Судебные споры по нарушениям требований пожарной безопасности (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 12, декабрь 2013 г.)

Судебные споры по нарушениям требований пожарной безопасности

Государственные (муниципальные) учреждения, как и любые другие организации, обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности. В статье мы рассмотрим несколько судебных решений, связанных с привлечением государственных (муниципальных) учреждений к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности.

Отсутствие финансирования не является обстоятельством, исключающим обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности. Рассмотрим Постановление ФАС ВВО от 25.09.2013 N А43-1216/2013.

Суть спора. В ходе проведения проверки учреждения выявлены значительные нарушения требований пожарной безопасности, выразившиеся в следующем:

- помещения складов учреждения N 1, 2, 30, 31, 41, 42, 43 и 44 не защищены автоматической системой пожаротушения, не оборудованы внутренним противопожарным водопроводом; не установлены кнопки у пожарных кранов для автоматического открывания задвижки с электроприводом одновременно с пуском пожарных насосов и других автоматических устройств;

- в складах N 44 и 43, в помещениях с выделением горючей пыли, установлены отопительные приборы с оребрением водяного отопления;

- в складах N 2 и 30 при наличии постоянных рабочих мест не смонтирована система вытяжной противодымной вентиляции для удаления продуктов горения при пожаре;

- в складе N 30 отсутствует ограждение по периметру кровли склада.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 15.01.2013 N 475. Рассмотрев указанные материалы административного дела, заместитель главного государственного инспектора по пожарному надзору по Канавинскому району Нижнего Новгорода вынес Постановление от 21.01.2013 N 8/9/10 о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 КоАП РФ. Учреждение не согласилось с данным постановлением и обжаловало его в арбитражном суде.

Позиция суда. Рассмотрев жалобу, арбитражный суд не нашел оснований для ее удовлетворения. Согласно ч. 2 ст. 37 Закона о пожарной безопасности*(1) организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по действующему законодательству несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (ч. 1 ст. 38 Закона о пожарной безопасности). Содержание противопожарных правил, норм и стандартов выражается в требованиях общего и технического характера к безопасности эксплуатации помещений.

Требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности, установлены в Правилах противопожарного режима в РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила противопожарного режима).

Как следует из материалов дела, проверенные помещения принадлежат учреждению на праве оперативного управления. Таким образом, учреждение является лицом, ответственным за соблюдение требований пожарной безопасности в указанных помещениях.

В силу ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если выяснится, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Учреждение имело возможность не допустить совершение административных правонарушений, однако при отсутствии объективных, чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств не приняло все зависящие от него меры по соблюдению требований пожарной безопасности. Отсутствие финансирования не является обстоятельством, исключающим обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности.

Аналогичные выводы высказаны ФАС ВСО в Постановлении от 09.04.2013 N А33-6941/2012. В нем судом оценены представленные учреждением в дело документы, в том числе письма, адресованные руководителю Роспотребнадзора об увеличении лимитов бюджетной сметы на проведение текущего и капитального ремонтов эксплуатируемых зданий и сооружений, о выделении дополнительного финансирования на капитальный ремонт учреждения, а также договоры на обслуживание технических средств охранно-пожарной сигнализации и автоматического пожаротушения, государственные контракты о выполнении монтажа и пусконаладочных работ охранно-пожарной сигнализации и другие документы. По мнению суда, представленные доказательства не свидетельствуют о принятии учреждением достаточных мер для устранения выявленных нарушений правил пожарной безопасности. Ссылка учреждения на недостатки финансирования не может служить основанием для освобождения от административной ответственности, как и наличие правового статуса федерального бюджетного учреждения здравоохранения не освобождает заявителя от обязанности по принятию необходимых мер по соблюдению требований пожарной безопасности.

Нормы законодательства, устанавливающие более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие ранее, в соответствии с которыми проектировались и строились эксплуатируемые на момент введения их в действие объекты защиты, в отношении этих объектов применению не подлежат. Рассмотрим Постановление ФАС ВВО от 30.09.2013 N А29-11120/2012.

Суть спора. На основании распоряжения заместителя начальника отдела надзорной деятельности г. Сыктывкара Управления надзорной деятельности ГУ МЧС по Республике Коми проведена плановая выездная проверка соблюдения учреждением требований пожарной безопасности. Выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности отражены в акте проверки. Не согласившись с выводами проверяющих, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Позиция суда. Согласно материалам дела учреждению вменено нарушение п. 5 ст. 52, ст. 53, 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), п. 5.2.12 СП 1.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденных Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009), выразившееся в отсутствии второго эвакуационного выхода из групповых ячеек, расположенных на втором этаже здания детского сада. Кроме того, учреждению вменено нарушение п. 2 ст. 52, ст. 89 Федерального закона N 123-ФЗ, п. 5.2.2 СП 1.13130.2009, п. 33 Постановления Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (далее - Правила N 390), выразившееся в отсутствии ограждения с поручнями лестничного марша из помещения кухни.

Вместе с тем по смыслу ч. 4 ст. 4 Федерального закона N 123-ФЗ нормы данного закона, а также основанные на них положения иных нормативных документов в области пожарной безопасности, устанавливающие более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до того, в соответствии с которыми проектировались и строились эксплуатируемые на момент введения их в действие объекты защиты, в отношении этих объектов применению не подлежат. В соответствии с действовавшими на момент строительства и ввода в эксплуатацию здания учреждения 1973 года постройки требованиями пожарной безопасности устройство вторых эвакуационных выходов из помещений, предназначенных для одновременного пребывания более 10 человек, а также ограждения лестничного марша из помещения кухни не предусматривалось.

Следовательно, на учреждение в силу ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-Ф3 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" в процессе текущей эксплуатации здания вплоть до его реконструкции или капитального ремонта не может быть возложена обязанность по устройству дополнительных эвакуационных выходов, ограждения лестничного марша, поэтому в действиях учреждения отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ.

Требования пожарной безопасности распространяются и на арендаторов недвижимого имущества. Рассмотрим Постановление ФАС ВСО от 20.12.2012 N А33-4714/2012.

Суть спора. Отделом надзорной деятельности по г. Красноярску ГУ МЧС по Красноярскому краю в отношении организации проведена плановая выездная проверка по соблюдению требований пожарной безопасности. В ходе проверки зафиксированы следующие нарушения правил пожарной безопасности:

- двери эвакуационного выхода и выхода из других помещений открываются не по направлению выхода. Кроме того, дверь эвакуационного выхода закрыта на замок;

- отделка стен выполнена из горючего материала (МДФ панели);

- допускается загромождение коридора при выходе из помещения;

- перед входом в помещения допускается устройство порога (перепад высот);

- не предоставлен приказ, определяющий лицо, ответственное за приобретение, ремонт, сохранность и готовность к действию средств пожаротушения;

- не предоставлен журнал учета первичных средств пожаротушения;

- огнетушители не имеют порядковых номеров, нанесенных на корпус белой краской.

По результатам проверки организация привлечена к административной ответственности. Не согласившись с выводами проверяющих, организация обратилась в арбитражный суд.

Позиция суда. В силу ст. 37 Закона о пожарной безопасности организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по действующему законодательству несут, в том числе, собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Согласно условиям договора аренды здания, заключенного между организацией и Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска, на организацию (арендатора) возложена обязанность содержать здание в полной исправности и в надлежащем санитарном, противопожарном и техническом состоянии и нести все расходы, связанные с этим, выполнять в арендуемом здании все противопожарные мероприятия в соответствии с требованиями норм и правил строительного и технологического проектирования, а также обязательных для исполнения предписаний Государственной противопожарной службы.

Оценив представленные сторонами доказательства, суд установил, что организацией нарушены требования Закона о пожарной безопасности. Доказательств своевременности принятия необходимых мер по соблюдению обществом вышеуказанных требований пожарной безопасности в материалах дела не имеется. При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях организации составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1, 4 ст. 20.4 КоАП РФ.

Отклоняя довод организации об отсутствии оснований для привлечения ее к административной ответственности со ссылкой на п. 4.2.4 договора аренды, в соответствии с которым арендатор не вправе осуществлять работы, связанные с капитальным ремонтом, без письменного согласия арендодателя, суд кассационной инстанции принимает во внимание, что указанный вопрос разрешен апелляционным судом при правильном применении норм материального права на основании имеющихся в деле доказательств.

Согласно указанному пункту арендатор не вправе осуществлять изменение функционального назначения, перепланировку, переоборудование, реконструкцию, капитальный ремонт, а также другие строительно-монтажные работы в арендуемом здании без письменного согласия арендодателя, отсутствия согласования в установленном законодательством порядке с надзорными органами, а также с нарушениями требований действующих норм строительного и технологического проектирования.

Организация не представила доказательств обращения к собственнику арендуемого помещения за согласием на проведение работ по устранению указанных выше нарушений.

Ответственность образовательного учреждения за нарушение правил пожарной безопасности возникает в случаях, когда такое нарушение не связано с конструктивными или иными недостатками закрепленного за ним собственником здания, наличием или отсутствием инженерных противопожарных систем. Рассмотрим Постановление ФАС ПО от 26.03.2013 N А12-12148/2011.

Суть спора. Государственный инспектор по пожарному надзору провел плановую проверку соблюдения обязательных требований пожарной безопасности муниципальным дошкольным образовательным учреждением - детским садом общеразвивающего вида (далее - учреждение). Проверкой установлено, что помещения учреждения не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией, что является нарушением требований Приказа МЧС РФ от 18.06.2003 N 315 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03)".

По факту допущенных нарушений учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ. Не согласившись с указанным фактом, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Позиция суда. В силу ст. 38 Федерального закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут как лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, так и собственники имущества. Здание учреждения в соответствии со ст. 39 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" и ст. 102 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" подлежит закреплению собственником - муниципальным образованием на праве оперативного управления за учреждением.

Поскольку закрепление муниципального имущества собственником за образовательным учреждением носит целевой характер - обеспечение образовательного процесса, что связано и с обеспечением безопасности находящихся в образовательном учреждении детей и персонала, предоставляемое собственником для этих целей здание должно отвечать в том числе всем установленным законом требованиям пожарной безопасности. Если переданное здание не отвечает этим требованиям, собственник, на котором в силу ст. 210 ГрК РФ лежит бремя содержания имущества, обязан предпринять меры по приведению здания в соответствие с требованиями пожарной безопасности либо обеспечить финансирование учреждения в целях обеспечения исполнения таких требований силами учреждения, учитывая, что бюджетные учреждения дошкольного образования финансируются собственником.

Ответственность самого образовательного учреждения за нарушение правил пожарной безопасности возникает в случаях, когда нарушение Правил пожарной безопасности, установленных для общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, школ-интернатов, детских домов, дошкольных, внешкольных и других учебно-воспитательных учреждений, утвержденных Приказом Гособразования СССР от 04.07.1989 N 541, не связано с конструктивными или иными недостатками закрепленного за ним собственником здания, наличием или отсутствием инженерных противопожарных систем.

В рассматриваемом случае учреждению вменяется правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ: помещения учреждения не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией.

Согласно ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к такой ответственности, возлагается на орган, принявший оспариваемое решение.

В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Исходя из смысла данной нормы административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении этого нарушения.

Следовательно, привлекая к административной ответственности, предусмотренной ст. 20.4 КоАП РФ, административный орган должен доказать виновность лица в совершении административного правонарушения, а не ограничиться лишь констатацией выясненных в ходе проверки нарушений. Однако названный орган не доказал вину самого учреждения в совершении данного нарушения. Учреждение привлечено к административной ответственности за отсутствие инженерных противопожарных систем. Исходя из совокупного анализа вышеперечисленных норм права и материалов дела в рассматриваемом случае к административной ответственности подлежит привлечению собственник имущества.

При вынесении решений надзорный орган обязан исследовать вопрос о наличии вины учреждения в совершении правонарушения. Рассмотрим Постановление ФАС СЗО от 04.06.2013 N А44-6915/2012.

Суть спора. Управлением надзорной деятельности ГУ МЧС по Новгородской области проведена проверка Государственного бюджетного учреждения культуры "Новгородская областная универсальная научная библиотека" (далее - учреждение), в ходе которой выявлено и отражено в акте нарушение требований пожарной безопасности в здании, расположенном по адресу Великий Новгород, Кремль, 4 (этажи здания библиотеки имеют менее двух эвакуационных выходов).

Позиция суда. В соответствии со ст. 53 Федерального закона N 123-ФЗ для обеспечения безопасной эвакуации людей, в частности, должно быть установлено необходимое количество эвакуационных выходов. В силу п. 6.13 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7, этажи зданий библиотек должны иметь не менее двух эвакуационных выходов.

Между тем в силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 ансамбль Новгородского кремля отнесен к памятникам архитектуры, подлежащим охране как памятники государственного значения.

Согласно охранному обязательству от 15.05.2007 N 122 учреждение, являясь пользователем объекта культурного наследия (встроенное помещение в здании "Присутственные места XVII-XIX вв.") по адресу Великий Новгород, Кремль, 4, обязано соблюдать требования Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Статьей 52 этого закона предусмотрено, что при осуществлении права пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, физические и юридические лица обязаны обеспечивать неизменность облика и интерьера этого объекта культурного наследия. Кроме того, на территории памятника или ансамбля запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий.

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".