Сущность и назначение документов государственного стратегического планирования в современной России (Н.Н. Аверьянова, "Законодательство", N 7, июль 2012 г.)

Сущность и назначение документов государственного стратегического планирования в современной России

В конце ХХ века в России коренным образом изменилось общественно-политическое устройство: реформированию подверглись все области функционирования государства и общества, в том числе система регулирования общественных отношений. Так появились новые виды и формы нормативных актов и иных регламентирующих документов, которых система законодательства СССР не знала. Это концепции, стратегии, доктрины, программы и др.

Тенденции развития современной правовой системы России таковы, что концепции и иные подобные документы представляют собой уже полноценный пласт в системе актов, регулирующих или направляющих деятельность государственных и общественных органов.

Начало было положено еще в СССР. Первыми такими актами стали программы и концепции, принятые в 1991 г.*(1) В новой России в качестве документов стратегического содержания и планирования с 1996 г. стали приниматься также стратегии и доктрины. В настоящее время принято и действует более ста концепций, более ста программ, около сорока стратегий и восемь доктрин. И это только на федеральном уровне. Аналогичные документы активно принимаются и в субъектах Российской Федерации.

Между тем до сих пор четко и однозначно не определены правовая и политическая природа, назначение, а главное - принципиальные отличия актов нового типа, которые по логике и должны были обусловить появление таких документов. В данной статье мы предпримем попытку осмыслить их природу и назначение, определить их место в системе отечественного законодательства.

Итак, в общем виде мы уже обозначили назначение таких документов: концепции, программы, стратегии и доктрины - это документы программного, стратегического характера.

Исходя из сказанного некоторые ученые называют эти акты не правовыми, а политическими регуляторами, определяя их как политические документы, приобретшие юридические характеристики*(2). Однако согласно классической теории права в системе актов, исходящих от государства, политические документы не фигурируют*(3). В связи с этим неясна сущность таких понятий, как "политический документ" и "политическое регулирование". Кроме того, большинство правовых актов, в том числе конституция, являются по своей природе политическими, но по форме они не перестают быть правовыми. Поэтому данная трактовка сущности концепций и других подобных актов, на наш взгляд, не раскрывает природу этих явлений в новой российской правовой действительности.

Начнем с концепции. Термин "концепция" определяется как "система связанных между собою и вытекающих один из другого взглядов на те или иные явления". Согласно второй дефиниции концепция представляет собой "общий замысел, основную мысль чего-либо"*(4). В словарях других авторов содержатся аналогичные формулировки.

Стоит отметить, что многочисленные определения концепции, представленные в толковых словарях, раскрывают суть этого явления с позиций его научной природы и назначения. И действительно, в науке, в том числе юридической, данный термин широко используется. Так, концепция той или иной научной работы отражает ее основную мысль и направления исследования. Ни один закон в России не принимается без научного обоснования, которое традиционно именуется концепцией закона*(5).

Концепция как самостоятельный акт, как уже отмечалось, - новое для российской правовой системы явление, поэтому соответствующее определение не найти в толковых словарях и иных справочниках, в том числе юридических*(6). Между тем, по нашему мнению, концепция как документ - это та же система взглядов и представлений, сформулированных и (или) утвержденных уполномоченным субъектом по отдельному направлению общественно-политической жизни, облеченная в соответствующую форму.

В текстах принятых и действующих в России концепций такого определения не дается. Чаще всего устанавливается, что концепция закрепляет основные направления государственной политики в той или иной сфере. Что касается общих черт в структуре таких актов, то в обязательном порядке в них указываются цели, задачи той самой государственной политики, основные направления государственной деятельности, механизмы достижения целей. Также к подавляющему большинству концепций, особенно принятых в последнее время, прилагается план мероприятий по их реализации, провозглашаются ожидаемые результаты. Поэтому концепция принимается, как правило, на определенный срок, хотя есть прецеденты и бессрочных концепций*(7).

Понятие "стратегия" у составителей большинства толковых словарях ассоциируется лишь с военными действиями. И только в словаре под редакцией Т.Ф. Ефремовой в одном из значений стратегия определяется как "искусство планирования какой-либо деятельности, основанное на точных прогнозах"*(8). Надо полагать, что это искусство и пытаются воплотить авторы стратегий в одноименных актах-документах. Так как стратегия - это документ четкого планирования, то и принимается он всегда на определенный срок. При этом в Указе Президента РФ от 9 июня 2010 г. "Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года"*(9) обозначена цель принятия названного акта: "Консолидация усилий всех органов власти в обозначенной сфере" (в данном случае в борьбе с незаконным оборотом наркотиков). Представляется, что данная цель является общей для всех стратегий-документов. Более того, думается, что для достижения этой цели принимаются и концепции. Ведь для успешной реализации прилагаемых к ним планов требуется системная деятельность всех ветвей власти.

В результате исследования целей, задач, назначения, предметов регулирования, структуры стратегий-документов, т.е. как их формы, так и содержания, нами не выявлены существенные их отличия от документов-концепций. Мы вынуждены констатировать, что данные виды актов различаются, по сути, лишь названием.

Определенную специфику имеют доктрины как документы стратегического характера. Их отличительной чертой является тесная связь с наукой, поэтому почти в каждой из них дается определение принятого документа. Так, Военная доктрина Российской Федерации определяется как основной документ стратегического планирования в Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации*(10). А Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации*(11).

Указанные определения запутывают нас еще больше. Если Военная доктрина - это документ стратегического планирования, то почему его не назвали стратегией? Если Доктрина информационной безопасности - это система взглядов, то почему она не воплощена в концепции?

Вернемся к выявленным нами специфическим признакам доктрины. В отличие от концепций и стратегий, доктрина - это документ теоретического, декларативного характера. Она мало связана с реализацией обозначенных в ней взглядов, поэтому обычно не указывается период, в течение которого доктрина действует. Соответственно к ней не прилагается план реализации ее положений. Иными словами, доктрина - это лишь декларация, описание проблемы с научной точки зрения и выработка некоего идеального варианта развития событий.

Безусловно, такой документ, как доктрина, имеет право на существование. Термин "доктрина" означает "определенный научный взгляд"*(12). Наука, развиваясь, вырабатывает учение, определенную научную теорию и др. Поэтому документы, принимаемые в форме доктрин, стоит рассматривать лишь как продукт научной деятельности, но ни в коем случае не как источник права в форме нормативного правового акта.

В связи с этим вызывают недоумение действия органов власти, пытающихся придать доктринам статус нормативного правового акта*(13). А такой статус неизбежно возникает, если документ утверждается Указом Президента РФ*(14) или постановлением Правительства РФ (так определено в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(15)).

Данный вопрос даже был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который на основе анализа ныне не действующей Военной доктрины, также утвержденной Указом Президента РФ в 1993 г., определил, что доктрина - это не нормативный документ. И лишь судья В.О. Лучин в особом мнении признал данный документ нормативным правовым актом*(16).

Органы власти, утверждая нормативными правовыми актами документы рассматриваемых видов, явно нарушают правила нормотворческой техники. Поэтому, на наш взгляд, решение Конституционного Суда РФ было вынужденной и вполне адекватной мерой. По нашему мнению, здесь налицо несоответствие содержания и формы документа в части его нормативного утверждения. Конституционный Суд РФ оценивал статус доктрины с позиции ее содержания и назначения, и эти аргументы явились решающими при принятии решения.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что доктрина как документ - это результаты научных исследований, сформулированные, обобщенные и облеченные в форму некоего акта. Доктрина не нуждается в утверждении органами государственной власти, тем более актами нормативно-правовой природы.

В принципе, документ такой формы и такого содержания может выступать и официальным документом, исходящим от органов власти, однако одобрен или утвержден он должен быть, скорее, ненормативным актом (например распоряжением Правительства РФ). Некоторые доктрины утверждаются именно таким способом*(17).

Доктрина не устанавливает правил поведения, норм права, поэтому не может быть введена ответственность за нарушение сформулированных в ней взглядов.

Перейдем к программе как документу стратегического характера. Она имеет очевидную специфику: программа - это документ, имеющий прежде всего практическое назначение. При этом нужно отличать программу как документ государственно-стратегического планирования от программы как совокупности учебно-методических материалов по различным направлениям знаний (например, многочисленных программ квалификационных экзаменов для специалистов или государственных служащих разного профиля, которые, как правило, утверждаются ведомственными актами соответствующих отраслевых органов власти*(18)).

В структуре программы-документа обычно выделяется научно-методологическая часть, где обозначаются цели, задачи, предпосылки принятия программы, проблемы в сфере ее действия. Характерными чертами программы являются ее узкоцелевая направленность - планируется государственная деятельность в узкой сфере общественных отношений (например, в сфере защиты свидетелей по уголовным делам*(19)); разработанная система мероприятий, необходимых для ее реализации; определяются этапы такой реализации и четкое ее ресурсное и финансовое обеспечение, а также конкретные результаты такой деятельности.

Если главной целью концепций и стратегий, как отмечалось, становится координация действий всех органов власти, то программа адресована, как правило, органам исполнительной власти, так как содержит четкий план действий последних.

Обращает на себя внимание тот факт, что по своей сути и содержанию программа близка к плану действий, который обычно является частью документов-концепций и документов-стратегий. Некоторые из таких программ и называются планами (программами)*(20). В отдельных программах сказано, что они разработаны на основе соответствующих документов-концепций*(21). Поэтому одна часть программных документов подобного содержания облекается в форму планов и является частью концепций или стратегий, другая часть обретает самостоятельный статус и имеет форму программ. Выявить логику органов власти в этом вопросе представляется затруднительным.

Помимо собственно документов-программ российской правовой системе известны многочисленные разновидности программ: целевые, адресные, а также подпрограммы.

Выделить их существенные, отличительные признаки также не представляется возможным. В большинстве случаев различны лишь названия документов.

Концепции, стратегии и программы объединяет также то, что все они, несмотря на схожее содержание, утверждаются или одобряются различным способом: нормативными актами Президента или Правительства РФ, ненормативными актами (распоряжениями Правительства РФ, ведомственными актами министерств, актами иных управленческих структур*(22)). Таким образом, и в данном аспекте не удается провести сколько-нибудь логичную систематизацию, что также существенно затрудняет определение природы этих документов. Можно лишь утверждать, что все они исходят от органов исполнительной власти.

Следующий вопрос, который необходимо рассмотреть в рамках настоящего исследования, касается ответственности за нарушение положений концепций, стратегий и программ (относительно доктрин мы свою точку зрения высказали ранее). Итак, данные документы адресуются не гражданам, а органам власти, ответственным за ту или иную сферу государственного управления, ибо эти акты с позиций научного подхода системно излагают волю и намерения высшей власти в той или иной сфере. Поэтому в определенной мере их можно рассматривать как руководящие разъяснения для ответственных государственных лиц.

Однако, как известно, юридическая ответственность может наступать только за нарушение правовых норм. Поэтому необходимо ответить на вопрос о том, содержат ли концепции, стратегии и программы те самые правовые нормы.

Полагаем, что в нынешних условиях однозначный ответ на этот вопрос дать невозможно. Так, в общем виде все перечисленные документы по своей сути (а не форме) не являются нормативными документами, т.е. не содержат правил поведения. Но в отдельные концепции, стратегии и (чаще всего) программы могут быть включены положения, имеющие статус правовых норм. Представляется, что такой статус характерен для положений практического характера, предписывающих уполномоченному государственному служащему - чиновнику (но не депутату) выполнять те или иные действия для реализации положений программного документа.

Думается, что в реальности, если этапы программы или плана действий, приложенных к концепции или стратегии, независимо от того, утверждены они нормативным или ненормативным способом, оказались нереализованными, ответственный чиновник вполне может быть привлечен как минимум к дисциплинарной ответственности.

Однако в плане, прилагаемом к концепции или стратегии, порой отражается позиция относительно совершенствования законодательства в установленной сфере. Соответствующие положения не могут обладать нормативным характером, так как показывают всего лишь намерения органов исполнительной власти, которые реализуются посредством выхода с законодательной инициативой в Федеральное Собрание РФ. Окончательное решение по данному вопросу примет орган законодательной власти, а депутаты, конечно же, не несут ответственности за нереализованную инициативу органов исполнительной власти.

Весьма важной представляется проблема официальной публикации рассматриваемых документов. В этом вопросе власть демонстрирует определенную небрежность. Какие-то концепции, стратегии, доктрины, программы можно найти в официальных источниках, в которых публикуются и нормативные правовые акты, а какие-то не печатаются вовсе. Никакого логического или правового объяснения этому обстоятельству выявить не удалось. Такая ситуация вызывает недоумение.

Итак, в настоящее время отсутствует научная, методологическая база формирования документов государственного стратегического планирования, не выработаны правила их принятия, не определены юридическая сила, иерархия, как следствие, нет четкого механизма ответственности за их неисполнение. К данному выводу приходят ученые, которые в процессе своих исследований так или иначе имели дело с подобными документами*(23).

Складывается ощущение, что в отсутствие нормативной, научной основы представители власти принимают такие акты по наитию, дают им название, руководствуясь лишь собственной интуицией, не опасаясь и не отвечая за последствия.

Полагаем, в ближайшее время следовало бы упорядочить процесс стратегического планирования, законодательно определив статус программных документов и унифицировав требования к ним. В том числе надо отказаться от разнообразия в названиях, запутывающих не только рядовых граждан, но и, наверняка, лиц, к которым такие акты обращены.

На наш взгляд, идеальной, унифицированной формой такого документа является концепция, которая по своей природе могла бы вобрать в себя элементы и стратегического, и доктринального, и программного (планового) характера. Неотъемлемой частью такой концепции должны быть план действий и методика оценки результатов ее реализации (которые вполне могли бы заменить программу как самостоятельный документ).

Нам видится, что такая концепция в зависимости от характера общественных отношений и их ведомственной принадлежности должна быть утверждена нормативным актом Президента или Правительства РФ (военные и внешнеполитические концепции были бы в компетенции Президента РФ, гражданские - Правительства РФ) и опубликована в официальных изданиях.

По своей правовой и политической природе указанная концепция стала бы официальным документом государственного стратегического планирования, исходящим от высших органов исполнительной власти, которая на научной основе формулировала бы систему взглядов и воззрений на определенный вид общественных отношений, закрепляла основы государственного стратегического планирования в данной сфере и отражала бы план государственной деятельности в данном направлении для наиболее последовательного и эффективного решения обозначенных в ней задач. Такой документ с полной уверенностью можно было бы назвать нормативным актом с юридической силой соответственно Указа Президента РФ или постановления Правительства РФ.

Аналогичная позитивная практика в России существует. Так, документы-правила и документы-положения утверждаются Указами Президента или постановлениями Правительства, и вопросов относительно статуса, применения и ответственности за неисполнение таких актов не возникает.

Список литературы

1. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М., 2010.

2. Кондратьева М.А. Правовое и политическое регулирование в конституционном праве: некоторые проблемы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5.

3. Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13.

4. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004.

5. Новый толково-словообразовательный словарь русского языка / Под ред. Т.Ф. Ефремовой. М., 2000.

6. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973.

7. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003.

8. Юридический словарь / Под общ. ред. В.Т. Гайкова. Ростов н/Д., 2006.

Н.Н. Аверьянова,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры конституционного и муниципального права

Саратовского государственного университета

им. Н.Г. Чернышевского

"Законодательство", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: постановление Совмина РСФСР от 18 января 1991 г. N 30 "О Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР" // СП РСФСР. 1991. N 10. Ст. 134; постановление Кабинета Министров СССР от 8 апреля 1991 г. N 164 "О Концепции проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС" // СПС "Гарант". Документ официально опубликован не был.

*(2) См.: Кондратьева М.А. Правовое и политическое регулирование в конституционном праве: некоторые проблемы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 14-18.

*(3) Так, в рассмотренных нами учебниках по теории государства и права понятие "политический документ" не встречается (см.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004; Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003).

*(4) См.: Новый толково-словообразовательный словарь русского языка / Под ред. Т.Ф. Ефремовой. М., 2000. С. 235.

*(5) См.: постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" (в редакции от 20 февраля 2010 г.) // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335.

*(6) Например, в юридическом словаре под редакцией В.Т. Гайкова (Юридический словарь / Под общ. ред. В.Т. Гайкова. Ростов н/Д., 2006) такой термин отсутствует.

*(7) См.: Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 5 октября 2009 г. // Российская газета. 2009. 20 октября.

*(8) См.: Новый толково-словообразовательный словарь русского языка. С. 456.

*(9) СЗ РФ. 2010. N 24. Ст. 3015.

*(10) Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146 "О Военной доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 724.

*(11) Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. // Российская газета. 2000. 28 сентября.

*(12) Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 89.

*(13) Некоторые доктрины утверждены указами Президента РФ (например, Военная доктрина) или постановлениями Правительства РФ (например, Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089)).

*(14) Здесь мы полностью согласимся с Е.Ю. Бархатовой в том, что Указ Президента РФ - это, безусловно, нормативный документ. Более того, он регулирует наиболее важные общественные отношения, порой заменяя даже законодательное регулирование (см.: Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М., 2010. С. 63).

*(15) СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

*(16) Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П. П. 7 // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

*(17) См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

*(18) См., напр.: приказ ФТС России от 15 декабря 2010 г. N 2430 "Об утверждении программы квалификационного экзамена для специалистов по таможенным операциям" // СПС "Гарант". Документ официально опубликован не был.

*(19) См.: государственная программа "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2009-2013 годы". Утверждена постановлением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 792 // СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4778.

*(20) См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6565.

*(21) См., напр.: Комплексная программа участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2010 г. N 1806-р // СПС "Гарант". Документ официально опубликован не был.

*(22) Например, Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (Вестник ВАС РФ. 2009. N 11. С. 67), которая по своей природе является чисто доктринальным документом, одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.

*(23) См.: Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13. С. 45.