Энциклопедия решений. Поводы для назначения прокурорской проверки (ноябрь 2024)

Поводы для назначения прокурорской проверки

Внимание

Нормы закона N 294-ФЗ об основаниях для проведения плановых и внеплановых проверок не распространяются на прокурорские проверки (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).

Как правило, проверка назначается на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195, далее - Приказ N 195). Такую информацию могут содержать поступившие в прокуратуру письма, заявления, жалобы, в том числе коллективные, запросы (депутатские либо должностных лиц), обращения, направленные средствами массовой информации, или переданные устно на личном приеме (п.п. 1.9, 2.1 Инструкции N 45). Такая информация может быть самостоятельно обнаружена прокурорами в Интернете (п. 9 Справочника N 1 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 18.07.2013 N 295 "Об утверждении и введении в действие Временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры Российской Федерации", далее - Приказ N 295).

Конституционный Суд РФ в постановлении N 2-П от 17.02.2015 (далее - Постановление 2-П) сформулировал дополнительные требования к такой информации о нарушениях: эти сведения должны указывать на признаки нарушений законов, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с соответствующим надзирающим государственным органом (абз. 2 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части). Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26) в редакции от 07.03.2017 учел требование КС РФ. Следовательно, прокурорская проверка может быть признана незаконной, если прокуратура не докажет наличие достаточных оснований для проведения проверки и не обоснует невозможность проведения проверки контролирующими органами в порядке Закона N 294-ФЗ (решение Арбитражного суда г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.03.2015 по делу N А56-48737/2014, постановления Пятнадцатого ААС от 21.09.2015 N 15АП-12694/15, Двадцатого ААС от 20.10.2015 N 20АП-3786/15, от 16.10.2015 N 20АП-4577/15 и от 01.06.2015 г. N 20АП-2269/15, Десятого ААС от 26.08.2015 N 10АП-7719/15, Девятнадцатого ААС от 18.08.2015 N 19АП-3960/15).

Внимание

Анонимное сообщение также может являться поводом к проведению проверки. Если в поступившем обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, то ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", абз. 4 п. 2.8 Инструкции N 45). Однако анонимное обращение является достаточным основанием для проведения проверки прокуратурой (решения АС Челябинской области от 04.03.2015 по делу N А76-1008/2015, АС Ставропольского края от 24.02.2015 по делу N А63-10324/2014; АС Приморского края от 19.11.2014 по делу N А51-17835/2014; постановления ФАС Центрального округа от 30.07.2013 N Ф10-2158/13; ФАС Уральского округа от 15.02.2013 N Ф09-13176/12; Третьего ААС от 15.10.2015 N 03АП-4931/15, Двадцатого ААС от 23.12.2014 N 20АП-5564/14, Восемнадцатого ААС от 17.06.2013 N 18АП-4211/13, противоположные решения - постановления Двадцатого ААС от 16.07.2015 N 20АП-3602/15, АС Центрального округа от 19.03.2015 N Ф10-426/15). То же относится к фальшивым сообщениям (апелляционное определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 04.07.2012 по делу N 11-12599).

Кроме того, в качестве повода для прокурорских проверок используются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской практики, указания вышестоящих прокуратур (решение Ахтубинского районного суда Астраханской области от 03.02.2015 по делу N 2-228/2015), а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 Приказа N 195).

Значительная часть проверок проводится на основании собственных планов работы прокуратур на ближайший календарный период (п. 1 Справочника N 1 Приказа N 295, постановление Восемнадцатого ААС от 07.04.2014 N 18АП-2321/14). Такие планы являются служебными документами, доступ к которым закрыт.

Внимание

В силу п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не вправе подменять иные государственные органы. Поэтому проведение прокурорами проверок в отношении одних и тех же организаций незадолго до либо сразу после проверок органами контроля не поощряется. В целях защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности при организации прокурорских проверок прокурорам необходимо учитывать ранее проведенные внеплановые и плановые проверки (п. 3.1 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", далее - Приказ N 93), предварительно изучать ежегодный Сводный план проведения плановых проверок, а также данные о внеплановых проверках (абз. 11 письма Генеральной прокуратуры России от 20.07.2012 N 76/2-146-2012 "Об упорядочении направления поручений о проведении проверок в федеральные контролирующие органы", далее - Письмо N 76/2-146-2012).

Проверки могут быть приурочены к определенным событиям общественной жизни. Например, в период проведения избирательных кампаний прокуроры уделяют повышенное внимание вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий (п. 7.3 Приказа N 195).

Кроме того, проверка может назначаться, если имеется соответствующее задание или указание вышестоящей прокуратуры, поручение Президента РФ или Председателя Правительства РФ (п.п. 2, 10, 11 Справочника N 1 Приказа N 295). Наконец, поводами к назначению сплошных или выборочных проверок в определённой сфере могут являться различные события, вызвавшие общественный резонанс и критические выступления в СМИ (например, пожар в доме-интернате, повлекший человеческие жертвы и т.п.).

До появления правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Постановлении N 2-П, отсутствие информации о нарушении закона в отношении конкретного юридического лица или предпринимателя не свидетельствовало об отсутствии законных оснований для проведения прокурором проверки (постановления Шестого ААС от 19.02.2013 N 06АП-206/13; Второго ААС от 14.08.2009 N 02АП-3386/2009). Прокурорский надзор действует независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения (постановления Двенадцатого ААС от 07.11.2013 N 12АП-8871/13; Шестого ААС от 02.08.2013 N 06АП-3515/13; Московского городского суда от 28.03.2012 N 4а-3525/11). Обратные решения были чрезвычайно редки (см. постановление Тринадцатого ААС от 09.04.2014 N 13АП-3057/14, решение Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила от 27.01.2012 по делу N 2-83/2012).

Внимание

Подобные решения появляются и после Постановления N 2-П. Так, в постановлении Семнадцатого ААС от 13.10.2015 N 17АП-12772/15 суд указал, что надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно, и на основании п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре ей не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку, а на таком направлении, как соблюдение законодательства о промышленной безопасности, прокурорский надзор действует независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения; в Апелляционном определении от 04.06.2015 по делу N 33-3813/2015 СК по гражданским делам Оренбургского областного суда установил, что прокурор может осуществлять и самостоятельный надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Конституционный Суд РФ допускает проведение прокурорского надзора не только в связи с конкретными обращениями, но и по собственной инициативе прокуратуры; однако основания и поводы для проверок не могут определяться произвольно, а должны быть связаны с конкретными сведениями о нарушении законов проверяемым лицом, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с соответствующим надзирающим госорганом (абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части, абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Автоматическое возбуждение прокурорской проверки (без предварительного использования возможностей обращения к соответствующему госоргану) создавало бы необоснованные препятствия для нормальной работы проверяемого лица (абз. 4 п. 5.2 мотивировочной части Постановления N 2-П). Однако как эти положения будут применяться судебной системой в конкретных делах, предсказать трудно; в частности, применяя положения Постановления N 2-П, суд все же усмотрел наличие законных оснований для проведения прокурорской проверки гостиницы в том, что прокуратура края выпустила указание, в соответствии с которым прокуратуры городов, районов, ЗАТО обязаны систематически проверять исполнение миграционного законодательства (постановление Третьего ААС от 03.06.2015 N 03АП-1802/15); аналогично - поручение прокуратуры края о проведении проверки по соблюдению аптеками лицензионных требований (постановление АС Уральского округа от 08.10.2015 N Ф09-6821/15), письмо-поручение прокуратуры области о проведении проверки АЗС (постановление Восьмого ААС от 11.11.2015 N 08АП-10101/15). И все же появляются решения, в которых суд требует от прокуратуры оснований невозможности проведения проверки контролирующими органами в порядке Закона N 294-ФЗ и признает незаконной прокурорскую проверку (постановления Пятнадцатого ААС от 21.09.2015 N 15АП-12694/15, Двадцатого ААС от 20.10.2015 N 20АП-3786/15 и от 01.06.2015 N 20АП-2269/15, Девятнадцатого ААС от 18.08.2015 N 19АП-3960/15, Десятого ААС от 26.08.2015 N 10АП-7719/15, решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.03.2015 по делу N А56-48737/2014).

Таким образом, обычно факт проверки для субъектов проверки становится полной неожиданностью, хотя в некоторых случаях ее назначение можно предугадать.

Основание для назначения проверки должно быть указано в мотивированном решении прокурора о проведении проверки, подлежащем доведению до сведения проверяемого лица (п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П, см. также типовую форму решения о проведении проверки, утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2017 N 172, далее - Приказ N 172). То же относится к решению прокурора о расширении оснований (следовательно, и пределов) проверки (абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П, см. также типовую форму решения о расширении предмета проверки, утв. Приказом N 172).

Кроме того, недопустимо проведение повторных проверок одного и того же лица по одним и тем же основаниям, за исключением проверок устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки, и по которым прокурором было внесено представление (п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре (абз. 4 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П), и проверок, которые проводятся по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (абз. 2 п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Прокурор вправе не проводить самостоятельно проверку по поступившим в прокуратуру материалам, а потребовать ее проведения от органов государственного контроля (надзора) (абзац 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Такое требование оформляется поручением прокурора о проведении проверочных мероприятий в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя (внеплановой проверки).

Поручение, направленное в органы контроля, поднадзорные городским и районным прокуратурам, подписывает только прокурор города (района);

направленное в органы контроля (надзора) субъектов РФ и территориальные подразделения федеральных органов контроля в субъектах РФ - прокурор субъекта РФ или его заместитель;

направленное в органы контроля в федеральных округах - начальник управления Генеральной прокуратуры РФ или его заместитель;

поручение руководителям федеральных органов контроля направляется только через Генеральную прокуратуру РФ (п. 3.1 Приказа N 93).

Поручение должно содержать основания и подлежащие проверке вопросы (абз. 4 Письма N 76/2-146-2012). Такая внеплановая проверка проводится по правилам Закона N 294-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ), причем должностные лица органов контроля обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок незамедлительно (п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре). Руководитель органа государственного контроля на основании требования прокурора издает приказ о проведении внеплановой проверки, который является самостоятельным основанием для ее проведения (п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Уведомление организации (индивидуального предпринимателя) об этой проверке осуществляется по правилам ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ.

Тема

Прокурорские проверки

См. также

Процедура проведения прокурорской проверки

Практические ситуации

Построить список