Изменение меры ответственности: уменьшить можно, усилить нельзя? (Н. Морозова, "эж-ЮРИСТ", N 27, июль 2012 г.)

Изменение меры ответственности: уменьшить можно, усилить нельзя?

Согласно АПК и КоАП РФ суд при рассмотрении жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности вправе изменить меру ответственности - изменить постановление по делу об административном правонарушении в части назначенного лицу административного наказания. Но КоАП РФ не допускает изменения оспариваемого решения, которое повлечет усиление административного наказания. Существует ли возможность изменения меры ответственности в сторону ухудшения положения лица, в отношении которого вынесено постановление?...

Законом предусмотрено уменьшение

АПК И КоАП РФ предоставляют суду при рассмотрении жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности право изменить меру ответственности (ст. 211 АПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). Изменяя меру ответственности, суд, по существу, принимает на себя обязанности органа административной юрисдикции, то есть осуществляет функцию, ему несвойственную. В данной статье мы рассмотрим вопрос о пределах упомянутого полномочия по изменению меры ответственности, избранной органом.

Суды нередко используют право на изменение постановления в целях уменьшения наказания. Вместе с тем в некоторых случаях при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении возникает вопрос о необходимости и возможности, либо невозможности усиления административного наказания.

ВАС РФ акцентировал внимание судов на том, что, изменяя решение органа административной юрисдикции, суду необходимо учитывать положения п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, в силу которых не допускается такое изменение оспариваемого решения, которое повлечет усиление административного наказания или иным образом ухудшит положение лица, привлеченного к административной ответственности (п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2)*(1).

Кроме того, надлежит иметь в виду специальное указание ВАС РФ о том, что исходя из положений абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 и п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ суд апелляционной или кассационной инстанции, рассматривая жалобу на решение суда первой инстанции, которым лицо привлечено к административной ответственности с назначением ему иного наказания, нежели административное приостановление деятельности, не вправе изменить решение, назначив лицу наказание в виде административного приостановления деятельности (п. 18.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10). Впрочем, до закрепления данного правила ВАС РФ некоторые суды руководствовались аналогичной логикой (Постановление ФАС ПО от 22.02.2011 по делу N А55-16861/2010).

Не ниже минимального предела

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ).

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ).

При определении конкретного размера штрафа судам необходимо исходить из невозможности, в силу ч. 1 и 2 ст. 4.1 КоАП РФ, установления размера штрафа ниже предела, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ (п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ N 2).

В некоторых случаях органы административной юрисдикции, привлекая виновных лиц к административной ответственности, все же назначают наказание ниже минимального размера санкции статьи либо наказание меньшей тяжести, не предусмотренное санкцией статьи.

В случае обжалования постановления данное обстоятельство по-разному оценивается разными арбитражными судами. В части случаев суды указывают, что назначение наказания ниже минимального размера санкции статьи недопустимо и в этом случае постановления административных органов отменяются (Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2009 N 16АП-182/09; ФАС ЗСО от 05.11.2009 по делу N А27-8874/2009).

С данным подходом следует согласиться. Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение (Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2011 по делу N А79-10281/2010).

Как верно указано А. Осиповым, если орган (должностное лицо) приходит к выводу о нецелесообразности назначения наказания даже в минимальном в рамках санкции размере, то при наличии установленных законом условий он вправе освободить нарушителя от административной ответственности*(2).

Суды также не вправе назначать наказание ниже минимального предела санкции статьи. Суд же апелляционной инстанции, установив незаконность принятого судом первой инстанции решения о привлечении к административной ответственности, в силу п. 2 ст. 30.7 КоАП РФ не может изменить решение суда первой инстанции в сторону усиления административного наказания, в связи с чем решение суда первой инстанции подлежит отмене (постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2008 N 07АП-2695/08; ФАС СКО от 28.12.2009 по делу N А63-4463/2009-С6-36).

Вместе с тем в научной литературе и судебной практике высказывается и противоположная позиция.

А. Гришаев указывает, что отсутствие в КоАП РФ правовой нормы, предоставляющей субъекту административной юрисдикции право применения наказания ниже низшего предела, в конечном итоге не способствует укреплению авторитета закона, а также реализации закрепленного в многочисленных нормативных актах принципа гуманизма, поскольку часть правонарушителей, привлекаемых к административной ответственности, либо уклоняются от уплаты штрафа ввиду отсутствия денежных средств, либо, уплачивая штраф, существенно подрывают бюджет семьи*(3).

Исходить из надлежащей квалификации

В судебной практике также высказана точка зрения о том, что, если административным органом в результате арифметической ошибки назначен штраф ниже санкции, установленной соответствующей статьей КоАП РФ, то такое обстоятельство не является безусловным основанием для отмены постановления при доказанности административного правонарушения, соблюдения порядка и срока давности привлечения к административной ответственности. Кроме того, при соблюдении перечисленных условий нельзя признать нарушенными права и охраняемые интересы лица, привлеченного к административной ответственности*(4).

Представляется все же, что в случае, если неверный выбор размера санкции был связан со счетной ошибкой и она не была исправлена органом административной юрисдикции в рамках предоставленной ему ст. 29.12.1 КоАП РФ возможности, то такое постановление о привлечении к административной ответственности подлежит отмене. В противном случае создается широкое поле для злоупотреблений со стороны административных органов.

Возможна ситуация, когда в результате неверной квалификации совершенного деяния орган административной юрисдикции назначает наказание ниже, чем следовало бы за действительно допущенное правонарушение. Возникает вопрос: вправе ли суд изменить наказание, если это ухудшит положение лица, привлекаемого к административной ответственности (например, норма КоАП РФ, по которой необходимо было привлечь лицо к административной ответственности, предусматривает больший размер минимального штрафа, чем норма, указанная административным органом)?

Ответ на данный вопрос предложен в Рекомендациях о практике применения законодательства об административных правонарушениях, выработанных Научно-консультативным советом при ФАС ВВО*(5). Согласно данным Рекомендациям принцип запрета на ухудшение положения лица, привлеченного к административной ответственности, закреплен в п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ. Однако эта норма применима только к случаю, когда лицо уже привлечено к административной ответственности. Соответственно суд вправе принять решение исходя из надлежащей квалификации даже в том случае, если это повлечет применение более строго наказания.

Данная позиция представляется спорной. Более того, до выработки названных рекомендаций ФАС ВВО высказывал и иную точку зрения по данному вопросу (Постановление ФАС ВВО от 30.12.2008 по делу N А82-5198/2008-39: в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности за осуществление строительства объекта недвижимости после приостановления действия разрешения на данное строительство отказано правомерно, так как ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ предусматривает более строгую санкцию по сравнению с ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, поэтому привлечение предпринимателя к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ ухудшает его положение, что недопустимо).

Следует указать на ситуации, когда суд либо орган, привлекавший к ответственности, выбрал иное наказание, не предусмотренное санкцией статьи (например, предупреждение, в то время как в статье указан в качестве применяемой меры только штраф). Назначение иного наказания, не предусмотренного санкцией статьи, недопустимо, что подтверждается многочисленной судебной практикой (Постановление ФАС СЗО от 11.06.2009 по делу N А56-35945/2008) и является общепризнанным правилом.

Лестница наказаний

Во многих из рассмотренных случаев, обосновывая свою позицию в судебном акте, суды ссылаются на правило недопустимости назначения наказания "ниже низшего предела" (постановления ФАС СКО от 26.11.2007 N Ф08-7748/07-2887А; от 08.10.2007 N Ф08-6557/2007-2430А).

Ссылка в мотивировочной части именно на этот принцип связана с наличием в теории права такого понятия, как "лестница наказаний". Под ним подразумевается расположение наказаний в обязательном и внутренне упорядоченном перечне видов наказаний, расположенных в определенном порядке от более мягкого к более строгому*(6). Данный термин используется, как правило, в научной литературе по уголовному праву (рассматривать его нужно применительно к административной ответственности)*(7). Это связано с тем, что к уголовной ответственности привлекается единственный субъект - физическое лицо, и в этой ситуации можно сравнивать тяжесть видов наказаний. В то же время КоАП РФ предусматривает привлечение к ответственности трех видов субъектов - физических, юридических и должностных лиц. К разным субъектам применяются разные наказания, что затрудняет сравнение тяжести наказаний между собой и делает невозможным выстраивание единой лестницы наказаний для всех указанных субъектов.

Исключительные случаи

В судебной практике имеется ряд дел, в которых индивидуальные предприниматели, будучи привлеченными к административной ответственности, сами просили заменить назначенный им штраф на административное приостановление деятельности, указывая, что в конкретной финансовой ситуации, в которой находится предприниматель, ему сложнее выплатить сумму штрафа, нежели приостановить свою деятельность на какой-либо период. В большинстве случаев суды отказывали в такой замене, мотивируя это положениями ч. 1 ст. 3.12, п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ (постановления ФАС ВСО от 06.12.2011 по делу N А33-6218/2011; ФАС СЗО от 29.07.2011 по делу N А21-9646/2010).

Однако в небольшом числе случаев суды, исходя из конкретных обстоятельств, находят возможным заменить штраф на административное приостановление деятельности. Пример такой замены наказания содержится в Постановлении ФАС ПО от 18.12.2009 по делу N А55-20564/2009. Сумма штрафов, назначенных индивидуальному предпринимателю, составила 1250 тыс. руб. Исполнение такого наказания при небольших оборотах хозяйственной деятельности, наличии на иждивении несовершеннолетнего ребенка, воспитываемого без участия отца, отсутствии ценного имущества являлось для индивидуального предпринимателя непосильным. Принимая во внимание цели административного наказания, а также положения ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ, суд изменил назначенное наказание в виде штрафа на приостановление деятельности.

Такой подход должен приветствоваться, так как применение норм закона без учета общей цели его применения - превенции и без принятия во внимание личности конкретного человека, привлекаемого к ответственности, не соответствует конституционно закрепленному принципу справедливости наказания.

Формальный подход к решению данного вопроса продемонстрирован, например, в Постановлении ФАС СКО от 09.12.2009 по делу N А15-1628/2009. Суд кассационной инстанции, совершенно верно указав, что административное приостановление деятельности, указанное в Кодексе последним в перечне видов наказаний, представляет собой наиболее жесткую санкцию, носящую исключительный характер, отменил замену наказания в виде штрафа на административное приостановление деятельности в ситуации, схожей с вышеописанной. Представляется, что приведение индивидуального предпринимателя к банкротству не будет способствовать достижению цели административного наказания.

Однако наличие исключений не отменяет общего правила: административное приостановление деятельности является наиболее тяжким наказанием для хозяйствующего субъекта и его назначение возможно только в исключительных случаях. А этот вывод, в свою очередь, свидетельствует о непреложности основного принципа: по результатам оспаривания постановления по делу об административном правонарушении наказание не должно меняться в сторону ухудшения положения лица, привлеченного к ответственности.

Н. Морозова,

к.ю.н., судья Третьего арбитражного апелляционного суда,

доцент кафедры конституционного, административного и

муниципального права Сибирского федерального университета,

г. Красноярск

"эж-ЮРИСТ", N 27, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник ВАС РФ. 2003. N 3.

*(2) Осипов А.А. Правила назначения административного наказания // Административное право. 2008. N 1.

*(3) Гришаев А.Н. Содержание принципа законности на стадии назначения административного наказания // Административное право и процесс. 2007. N 2.

*(4) ФАС ВВО "Рекомендации Научно-консультативного совета о практике применения КоАП РФ" (выработаны НКС при ФАС ВВО по итогам заседания Совета от 24.01.2007 в г. Нижнем Новгороде, одобрены президиумом ФАС ВВО от 25.01.2007 N 1).

*(5) ФАС ВВО "Рекомендации о практике применения законодательства об административных правонарушениях" (выработаны НКС при ФАС ВВО по итогам работы заседания совета от 08.10.2009 в г. Костроме, одобрены президиумом ФАС ВВО от 25.11.2009 N 7).

*(6) Данилова С.И., Завидов Б.Д., Липатенков В.Б. Вина и наказание в уголовном праве России. Уголовно-правовой анализ (постатейный); Комментарий к УК РФ (постатейный) / Т.К. Агузаров, А.А. Ашин, П.В. Головненков и др. // Под ред. А.И. Чучаева. М.: КОНТРАКТ, 2012; Таганцев Н.С. Русское уголовное право: Лекции. Часть общая: В 2 т. Т. 2. М., 1994.

*(7) Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.