Арбитражные споры по нецелевому использованию бюджетных средств (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 3, март 2013 г.)

Арбитражные споры по нецелевому использованию бюджетных средств

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета (ст. 184.1 БК РФ). В статье мы рассмотрим арбитражную практику по вопросам нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов за второе полугодие 2012 года и I квартал 2013 года.

Постановление ФАС ЗСО от 05.12.2012 N А46-3778/2012

Денежный чек, содержащий указание на КБК, со статьи которого получатель бюджетных средств их испрашивает, не принадлежит к правовому основанию получения бюджетных средств.

Суть спора. Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Омску (далее - УМВД РФ по г. Омску) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к ТУ Росфиннадзора в Омской области о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета, содержащего выводы о нецелевом использовании бюджетных средств. Согласно материалам дела ТУ Росфиннадзора в Омской области проведена проверка УМВД РФ по г. Омску по вопросу правильности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от деятельности, приносящей доход, а также федерального имущества.

В ходе проведения проверки ТУ Росфиннадзора в Омской области установлен факт расходования бюджетных денежных средств, поступивших в кассу, с одной статьи (подстатьи) КОСГУ на покрытие расходов, финансирование которых осуществляется по другой статье (подстатье) КОСГУ, произведенного УМВД РФ по г. Омску в пределах сумм, утвержденных бюджетной сметой. При этом израсходованные УМВД РФ по г. Омску денежные средства на операции, финансируемые по другой статье (подстатье) КОСГУ, были восстановлены впоследствии за счет средств, имеющихся по статье (подстатье) КОСГУ, за счет которых должна была осуществляться операция.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

На основании ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Следовательно, нецелевое использование бюджетных средств применительно к обстоятельствам данного дела имеет место в том случае, если получатель бюджетных средств использовал их не в соответствии с условиями, определенными, в частности, сметой доходов и расходов либо в случае использования получателем бюджетных средств в соответствии с целями их получения, указанными в бюджетной смете, но с превышением лимита, установленного по конкретной статье (подстатье) КОСГУ.

Материалами дела подтверждается, что расходы бюджетных средств, которые впоследствии были восстановлены УМВД РФ по г. Омску за счет средств, предназначенных для финансирования расходов по иной статье КОСГУ, были предусмотрены бюджетной сметой. При этом заимствованные бюджетные средства были восстановлены заявителем в непродолжительный период времени по соответствующему КБК.

Учитывая изложенное и принимая во внимание тот факт, что бюджетная смета была выполнена по каждой статье (подстатье) кода КОСГУ в полном объеме надлежащим образом и в соответствии с ней без превышения лимита, установленного по конкретной статье, подстатье КОСГУ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности ТУ Росфиннадзора в Омской области нецелевого использования заявителем бюджетных средств.

Вопреки позиции ТУ Росфиннадзора в Омской области, несоблюдение УМВД РФ по г. Омску порядка восстановления использованных денежных средств, полученных при финансирования расходов по иной статье КОСГУ, также не свидетельствует об использовании бюджетных средств не в соответствии с условиями их получения.

При рассмотрении спора суды учитывали положения разд. 2 Правил обеспечения наличными деньгами организаций, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, утвержденных Приказом Минфина РФ от 31.12.2010 N 199н, предусматривающие порядок получения наличных денежных средств, в том числе представление одновременно с заявкой получателя средств бюджета в орган Федерального казначейства денежного чека, оформленного в соответствии с требованиями, установленными Положением от 13.12.2006 N 298-П/173н "Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства", отдельно на каждую заявку.

С учетом изложенного судами указано, что ТУ Росфиннадзора в Омской области сделан неверный вывод: денежный чек, содержащий указание на КБК, со статьи которого получатель бюджетных средств их испрашивает, есть иное правовое основание получения бюджетных средств. Денежный чек не принадлежит к правовому основанию получения бюджетных средств, а является по существу финансовым документом.

Применительно к обстоятельствам рассматриваемого спора к правовому основанию получения бюджетных средств может быть отнесена только смета доходов и расходов, согласно которой цели получения бюджетных средств УМВД РФ по г. Омску выдержаны, а также соблюдены объем и распределение направлений расходования бюджетных средств, заложенных и закрепленных в смете. Кроме того, арбитры отмечают, что позиция УМВД РФ по г. Омску разделена Минфином в Письме от 02.11.2006 N 10-5-3/4361.

Постановление ФАС ВВО от 14.01.2013 N А82-15647/2011

При наличии соответствующего локального нормативного акта учреждение имеет право расходовать денежные средства, полученные от приносящей доход деятельности, на обучение своих сотрудников, если такое обучение соответствует целям и задачам учреждения, определенным собственником.

Суть спора. Согласно материалам дела ТУ Росфиннадзора в Ярославской области провело ревизию финансово-хозяйственной деятельности учреждения и проверку правильности расходования средств федерального бюджета в части использования служебного транспорта руководителем учреждения, результаты которых отражены в акте.

В ходе ревизии в числе прочего установлено, что в нарушение норм Трудового кодекса ст. 70 БК РФ учреждение производило оплату обучения ряда сотрудников за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, по подстатье 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ. По мнению ТУ Росфиннадзора, учреждение неправомерно расходовало внебюджетные средства на обучение сотрудников, поскольку возможность профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников коллективным договором не предусмотрена; положение об обучении сотрудников учреждения за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденное директором учреждения единолично, без согласования с профсоюзным органом, не имеет правового значения. По результатам ревизии директору учреждения выдано предписание об устранении выявленных нарушений. Учреждение не согласилось с вынесенным предписанием и обратилось в арбитражный суд.

Позиция суда. При вынесении решения арбитры ФАС руководствовались следующим.

В силу норм Бюджетного кодекса расходование любых доходов учреждения (в том числе за счет средств от приносящей доход деятельности) возможно только по целевому назначению в соответствии с разрешениями главного распорядителя. Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает в том числе оплату труда работников, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату), командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством РФ; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со ст. 196 ТК РФ необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель. Работодатель проводит профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников, обучение их вторым профессиям в организации, а при необходимости - в образовательных учреждениях начального, среднего, высшего профессионального и дополнительного образования на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. Формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, перечень необходимых профессий и специальностей определяются работодателем с учетом мнения представительного органа работников. В силу ст. 198 ТК РФ работодатель - юридическое лицо (организация) имеет право заключать с лицом, ищущим работу, ученический договор на профессиональное обучение, а с работником данной организации - ученический договор на профессиональное обучение или переобучение без отрыва от производства или с отрывом от работы. Ученический договор с работником данной организации является дополнительным к трудовому договору.

На основании ст. 8 ТК РФ работодатели принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. При этом нормы Трудового кодекса не содержат перечня локальных нормативных актов и их возможных разновидностей. Положением, утвержденным директором учреждения, предусмотрена возможность обучения сотрудников за счет внебюджетных средств. Названное положение устанавливает порядок, условия и формы обучения сотрудников учреждения, финансирования затрат на обучение.

Согласно уставу учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей хранение, изучение и публичное представление музейных предметов и музейных коллекций; отнесено к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ. В соответствии с установленными целями деятельности учреждение осуществляет культурные, образовательные и научные функции некоммерческого характера.

С учетом изложенного при наличии локального нормативного акта учреждение имело право расходовать денежные средства, полученные от предпринимательской и иной экономической деятельности, на обучение своих сотрудников. Обучение сотрудников в соответствии с положением соответствует целям и задачам бюджетного учреждения, определенным собственником.

Постановление ФАС ДВО от 14.11.2012 N А04-1267/2012

Оплата коммунальных услуг за другое лицо из средств бюджета незаконна.

Суть спора. Как следует из материалов дела, по результатам плановой проверки правомерности и эффективности использования бюджетных средств и имущества, находящегося в федеральной собственности Управления Росреестра по Амурской области (далее - управление), ТУ Росфиннадзора в Амурской области установлен факт оплаты коммунальных услуг за площади, фактически не занимаемые и не используемые управлением, на общую сумму 67 328 руб.

По результатам выявленных нарушений ТУ Росфиннадзора в Амурской области в адрес управления заявителя вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в нем нарушений, а также предписание об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с представлением и предписанием в указанной части, управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

В соответствии с п. 11 ст. 161 БК РФ особенности правового положения казенных учреждений распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. В силу ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств, реализуя бюджетные полномочия, принимает и (или) исполняет бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований.

Как следует из материалов дела, по Распоряжению ТУ Росимущества в Амурской области от 11.08.2011 N 309-р объект недвижимости - административное здание в с. Тамбовка по ул. Северная, 140 передано управлению на праве оперативного управления. Факт передачи управлением части нежилого помещения иному лицу - ФБУ "Кадастровая палата" по Амурской области в безвозмездное пользование подтверждается договором безвозмездного пользования нежилым помещением от 01.11.2011, в соответствии с которым часть помещения не используется управлением для осуществления своей деятельности с учетом целей создания данного государственного органа. Кроме того, на момент проверки ФБУ "Кадастровая палата" по Амурской области являлась самостоятельным юридическим лицом, казенным учреждением, финансируемым за счет федерального бюджета. Данное учреждение обязано отвечать по своим обязательствам за счет выделенных из бюджета денежных средств, в том числе по обязательствам оплаты расходов на содержание имущества.

Таким образом, оплачивая коммунальные услуги полностью за все помещения, находящиеся в оперативном управлении заявителя, и не принимая мер к взысканию с ФБУ "Кадастровая палата" по Амурской области денежных средств в счет возмещения в федеральный бюджет расходов на содержание нежилого помещения по договору безвозмездного пользования нежилым помещением, управление нарушило принцип результативности использования предусмотренных заявителю бюджетных ассигнований на содержание переданных в оперативное управление помещений, установленный ст. 162 БК РФ.

Постановление ФАС ВСО от 20.11.2012 N А69-379/2012

Оплата договоров подряда на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию объектов, в том числе зданий и сооружений, подлежит отнесению на статью 310 "Увеличение стоимости основных средств" КОСГУ.

Суть спора. Должностными лицами ТУ Росфиннадзора проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности ФКУ СИЗО-1 УФСИН РФ по РТ (далее - учреждение). В ходе проведенной проверки установлено нецелевое использование средств федерального бюджета, выразившееся в оплате с подстатьи 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ подрядчикам ООО "Мегаполис", ООО "Элита", ООО "НИК" работ по реконструкции и строительству зданий.

По результатам проверки ТУ Росфиннадзора, учитывая, что учреждением выделенные бюджетные средства были израсходованы на реконструкцию и строительство, пришло к выводу: оплату выполненных работ следовало произвести с подстатьи 310 "Увеличение стоимости основных средств" КОСГУ.

На основании акта проверки Управлением Росфиннадзора в адрес учреждения было вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в ч. 1 которого учреждению было предложено принять меры к недопущению в дальнейшем совершения нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, на общую сумму 3 150 000 руб.

Учреждение, полагая, что данное представление в названной части не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с требованием о признании представления недействительным.

Позиция суда. При вынесении решения арбитры ФАС руководствовались следующим.

По материалам дела учреждением были заключены следующие государственные контракты:

- с ООО "Элита" и ООО "НИК" на выполнение полного комплекса работ по капитальному ремонту здания пищеблока учреждения;

- с ООО "Мегаполис" на выполнение полного комплекса работ по капитальному ремонту здания режимного корпуса учреждения;

- с ООО "НИК" на выполнение полного комплекса работ по капитальному ремонту питомника - городка для содержания служебных собак.

Во исполнение указанных контрактов подрядчиками были составлены акты о приемке выполненных работ по форме КС-2, справки о стоимости выполненных работ по форме КС-3.

Суд, исследовав и оценив указанные документы, сделал вывод, что выполненные подрядчиками работы не относятся к работам по капитальному ремонту, оплата которых подлежит отнесению на подстатью 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ. Выводы о характере проведенных работ основаны на исследовании актов по форме КС-2 и положениях Градостроительного кодекса, определяющих понятие капитального ремонта, строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Довод учреждения о том, что главный распорядитель, распорядитель средств бюджета, учреждение вправе дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических показателей, отразив эти показатели в смете, и денежные средства, израсходованные по смете, были выделены именно по предметной статье 225 КОСГУ, рассмотрен судом и обоснованно отклонен на основании следующего.

Из материалов дела, в том числе из представленной учреждением в материалы дела переписки с Управлением капитального строительства ФСИН, следует, что бюджетные средства выделялись по подстатье 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ в целях реализации программ капитального и текущего ремонтов, а не на выполнение строительных работ по реконструкции и возведению объектов. При этом из представленных в материалы дела программ капитального и текущего ремонта объектов учреждения, утвержденных ФСИН, не следует, что главным распорядителем бюджетных средств определялся какой-либо конкретный перечень работ, который квалифицирован как капитальный ремонт.

Постановление ФАС ЗСО от 31.01.2013 N А27-10241/2012

Несвоевременное повышение квалификации не свидетельствует о неисполнении медицинскими работниками своих функций в рамках программ ОМС и не может свидетельствовать о нецелевом использовании средств.

Суть спора. Муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения "Поликлиника N 6" (далее - Поликлиника N 6) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным предписания ТФОМС Кемеровской области (далее - ТФОМС) об устранении нарушений в использовании средств, выделенных на финансирование приоритетного национального проекта "Здоровье", и средств, выделенных на реализацию региональной программы модернизации здравоохранения. В ходе проверки ТФОМС пришел к выводу о нецелевом использовании денежных средств, выделенных на оказание дополнительной медицинской помощи, на проведение дополнительной диспансеризации граждан и на модернизацию здравоохранения ввиду выплаты денежных средств медицинским работникам, своевременно не прошедшим курсы повышения квалификации и не имеющим действующих сертификатов, что послужило снованием для вынесения предписаний об устранении нарушений.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

Пунктом 2 ст. 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" определено, что нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством РФ. Аналогичная норма закреплена в ст. 147 БК РФ, согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, субъектов РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

На основании ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет в том числе изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

При рассмотрении делами судом установлено, что спорные денежные средства расходовались Поликлиникой N 6 в соответствии с целевым назначением и документально подтверждены. Фактически медицинские услуги, связанные с оказанием дополнительной медицинской помощи, проведением диспансеризации работающих граждан, были оказаны населению в объеме, предусмотренном государственным заданием, выделенные денежные средства были израсходованы на оплату труда лиц, принимавших участие в оказании дополнительной медицинской помощи, проведении диспансеризации.

Относительно использования средств модернизации на мероприятия по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи суды первой и апелляционной инстанций со ссылкой на квалификационные требования, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития РФ от 07.07.2009 N 415н "Об утверждении Квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения", квалификационные характеристики, предусмотренные Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 N 541н, указали, что квалификация медицинских работников подтверждена дипломами, сертификатами специалистов, свидетельствами о повышении квалификации. Кроме того, следует отметить, что согласно п. 6 названного справочника лица, не имеющие соответствующего дополнительного профессионального образования или стажа работы, установленных квалификационными требованиями, но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и в полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии медицинской организации в порядке исключения могут быть назначены на соответствующие должности так же, как и лица, имеющие специальную подготовку и необходимый стаж работы.

При этом суд отметил, что несвоевременное повышение квалификации не говорит о неисполнении медицинскими работниками своих функций в рамках программ обязательного медицинского страхования и не может свидетельствовать о нецелевом использовании средств. Укажем, что аналогичное мнение высказано в Постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2012 N А05-26/2012.

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 3, март 2013 г.