешений можно признать приемлемой, не искажающей их существо. В данном случае "метод" содержится в индивидуальном правоприменительном административном акте - разрешении, предусматривающем допуск соискателя разрешения - юридического или физического лица к осуществлению определенной деятельности, совершению определенных действий или использованию определенных объектов в рамках административного права.

Сущность разрешения как индивидуального правоприменительного акта состоит в признании (подтверждении) законности возникновения прав на объект (например оружие) или на осуществление соответствующей деятельности или совершение действий. Данное обстоятельство имеет важное юридическое значение при возникновении споров о законности и обоснованности определенной деятельности или действий.

Разрешение является моментом возникновения прав (допуском) к осуществлению деятельности или совершению действий, но не основанием возникновения права осуществлять соответствующую деятельность или совершать определенные действия, которые возникают в силу иных правовых установлений и иной правоотраслевой принадлежности - гражданского права, трудового права и др. В.К. Валяев правильно резюмирует: "Сущность административно-правового разрешения заключается в том, что оно является "каналом" перевода относительно объективного права в субъективное, сопровождающегося возникновением юридических обязанностей..."*(30).

Разрешение предоставляется уполномоченным органом исполнительной власти на основе проверки законности оснований "притязаний" соискателя разрешения, публичности и достоверности, профессиональной компетентности, четкого определения административных предпосылок (условий) осуществления разрешаемой деятельности или действий и т.д.

Акт разрешения является не только итогом административных разрешительных правоотношений, но и юридическим фактом, порождающим, изменяющим или прекращающим правоотношения иной юридической природы - гражданские, трудовые, финансовые, земельные, природоохранные и др. (Ю.К. Валяев, Д.В. Шохин, Н.В. Субанова и др.). Поэтому разрешение в строгом смысле следует понимать не просто как управомочивающий акт индивидуального действия, а как особый юридический акт признания и укрепления государством прав физических или юридических лиц на осуществление деятельности, совершение действий, использование объектов, подлежащих государственному разрешению и надзору.

Еще раз подчеркнем: административное разрешение не может рассматриваться отдельно от предоставленного материального субъективного права на осуществление деятельности и считаться самостоятельным основанием возникновения, изменения, прекращения соответствующих прав. Предоставление административного разрешения на осуществление деятельности использование объектов является юридическим фактом создания субъективного права, обеспеченного правопорядком посредством установления соответствующей презумпции. В этом контексте правильным является тезис, что разрешение как административный акт может иметь трансмиссионный характер и служить "...для возникновения и других видов правоотношений, помимо административных, например, гражданских или трудовых правоотношений. Однако процесс издания акта разрешения всегда реализуется именно через административное правоотношение"*(31).

Еще одна принципиальная особенность разрешений, подмеченная исследователями (Н.В. Субанова, С.М. Зырянов и др.), - их несовместимость с принуждением. Несмотря на императивную основу, приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитивности. Обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением - акт свободного волеизъявления частного лица.

Правовым последствием получения разрешения является новый статус, включающий юридические обязанности, реализуемые в административно-правовых отношениях: подтверждать соответствие установленным требованиям, подвергаться контролю и надзору и т.д. Прекращение разрешительных правоотношений также может быть связано с добровольным волеизъявлением соискателя разрешения.

Лица, получившие разрешения, осуществляют свои права - гражданские, трудовые, социальные и др. Осуществление этих прав (гражданских в широком смысле слова) регламентируется нормами частного права, однако разрешения создают новые административные правоотношения с участием органов исполнительной власти, преобразуют частноправовые отношения, накладывают на них множество ограничений, вплоть до требования о включении в частноправовые договоры определенных условий публично-правового характера (например, о включении в трудовые договоры (контракты) условий о периодическом повышении квалификации, прохождении медицинских осмотров, государственной дактилоскопической регистрации работниками и др.). В результате такого воздействия частные правоотношения в регулируемой области переводятся в иную плоскость, оказываются в "оболочке" административно-правового регулирования. Однако "внешняя оболочка" не изменяет сущность частноправовых отношений, а образует "разрешительный административно-правовой режим".

Удельный вес разрешений в административно-правовом регулировании общественных отношений существенно возрос. "В то же время слишком интенсивное использование разрешений властными структурами, особенно в сочетании с несовершенством правовых норм, неизбежно порождает напряженность в отношениях между гражданами и властью, способствует усилению бюрократического аппарата и росту коррупции, приводит к выхолащиванию смысла прав и свобод и в конечном итоге препятствует развитию государства в целом", - констатирует Д.В. Шохин*(32).

В контексте изложенного важной проблемой является охрана публичного правопорядка в рассматриваемой сфере государственной деятельности. Судебная практика сталкивается со множеством проблем при рассмотрении дел, связанных с оспариванием разрешений. Судебные споры по вопросам разрешительной системы возникают в связи с противоречиями в правоотношениях субъектов разрешительной деятельности при осуществлении конкретных административных разрешительных процедур: отказ в рассмотрении документов соискателей разрешения; нарушение срока рассмотрения заявления; установление дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам; приостановление и аннулирование (отзыв) разрешений и др.

В качестве эффективной гарантии защиты публичного правопорядка в сфере разрешительной деятельности предлагается установить специальные правила о взыскании и исчислении штрафов за необоснованный отказ в предоставлении разрешений, за предоставление необоснованных разрешений и т.д. Наступление административной ответственности органов, наделенных разрешительными полномочиями, не должно связываться с критерием вины в случаях, когда будет установлено, что соответствующее разрешение обычно предоставлено уполномоченным органом на основании недействительных, подложных документов и (или) вследствие отсутствия необходимых документов для совершения разрешительных действий, в том числе заявлений правообладателей.

Вместе с тем меры охраны разрешительных отношений должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты как публичного правопорядка, так и прав и законных интересов невластных субъектов разрешительной деятельности - соискателей и владельцев разрешений. В определениях Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 244-О, от 7 февраля 2002 г. N 16-О, от 5 июля 2001 г. N 130-О, от 7 июня 2001 г. N 139-О, постановлениях от 21 ноября 2002 г. N 15-П, от 30 июля 2001 г. N 13-П указано: меры государственного понуждения не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Формы административных разрешений

В ходе выдачи разрешений, продлении срока их действия, переоформления, выдачи дубликатов, приостановления действия, отзыва и аннулирования разрешений вся деятельность уполномоченных органов регламентирована законом или иными нормативными правовыми актами и осуществляется в определенной процедурной форме. Одним из ее признаков является письменный характер - действия и решения должны облекаться в письменную форму. Итогом разрешительной деятельности уполномоченных органов выступают акты применения права. Они фиксируют результаты решения уполномоченного органа в отношении физических или юридических лиц, обратившихся за разрешением для ведения определенной деятельности или использования определенных объектов.

Решения уполномоченного органа, зафиксированные в разрешительном документе, представляют собой индивидуальные правоприменительные акты, которые служат разновидностью административных актов в сфере государственного управления. Доминирующий признак здесь заключается в том, что большинство разрешительных документов принимают именно уполномоченные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Индивидуальные разрешительные акты обладают некоторыми специфическими признаками, отличающими их от других индивидуальных административных актов:

- принимаются разрешительными органами (органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, уполномоченными выдавать документы разрешительного характера). Разрешения не могут выдаваться неуполномоченными субъектами;

- регулируют конкретные индивидуальные разрешительные отношения посредством применения разрешительных правовых норм;

- адресуются конкретным неподчиненным субъектам - физическим и юридическим лицам, а также неопределенному кругу третьих лиц, с которыми обладатели разрешений взаимодействуют.

Эти акты выражают результат оценки конкретного физического или юридического лица на предмет соответствия (или несоответствия) требованиям законодательства о ведении соответствующей деятельности или использовании объектов;

- принимаются на основе и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов (подзаконность). Индивидуальные разрешительные акты, оформляя соответствующие стадии разрешительных процедур, в разрешительных отношениях организованы в закрытую систему;

- принимаются в ходе разрешительных процедур, представляющих собой совокупность действий, которые осуществляются соискателями разрешений и разрешительными органами во время рассмотрения, оформления, выдачи или отказа в выдаче, переоформлении, выдачи дубликатов, аннулировании документов разрешительного характера;

- влекут юридические последствия - возникновение, изменение или прекращение конкретных разрешительных правоотношений;

- индивидуальные разрешительные акты принимаются исключительно в одностороннем порядке и не могут иметь договорный характер;

- обладают условной обязательностью. Если лицо, получившее разрешение, не воспользуется предоставленным ему правом, никакой государственный орган, включая суд, не может принудить его к этому;

- окончательный характер. Обстоятельства, в отношении которых состоялось и вступило в силу решение разрешительного органа, не могут быть предметом вторичного рассмотрения по тем же вопросам и тем же основаниям, которые были уже рассмотрены и получили отражение в разрешении (или отказе в выдаче разрешения);

- особенности разрешений обусловливаются спецификой компетенции разрешительных органов.

Разрешительная компетенция уполномоченных органов не предполагает широкую оперативную самостоятельность и наличие широкой возможности действовать по усмотрению. Законодательство, относящееся к разрешительной сфере (деятельности), стремится урегулировать разрешительную компетенцию уполномоченных органов с достаточной полнотой*(33). Из этого обстоятельства вытекает, что перечень юридических фактов, на основании которых могут быть выданы разрешения, достаточно четко определяется в нормативных правовых актах;

- оформление: для разрешительных документов преобладающей является письменная форма. Разрешения имеют специфические наименования, отражающие особенности этих индивидуальных правовых актов.

Законами и иными нормативными правовыми актами для разрешений предусматриваются специальные наименования: разрешение, лицензия, свидетельство, удостоверение, сертификат, заключение, пропуск, допуск, аттестат, диплом, патент, квалификационный аттестат и т.д.*(34) Наименования разрешений не закреплены в едином нормативном акте и не отличаются единообразием.

Разрешение может иметь форму декларации, когда соискатель разрешения сообщает разрешительному органу о соответствии своей материально-технической базы требованиям законодательства. Таким способом соискатель разрешения приобретает право на осуществление деятельности и использование объектов без получения документа разрешительного характера.

Все разрешения, представляющие собой самостоятельный документ, выполняются на бланке установленной формы типографским способом и относятся к документам строгой отчетности.

Разрешения, оформленные на бланках, должны удовлетворять следующим требованиям: предоставлять права, предусмотренные законом; решение может быть принято уполномоченным органом; должны соблюдаться требования к бланку документа, а также к его оформлению; о выдаче разрешения должна быть внесена запись в реестр, регистр, ведомость, журнал учета и т.п.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2013 г.) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"*(35) предусматривает взаимоувязанную систему разрешительных актов: решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом; запись в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) или в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП); свидетельство о внесении записи в ЕГРЮЛ и свидетельство о внесении записи в ЕГРИП; выписки из соответствующего государственного реестра; копии документа (документов), содержащегося в соответствующем государственном реестре; справки об отсутствии запрашиваемой информации*(36).

Письменная форма разрешения может иметь вид надписи, записи на документе. Такая форма применяется во время проведения согласования (рассмотрения), оформления, предоставления заключений и т.п., предшествующих получению документа разрешительного характера. Эта форма в разрешительной практике обозначается термином "согласование".

В некоторых случаях согласование может иметь вид самостоятельного акта*(37). Правоприменительные разрешительные акты имеют и иные наименования: например, акт фитосанитарного контроля транспорта; квалификационное свидетельство экологического аудитора; техническое заключение для получения сертификата энергетической продукции; архитектурно-планировочное задание - в области архитектуры и градостроительства; штамп в таможенной декларации "выпуск разрешен" в таможенной сфере и т.д.

Решения разрешительных органов об отказе в предоставлении разрешений также имеют разнообразные формы. В некоторых случаях предусматривается оформление таких решений в виде постановлений*(38), писем на официальных бланках органа исполнительной власти*(39), надписи на заявлении о выдаче разрешительного документа*(40) и т.д.

В административной разрешительной практике применяются устные административные разрешения. Например, контролеры, обеспечивающие пропускной режим на режимные объекты, каждый раз принимают решение о допуске физического лица на территорию такого объекта или выпуске с охраняемой территории. Основанием для допуска физического лица на охраняемую территорию является надлежащим образом оформленный документ. Однако для того чтобы лицо, имеющее пропуск, могло реализовать свое право прохода на режимный объект, необходимо, чтобы контролер, убедившись, что пропуск выписан именно этому физическому лицу (удостоверившись в личности человека), дал устное разрешение. Такое разрешение может быть и молчаливым (конклюдентным) - в форме разрешающего жеста, открытия турникета, поднятия шлагбаума и т.п.

Обобщая перечисленные признаки, относящиеся к форме разрешений, можно предложить следующее определение разрешения: это правовой акт - документ, принятый уполномоченным органом, осуществляющим функции в разрешительной сфере в пределах предоставленной компетенции, адресованный конкретным физическим или юридическим лицам - субъектам разрешительных правоотношений и влекущий их возникновение, изменение или прекращение, выражающий волю принявших его лиц, принятый в ходе разрешительных процедур с соблюдением специальной формы и соответствующий требованиям закона.

Соглашаясь с мнением Ю.К. Валяева о нецелесообразности пересмотра нормативных правовых актов с целью введения единообразия использования терминов института административно-правовых разрешений*(41), тем не менее считаем, что официальный перечень разрешительных документов и органов, имеющих право их выдавать, необходим. Разрешения должны иметь только наименования, включенные в установленный список разрешительных документов.

Классификация и категоризация административных разрешений

Многообразие разрешительных правоотношений, порождает множество видов административных разрешений. Они схожи по своим основным признакам, о которых говорилось выше, но как юридические режимы, так и акты различаются между собой. Выделяя общие признаки понятия "административное разрешение", необходимо иметь в виду, что по своему конкретному содержанию они подразделяются на многочисленные виды.

Не только множественность видов административных разрешений, но и неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение отмечается исследователями как характерная черта сегодняшнего состояния разрешительной системы. "Избрание конкретных форм разрешительной деятельности..., замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично"*(42).

Ю.К. Валяев справедливо отмечает: "Анализируя нормативные правовые акты, иногда сложно сказать, чем отличаются лицензии от разрешений и почему законодатель использует то или иное название для обозначения конкретного разрешительного метода"*(43). Проблема обоснованности множественности видов разрешений остается и на сегодняшний день актуальной и нерешенной.

Нередко различные наименования разрешений используются как взаимозаменяемые (имеющие функционально одинаковое значение, например акт экспертизы и заключение экспертизы и т.д.), один и тот же термин может применяться в разных функциональных значениях (например свидетельство о квалификации и свидетельство о постановке на учет). По этой причине в действующем законодательстве не существуют полные функциональные определения соответствующих видов разрешений.

Многообразие терминов ведет к многообразию разрешений, их арифметическому увеличению и невозможности обоснованной классификации. В отечественных исследованиях как специальный вид разрешения называются прежде всего лицензии (Н.Н. Анисимов, А.Б. Багандов, Д.В. Шохин, В.В. Кувшинова и др.), которым посвящены диссертационные исследования.

В административном праве лицензии отводится значительная роль, поскольку законодатель во многих случаях связывает начало и осуществление деятельности или использование объектов с получением физическим или юридическим лицом допуска в виде лицензии. Но на этом основании нельзя утверждать, что лицензия является основным видом разрешений.

Опираясь на статью 49 Гражданского кодекса РФ, некоторые авторы термины "разрешение" и "лицензия" считают синонимичными*(44). Ю.К. Валяев данную точку зрения обосновывает следующим образом: "Принципиальных различий между терминами "разрешение" и "лицензия" быть не может, поскольку перед нами две лингвильные формы одного явления: разрешение - слово русского языка и Licentia - слово латинского происхождения"*(45). Поэтому, делает вывод автор, "...рассуждения ученых о соотношении лицензии и разрешения беспредметны, лицензия представляет собой лишь один из видов разрешений, более того, законодатель, используя тот или другой термин, не придерживается каких-либо единых критериев"*(46).

Такой же точки зрения придерживаются некоторые исследователи разрешительных режимов в отдельных сферах деятельности. Так, М.М. Бринчук указывает, что разрешения и лицензии в экологической сфере выполняют одинаковую функцию, и их разграничение может повлечь только путаницу и бюрократизацию в данной сфере*(47). Это мнение основывается на положениях законов и подзаконных актов, в которых понятия "разрешения" и "лицензия" употребляются как равнозначные. Так, в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст. 2) лицензия определяется как "специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности..."*(48). В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ст. 11) лицензия на пользование недрами определяется как "специальное государственное разрешение"*(49). Вместе с тем встречаются нормативные правовые акты, в которых термины "разрешение" используются в различных интерпретациях*(50).

В исследованиях некоторых авторов используется единое понятие "лицензионно-разрешительная система" (А.В. Луговская, В.В. Лончаков, А.М. Волков, Е.А. Лютягина и др.)*(51). Однако некоторые авторы настаивают на строгом различении этих понятий. Так, по мнению К.И. Налетова, в сфере недропользования надо строго различать названные понятия. Документ, подтверждающий право его обладателя заниматься определенным видом деятельности на определенной части территории Российской Федерации, должен именоваться во всех случаях лицензией. Предоставление государством (или органом местного самоуправления) участка недр в пользование должно именоваться не иначе как разрешением на пользование недрами. Если лицензия дает право заниматься определенной деятельностью в принципе, то разрешение - право на деятельность на индивидуально определенном участке*(52).

Разграничение лицензий и разрешений de jure и de facto несомненно. Но главное, "что эти два документа являются в нем как бы звеньями одной цепи"*(53). Это правильный вывод.

Исследуя соотношение понятий "лицензия" и "разрешение" Д.В. Шохин пришел к выводу, "...что сегодня в России, с юридической точки зрения, при употреблении терминов "разрешение" и "лицензия" оправданным является разделение на родовое (разрешение) и видовое (лицензия) понятия..."*(54). Этот вывод соответствует действующему законодательству о разрешительной системе. Помимо лицензий действующее законодательство предусматривает необходимость получения самых разнообразных разрешений на осуществление определенной деятельности или совершение тех или иных действий (на хранение и захоронение отходов производства, транзит товаров военного назначения, открытие счетов в иностранных банках, хранение и ношение наградного оружия, продление сроков завершения внешнеторговых операций и т.д.).

Институционально-разрешительная система включает в себя лицензирование и концедацию (от лат. concede - "разрешать"). Соответственно следует поддержать вывод Д.В. Шохина об аналогичном соотношении понятий "разрешительная система" и "система лицензирования": "...разрешительная система шире и многограннее, а система лицензирования - это лишь составляющая данной системы, имеющей и другие формы своего выражения"*(55).

Точка зрения, согласно которой "...разрешение является родовым понятием по отношению к лицензии, определяет родовую принадлежность последней"*(56), поддерживается большинством современных отечественных исследователей (Н.Н. Анисимов, Ю.К. Валяев, Н.В. Субанова, Ю.Н. Мильшин, А.Б. Багандов, Д.В. Шохин, Р.А. Журавлев, М.В. Усова и др.). Вместе с тем в рамках родового понятия "разрешение" лицензию как особый вид разрешения следует выделять. Лицензия обладает не только родовыми признаками разрешения, но и имеет свои специфические признаки, и в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" именуется "специальным разрешением"*(57). "Указание в законе или правовом акте на специальное разрешение всегда подразумевает не разрешение, а лицензию", - утверждают Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк*(58).

В качестве специфических свойств лицензий, отличающих их от других видов разрешений, указанные авторы выделяют: предмет - исключительно вид деятельности; цель - предотвращение ущерба (правам, законным интересам различных субъектов); основной акцент - последующий контроль за соблюдением лицензионных требований и условий; юридическое значение - окончательность (завершение процесса получения права на осуществление определенного вида деятельности)*(59).

На некоторые из указанных признаков в качестве особых отличительных свойств лицензий от других видов разрешений указывают и другие авторы (например, Е.И. Спектор, А.Б. Багандов и др.).

В отдельных исследованиях предпринимаются попытки найти и другие различия между разрешениями и лицензиями: по субъектному составу, юридической форме, направленности, содержанию, срокам*(60). Но эти различия в целом не основаны на положениях законодательства, имеют доктринальный характер.

На основе анализа новейших исследований разрешительной системы на сегодняшний день можно констатировать, что вопрос о разграничении разрешений и лицензий является одним из наиболее не однозначных, имея в виду его полярное разрешение в законодательстве и на практике. Осуществив детальный анализ целого ряда нормативных правовых актов, регулирующих разрешительный режим некоторых видов деятельности (проведение лотерей, морских научных исследований, хозяйственной деятельности в пограничной зоне, добыча водных биоресурсов и др.), Н.В. Субанова пришла к заключению "...об отсутствии принципиальной разницы между деятельностью по предоставлению разрешений и лицензированием..."*(61).

Таким образом, поскольку в законодательстве не проводится четко определенная граница между разрешениями и лицензиями, нет и юридических оснований как для их отождествления, так и сущностного разграничения, а также для наименования лицензий и специальными разрешениями.

Как представляется, следует поддержать мнение Н.В. Субановой, что "...одновременное использование понятий "лицензия", "разрешение" и "специальное разрешение" (когда определение лицензии раскрывается через понятие "разрешение" и, напротив, после употребления последнего термина в скобках следует пояснение - "лицензия"), отсутствие четкого разделения этих режимов размывает границы между ними и создает предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов"*(62).

Отсутствие в законодательстве четко выраженного разграничения понятий "разрешение" и "лицензия" дает основание лишь для одного вывода: лицензия - такой же вид разрешения, как и другие виды разрешений, поэтому нет оснований именовать разрешения лицензиями, на что уже обращалось внимание в литературе*(63).

В отношении других видов разрешений отечественные исследователи занимают разные позиции.

Первую попытку выявить весь круг разрешений, предусматриваемых российским законодательством, предприняли Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк. Они предложили следующий перечень видов разрешений: лицензия, регистрация, разрешение, квоты, аккредитация, экспертиза, экзамен, сертификаты, стандарты; конкурс, оценка, согласование и утверждение (например, проектов в строительстве), аттестация*(64).

Ю.К. Валяев вычленяет из правового массива следующие термины, обозначающие, по его мнению, самостоятельные виды разрешений: лицензия, разрешение, специальное разрешение, допуск, выпуск, согласование, пропуск, специальный пропуск, свидетельство, освидетельствование, утверждение, поверка, экспертиза, аттестация, аккредитация, диплом, сертификат, одобрение типа транспортного средства, квотирование, специальное право, паспорт, мандат. Во всем множестве автор выделяет так называемые разрешения промежуточного характера, своего рода "разрешение на получение разрешения", или "частичные разрешения": например, согласования, подтверждающие возможность дачи разрешения только в своей части*(65).

На основе анализа действующего законодательства Н.В. Субанова выделяет следующие наиболее распространенные виды разрешений: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификация, предоставление допуска, аттестация, аккредитация, квотирование, регистрация, предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п.)*(66).

Д.В. Осинцев обосновывает необходимость различных видов разрешений по многим критериям: по объему предоставленных правомочий; по характеру правонаделения; по времени действия и характеру длительности; по территории действия и др.*(67) Предложенная автором схема имеет серьезное познавательное значение. Но основной ее недостаток состоит в том, что в ней невозможно провести группировку типов разрешений. Смысл классификации существующих разрешений - сгруппировать их по типам в зависимости от объектов регулирования, и на этой основе выявить их характерные особенности.

Есть менее обоснованные мнения относительно видов разрешений, не соответствующие действующему законодательству. Н.Н. Анисимов в разрешительной системе называет два вида разрешений: лицензии и собственно разрешения*(68). Р.А. Журавлев также выделяет всего два вида административных разрешений - лицензия и регистрация*(69). В.С. Куранов к основным видам разрешений относит регистрацию, сертификацию, лицензирование и выдачу разрешений (которые могут иметь различные наименования - лицензия, квота, патент, виза, пропуск, сертификат и т.п.)*(70).

Н.В. Субанова в своем фундаментальном исследовании разрешительных полномочий органов исполнительной власти пришла к выводу, что вопрос о видах разрешительной деятельности и видах разрешений требует дальнейшего изучения*(71). Вместе с тем автор, не ожидая результатов дальнейшего изучения, сочла возможным сформулировать рекомендацию законодателю о необходимости нормативного (законодательного) упорядочения форм разрешительной деятельности, унификации разрешительной терминологии*(72). Такая позиция заслуживает поддержки. Она отвечает задачам развития науки административного права в части четкого определения понятий и правовых характеристик административных разрешений. Упорядочение и унификация разрешительной терминологии отвечает потребностям правоприменительной деятельности по реализации разрешительной системы.

В контексте этого вывода нельзя согласиться с предложением Ю.К. Валяева, который, опираясь на сложившиеся традиции, сформировавшуюся терминологию, считает "...возможным сохранить имеющуюся терминологию, оставить бесплодные поиски различий между формами разрешений и считать эти термины синонимами, обозначающими разрешения как вид деятельности по разрешению индивидуальных административных дел, направленных на предоставление субъекту права относительных прав, и как форма такой деятельности - документы, удостоверяющие приобретенные этими субъектами права специальные статусы, предполагающие наличие искомых ими прав и связанных с ними обязанностей"*(73).

Такая позиция не поддержана не одним исследователем проблем разрешительной системы. Сохранение существующей неопределенности видов разрешений, их реально не обоснованного множества и еще более хаотичного состояния правовых разрешительных документов, между которыми сложились, как констатирует сам автор, "...неоднозначные (и, порой, нелогичные) связи"*(74), - невозможно.

Таким образом, необходима логическая группировка с последующим официальным определением видов разрешений и использованием единых принципов и подходов их упорядочения.

Первый вопрос, который встает на пути предлагаемой систематизации разрешений, - о критериях классификации. На сегодняшний день можно констатировать, что в науке административного права еще не обоснованы четкие критерии классификации, основанные на законе. Некоторые авторские классификации, о которых говорилось выше, проведены по ограниченному числу оснований и не дают системное цельное знание о разрешительной системе. Они не обладают прогностическим значением и не компонуют фактический объем существующих разрешений.

Классификацию разрешений следует, на наш взгляд, проводить по критериям, предусмотренным отдельными законами. В соответствии с этим принципом наиболее общей, имеющей познавательное значение, будет классификация разрешений по лицам, объектам и пространству.

Разрешения, выдаваемые физическим или юридическим лицам, являются персональными. Они действительны только в отношении данного конкретного лица. Правопреемник такого лица должен получить новое персональное разрешение. Персональное разрешение основывается на личных качествах лица (физического или юридического), удовлетворяющего установленным законодательством разрешительным требованиям и условиям.

Предметные разрешения санкционируют объект как таковой (например, ношение оружия, сооружение и эксплуатация установки, озеленение дороги, выпуск фармацевтических средств и т.п.). Действие разрешения распространяется только на конкретный предмет, установку, место расположения земельного участка, дороги, структуру производственных участков и т.п. Такое разрешение выдается вне зависимости от личности владельца, пользователя и относится к категории предметного (вещного). Это означает, что оно действует в пользу правопреемника. В последнее время наблюдается расширение целей защиты, охватываемых предметным разрешением, и в этом смысле оно может действовать и против правопреемника.

Пространственные разрешения основываются на двух критериях: как на личных качествах лица, так и на предметных свойствах объекта. Таковы, например, разрешение на перенос наружных знаков или перезаклад центров геодезических пунктов, свидетельство на эксплуатацию складов взрывчатых веществ, согласование проекта разработки месторождения полезных ископаемых и т.д.

Предложенная классификация видов разрешений имеет серьезное познавательное значение, поскольку позволяет выявить специфику направленности разрешительного регулирования.

Определенную познавательную, но менее значимую (формальную) ценность имеют другие классификации разрешений, предлагаемые обычно в учебной литературе: по срокам действия (бессрочные, долгосрочные и краткосрочные), по объему предоставляемых полномочий (генеральные (например, в сфере оказания услуг), специальные (например, в сфере недропользования), правообязывающие (например, в сфере банковской деятельности) и т.д. Но надо признать, что предложенные классификации вряд ли могут быть избраны в качестве практического инструмента реального упорядочения существующей системы разрешений. Они не позволяют провести обоснованную увязку выявленных видов разрешений с типовыми формами разрешений.

Для решения практических задач упорядочения разрешительной системы и совершенствования правоприменительной практики целесообразно использовать для классификации разрешений функциональный критерий, позволяющий сгруппировать типы разрешений в зависимости от объектов регулирования.

В соответствии с функциональным критерием все действующие разрешения могут быть классифицированы (разделены) на следующие виды: на осуществление деятельности (юридическими и физическими лицами); на профессиональную деятельность физических лиц; на использование государственных ресурсов; на движимые и недвижимые индивидуальные объекты; на разовые действия; на выпуск продукции.

Классификация разрешений по их функциональной принадлежности позволяет определить для каждого вида (типа) разрешений определенные типы (классы) форм разрешительных документов, к которым можно применять единые подходы и характеристики. Например, для разрешений на деятельность в качестве типовой формы может быть определена лицензия, и никакие другие разрешительные документы не должны именоваться лицензиями.

Для профессиональной деятельности физических лиц в качестве типовой формы разрешения может быть избран патент.

Для других типов разрешений также могут быть определены соответствующие типы их форм. Однако следует признать, что подобный подход все же полностью не исключает использование одних и тех же наименований разрешений в разных классах (видах) разрешений. В данном случае следует учитывать давно сложившуюся практику. Так, сертификат является типовой формой разрешения на продукцию. Однако согласно международной практике регулирования гражданской авиации традиционно используются термины "сертификат летной годности", "сертификат аэропорта", "сертификат службы аэронавигационного оборудования".

Сертификаты используются и в других классах разрешений: ветеринарный сертификат, сертификат взвешивания транспортных средств, фитосанитарный сертификат и т.д. Но, в принципе, функциональное разделение разрешений на классы (виды) позволяет более четко определить типологию форм разрешений в увязке с типологией видов разрешений вместо различных произвольных наименований, используемых сегодня.

Важная современная задача, стоящая перед разрешительной системой Российской Федерации, - внедрение системы управления рисками. С этой целью в законодательстве должна быть определена классификация разрешений по степени опасности (рисков).

Все разрешения должны быть разделены на группы в зависимости от степени опасности регулируемой деятельности (вертикальная классификация). Внутри отдельных классов разрешений все разрешения должны быть классифицированы по группам в зависимости от степени опасности объектов регулирования (горизонтальная классификация). Такая классификация позволяет определять степень жесткости государственного регулирования в зависимости от степени опасности регулируемой деятельности и объектов. Например, все разрешения в зависимости от уровня опасности санкционируемой деятельности могут быть разделены на категории: А - разрешения на право осуществления наиболее опасных видов деятельности; Б - разрешения на все другие виды деятельности; В - уведомления о начале осуществления деятельности (или отдельных действий).

В результате такой классификации может быть сформирован исчерпывающий перечень разрешений с разбивкой по видам и категориям, что явится важным шагом на пути упрощения и совершенствования разрешительной системы.

Понятие "административная разрешительная система"

Еще в советской литературе по административному праву разрешительная система традиционно определялась как совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядок открытия и функционирования некоторых предприятий*(75). Однако такое определение разрешительной системы является неполным, поскольку совокупность специальных правил поведения и обращения некоторых предметов и веществ не единственный содержательный элемент разрешительного режима.

Многие исследователи (особенно в последние годы) предложили свои авторские определения разрешительной системы, в которых предприняты попытки выявить наиболее полно существо и содержание разрешительной системы. Рассмотрим некоторые из них.

Д.В. Шохин предложил вариант определения, объединяющий два элемента данной системы - разрешения и лицензии и отражающий цели ограничения прав и свобод, закрепленные в части 3 ст. 55 Конституции РФ*(76). В подходе Д.В. Шохина к определению понятия "разрешительная система", на наш взгляд, имеется два недостатка. Во-первых, в этом определении кроется логическая ошибка, а именно: подмена целого частью. В результате нагрузки частного лицензия возобладала и изменился институциональный образ разрешительной системы, что не соответствует реальности. Во-вторых, подход к определению разрешительной системы как институту, устанавливающему "...разрешительный режим для совершения физическими и юридическими лицами действий, которые могут нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства", представляется в принципе неправильным.

Действительно, разрешительная система состоит из множества видов: есть и разрешения, и лицензии, но это далеко не вся разрешительная система, а только ее часть. А когда из этого делается целое, когда берется одна часть и вырывается из общего контекста, возникает логическая ошибка. Поэтому именовать разрешительную систему "лицензионно-разрешительной" не вполне корректно.

Определение разрешительной системы с позиций ограничения прав и свобод, закрепленных в части 3 ст. 55 Конституции РФ, искажает ее сущность. Оно по сути уравнивает разрешительную систему с такими явлениями, как регулирование отношений противодействия терроризму, коррупции, правонарушениям и т.д. В действительности разрешительной регламентации подвергается исключительно полезная, позитивная для общества и государства деятельность, которая может и должна осуществляться высоко профессионально с соблюдением технических, технологических, медицинских и т.п. правил и требований. Деятельность, способная нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства, всегда является преступной и никогда не может быть разрешена.

Сущность разрешительной системы, ее основная функция заключается в определении правил развития общественных отношений в определенной области, представляющий жизненный интерес для общества и государства, установлении требований для лиц, изъявивших желание осуществлять деятельность в такой "режимной" области.

Введение разрешительной системы связано с необходимостью государственного контроля и надзора "...в тех сферах деятельности, где непрофессиональное и неквалифицированное ведение работ может повлечь негативные последствия. Эти обстоятельства вызывают дифференцированный, персональный подход к каждому претенденту на занятие такой деятельности, он состоит в распознании его качеств, достаточных (или недостаточных) для обеспечения безопасного и основательного ведения работ"*(77).

В известном смысле разрешительную систему можно сравнить с системой государственной службы, которая определяет, кто может занимать должность государственной службы и каков порядок ее прохождения. А.Б. Багандов, посвятивший одной из форм разрешительной деятельности - лицензированию докторскую диссертацию, определяет разрешительную систему "...как вид административной деятельности, которая заключается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы..."*(78).

В приведенном определении разрешительной системы акцент делается на юридическом результате - выдаче разрешений. Но что предшествует принятию уполномоченным органом такого акта? Каково содержание деятельности названных органов? Приведенное определение разрешительной системы охватывает систему разрешительных мероприятий и поэтому не выражает существо разрешительной системы, ее цели и задачи в защите публичных (государственных) интересов.

Существо разрешительной административной деятельности заключается в обеспечении безопасности процессов приобретения, транспортировки, использовании, эксплуатации и других определенных (а именно опасных) объектов разрешительной системы, открытия определенных предприятий, осуществления потенциально опасных видов деятельности.

С учетом изложенного разрешительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти можно рассматривать, в принципе, по аналогии с контрольной, надзорной, правоприменительной функцией. С этой точки зрения разрешительная система - не метод административного права (административно-правового регулирования), а именно самостоятельный вид функции государственного управления.

В оценке разрешительной системы как важного элемента государственного управления имеются разные акценты. Она рассматривается как функция государственного управления, как метод государственного управления и как способ обеспечения законности в государственном управлении. В приведенных характеристиках разрешительная система выступает:

- как деятельность по наблюдению за состоянием общественных отношений, являющихся объектом разрешений;

- как инструмент, обеспечивающий реализацию предписаний о деятельности, подлежащей разрешительному режиму;

- как способ, обеспечивающий предупреждение нарушений разрешительного режима и их выявления и реагирования на них.

При характеристике содержания разрешительной деятельности, осуществляемой уполномоченными субъектами, необходимо учитывать все сущностные характеристики разрешительной системы, но ее стержневой характеристикой является рассмотрение разрешительной системы в качестве функции государственного управления. Реализуя эту функцию государственного управления, уполномоченные органы исполнительной власти устанавливают специальный режим обращений с предметами, веществами, режим осуществления определенных видов деятельности (действий), "...предполагающий государственное подтверждение полномочий на ее осуществление, государственный контроль над ней, возможности ее прекращения по особым основаниям, а также специфическую ответственность за неисполнение установленных предписаний"*(79). В данном контексте более обоснованно разрешительную систему определять как целенаправленную, исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению установленного порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта определенных предметов и веществ, открытия и функционирования определенных предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка, стабильного функционирования и развития различных экономических и социальных институтов.

Обязанность получать от административных органов разрешение на осуществление определенной деятельности означает тем самым введение административного контроля за соблюдением условий осуществления такой деятельности и установление ответственности за неисполнение соответствующих положений. Возможность получения юридическим или физическим лицом такого разрешения ставится в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих выдачу разрешений.

Разрешения позволяют обеспечить безопасность, законность, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и объектов государственного управления. Поэтому разрешительная система представляет собой весьма значительную часть в общем объеме управленческой деятельности, сопоставимую с такими видами деятельности, как нормотворческая, контрольная, надзорная, деятельность органов исполнительной власти.

Нормы права, раскрывающие понятие контроля (надзора), дают возможность судить не только о содержании и пределах контрольно-надзорной деятельности, но и о месте разрешительной деятельности в сфере государственного управления. Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий раскрывается как функция федерального органа исполнительной власти наряду с контролем, надзором.

Таким образом, разрешения являются элементом управленческих отношений, которые можно рассматривать в качестве формы предварительного контроля за объектами, подлежащими разрешительному регулированию.

Разрешительная система занимает важное место в сфере государственного управления еще и потому, что весьма широк круг ее объектов. Вместе с тем, поскольку основной целью разрешительной системы является обеспечение государственной и общественной безопасности, круг субъектов и объектов разрешительных правоотношений исчерпывающим образом определяется административным законодательством.

Основываясь на различных авторских определениях понятия "разрешительная система" (Н.Н. Анисимов, Д.Н. Бахрах, А.Б. Гормах, И.В. Ершова, Р.А. Журавлев, А.Б. Багандов, Ю.К. Валяев, Н.В. Субанова, Д.В. Осинцев, Д.В. Шохин и др.) и оставляя в стороне различные нюансы, можно в доктринальном плане определить разрешительную систему как установленную государством совокупность административно-правовых норм и предписаний, регламентирующих порядок предоставления разрешений на осуществление дозволенной деятельности или на охраняемые объекты разрешительной системы; надзор за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы.

Разрешительная система - это система предоставления и получения не только собственно разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или объекты разрешительной системы, но и другой разрешительной документации, так как процесс деятельности или использование объектов разрешительной системы могут быть связаны с другими условиями и требованиями и необходимостью получения других разрешений и других согласований.

Определение "административная разрешительная система" включает в себя материальные и процессуальные аспекты общественных отношений, возникающих при предоставлении уполномоченными органами соискателям разрешений прав осуществлять определенные действия или прав на другие объекты разрешительной системы.

Субъектами разрешительной системы являются уполномоченные органы, наделенные специальной компетенцией по представлению разрешений, и лица, претендующие на получение разрешений на осуществление определенных видов деятельности или на объекты разрешительной системы.

Уполномоченными органами разрешительной системы являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, обладающие соответствующей компетенцией.

Лицами, которые вправе обращаться за разрешением на осуществление соответствующих видов деятельности, выступают юридические и физические лица. Ограничения по кругу лиц, имеющих право быть заявителями на осуществление отдельных видов деятельности или объекты разрешительной системы, устанавливаются законодательством. Так, Федеральным законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (ч. 2 ст. 4)*(80) установлены ограничения в отношении иностранных граждан по вопросу драгоценных металлов и драгоценных камней.

Несмотря на императивную основу приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитивности (С.Н. Махина, Н.В. Субанова). Это означает, что лицо самостоятельно решает вопрос о своем вступлении в разрешительные правоотношения. Прекращение правоотношений в данной сфере также может быть связано с добровольным волеизъявлением негосударственного субъекта.

Субъекты разрешительной системы в своей деятельности обязаны руководствоваться установленными материальными и процедурными нормами. Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компетенции, правах и обязанностях субъектов разрешительной системы. Имеются в виду положения и другие акты о статусе, компетенции, правах и обязанностях, наделяющие субъектов разрешительной системы полномочиями предоставлять разрешения при регулировании соответствующих видов деятельности. К материальным относятся правовые нормы, предоставляющие право субъекта получить разрешения на определенный вид деятельности или объект разрешительной системы.

Разрешительная система реализуется посредством административных процедур, которые в последнее время все активнее внедряются в правоприменительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти. Специально установленные государством правила (нормы) поведения для субъектов разрешительной системы являются разрешительными процедурами и имеют правовую форму, закрепляются преимущественно в подзаконных актах. В последние годы разрешительные процедуры закрепляются преимущественно в административных регламентах.

Процедуры разрешительной системы составляют правовые положения, регламентирующие процедуры подачи заявок на получение разрешений на определенный вид деятельности, а также процедуры ее рассмотрения уполномоченным органом исполнительной власти, и другие процедуры, связанные с выдачей либо отказом в выдаче такого разрешения либо применением санкций за неисполнение условий и требований, указанных в разрешительных документах.

Особенность разрешительных процедур состоит в том, что для них не характерна жесткая последовательность стадий, как в юрисдикционных процессах. На это правильно обратил внимание Д.В. Шохин*(81).

Ю.К. Валяев в одной из своих статей подчеркивал "...значение качества нормативного содержания института разрешений в административном праве. Граждане и организации должны быть уверены, что при условии соблюдения ими установленных законом требований они всегда получат разрешения на совершение тех или иных действий"*(82). Современная практика разработки административных регламентов позволяет снять многие острые вопросы получения разрешений соискателями и осуществления контроля уполномоченными органами за соблюдением условий осуществления разрешенной деятельности.

Д.В. Шохин в диссертационном исследовании констатирует: именно отсутствие должного внимания к административно-процессуальным формам разрешительной системы порождает основные проблемы во взаимоотношениях граждан и государства при реализации конституционно гарантированных прав и свобод, создает угрозу государственной безопасности и общественному порядку, тормозит экономическое развитие России. Максимальное сужение не сферы применения разрешительной системы, а сферы усмотрения представителей власти в сочетании с повышением прозрачности и предсказуемости административного процесса - одни из основных приоритетов в реформировании разрешительной системы в России*(83).

Основные принципы административной разрешительной системы

Основополагающими принципами разрешительной системы являются следующие положения.

Защита прав, законных интересов общества и граждан, охрана жизни граждан и окружающей природной среды и обеспечение безопасности государства является исходным принципом разрешительной системы, определяющим ее сущность и назначение. Под защитой в данном случае подразумевается задача, по своей значимости приравненная к государственным целям и конституционным принципам, перечисленным в статьях 8, 34, 55 и других Конституции РФ. В Конституции РФ (ст. 19, 21) подчеркивается обязанность государства обеспечивать защиту прав, законных интересов каждого. Это означает, в частности, что принцип защиты в разрешительной системе адресован законодателю, исполнительной власти и правосудию.

Государству принадлежит монополия в сфере предотвращения опасности. Такие правовые блага, как безопасность, здоровье, окружающая среда, защита потребителя не могут рассматриваться с позиций конкуренции под влиянием таких факторов, как расходы, прибыль, качество, реклама и других элементов рыночных процессов, регламентируемых частным правом.

Прозрачность принятия решений, регулирования и процедур выдачи разрешений. В соответствии с этим принципом уполномоченные органы обязаны информировать о проектах нормативных правовых актов и обеспечивать прозрачность своей деятельности по принятию решений путем вовлечения заинтересованных субъектов в процесс разработки нормативных правовых актов и принятия решений по разрешительной системе.

Разрешительные органы обязаны обеспечивать прозрачность регулирования разрешительной системы путем свободного доступа к разработке проектов нормативных правовых актов и их опубликования в соответствии с установленным порядком.

Сведения о разрешениях включаются в реестр разрешительных документов после их опубликования в официальных изданиях. Информация, которая содержится в реестрах, является открытой.

Единый порядок выдачи разрешений. В соответствии с этим принципом должны соблюдаться следующие условия: определенность цели получения разрешения; соблюдение порядка подачи заявления и его рассмотрения; наличие всех документов, необходимых для получения разрешения; обоснование отказа в выдаче разрешения; в случае необходимости выдача дубликата разрешительного документа; своевременное переоформление разрешительного документа; обоснование приостановления, восстановления, аннулирования и прекращения действия разрешения.

Заявленная ответственность. Этот принцип означает, что соисполнитель разрешения - юридическое или физическое лицо - подает в соответствующий разрешительный орган заявление, согласно которому заявитель принимает на себя ответственность за соблюдение условий разрешительного документа при осуществлении соответствующей деятельности или использовании объектов, а также за достоверность представленных документов. В случае несоблюдения данного принципа соискателем разрешения его действие может быть приостановлено или прекращено.

В некоторых случаях при выдаче разрешений принцип заявленной ответственности не применяется (например, при предоставлении разрешений на проведение испытаний клинических средств, ввоз и вывоз лекарственных средств и медицинских товаров, а также наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, используемых в медицине).

Единое окно. Разрешения вправе выдавать только уполномоченные органы исполнительной власти или по их поручению многофункциональные центры (МФЦ). По запросу разрешительного органа все государственные органы, ответственные за взаимное предоставление информации, обязаны обеспечивать доступ к соответствующим государственным информационным ресурсам. Государственные органы обязаны предоставить по запросу разрешительного органа все запрашиваемые документы и информацию на бумажном носителе или в электронной форме в течение установленного времени в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"*(84). Если государственный орган не отвечает на запрос разрешительного органа или МФЦ в установленные сроки и не обеспечивает доступ к информационным ресурсам, соответствующие документы и информация следует считать согласованными или утвержденными.

Принцип одобрения по умолчанию означает, что разрешение считается выданным или, по обстоятельствам, срок его действия считается продленным, если разрешительный орган не ответил заявителю в установленный срок о выдаче или продлении срока действия разрешения. По истечении установленного срока для выдачи разрешений и в отсутствие письменного уведомления со стороны разрешительного органа заявитель вправе приступить к деятельности или использованию объектов, для которых запросил разрешительный документ.

Принцип одобрения по умолчанию применяется ко всем видам разрешений, выдаваемых разрешительными органами, за некоторыми исключениями. Например, принцип одобрения по умолчанию не может применяться при заявлении о предоставлении разрешений на установку и эксплуатацию радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, проведение взрывных работ, подключение пользователей к энергетическим сетям и т.д.

Корреляция публичных интересов и частных интересов соискателей разрешений. Этот принцип означает, что отношения разрешительных органов и соискателей разрешений (юридических и физических лиц) в равной степени должны способствовать обеспечению интересов общества и защите прав и законных интересов невластных субъектов разрешительных правоотношений.

Неотъемлемым элементом данного принципа является сохранение административно-надзорных отношений между разрешительными органами и получателями разрешений в течение срока действия разрешения.

Оценка регуляторного воздействия. Этот принцип внедряется в разрешительную систему лишь в последнее время. Его сущность состоит в обосновании на основе оценки затрат и выгод необходимости введения или изменения разрешительного порядка осуществления соответствующей деятельности или использования объекта. В соответствии с данным принципом должен проводиться анализ последствий для соответствующей деятельности (скажем, предпринимательской), включая обеспечение соблюдения прав и интересов юридических и физических лиц и государства, а также соответствие целям государственной политики регулирования соответствующих сфер и ресурсов.

Акт оценки регуляторного воздействия является составной частью пояснительной записки к проекту нормативного правового акта, регулирующего разрешительную систему. Акт оценки регуляторного воздействия определяет необходимость принятия конкретного проекта нормативного правового акта, а также содержит количественную и качественную оценку его основных воздействий (выгоды и затраты) на общество.

Можно ли говорить, что разрешительная система ограничивает права и свободы граждан и организаций? Нет. В некоторых отечественных исследованиях разрешительной системы встречаются утверждения, что установление обязанностей либо необходимости получения разрешения для осуществления соответствующего вида деятельности означает, по сути, введение ограничений прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями части 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, требуется соблюдение требований гражданского законодательства (Ю.К. Валяев, С.М. Зырянов и др.). Такого рода утверждения представляются необоснованными. Какие же ограничиваются права и свободы гражданина, получившего, скажем, водительское удостоверение, получившего право на ношение гражданского оружия, получившего удостоверение допуска к работе по маршруту для перевозок пассажиров и багажа, разрешение на заготовку дикорастущего лекарственного сырья, право на охоту (охотничий билет) и т.д.? Совсем наоборот: выдавая разрешения, уполномоченные органы предоставляют заинтересованным лицам определенные социальные блага и разрешают пользоваться этим благом.

Разрешительная система, на наш взгляд, вообще не связана с правами и свободами граждан. Разве она предназначена для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства? В конечном общем виде - да, но каждый вид разрешения имеет более утилитарное предназначение - регламентировать порядок осуществления конкретных видов деятельности в целях учета технических технологических, медицинских, фито-санитарных и других требований.

В разрешениях задаются правосубъектные элементы возможных участников отношений (наличие образования, профессиональной подготовки, ресурсного обеспечения и т.д.), устанавливается предел участия (эксплуатантами уникальных объектов могут стать лица, представившие наиболее высокие показатели), вводится средство персонификации властных требований (специальное разрешение (лицензия), акт-поручение, акт распоряжение и т.п.), определяются сферы распространения режима, перечень режимных объектов и т.д.). Разрешения, таким образом, не имеют целью ограничение прав и свобод граждан и организаций. Их цель - оценка способности лица осуществлять соответствующую деятельность с обеспечением соблюдения прав и законных интересов граждан и организаций, экологической, государственной и общественной безопасности, внешнеэкономических интересов России. Разрешения определяют административные режимы осуществления той или иной деятельности, обеспечивающие ее безопасность.

Разрешительная система не препятствует развитию рынка, свободному предпринимательству, свободному движению денег, товаров, услуг и т.д.

Установление условий и правил (режима) осуществления деятельности, связанной с получением разрешения уполномоченных органов, не является само по себе ограничением прав и свобод, имея в виду, что эти правила - суть правила государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения или прав и свобод граждан. В данном контексте разрешительная регламентация соответствующих видов деятельности означает их легитимацию и признание права лица заниматься этой деятельностью путем выдачи уполномоченным административным органом соискателю специального разрешения.

С.М. Зырянов правильно пишет: "Получая разрешение, субъект права качественно меняет свою правосубъектность, приобретая дополнительные права и, в ряде случаев, корреспондирующие им обязанности"*(85). Существо этих обязанностей состоит в соблюдении условий (режима) осуществления конкретного вида деятельности. В другом случае С.М. Зырянов обоснованно констатирует: "Обязательные действия, необходимые для получения разрешения, совершаются соискателем разрешения с целью приобретения дополнительных прав и в последующем их использования в личных интересах"*(86). Здесь позволим от себя дополнить автора. Государство представляет разрешения не только в личных интересах их соискателей, но и прежде всего в целях обеспечения безопасной и необходимой для общества деятельности или разумного обоснованного использования ограниченных государственных ресурсов. Поэтому государство весьма заинтересовано в том, чтобы соответствующие субъекты получали разрешения (и желательно на конкурсной основе), с тем чтобы в будущем осуществляли разрешительную деятельность или использовали ресурсы наиболее экономным образом. Поэтому вся разрешительная система организуется и регламентируется так, что она стимулирует заинтересованных субъектов к совершению действий, требуемых для получения разрешений. Но отказ от получения разрешения не влечет никаких юридических последствий в правосубъектности отказника. Условное право не возникает. Правосубъектность соискателя разрешения не изменяется.

Разрешительная система, предоставляя заинтересованному лицу специальный статус, не препятствует осуществлению гражданами каких-либо иных прав и свобод.

Разрешение применяется всегда, когда необходимо обеспечить требуемую упорядоченность общественных отношений, и когда автономность поведения субъекта права может быть использована в ущерб государственным, общественным и личным интересам, и в то же время, в отличие от запрета, не закрывает возможности заниматься соответствующей деятельностью*(87). В этом контексте непонятно следующее утверждение С.М. Зырянова: "...разрешение - необходимость преодолевать ограничения, поэтому рассмотрение данного способа правового регулирования невозможно без анализа и этой оборотной стороны разрешения. Под позитивной маской словоформы скрывается негативная сущность - ограничение, умаление прав и свобод граждан и организаций..."*(88).

К сожалению, анализ "оборотной стороны" разрешения автор не провел. Его утверждение, сформулированное с некоторой долей сомнения о том, что "разрешения все же связаны с ограничением прав и свобод граждан, согласуемым с требованиями, установленным ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т.е. необходимыми для обеспечения безопасности личности, общества и государства", оказывается неубедительным*(89).

Суть разрешения не в том, чтобы как-то ограничить права и свободы граждан и их организаций, а в том, "...чтобы определить правила развития отношений в определенной области", "...установить своего рода "СИТО", обеспечивающего допуск в "режимную зону" "...только подготовленным лицам, и поддерживать складывающиеся в этой области общественные отношения в установленных границах"*(90). С этим утверждением профессора С.М. Зырянова следует полностью согласиться.

Тенденция сужения административной разрешительной системы

В литературе отмечается тренд к сокращению видов деятельности, подлежащих разрешительному регулированию (Д.В. Шохин, С.М. Зырянов, Ю.Н. Мильшина и др.). В некоторых публикациях, особенно касающихся предпринимательской сферы, отмечается: в ходе административной реформы произведено существенное сокращение видов деятельности, подлежащих разрешительному регулированию (лицензированию), и упрощение процедур получения разрешений. Эти меры поддерживаются некоторым авторами как способствующие либерализации предпринимательской деятельности и обеспечивающие защиту прав хозяйствующих субъектов. Так, С.М. Зырянов пишет: "...в правовом регулировании лицензионно-разрешительных полномочий присутствуют позитивные тенденции, выражающиеся в сокращении видов деятельности, подлежащих лицензированию, в оптимизации лицензионно-разрешительных полномочий органов исполнительной власти, строгой административной регламентации порядка их реализации"*(91).

Но это одна сторона медали. Можно ли всегда считать положительной тенденцией сокращение видов деятельности, подлежащих разрешительному порядку регулирования? Позиция, согласно которой меры по сокращению разрешительной системы "...должны быть не менее оправданы, чем ужесточение порядка выдачи разрешений, и также требуют тщательного подхода к разработке нормативно-правовой базы", представляется более взвешенной и обоснованной*(92).

При отказе от разрешительного регулирования какого-либо опасного вида деятельности ущерб законным правам и интересам граждан и организаций, обществу и государству может быть причинен более ощутимый, чем мнимое ущемление прав соискателей разрешений, скажем, при необоснованном введении разрешительного порядка. В этом вопросе правильной позиции, выраженной, правда, в общей форме, на мой взгляд, придерживается профессор Ю.Н. Мильшин: "Разрешительные правоотношения не должны применяться в большем объеме, чем это необходимо для нейтрализации потенциальных опасностей, отдельных видов деятельности. Избыточность разрешительных правоотношений создает напряженность в отношениях между властными и невластными субъектами, открывает путь к бюрократии и коррупции"*(93).

Критерий, которым следует руководствоваться при сокращении видов деятельности, осуществляемых в разрешительном порядке, тот же что и при введении разрешительного порядка - обеспечение общественной и государственной безопасности, когда:

- деятельность требует профессионального и квалифицированного выполнения;

- может осуществляться только в установленных формах и определенными способами;

- невыполнение установленных требований обусловливает ее общественную опасность;

- указанная деятельность может получить широкое распространение*(94).

Д.В. Шохин в свое время сформулировал "...предложение о корректировке... практики дерегулирования путем введения механизма постепенного перехода на отказ от дальнейшего сужения сферы применения разрешительной системы"*(95). На сегодняшний день такой механизм стабилизации разрешительной системы пока не создан. На этот счет выдвигаются различные предложения. Так, на наш взгляд, заслуживают поддержки предложения, сформулированные Д.В. Шохиным для внесения поправок в Федеральный закон от 4  мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", но имеющие общее значение для всей разрешительной системы.

Действительно целесообразно внести в реестр видов деятельности, подлежащих разрешительному регулированию, дополнительные ранее не регулировавшиеся, но потенциально опасные для охраняемых ценностей и интересов виды деятельности; выделить в реестре видов деятельности, регламентируемых в разрешительном порядке, конкретизирующие и детализирующие подвиды, четко определяющие, какие именно компоненты деятельности требуют разрешительного регулирования (например, перевозка пассажиров железнодорожным, воздушным, автомобильным, речным транспортом)*(96).

В рамках дерегулирования экономики имели место факты отказа от разрешительного регулирования некоторых потенциально опасных видов деятельности. При этом вводились иные институты - страхование данного вида деятельности, переход к регулированию техническими регламентами, введение саморегулирования по желанию хозяйствующих субъектов, переход к уведомительному порядку регулирования и т.д. Не все эти меры одобряются научным сообществом административистов. Так, как "настораживающая" оценивается тенденция замещения государственного разрешительного регулирования саморегулированием, т.е. государственно-общественным регулированием ("soft Law") субъектов профессиональной или предпринимательской деятельности. Переход от модели разрешений к саморегулированию является законным и вполне допустимым, но на данном этапе нуждается в мониторинге и анализе.

Саморегулирование - легитимное регулирование определенных рынков и сфер деятельности самими экономическими субъектами с четко регламентированным вмешательством государства. Их деятельность не должна противоречить техническим, экономическим другим нормативам, установленным государством, разумеется, прежде всего в контексте безопасности конкретных видов деятельности.

В принципе, замену административного разрешительного регулирования институтами цивилистического содержания нельзя считать негативной тенденцией, как это полагают отдельные авторы. Главное, чтобы такие институты были способны предупредить или, по крайней мере, минимизировать отрицательные последствия опасных видов деятельности. В процессе такого замещения административного разрешительного порядка недопустимо распространение принципов разрешительного регулирования на деятельность, осуществляемую в уведомительном порядке, сохранение свободного усмотрения уполномоченных органов разрешительной системы. Это обоснованно подчеркивали С.М. Зырянов, Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и другие отечественные исследователи.

О совершенствовании правового регулирования административной разрешительной системы

Конституция РФ и федеральные законы составляют правовую основу современной разрешительной системы. Федеральных законов, которые определяют виды деятельности, подлежащие разрешительному регулированию, накопилось в последние годы достаточно много. Они регламентируют разрешительные отношения в разнообразных сферах: от управления автомобилем до осуществления внешнеэкономических операций и использования атомной энергии*(97).

Отдельные вопросы разрешительной системы имеют международно-правовую основу*(98). Международными актами (подписанными и ратифицированными Российской Федерации) регламентируются, например, вопросы лицензирования внешней торговли товарами и технологиями и др. Постановлениями Правительства РФ регламентируются многие вопросы разрешительной системы, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерации: например, выдачи разрешений на экспорт и импорт ядерных материалов; на транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ; на осуществление деятельности в Антарктиде*(99) и т.д.

Федеральное административное (ведомственное) нормотворчество в данной сфере также играет существенную роль, что вполне естественно, поскольку права и обязанности субъектов конкретных разрешительных правоотношений определяются не только федеральными законами, но и подзаконными актами. Последние устанавливают компетенцию уполномоченных административных органов в разрешительной системе, ее объекты, процедуры в рамках прописанных в законах видов разрешительной деятельности, режим осуществления соответствующих видов деятельности и т.д.

Важные "...позитивные сдвиги в отношении согласованности и прозрачности подзаконного нормативно-правового обеспечения разрешительной системы произошли благодаря административной реформе...", отмечает Д.В. Шохин*(100). В ходе административной реформы было признано важным направлением оптимизации выполнения государственных функций и оказания государственных услуг регулирование процедур их выполнения административными регламентами.

Нормы административных регламентов, регулирующие разрешительные отношения, делают процедурную составляющую более четкой и понятной для соискателей разрешений. Безусловно, прав Д.В. Шохин, утверждая, что "...позитивную роль такого упорядочения процедур сложно переоценить, особенно когда речь идет о разрешительной деятельности органов власти, сопряженной с возможностью ограничения свободы совершать те или иные действия"*(101).

В административных регламентах определяются условия, при наличии которых разрешения предоставляется, и условия, при наличии которых в предоставлении разрешения может быть отказано. В них определяются сроки, в течение которых уполномоченные административные органы обязаны решить вопрос о предоставлении разрешения либо об отказе в этом, а также условия и сроки пересмотра решений об отказе в выдаче разрешения.

В составе нормативных правовых источников разрешительной системы существенную часть составляют нормативные правовые субъектов Федерации. И это не случайно. В соответствии с пунктом "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов.

Но каким должно быть соотношение федерального и регионального законодательства в регулировании разрешительных отношений? Полагаю, в этом вопросе необходимо учитывать стабилизирующую, превентивную, унифицирующую функцию разрешительной системы, поэтому заслуживает поддержки вывод Д.В. Шохина, что "...федеральное регулирование должно, безусловно, превалировать"*(102).

Следует учитывать и факт, что разрешительная система играет определенно важную роль в правовом обеспечении единого рынка и в рамочном регулировании предпринимательской деятельности в стране, и это относится к предмету исключительного ведения Российской Федерации (подп. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ).

Краткий анализ правовых источников административной разрешительной системы позволяет согласиться с мнением Д.В. Шохина: "...несмотря на позитивную динамику развития ситуации, налицо отсутствие планомерной работы законодателя, направленной на создание правовых основ данной системы"*(103). Многие авторы (А.Н. Анисимов, А.Б. Багандов, Р.А. Журавлев и др.) обоснованно констатируют отсутствие стройной системы нормативных правовых актов, регламентирующих разрешительные отношения. На сегодняшний день ситуация еще больше осложнилась, поскольку нормативно-правовая основа несистемно расширяется, что осложняет правовое регулирование разрешительных отношений и правоприменительную практику в данной сфере.

Д.В. Шохин в общей форме поставил "...вопрос о систематизации норм, образующих... разрешительную систему, о разработке неких общих принципов, параметров, о создании единого федерального реестра видов деятельности, подпадающих под действие разрешительной системы..."*(104).

Предложение о систематизации и унификации законодательства, регулирующего административные разрешительные отношения, конкретизировано другим исследователем этого вопроса, А.А. Журавлевым. Он предлагает провести систематизацию законодательства, устанавливающего начала административного разрешения в форме Федерального закона "Об административном разрешении". По его мнению, такой закон должен решить следующие основные задачи:

- создать единообразный понятийно-категориальный аппарат, раскрывающий сущность, структуру и содержание административно-правового разрешения;

- создать в Российской Федерации единую систему специализированных органов в сфере разрешения;

- систематизировать и унифицировать административно-правовые методы в сфере разрешения;

- систематизировать и унифицировать административно-правовые формы*(105).

Как бы ни заманчиво было предложение "сконцентрировать правовое обеспечение государственной политики и стратегии в разрешительной системе" в одном нормативном правовом акте, практическая его реализация маловероятна. Дело в том, что основные вопросы разрешительной системы, скажем, правовой статус уполномоченных административных органов в разрешительной системе, регламентируется статутными актами (положениями), в том числе в части прав и обязанностей органов и их должностных лиц; единую систему специализированных органов в сфере разрешений создать также невозможно в силу многообразия сфер деятельности и объектов разрешительной системы.

Кроме того, функция по предоставлению разрешений и осуществлению со стороны уполномоченных органов надзорной деятельности за соблюдением соискателями требований и условий разрешений является одной из многочисленных функций, выполняемых ими, изъять ее и передать другому органу невозможно в силу принципа компетентности. Уполномоченный орган потому и уполномочивается государством, что является единственным органом, компетентным в данной сфере (например, Минздравсоцразвития России в сфере медицины, фармацевтики, медицинского оборудования и т.д.).

С учетом сказанного следует сделать вывод: разработка предлагаемого Р.А. Журавлевым федерального закона не позволит каким-либо образом уточнить "границы правосубъектности в разрешительной системе" и тем более определить содержание и формы административных процедур, а также вопросы административной ответственности, которые относятся к предмету другого закона - Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Полагаю, разрешительную систему на данном этапе ее развития следует регламентировать исходя из принципа функциональной и отраслевой принадлежности: базовые нормативные правовые положения следует развивать, скажем, в экономике, социально-культурной и других сферах. Такой подход позволит четко определить и укрепить критерии, идентифицирующие разрешительную систему и сформировать базовые нормативные положения относительно ее применения в данной сфере. Тем самым разрешительная система будет четко отделена от других сопряженных систем, скажем, уведомительной, регистрационной и др.

Библиография

Административное право России / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007.

Административное право / под ред. А.Е. Лунёва. - М.: Юридическая литература, 1970.

Административное право / под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юридическая литература, 1968.

Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2001.

Анисимов Н.Н. Проблемы совершенствования лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.

Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы. Современное состояние, перспективы: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Ростов-н/Д, 2006.

Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Материалы международной дистанционной научно-практической конференции. В 2 т. - М.: изд-во Академии экономической безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. Т. 1.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - М., 2004.

Бринчук М.М. Экологическое право России (право окружающей среды). - М.: Юристъ, 1998.

Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования // Вестник Московского университета. МВД России. 2009. N 2.

Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России. - М.: Юнити-Дана, 2009.

Вершинин В.Р. Разрешительная деятельность в Российской Федерации - элемент системы государственного контроля градостроительной деятельности // Юридические науки. 2003. N 3.

Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. - М.: Госюриздат, 1959.

Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3.

Журавлев Р.А. Административное разрешение в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.

Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. N 11.

Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. N 5.

Куранов В.С. Административные вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.

Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительных полномочий // Административное право и процесс. 2010. N 6.

Лончаков В.А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2001.

Луговская А.В. Лицензионная деятельность милиции: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2000.

Налётов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. N 2.

Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: изд-во Воронежского гос. университета, 2007.

Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1995.

Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М.: Норма, 2009.

Словарь русского языка. Т. III / ред. Е.А. Иванникова. - М.: Русский язык, 1983.

Субанова Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. N 5.

Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. - М.: Юриспруденция, 2012.

Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2013.

Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. - М., 2007.

Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

Червякова Т.А. Понятие и элементы разрешительной системы // Административное право и процесс. 2011. N 6.

Шергин А.П. Концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2004.

Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2011. N 2.

Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2010. N 6.

Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2012.

Юридический словарь. Т. 2 / гл. ред. П.И. Кудрявцев. - М.: Юрист, 1956.

Юридическая энциклопедия. 6-е изд. / под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2008.

А.Ф. Ноздрачёв,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий отделом административного

законодательства и процесса Института

законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Субанова Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. N 5. С. 18-21; Ее же. Становление и развитие правового регулирования разрешительной деятельности в России // Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. - М.: Юриспруденция, 2012. С. 7-27; Ее же. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2013. С. 23.

*(2) Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. - М.: Госюриздат, 1959. С. 276; Административное право / под ред. А.Е. Лунева. - М.: Юридическая литература, 1970. С. 530.

*(3) Административное право / под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юридическая литература, 1968. С. 542.

*(4) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - М., 2004. С. 428.

*(5) Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

*(6) СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.

*(7) Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 1999.

*(8) СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 34.

*(9) Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 46.

*(10) Там же.

*(11) Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

*(12) Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. - М., 2007. С. 12, 13.

*(13) Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования // Вестник Московского университета. МВД России. 2009. N 2. С. 182.

*(14) Там же. С. 183.

*(15) Приказ Минприроды России от 29 июня 2012 г. N 202 "Об утверждении административных регламентов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию подводных линий связи во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации" // БНА ФОИВ. 2013. N 14 (приложения к регламентам не приводятся).

*(16) Червякова Т.А. Понятие и элементы разрешительной системы // Административное право и процесс. 2011. N 6. С. 44.

*(17) Постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1100.

*(18) Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3. С. 35.

*(19) Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.- М., 2006. С. 20.

*(20) Там же.

*(21) Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2011. N 2. С. 37.

*(22) Усова М.В. Указ. соч. С. 15.

*(23) Словарь русского языка. Т. III / ред. Е.А. Иванникова. - М.: Русский язык, 1983. С. 629.

*(24) Юридический словарь. Т. 2 / гл. ред. П.И. Кудрявцев. - М.: Юристъ, 1956. С. 306; Юридическая энциклопедия. 6-е изд. / под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2008. С. 801.

*(25) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 12.

*(26) Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве. С. 43.

*(27) Вершинин В.Р. "Разрешительная деятельность в Российской Федерации - элемент системы государственного контроля градостроительной деятельности" // Юридические науки. 2003. N 3. С. 50.

*(28) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М. 2001. С. 150, 377.

*(29) Административное право России / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М.: ТК Велби, 2007. С. 399; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М.: Норма, 2009. С. 507.

*(30) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 8, 9.

*(31) Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации. С. 9.

*(32) Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2010. N 6. С. 57.

*(33) Субанова Н.В. Указ. соч. С. 125, 161; Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. N 5. С. 13.

*(34) См., например: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 (в ред. от 23 июля 2013 г.) "О вывозе и ввозе культурных ценностей" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598; постановление Правительства РФ от 27 апреля 2001 г. N 332 "Об утверждении Положения о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей" // СЗ РФ. 2001. N 19. Ст. 1938; приказ Федеральной налоговой службы от 26 апреля 2005 г. N САЭ-3-09/180@ "Об утверждении формы "Решение о государственной регистрации" // БНА ФОИВ. 2005. N 23.

*(35) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.

*(36) Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 (в ред. от 22 декабря 2011 г.) "О Едином государственном реестре юридических лиц" // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2585.

*(37) См., например, ст. 12 Градостроительного кодекса РФ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

*(38) Приказ ФСКН России от 12 января 2012 г. N 9 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по предоставлению государственной услуги по выдаче заключений о соответствии объектов и помещений, в которых осуществляются деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и внесенных в Список I прекурсоров, и (или) культивирование наркосодержащих растений, установленным требованиям к оснащению этих объектов и помещений инженерно-техническими средствами охраны" // БНА ФОИВ. 2012. N 25 (приложение 3 к Регламенту не приводится).

*(39) Приказ Минприроды России от 22 ноября 2011 г. N 907 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" // БНА ФОИВ. 2012. N 11 (приложение 2 к Регламенту не приводится).

*(40) Приказ МЧС России от 29 июня 2005 г. N 498 (в ред. от 21 июля 2009 г.) "Об утверждении Правил аттестации судоводителей на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" // БНА ФОИВ. 2005. N 35.

*(41) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 24.

*(42) Субанова А.В. Указ. соч. С. 73.

*(43) Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования. С. 183.

*(44) Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 62.

*(45) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России. - М.: Юнити-Дана, 2009. С. 26.

*(46) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 14.

*(47) Бринчук М.М. Экологическое право России (право окружающей среды). - М.: Юристъ, 1998. С. 343.

*(48) СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

*(49) СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

*(50) Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.

*(51) Луговская А.В. Лицензионная деятельность милиции: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2000. С. 10, 11; Лончаков В.А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2001. С. 14.

*(52) Налётов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. N 2. С. 23.

*(53) Налётов К.И. Указ. соч. С. 23.

*(54) Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2012. С. 15.

*(55) Там же. С. 15.

*(56) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 14.

*(57) СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

*(58) Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 62, 63.

*(59) Там же. С. 63, 64.

*(60) Червякова Т.А. Понятие и элементы разрешительной системы. С. 44.

*(61) Субанова Н.В. Указ. соч. С. 80-87.

*(62) Субанова Н.В. Указ. соч. С. 87.

*(63) Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Материалы международной дистанционной научно-практической конференции. В 2 т. - М.: Изд-во Академии экономической безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. Т. 1. С. 146.

*(64) Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 10, 11.

*(65) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 15.

*(66) Субанова Н.В. Упом. соч. С. 73.

*(67) Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид наук. Екатеринбург, 1995. С. 14, 19.

*(68) Анисимов Н.Н. Проблемы совершенствования лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. С. 10.

*(69) Журавлев Р.А. Административное разрешение в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. С. 11.

*(70) Куранов В.С. Административные вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: автореф. дисс. ... канд. юрид наук. - М., 1999. С. 12.

*(71) Субанова Н.В. Указ. соч. С. 124.

*(72) Там же. С. 120.

*(73) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 25.

*(74) Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 24.

*(75) Административное право / под ред. А.Е. Лунева. - М.: Юридическая литература, 1970. С. 530.

*(76) Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. С. 9.

*(77) Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 10.

*(78) Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы. Современное состояние, перспективы: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Ростов-н/Д, 2006. С. 13.

*(79) Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: изд-во Воронежского гос. университета, 2007. С. 406.

*(80) СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463.

*(81) Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. С. 19.

*(82) Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования. С. 182.

*(83) Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. С. 10.

*(84) СЗ РФ. 2010 N 31. Ст. 4179.

*(85) Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве. С. 41.

*(86) Там же. С. 42.

*(87) Шергин А.П. Концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2004. С. 108.

*(88) Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве. С. 43.

*(89) Там же.

*(90) Там же. С. 45.

*(91) Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти. С. 21.

*(92) Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации.

*(93) Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительных полномочий // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 8.

*(94) Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 12, 13.

*(95) Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. С. 10.

*(96) Там же.

*(97) Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации. С. 35.

*(98) Субанова Н.В. Указ. соч. С. 10.

*(99) Там же. С. 170.

*(100) Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации. С. 37.

*(101) Там же. С. 38.

*(102) Шохин Д.В. Нормативно-правое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации. С. 39.

*(103) Там же.

*(104) Там же. С. 36.

*(105) Журавлев Р.А. Административное разрешение в предпринимательской деятельности в Российской Федерации. С. 8.