Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика (А.Ф. Ноздрачев, "Законодательство и экономика", N 8, август 2011 г.)

Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика

В прошлом номере журнала в этой рубрике была опубликована статья доктора юридических наук, профессора В.Г. Вишнякова, посвященная анализу причин неудач в проведении административной реформы в нашей стране*(1). Сегодня тему продолжает заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.Ф. Ноздрачев, подробно рассматривающий сложившуюся систему регламентации административной деятельности.

В начале 2011 г. истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., которая была одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789р*(2). Одним из важных и новых результатов административной реформы стало создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровне.

Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

В настоящее время административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими внутреннюю организацию органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг.

Административные регламенты являются символом нового порядка в России: принципиально нового административно-правового регулирования взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес-структурами - с другой. Они доступны клиентам государства (физическим и юридическим лицам) и используются ими для контроля и оспаривания неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их агентов (служащих) при несоблюдении последними их функций и услуг.

Административные регламенты имеют непосредственное отношение к формированию в России "электронного правительства" (электронных сервисов для граждан и бизнеса, электронного и информационного межведомственного взаимодействия). В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации к 2015 г.*(3) все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид.

В настоящее время созданы все ключевые элементы центральной инфраструктуры "электронного правительства". Переход к электронным государственным услугам ведется по уже утвержденным административным регламентам. По состоянию на 1 июня 2011 г. на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) размещена информация о 782 государственных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 26 апреля 2011 г. N 118) Минэкономразвития России подготовлена новая редакция Перечня государственных услуг и государственных функций федеральных органов исполнительной власти, для которых должны быть разработаны административные регламенты (информация о них должна быть размещена в Федеральном реестре государственных услуг). По состоянию на 1 июля 2011 г. этот Перечень включает 896 позиций.

К началу 2011 г. были утверждены 447 административных регламентов услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, на региональном и муниципальном уровнях - более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.

Накопленный опыт разработки административных регламентов, их правовая природа и их виды, место в системе российского законодательства нуждаются в осмыслении.

I. Понятие "административный регламент"

Регламенты как правовая форма государственного администрирования. Термин "регламент" (от лат. "regula" - норма, правило и "regere" - править, управлять; от фр. "reglament" - распорядок, правило) давно и хорошо известен в российском административном словарном составе. Как и в других европейских странах, он означает порядок работы государственных органов, учреждений, организаций. Согласно толковым словарям русского языка под регламентом понимаются правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности или последовательности работ.

В том же ключе толкуют термин "регламент" и юридические энциклопедические словари, согласно которым регламент - это нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо органа и его подразделения; порядок ведения заседаний, собраний, сессий, съездов представительных органов*(4). Принимается он, как правило, самими органами на основе и в соответствии с законом, определяющим правовой статус данных организаций*(5). Регламент может быть также представлен совокупностью фактически сложившихся правил и процедур работы какого-либо органа, общественного объединения.

Таким образом, можно сделать вывод: регламенты - это прямая принадлежность государственного управляющего воздействия.

Регламенты как административные акты применялись еще в Российской Империи. В военном ведомстве регламентами назывались инструкции, служебные уставы, а также важнейшие акты законодательства времен Петра I, которые обычно соединяли в себе основные законоположения с распоряжениями инструктивного характера и определяли структуру, штаты, функции, порядок деятельности государственных учреждений, прохождение службы и проч. (например, Генеральный регламент государственных коллегий от 28 февраля 1720 г., Регламент или устав Главного магистра от 16 января 1721 г. и др.).

В международной практике (международные конгрессы и конференции) также широко применяются регламентарные акты (Венский Регламент 1815 г. и др.).

В практике зарубежных государств термин "регламент" применяется к административным актам, принимаемым правительствами, например, Франции, Италии и некоторых других государств в порядке осуществления регламентарной власти, т.е. правового регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными юридическими правами и возложения на них юридических обязанностей.

В США термин "administrative regulations" применяется к правилам взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами. В Великобритании правила работы ведомств с населением обозначаются термином "стандарты работы с гражданами" и включают определение для государственных служащих показателей работы с населением.

Юридическая сила таких актов ниже силы закона. В то же время некоторые из них не являются подзаконными актами, поскольку могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются.

Однако это утверждение не относится к современным административным регламентам в России. Характеристики регламентарных актов зарубежных государств имеют мало общего с регламентами в сфере государственного администрирования в Российской Федерации. В российском законодательстве и доктрине российского административного права регламентарные акты именуются "административными регламентами". В зарубежном административном законодательстве прямого аналога указанного термина не существует*(6). Административные регламенты ближе по форме и содержанию к применяемым в последнее время в европейских странах актам "administrative simplification", предусматривающим процедуры административного упрощения.

В доктрине российского административного права общепризнанно: административные регламенты - это административные акты*(7). Им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов. Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. И тем не менее в общей системе административных актов их следует выделять в отдельный класс. Почему?

Административный акт является решением по своей сути (в материальном смысле). Орган исполнительной власти должен принимать решения в установленной форме и давать ему надлежащее название (установленное для административных актов).

Иное дело - административные регламенты, не содержащие решения в собственном (материальном) смысле. В них нет "результата", а лишь определяется процедура (процедуры) создания "конечного административного продукта", что является главным делом любого административного органа.

Административный регламент представляет собой административный акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Он содержит процедурные ("технологические") нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В этом суть административных регламентов и их принципиальное отличие от всех других видов административных актов.

В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Включение подобных предписаний в регламент может привести к изменению или иному искажению компетенции органа исполнительной власти, что недопустимо.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Административный регламент содержит правовые предписания, которые вместе с предписаниями о компетенции органа исполнительной власти регулируют одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с исполнением функций государственного управления или предоставлением государственных услуг. Так, Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(8) предусмотрена государственная функция по предоставлению государственной или муниципальной преференции хозяйствующим субъектам. Исполнение этой функции возложено на Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331*(9). Административный регламент ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции (утвержден приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841) определяет административные процедуры исполнения указанной государственной функции.

Следовательно, содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но которая ими непосредственно не регулируется. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Иными словами, если одни административные акты (материальные) содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти и тем самым закрепляют их организационную структуру и систему, а также круг субъектов, участвующих в их деятельности, и содержание их правоспособности, предоставленной им в связи с участием в деятельности того или иного органа исполнительной власти, то административные регламенты содержат нормы другого рода и назначения - правовые предписания, устанавливающие процедуры, на основе которых и органы исполнительной власти, и субъекты, участвующие в их деятельности, осуществляют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности. Так, процедура индивидуального информирования налогоплательщиков осуществляется Федеральной налоговой службой только на основании обращений в письменной форме. Письменное обращение может быть представлено в инспекцию ФНС России налогоплательщиком (его представителем) лично, направлено почтовым отправлением или передано в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. В случае выявления отсутствия в обращении необходимых реквизитов для обратной связи налогоплательщику направляется письмо "о неисполнении государственной функции с указанием причин"*(10).

Поскольку административный регламент является официальным выражением исключительно административных процедур, такой акт не может порождать новые правовые обязанности и предоставлять новые права, кроме как в рамках правоотношений, урегулированных законом или административным актом в материальном смысле.

Административным регламентом также не могут быть введены какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации узаконенных ограничений.

Основное назначение регламентарных административных актов состоит в четком определении "технологий" выполнения органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и оказания государственных услуг и тем самым ограничении произвольного административного усмотрения и установление законных критериев действий не только органов, должностных лиц, государственных служащих, но и граждан и организаций. Они не касаются сущности функций государственного управления или предоставления государственных услуг, не предписывают, что следует, а чего не следует делать, а отвечают только на один вопрос: как и в какой последовательности следует осуществлять предписанную деятельность. Регламенты придают административной деятельности упорядоченный демократический и открытый характер.

Таким образом, административные регламенты - это административные акты, устанавливающие "процедурный порядок" в государственном управлении. С этой точки зрения их можно оценивать как административные акты обеспечивающего и вспомогательного характера. Такая оценка роли административных регламентов в государственном управлении не уменьшает их значимости и потенциала в совершенствовании процесса государственного управления.

Предмет административных регламентов. Важнейшей сущностной характеристикой административных регламентов является их специфический предмет регулирования - административные процедуры.

В Концепции административной реформы предмет административных регламентов определялся весьма расплывчато: как "...последовательность действий органов исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающие исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг".

Регулирующее воздействие административных регламентов в Концепции увязывается с решением актуальных задач в государственном управлении, касающихся оптимизации управленческой деятельности: сокращение сроков исполнения государственных функций, снижение количества взаимодействий, сокращение количества документов, повышение ответственности должностных лиц и т.д. Создавалось впечатление, что административные регламенты имеют своим предметом регулирование деятельности органов исполнительной власти, связанной с решением поставленных задач.

Столь же неопределенными были подходы к установлению предмета административных регламентов в многочисленных законопроектах, вносившихся в Государственную Думу (от 28 февраля 2001 г. N 64090-3, от 16 января 2003 г. N 284733-3, от 16 марта 2004 г. N 28350-4 и др.). В них в качестве предмета административных регламентов определялись стандарты исполнения государственных функций, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций, предоставление услуг исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Согласно законопроектам административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т.д.) регулировать исполнение соответствующих государственных функций, предоставление государственных услуг.

На определенном этапе, когда сформировалась необходимость широкого применения административных регламентов, неопределенность в установлении их предмета была преодолена. В целом ряде нормативных правовых актов об административных регламентах прямо указывается: предмет регламентирования составляют административные процедуры.

В Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (п. 1.20) указано, что последние организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры*(11). В данном контексте, как видно, речь идет об определении процедур исполнения функций или предоставления услуг.

В Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг (п. 3)*(12) также говорится, что регламенты определяют сроки и последовательность действий этого органа (административные процедуры). Как видно, в данном акте термины "процедуры" и "действия" имеют одинаковую смысловую нагрузку.

В пункте 30 указанного Порядка разъясняется: административные процедуры - это "...логически обособленные последовательности, административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)".

Каждый административный регламент содержит раздел "Административные процедуры", где определяются основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения административных действий, охватываемых понятием "административная процедура"*(13).

Ни в административных регламентах, ни в других нормативных актах нет определения "административная процедура", хотя сам термин используется и в законах*(14).

В научной доктрине существует широкий спектр мнений в отношении содержания понятия "административная процедура". По вопросу раскрытия сущности административной процедуры высказывались многие научные авторитеты: Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Н.Г. Салищева, С.Д. Хазанов, Ю.Н. Старилов, И.Н. Барциц и др. Краткий обзор этих мнений дан в работах М.В. Никифорова*(15), В.И. Кузнецова*(16) и К.В. Давыдова*(17).

Не оценивая различные подходы к пониманию сущности административной процедуры, отметим: в конечном счете все они сводятся к следующему краткому утверждению: административная процедура - это порядок или последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственных функций, предоставлении государственных услуг.

С учетом доктринальных точек зрения, основываясь на содержании действующих административных регламентов, приходим к следующему однозначному выводу: административная процедура как предмет административной регламентации представляет собой официально установленное действие органа исполнительной власти, имеет фиксируемое начало (юридический факт), четко определенные стадии и сроки исполнения действия, включающее критерии и варианты принятия решений и юридически фиксируемый результат в виде стандарта исполнения.

Административные процедуры образуют разветвленную структуру: принятие и исполнение решений при осуществлении органами исполнительной власти и должностными лицами государственных функций, предоставлении государственных услуг; реализация должностных полномочий и их юридическое оформление; организация работы государственного аппарата; рассмотрение обращений граждан и организаций, административной защиты их прав и законных интересов и т.д. "Разнообразие этих структур отражает разницу в характерах государственных функций или услуг, позволяя формировать строго обоснованные структуры"*(18).

Конкретный элементный состав административных процедур зависит от их функционально-предметного содержания. Каждая из государственных функций имеет свой предмет, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий)*(19). Скажем, предмет регламентов об организационных процедурах составляют организационные мероприятия, проведение заседаний, совещаний; подготовка и принятие решений; получение и передача информации, делегирование полномочий и др.

Совершенно иной элементный состав процедур: исполнение государственных функций, предоставление государственных, контрольных, координационных, коллизионных, переговорных согласительных, административно-юрисдикционных и других процедур. Так, С.З. Женетель детально проанализировала административные процедуры исполнения таких государственных функций, как лицензирование, регистрация в сфере информации граждан, а также в области оспаривания действий органов исполнительной власти и установила их различный элементный состав*(20).

Следовательно, определяя предмет конкретного административного регламента, важно предусмотреть исчерпывающий (закрытый) перечень юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых управомоченными субъектами в пределах их компетенции. Только "...четкость административной процедуры способна обеспечить осуществление компетенции органа власти в полном объеме"*(21). В предмет любого административного регламента также включаются правила применения материальных и процессуальных норм, положения о продолжительности административных процедур и их периодичности.

Общие требования, предъявляемые к административным регламентам. Разработка и применение административных регламентов должны проходить в рамках единого, внутренне согласованного правового пространства, обеспечение которого в настоящее время связано с определенными трудностями. Не существует единой законодательной основы - рамочного федерального закона, устанавливающего общие принципы и требования, предъявляемые к структуре и содержанию регламентов, как административным актам особого рода. Такого рода положения установлены лишь в отношении административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (гл. 3)*(22).

Вместе с тем "...задача формирования полноценных законодательных основ административных регламентов в данном случае... не была достигнута (если, конечно, она вообще ставилась)"*(23). Это главная проблема, препятствующая административным регламентам стать эффективным инструментом регулирования отношений реализации органами исполнительной власти своей компетенции.

Общие требования к порядку разработки и принятия административных регламентов, хотя и не на законодательном уровне, но определены: постановлениями Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 (в ред. от 15 мая 2010 г.) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"*(24), от 11 ноября 2005 г. N 679 (в ред. от 2 октября 2009 г.) "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)"*(25), от 28 июля 2005 г. N 452 (в ред. от 24 сентября 2010 г.) "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"*(26), от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. 24 сентября 2010 г.) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"*(27).

Правила разработки и принятия административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти, отражающие их специфику, устанавливаются ими самими*(28), а в субъектах Федерации - высшими органами исполнительной власти*(29).

В регулировании порядка разработки играют определенную роль Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг), разработанные Минэкономразвития России (официально не утверждены).

Как видно, в целом на сегодняшний день регулирование института административных регламентов носит подзаконный фрагментарный коллизионный (и даже в некоторых отношениях полуофициальный) характер. В отношении должностных регламентов вообще нет каких-либо нормативных правовых актов, закрепляющих требования к их содержанию. Следует согласиться с общей оценкой сложившейся ситуации. Она "...бесперспективна с позиций дальнейшего совершенствования законодательства"*(30), добавим: в том числе системы административных регламентов в целом.

Практика разработки административных регламентов демонстрирует острую "...потребность единообразного комплексного законодательного регулирования административных регламентов исполнительных органов"*(31).

В.К. Давыдов детально проанализировал основные доктринальные концепции регулирования отношений, связанных с административными регламентами, и на этой основе предложил свою концепцию "многоуровневого правового оформления административных регламентов"*(32). Скажем прямо: реализация этой идеи отодвинула бы решение насущных проблем структуры и содержания административных регламентов, порядка их разработки на весьма отдаленный период.

Столь же громоздкой и юридически несостоятельной является двухуровневая модель правовой регламентации административных процедур, предложенная О.В. Морозовой. Автор считает необходимым "...принятие на федеральном уровне Основ законодательства об административных процедурах, подлежащих воспроизведению на региональном уровне". Второй уровень, по ее мнению, "...составят федеральные законы, регулирующие отдельные виды административных процедур". Но есть и третий уровень, на котором автор располагает "...подзаконные акты, направленные на регулирование технических и организационных вопросов"*(33).

Федеральные законы в виде "основ законодательства" отвергнуты федеральной правотворческой практикой, а воспроизведение норм федеральных законов на уровне субъектов Федерации порождает правотворческий прием, ведущий к инфляции законодательства. Не существует доктринальной общепризнанной и тем более официальной типизации административных процедур. Да и сам термин "административная процедура" законодательно не определен. Неясно, какие организационные и технические вопросы автор имеет в виду, которые могут составить предмет иных подзаконных актов, а не административных регламентов.

Вслед за многими авторами (Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков, И.Н. Барциц и др.) полагаем необходимым принятие федерального закона, посвященного исключительно административным регламентам органов исполнительной власти, проект которого был подготовлен еще в 2006 г. Его целесообразно реанимировать и обновить с учетом накопленного опыта применения административных регламентов. Цель федерального закона остается прежней - регламентация статуса административных регламентов, их предмета (административных процедур), порядка разработки, принятия, применения, изменения и отмены, обязанностей исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц и государственных служащих, прав заинтересованных лиц, граждан и организаций в связи с применением административных регламентов, ответственность за нарушение административных регламентов.

Смысл и назначение административных регламентов - упорядочить и конкретизировать обязанности органов исполнительной власти перед обществом. Это, в свою очередь, должно способствовать созданию процедур как административного контроля, так и общественной оценки их деятельности.

С этой точки зрения административный регламент любого типа должен соответствовать системе нормативных правовых актов, действующих в определенной сфере или отрасли государственного управления. Они не должны регламентировать вопросы, которые по своему характеру являются предметом регулирования законов, постановлений Правительства РФ, иных нормативных правовых актов. Поэтому нельзя согласиться с сентенциями о том, что в законах прошлых лет и современных очень мало процедурных правил*(34). В источниках материального права их в принципе не должно быть.

В административных регламентах не должно быть: новых элементов понятийного аппарата правового регулирования отношений соответствующей сферы (новых терминов, определений и т.д.), регулирования порядка введения или устранения административных процедур, регламентации вопросов компетенции и иных вопросов материального права.

Ошибочной является правотворческая практика, связанная с включением (изложением) в регламентах такого рода норм из законов и административных актов. Ошибочны и следующие рекомендации: "...Административные процедуры должны найти свое законодательное закрепление в целом пакете федеральных законов об организации и функционировании исполнительной власти"*(35).

Совсем наоборот. "Смысл всей этой работы в том, чтобы по завершении разработки соответствующего административного регламента, то есть функции того или иного органа исполнительной власти, или того или иного действия органов исполнительной власти, иные законы, нормативные правовые акты, регулирующие исполнение этой функции и других полномочий государственной власти, были отменены"*(36). Не может быть ситуации, когда наряду с административным регламентом действует множество приказов и инструкций, регламентирующих исполнение государственной функции или предоставление государственных услуг. Любое решение, принятое вне процедур, предусмотренных административным регламентом, отныне является незаконным.

Административные регламенты содержат собственные нормы, регламентирующие административные процедуры (официальный порядок официальных действий органа исполнительной власти) по исполнению функций государственного управления или предоставлению государственных услуг. Элементом их содержания может быть и является справочная информация, касающаяся организации работы соответствующих государственных органов. Она должна быть достаточной как для получения государственной услуги физическим или юридическим лицом, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти.

Это важно, но главное заключается в том, что административный регламент становится единственным нормативным правовым актом, регулирующим административные процедуры. Поэтому основное требование, предъявляемое к содержанию административных регламентов, - правильное и исчерпывающее определение предмета регламентации - полнота административных процедур и их оптимизация.

Весь массив выявленных процедур должен быть структурирован и облечен в правовую форму, отвечающую содержанию административного регламента. В отличие от понимания предмета регламентации США и ФРГ в Российской Федерации под предметом регламентации понимают в большей степени не взаимодействия, структуры и ответственность структур и отдельных лиц, а административные процедуры, т.е. для российской практики предлагается большая степень детализации регламента*(37).

Соблюдению требования детальной регламентации действий, образующих административную процедуру, не препятствует другое требование: в административном регламенте не должно быть избыточных административных процедур и избыточных административных действий. Речь идет о последовательности действий, когда исключение какого-либо одного из них не позволяет получить искомый результат регламентируемой административной процедуры. Если же искомый результат тем не менее достигнут, такое действие является избыточным и подлежит исключению.

Административные регламенты, как и все нормативные правовые акты, должны соответствовать единым критериям качества*(38). Вместе с тем они должны соответствовать и своим специальным критериям качества:

- законности (обеспечивать полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и задач правильного применения закона);

- открытости (предусматривать все необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц);

- гласности (развивать демократические начала в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан);

- доступности (регламентировать предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг);

- эффективности (содержать правила эффективного взаимодействия с другими государственными органами);

- концентрации (экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих);

- обязательности (реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за исполнение административных процедур).

Отечественные исследователи отмечают: "...Многие действующие административные регламенты не в полной мере отвечают этим критериям"*(39). Например, Н.В. Филатова в своем весьма обстоятельном исследовании "Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора)" констатирует: "...в настоящее время в административных регламентах отсутствует четкое, единообразное закрепление порядка осуществления мероприятий по контролю (надзору), а также возможность наступления ответственности органов и должностных лиц в рамках реализации административных процедур"*(40).

Все отмеченные проблемы содержания административных регламентов должны найти свое разрешение в федеральном законе об административных регламентах органов исполнительной власти, проект которого широко поддерживается авторитетными специалистами.

II. Типология административных регламентов

Критерии дифференциации административных регламентов. В деятельности органов исполнительной власти используются разнообразные административные регламенты. Некоторые авторы, опираясь на определенную общность административных регламентов, и, прямо (но мягко) скажем, не очень "определенную правовую основу" вводят "...понятие единого административного регламента органа исполнительной власти"*(41). При таком подходе все виды рассматриваются в качестве составных частей единого административного регламента органа исполнительной власти.

Предпосылки для формулирования такого понятия в свое время имелись. Так, в законопроекте "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации" (20 января 2005 г.) предлагалось установить административные регламенты: государственных функций; взаимодействия органов исполнительной власти; "собственно исполнительных органов государственной власти". Все вместе намечалось именовать "сводным административным регламентом исполнительного органа государственной власти", в который будут входить и должностные регламенты государственных служащих. Но законопроект "не состоялся", как видно, в рассматриваемой части неполный и ошибочный, предлагавший неопределенную и рыхлую конструкцию административного регламента.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 47) определяется, что должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа. Но что имеется в виду под понятием "административный регламент государственного органа", не ясно. Во всяком случае в Законе не говорится о едином административном регламенте государственного органа.

В более определенном виде понятие "административный регламент федерального органа исполнительной власти" употребляется в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (п. 1.2). В контексте указанного документа понятием "регламент федерального органа исполнительной власти" охватываются: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты, гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

А.В. Яцкин полагает, что в приведенном абзаце втором п. 1.2 Типового регламента "...закреплена структура регламента федерального органа исполнительной власти" и, следовательно, названные в нем регламенты являются структурными частями единого регламента органа исполнительной власти*(42). Однако далее, вопреки этому утверждению, автор, на наш взгляд, делает правильный вывод: "Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой"*(43).

Поддерживая этот вывод, в свою очередь полагаем: приведенные нормативно-правовые положения на дают каких-либо оснований для вывода о едином административном регламенте органа исполнительной власти. "Указанный "регламент" обозначен не в качестве единого нормативного правового акта, но в качестве некоторой абстрактной системы нормативных и нормативно-индивидуальных (локальных) правовых актов"*(44).

Вместе с тем нельзя согласиться и с утверждением, что эта "конструкция носит во многом искусственный характер и имеет в лучшем случае сугубо теоретико-декларативное значение"*(45).

Теоретическое значение понятия "регламент органа исполнительной власти" состоит в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом регулирования которых являются исключительно административные процедуры. В нем, как родовом понятии, не отражаются особенности административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего, а именно: предмет регулирования. Но реальное содержание этого общего предмета разнообразно. Одно дело - процедуры организации деятельности органа исполнительной власти, другое - процедуры исполнения государственных функций, и совершенно иное - процедуры предоставления государственных услуг. Указанные процедуры обусловливают наличие существенных особенностей административных регламентов, что обозначается соответствующими видовыми понятиями регламентов.

Различные виды административных регламентов объединяются по родовому предмету не в единый административный регламент органа исполнительной власти, а в систему административных регламентов органа исполнительной власти, и это позволяет производить их классификацию по ряду критериев.

В литературе обосновываются различные классификации административных регламентов.

К.В. Давыдов классифицирует административные регламенты по критериям, принятым для классификации административных актов в научной и учебной литературе по административному праву*(46). Такого рода классификация бесспорно имеет познавательное значение, но не выделяет административные регламенты, как особый род административных актов.

С этой точки зрения наиболее приемлемой представляется группировка административных регламентов, предложенная В.И. Кузнецовым*(47). Она основывается на действующем законодательстве. Автор выделяет:

- административные регламенты государственных органов; административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг (по объекту регламентации);

- административные регламенты федеральных государственных органов; административные регламенты государственных органов субъектов Федерации; административные регламенты аппаратов органов законодательной власти и административные регламенты аппаратов судебной власти; административные регламенты внебюджетных фондов (по субъекту регламентации);

- административные регламенты органов исполнительной власти (по виду органа власти);

- административные регламенты федеральных органов исполнительной власти; административные регламенты органов исполнительной власти субъектов Федерации; административные регламенты аппаратов федеральных органов законодательной власти и аппаратов органов законодательной власти субъектов Федерации, административные регламенты аппаратов федеральных судов (по уровню субъекта регламентации).

В законодательстве административные регламенты содержательно дифференцируются только по предмету регламентирования, при этом выделяются: регламенты органов исполнительной власти, регламенты исполнения государственных функций, регламенты предоставления государственных услуг.

В доктрине административного права также признается: классификация административных регламентов по видам административных процедур является наиболее важной*(48).

Скажем более определенно: предмет административного регламентирования следует признать единственным содержательным критерием дифференциации административных регламентов. Именно предмет регламентации отражает существо, роль, назначение и особенности административного регламента и поэтому позволяет отнести его к определенному виду регламентов. Классификации административных регламентов по другим критериям имеют практическое и познавательное значение, но носят дополнительный характер.

С точки зрения предмета регулирования практически различаются понятия, структура, содержание и характерные признаки следующих основных видов административных регламентов: органа исполнительной власти, межведомственного взаимодействия, исполнения государственной функции; предоставления государственных услуг, должностные регламенты.

Приведенная классификация отражает не только предмет, объем и характер регламентации, но и способы и меру правового воздействия на поведение и деятельность субъектов соответствующих правоотношений. Последние обязаны действовать в соответствии с содержанием правовых предписаний как юридических формул их действий. Этот аспект административных регламентов очень важен в практическом плане.

Сформированная таким образом система административного регламентирования составляет важный этап в проведении административной реформы, особенно в части: создания организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, определения и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Общие требования, предъявляемые к содержанию административных регламентов. В научных исследованиях обосновывается "...предложение о закреплении единых требований к административному регламенту на федеральном уровне и их распространении на всю систему актов-регламентов, действующих на территории Российской Федерации"*(49). Однако до настоящего времени нет нормативного акта, предусматривающего некоторые общие требования, предъявляемые к содержанию административных регламентов всех видов. Такого рода требования установлены применительно к содержанию регламентов определенного вида.

Обобщая эти требования, можно утверждать: несмотря на существенные различия в содержании и назначении административных регламентов конкретных видов, их содержание должно удовлетворять минимуму некоторых общих требований.

Первое общее требование "...заключается в детальном и системном подзаконном регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и некоторых иных субъектов права посредством установления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению"*(50). Это общее требование означает, что все административные регламенты должны включать в себя, как минимум, следующие основные элементы:

- организационные и функциональные процедуры;

- показатели результативности деятельности;

- последовательность действий и решений органа исполнительной власти, а также его структурных подразделений и их должностных лиц, ответственных за совершение действия или принятие решения;

- варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из вариантов решения;

- сроки совершения отдельных действий и принятия решений, максимальный срок в различных случаях;

- нормативы (пределы) использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;

- формы и порядок контроля над совершением действий и принятием решений;

- формы отчетности о совершении действий или принятия решений и др.

Если государственная функция непосредственно связана с оказанием государственных услуг, составным элементом осуществления такой государственной функции являются также стандарты соответствующих государственных услуг - требования к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг. Административный регламент и стандарт государственных услуг - взаимосвязанные нормативные документы, первый из которых устанавливает процедуру оказания государственной услуги, а второй - параметры государственной услуги, т.е. то, что потребитель услуги ожидает от государственных органов в ответ на свой запрос услуги или в связи с реализацией своих прав и обязанностей.

Общие требования к разработке и применению стандартов государственных услуг предполагается установить отдельным федеральным законом.

В соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов (п. 16) описание каждого действия, включенного в состав административной процедуры, должно включать следующие элементы:

- юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;

- должностное лицо, ответственное за выполнение действия;

- максимальный срок выполнения действия;

- права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;

- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений.

Правовая форма административных регламентов. Административные регламенты всех типов утверждаются приказами руководителя органа исполнительной власти.

Административные регламенты, разработанные органами исполнительной власти, деятельность которых координируется вышестоящим органом исполнительной власти, утверждаются приказами руководителя вышестоящего органа исполнительной власти. Так, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, и государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждаются приказами федерального министра по предоставлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Административные регламенты государственных функций, предоставления государственных услуг, исполняемых совместно несколькими органами исполнительной власти, утверждаются совместно приказами их руководителей.

Административные регламенты межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утверждаются постановлением Правительства РФ.

Административные регламенты всех типов в субъектах Федерации утверждаются, как правило, указом или постановлением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или руководителями органов исполнительной власти.

При осуществлении органами исполнительной власти субъектов Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных им в установленном порядке в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются и утверждаются органами исполнительной власти субъектов на основании типового административного регламента, утвержденного федеральным министром или руководителем федеральной службы либо федерального агентства.

Должностные регламенты для конкретных должностей государственных гражданских служащих утверждаются приказами руководителей органов исполнительной власти на основе типовых должностных регламентов.

Практика утверждения административных регламентов приказами подвергается критике*(51).

Соглашаясь с тем, что эта практика далека от совершенства, нельзя поддержать утверждение о "двойной правовой форме" административных регламентов*(52). Этот вывод был бы обоснован, если бы Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*(53) регламенты были закреплены в виде самостоятельной правовой формы.

Поэтому утверждение регламентов приказами - не "удвоение правовой формы", а придание им правовой формы. В данном случае регламенты выступают в качестве содержания приказа. И напротив: практика принятия регламентов без их утверждения приказами, постановлениями является незаконной, поскольку такая форма административных актов de jure не существует, хотя de visu они есть.

Вывод, что "применительно к административным регламентам... главную роль должна играть практика моноформы"*(54), безусловно, заслуживает поддержки. Но для этого в перечне правовых форм административных актов они должны занять самостоятельное место.

III. Административные регламенты органов исполнительной власти

Понятие "регламент органа исполнительной власти". Административный регламент органа исполнительной власти официально именуется "регламент внутренней организации органа исполнительной власти". Такое наименование данного вида регламентов установлено Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г. N  452 (в ред. от 24 сентября 2010 г.) и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. 24 сентября 2010 г.).

В доктрине административного права административный регламент органа исполнительной власти вполне допустимо именовать статусным регламентом. Такое наименование отражает сущность административного регламента органа исполнительной власти. Он содержит основные правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации его правового статуса - государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочий, возложенных на данный исполнительный орган в установленной сфере деятельности. Кроме того, статусный регламент содержит общие правила организации взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении и иными государственными органами.

Поэтому ошибочным следует признать утверждение, что положения административного регламента органа исполнительной власти "...направлены исключительно на регламентацию внутренних процедур органа"*(55). Реально все эти регламенты регулируют не только внутриорганизационные процедуры, но и процедуры внешнего взаимодействия органа: с законодательными органами, другими органами исполнительной власти, судебными органами, гражданами и их объединениями. Они регламентируют внутренние и внешние процедурные отношения, связанные с применением статусных норм органа исполнительной власти. Этот факт подчеркивается в положениях Типовых регламентов взаимодействия (п. 1.2) и внутренней организации (п. 1.2), согласно которым внутренние регламенты органов исполнительной власти разрабатываются на основе нормативных правовых актов, определяющих их статус.

Как известно, правовой статус органа исполнительной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъекта Федерации, в нормах которых содержатся общие положения о статусе органов исполнительной власти; законами, детализирующими и (или) конкретизирующими конституционные положения о статусе органа исполнительной власти; положениями, уставами, иными нормативными правовыми актами, определяющими исчерпывающим образом компетенцию органа исполнительной власти.

Таким образом, термины "регламент органа исполнительной власти" и "регламент внутренней организации органа исполнительной власти" - синонимы. И тот и другой обозначают статусный регламент, который является производным административным актом нормативного характера, закрепляющим общую организационную структуру и процедуры деятельности органа исполнительной власти по осуществлению его компетенции. На практике преимущественное употребление находит термин "административный регламент органа исполнительной власти".

Статусными регламентами регламентируется организация деятельности и порядок взаимодействия всех видов органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства; органы исполнительной власти субъектов Федерации - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, министерства, департаменты, главные управления и др. виды органов исполнительной власти субъектов.

Статусные регламенты имеют все органы исполнительной власти, которые вправе самостоятельно принимать решения, необходимые для определения в порученной сфере деятельности государственной политики, выполнении нормотворческих функций, государственно-властных полномочий.

Для уяснения сути административного регламента органа исполнительной власти проанализируем Регламент Правительства РФ и его правовую основу.

В статье 114 Конституции РФ конституционная компетенция Правительства России и его взаимоотношения с другими органами государственной власти определены в общем виде, без детализации. Конституцией установлены статусные положения, полномочия, порядок образования и деятельности Правительства.

Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлены правовая основа и основные принципы деятельности Правительства, порядок назначения и освобождение от должности Председателя Правительства, общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, общие и специальные полномочия Правительства в различных сферах (экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере и т.д.).

В отдельной главе закона регламентируется организация деятельности Правительства (проведение заседаний*(56), определение вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства и других органов государственной власти, участие Правительства в законодательной деятельности и основы взаимоотношений с органами судебной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и контроль за их деятельностью и т.д.).

Структура регламента органа исполнительной власти. В литературе справедливо отмечено: структура и содержание регламентов органов исполнительной власти сформировалось "...под очевидным влиянием Регламента Правительства"*(57). Правительство РФ утвердило Регламент своей работы постановлением от 1 июня 2004 г.*(58) В нем помимо общих положений об организации своей деятельности определяется порядок планирования работы Правительства РФ, организация работы его членов, порядок подготовки и проведения заседаний, порядок оформления решений, подготовки и рассмотрения актов, законопроектная деятельность, порядок рассмотрения обращений граждан.

Регламентом установлены виды совещательных органов Правительства (правительственные, межведомственные, координационные, совещательные), порядок осуществления законопроектной деятельности, ее планирование и порядок организации, порядок участия Правительства в деятельности и работе Федерального Собрания, порядок подготовки заключений, поправок и официальных отзывов и порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти, порядок рассмотрения обращений граждан.

Как видно, Регламент Правительства РФ регулирует широкий спектр административных процедур. И тем не менее предмет Регламента нуждается в серьезном уточнении и дальнейшем развитии. На основе анализа законодательства, определяющего статус Правительства, в литературе обоснованно предлагается более "...детально урегулировать процедуры отмены и приостановления Правительством РФ актов федеральных органов исполнительной власти, внесения предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также процедуры разрешения споров и разногласий федеральных и региональных исполнительных органов"*(59).

Федеральные органы исполнительной власти также приняли свои регламенты в строгом соответствии с Регламентом Правительства РФ. Так, Министерство информационных технологий и связи РФ в своем Регламенте *(60) в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента РФ, Регламентом Правительства РФ, Положением о Министерстве, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 июня 2004 г. N 311, постановлениями Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" установило общие правила организации деятельности Министерства по реализации его функций и полномочий, в том числе общие правила организации взаимодействия Министерства с находящимися в его ведении федеральными органами исполнительной власти.

В Регламенте Министерства содержатся общие положения организации его деятельности, структура и штатное расписание, полномочия руководителей Министерства, порядок планирования и организации работы министерства, порядок формирования планов и показателей его деятельности, особенности организации подготовки материалов по разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, порядок участия Министерства в планировании заседаний Правительства и порядок подготовки к заседаниям Правительства РФ, порядок планирования деятельности руководителей Министерства, их выезда в командировки и ухода в отпуск.

В Регламенте также указывается, какие координационные, совещательные органы и рабочие группы могут создаваться в Министерстве, статус и порядок работы Коллегии Министерства, процессы организации в Министерстве документооборота, порядок подготовки и оформления решений Министра и его заместителей, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов, оформления договоров (контрактов, соглашений), порядок исполнения поручений, особенности организации исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и его заместителей, порядок осуществления контроля над исполнением поручений, порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство, порядок внесения проектов актов в Правительство, порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование в Министерство, порядок осуществления законопроектной деятельности Министерства и ее планирование, порядок его участия в деятельности и работе Федерального Собрания, порядок подготовки проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства на законопроекты, порядок рассмотрения в Министерстве парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, порядок деятельности и взаимодействия структурных подразделении Министерства при осуществлении возложенных на них функций, порядок взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и порядок взаимодействия Министерства и находящихся в его ведении служб и агентств, порядок осуществления Министерством полномочий по координации и контролю их деятельности, правила организации взаимодействия с территориальными органами, порядок взаимоотношений с органами судебной власти, порядок рассмотрения отдельных видов обращений и порядок работы с ними, порядок приема граждан, порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Министерства.

Сходную структуру имеют статусные регламенты и других органов исполнительной власти.

Например, в Регламенте Федеральной службы по финансовым рынкам (утв. приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. N 05-26/пз) содержатся следующие разделы: общие положения; формирование планов и показателей деятельности Службы; порядок планирования и организации работы в Службе; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя Службы и его заместителей; порядок исполнения поручений в Службе; порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство; порядок рассмотрения Службой парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; порядок деятельности и взаимодействия структурных подразделений Службы при осуществлении возложенных на нее функций; правила организации деятельности территориальных органов Службы; правила организации взаимодействия с территориальными органами Службы; порядок работы с обращениями граждан и организаций; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Службы.

В целом характерными недостатками административных регламентов органов исполнительной власти является отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку и срокам их осуществления. Особенно это относится к процедурам взаимодействия органов исполнительной власти, информационного обмена, процедурам получения и предоставления информации и др.*(61)

В качестве примера административного регламента органа исполнительной власти с подобными недостатками приведем Регламент Министерства юстиции РФ (приказ Минюста России от 12 июня 2003 г. N 150), определяющего правовые основы организации и правила деятельности Министерства. Утверждение Регламента преследовало цели совершенствования организации и порядка деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных подразделений министерства. Между тем документ содержит большое количество отсылочных норм (деятельность Минюста регулируется Положением о Министерстве юстиции РФ, Инструкцией по организации планирования и контроля за выполнением планов в Министерстве юстиции РФ, Положением о коллегии Министерства юстиции РФ, Регламентом заседаний коллегии Министерства юстиции РФ, Инструкцией по делопроизводству в Министерстве юстиции РФ, Регламентом законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ и др.) и практически не устанавливает конкретные процедурные правила принятия и реализации решений в рамках компетенции должностных лиц министерства.

Требования, предъявляемые к регламентам органов исполнительной власти. Административный регламент органа исполнительной власти должен представлять собой оптимальную организационную модель, нацеленную на выполнение всех возложенных на исполнительный орган государственных функций с максимально эффективным использованием структурных подразделений для выполнения однотипных или близких по предмету управленческих задач и сбалансированную с точки зрения всех обязательных функционально-регламентных сроков, сложности и масштабности решаемых задач.

С этой точки зрения регламент органа является в определенной мере производным нормативным правовым актом, закрепляющим общую организационную структуру и порядок работы ведомства по исполнению входящих в его компетенцию государственных функций. Однако на таком основании статусный регламент нельзя считать актом, в котором механически соединены функциональные административные регламенты. Статусные регламенты и функциональные регламенты взаимосвязаны, дополняют и конкретизируют друг друга и должны применяться в системной связке.

Статусные регламенты должны регулировать порядок работы органа с исчерпывающей полнотой. Этому требованию они не всегда отвечают. Например, пунктом 56 Регламента Правительства РФ установлено: проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному в Правительстве рассмотрению.

В пункте 6.4. Регламента Минприроды России*(62) установлено: проекты актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, касающимся полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета, подготавливаются в департаментах, визируются директорами департаментов и направляются заместителями Министра (в соответствии с распределением обязанностей) в органы государственной власти субъектов до их внесения в Правительство. Поступившие в Министерство предложения органов государственной власти субъектов Федерации по указанным проектам направляются на рассмотрение в Правительство вместе с проектом акта Минприроды.

При этом ни в Регламенте Правительства РФ, ни в Регламенте Минприроды России не указан срок, в который исполнители обязаны направить проекты актов Правительства России органам государственной власти субъектов и сможет ли субъект Федерации своевременно ответить. Не указаны также формы направления проектов: электронный, бумажный и т.д. Поэтому вполне типичной является ситуация, когда либо субъект Федерации получает проект, уже рассмотренный Правительством России, либо не успеет дать ответ, поскольку получил накануне рассмотрения вопроса на заседании Правительства.

В пункте 88 Регламента Правительства РФ указывается: проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается Минфином России, а в пункте 110 - что Правительство разрабатывает проект федерального закона о федеральном бюджете в части финансового обеспечения деятельности судов.

В регламентах отсутствуют положения, позволяющие прогнозировать развитие деятельности органов исполнительной власти.

Как показал анализ регламентов федеральных органов исполнительной власти, в них не предусматриваются процедуры ведения мониторинга отраслевого законодательства; не устанавливаются процедуры по анализу правоприменительной практики на предмет обнаружения пробельности (недостаточности) или напротив, заурегулированности.

По всей видимости их законопроектная деятельность планируется исходя из ведомственных интересов, а не из общественной потребности регулирования и деурегулирования тех или иных общественных отношений и по прежнему неизвестно, на основе каких критериев формируются ведомственные планы их законопроектной деятельности.

Органы исполнительной власти должны учитывать, что общие правила организации деятельности органов исполнительной власти предполагают рассмотрение вопросов ответственности государственных служащих или служащих органа исполнительной власти за невыполнение либо ненадлежащее выполнение возложенных на него функций и обязанностей, программ, недостижение программных и плановых показателей, предоставленных прав, принятых решений, предписаний законодательства, поручений руководителя, решений коллегии органа исполнительной власти.

Соответственно в статусных регламентах органов исполнительной власти должны более детально устанавливаться процедуры рассмотрения вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, служащих и сотрудников органа исполнительной власти, порядок внесудебного обжалования решений о привлечении к дисциплинарной ответственности, порядок рассмотрения конфликтных ситуаций и проч.

IV. Регламенты межведомственного взаимодействия

Понятие "регламент межведомственного взаимодействия". Регламентация внутриорганизационных процедур, а также процедур исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг должна быть системной. Это требование означает не только обеспечение взаимосвязи всех видов административных регламентов между собой, включая функциональные и организационные распорядки работы, но и требования, скажем, к техническому состоянию и оснащению помещений, в которых ведется обслуживание заявителей, требования о порядке информирования граждан об исполнении государственной функции или предоставлении услуги и т.д.

Но прежде всего данное требование означает обеспечение строго регламентированного взаимодействия органов исполнительной власти в ходе исполнения государственных функций и предоставлении государственных услуг. "Разработка регламента ведомства - необходимое, но недостаточное условие упорядочивания всех административных процедур"*(63). Из этого требования и вытекает необходимость разработки единого регламента - "регламента взаимодействия" в ситуации, когда исполнение государственной функции или предоставления государственной услуги носит межведомственный характер.

Речь идет о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении разных министерств, а также взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти. В этих случаях регламентация части процесса исполнения функции или предоставления услуги в рамках одного органа исполнительной власти была бы неполной, а регламентация соответствующих процедур была бы фрагментарной и "разорванной", что недопустимо. Всегда при межведомственном взаимодействии должен разрабатываться единый регламент, обеспечивающий такое взаимодействие органов исполнительной власти.

Административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в первую очередь должно быть урегулировано исполнение государственных функций и административных процедур, обеспечивающих их исполнение, непосредственно связанных с межведомственным взаимодействием (взаимодействием органов исполнительной власти в процессе осуществления государственных функций). Но этого пока на практике нет.

В настоящее время основную системообразующую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30*(64). Типовой регламент является одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня.

Основная цель принятия регламента межведомственного взаимодействия состоит в том, чтобы упорядочить взаимоотношения в системе федеральных органов исполнительной власти - министерствами, службами, агентствами применительно к вышестоящему органу - федеральному министерству. Так, Регламент взаимодействия Министерства образования и науки РФ с федеральными органами исполнительной власти, утвержденный приказом этого Министерства от 28 февраля 2005 г. N 55 (в ред. от 21 июня 2006 г. N 158), устанавливает правила организации деятельности Министерства по реализации его полномочий и взаимодействия Минобрнауки России с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе правила организации взаимодействия Минобрнауки России с федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в его ведении.

В исследованиях отмечается позитивная роль Типового регламента. Вместе с тем в нем отсутствует четкий порядок взаимодействия ведомств и административного руководства в случаях исполнения сложной государственной функции либо комплексной разовой задачи, требующей консолидированного участия нескольких ведомств*(65).

В некоторых конкретных ведомственных регламентах о взаимодействии этот недостаток преодолен.

В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти не содержатся определения понятия указанного регламента. Но с учетом его структуры можно дать следующее определение этого понятия: административный регламент межведомственного взаимодействия - это нормативный правовой акт, устанавливающий общие правила реализации полномочий и организации совместной деятельности органов исполнительной власти при исполнении ими общей государственной функции или предоставлении массовых государственных услуг. Данным понятием охватываются и нормативные правовые акты, содержащие правила организации совместной деятельности вышестоящих органов с находящимися в их ведении органами исполнительной власти.

По предмету регулирования административные регламенты взаимодействия непосредственно примыкают к группе административных регламентов органов исполнительной власти. Они также регламентируют организационные процедуры, но связанные исключительно с взаимодействием с иными органами исполнительной власти.

По этой причине в административных регламентах органов исполнительной власти нередко регулируются и процедуры взаимодействия с иными субъектами административного права, что следует признать ошибочной практикой. Предметы регламентов различны: внутриорганизационные процедуры - предмет регламентов органов, внешнеорганизационные процедуры взаимодействия - предмет регламентов взаимодействия. Совмещать их в рамках одного регламента (регламента органа исполнительной власти) невозможно. Такое совмещение разнонаправленных и разноплановых процедур даже в рамках Регламента Правительства РФ, что отдельные авторы признают оправданным*(66), вызывает серьезные сомнения. Отношения по взаимодействию Правительства РФ с иными субъектами нуждаются в более детальной регламентации в самостоятельном регламенте, что позволило бы придать более компактный характер и Регламенту Правительства.

Виды регламентов взаимодействия. В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти выделяются следующие виды регламентов взаимодействия:

- регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;

- регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг;

- регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами;

- регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- регламенты взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Встречающееся в отдельных исследованиях утверждение, "...что практикой разработки регламентов взаимодействия органов исполнительной власти не затронуты вопросы так называемого межуровневого взаимодействия, а именно взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления"*(67), не соответствует реальности. В субъектах Федерации активно принимаются административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления и с иными субъектами публичного права*(68).

Все виды административных регламентов взаимодействия имеют своим предметом регулирования процедуры совместной деятельности органов исполнительной власти по исполнению соответствующей функции государственного управления или предоставлению государственной услуги. Все регламенты взаимодействия основываются на положениях регламентов органов исполнительной власти, определяющих их организацию и основные направления деятельности.

Требования, предъявляемые к регламентам взаимодействия. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти не установлены четкие и определенные требования к структуре и содержанию регламентов взаимодействия. Отсутствуют сколько-нибудь определенные требования и к процедуре их принятия и правовой форме утверждения. В нем определяются самые общие требования к разработке регламентов взаимодействия. Как и все административные регламенты, они разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положений об органах исполнительной власти и Типового регламента (п. 1.2).

В Типовом регламенте (п. 4.3) указывается, что федеральное министерство при осуществлении взаимодействия с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами: доводит до них поручения, содержащиеся в актах Правительства, протоколах и в резолюциях руководителей; проводит координационные и иные совещания; организует плановые проверки; осуществляет иные полномочия, предусмотренные положениями и регламентами министерства, служб, агентств.

Следовательно, регламенты взаимодействия должны как минимум содержать процедуры исполнения поручений, проведения координационных и иных совещаний, взаимодействия при предоставлении и получении информации, образования и организации межведомственных совещательных органов.

Важным является следующее требование Типового регламента (п. 4.5): при осуществлении взаимодействия запрещено "...ограничивать установленные законодательством Российской Федерации полномочия находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, а также государственных внебюджетных фондов, деятельность которых координируется этим министерством".

Практика утверждения регламентов взаимодействия не устоялась. Одни органы исполнительной власти утверждают регламенты "общего взаимодействия" своими актами самостоятельно*(69), что вряд ли следует признать правильным. Ведь речь идет о процедурах взаимодействия с самостоятельными и независимыми субъектами административного права.

Юридически оправданной и более распространенной является практика утверждения "регламентов взаимодействия" совместными административными актами органов исполнительной власти. Анализ такого рода регламентов показывает: в них "процедуры взаимодействия" прописаны более углубленно и детальнее*(70).

Пробельность нормативной регламентации процедур взаимодействия и нечеткая практика регламентов взаимодействия дали основания для утверждения: "Существующие в настоящее врем "регламенты взаимодействия" либо являются переименованными регламентами внутренней организации, либо вовсе не относятся к административным регламентам"*(71), что, как видно, не соответствует реальности. Имеется вполне приемлемая практика регламентов взаимодействия по исполнению совместных функций; регламентов взаимодействия органов исполнительной власти с территориальными органами.

Предложения о введении "...регламентов-договоров внешнеуправленческого характера"*(72) вызывает серьезные сомнения. Ведь речь идет о процедурах реализации компетенции органов исполнительной власти, которая определяется законодательными и иными нормативными правовыми актами, а не соглашениями сторон. Административные регламенты взаимодействия должны утверждаться совместными актами органов исполнительной власти, даже если одни из них находятся в ведении других.

V. Административный регламент исполнения государственной функции

Понятие "административный регламент исполнения государственной функции". Административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки, последовательность и условия осуществления административных процедур (действий), а также процедуры государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, в установленной предметной сфере властной деятельности данного органа исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействие органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Разработка административного регламента вновь устанавливаемой государственной функции осуществляется одновременно с учреждением новой государственной функции. Административный регламент вновь устанавливаемой государственной функции утверждается не позднее, чем в течение года после ее учреждения.

Исполнение вновь устанавливаемой государственной функции без утверждения соответствующего административного регламента по истечении года с момента ее установления не допускается. Совершенные в отсутствии административного регламента действия по выполнению этой функции могут быть оспорены в судебном порядке.

Административные регламенты исполнения государственных функций разрабатываются органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, законами субъекта Федерации и иными нормативными правовыми актами субъекта, а также с учетом решений комиссии по проведению административной реформы, созданной при высшем органе исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.

В решениях указанных комиссий устанавливаются критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций. Важным аспектом назначения административного регламента исполнения государственных функций является требование оптимизации (повышение качества) исполнения государственных функций.

Критериями, которым должен отвечать регламент, являются: упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции; указание на персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение ими требований административных регламентов исполнения государственных функций при выполнении административных процедур или административных действий; возможность осуществления отдельных административных процедур и административных действий в электронной форме.

На основе анализа действующих регламентов исполнения государственных функций исследователи приходят к выводу, что многие из них не отвечают критериям качества: "...подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует исполнение не функций исполнительных органов, но реализацию отдельных полномочий"*(73). Этот вывод отражает содержание подавляющего большинства административных регламентов исполнения государственных функций. Одобрение такой практики*(74) вряд ли заслуживает поддержки. Она неизбежно приведет к неоправданному росту численности административных регламентов "...к "потере управляемости" массой таких актов"*(75). Рациональной представляется рекомендация о повышении степени консолидированности регламентов "...за счет расширения и обобщения предмета регулирования административных регламентов исполнения государственных функций до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности)"*(76) ...органов исполнительной власти.

Если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции при условии соответствующих изменений административных актов (нормативных и индивидуальных), проект административного регламента разрабатывается в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.

Административные регламенты исполнения государственных функций, как и другие регламенты, имеют форму административных актов (приказ, постановления) органа исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей функции. Наименование административного регламента исполнения государственной функции определяется органом исполнительной власти, ответственным за ее исполнение по своему усмотрению. При этом должна учитываться формулировка соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена данная государственная функций.

Если в исполнении государственной функции участвуют несколько органов исполнительной власти, административный регламент исполнения соответствующей государственной функции утверждается совместным административным актом (приказ, постановление) органов исполнительной власти либо административным актом вышестоящего органа исполнительной власти.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Федерации, переданных им на основании закона субъекта с предоставлением субвенций из регионального бюджета, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом, утвержденным органом исполнительной власти субъекта Федерации, если иное не установлено законом субъекта Федерации.

Как и все административные акты нормативного характера, административные регламенты исполнения государственных функций представляются органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.

В случае изменения законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Федерации, регулирующего исполнение государственной функции, изменения структуры органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, в административные регламенты исполнения государственных функций должны вноситься соответствующие изменения. Такого рода изменения могут вноситься в административные регламенты исполнения государственных функций по предложениям органов исполнительной власти, основанным на результатах анализа практики применения административных регламентов исполнения государственных функций.

Структура административных регламентов исполнения государственных функций. Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя следующие элементы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе выполнения административных процедур в электронной форме; порядок и формы контроля над исполнением государственной функции; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также должностных лиц государственных служащих.

Общие положения отражают: наименования государственной функции и органа исполнительной власти, непосредственно исполняющего государственную функцию. Если в исполнении государственной функции участвуют иные органы исполнительной власти, территориальные органы, государственные внебюджетные фонды и их территориальные подразделения, органы местного самоуправления и организации, то все они указываются в регламенте как соисполнители государственной функции.

Общие положения отражают также правовую основу государственной функции. В них содержится перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции (с указанием реквизитов нормативных правовых актов и источников их официального опубликования).

В общих положениях определяется предмет государственной функции, а также содержатся указания на права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственной функции, права и обязанности лиц, в отношении которых проводятся мероприятия по осуществлению государственной функции.

Важным элементом общих положений является определение результатов исполнения государственной функции, указание на юридические факты, которыми должно заканчиваться исполнение государственной функции (например, выдача водительских документов после проведения необходимых действий по допуску к приему квалификационных экзаменов).

Требования к административным регламентам исполнения государственных функций. Центральный юридически значимый элемент содержания административных регламентов - это процедуры исполнения государственной функции. Требования к определению процедуры включают в себя: указание на юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; указание на должностное лицо (или конкретную должность), ответственное за выполнение административного действия, входящего в состав административной процедуры; содержание административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата (который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия (в том числе в электронной форме).

Важным элементом содержания регламентов является определение процедуры информирования об исполнении государственной функции и сроков исполнения, а также указание сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной функции, взимаемой с лица, в отношении которого осуществляются процедуры по исполнению государственной функции.

Процедура информирования об исполнении государственной функции включает в себя следующие требования: информация о местах нахождения и графиках работы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, организаций, участвующих в исполнении государственной функции; порядок связи, адреса официальных сайтов; порядок получения информации заинтересованными лицами по вопросам исполнения государственной функции.

Под "сроком исполнения государственной функции" имеется в виду общий срок ее исполнения.

Принципиальное значение для административных регламентов исполнения государственных функций имеет детальное описание полноты (исчерпывающего) состава последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур.

Детализация административных процедур в регламенте позволяет логически обособить последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.

В рамках практического исполнения государственной функции такой детальный анализ процедур не проводится. Поэтому разработка регламента исполнения государственной функции позволяет выявить процедуры и административные действия, нецелесообразность которых становится очевидной при попытке их формализации. Детализация административных процедур и действий в регламенте позволяет довести их описание до уровня ответственных должностных лиц.

Актуальность подобной детализации в административных регламентах исполнения государственных функций подвергалась сомнению со стороны и практиков и ученых. При этом "...использовался тезис о высоком качестве описания административных процедур в текущих нормативных правовых актах". А.В. Яцкин на подобного рода утверждения, на наш взгляд, правильно ответил: "...ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур"*(77).

В регламенте должен определяться порядок и формы контроля над исполнением государственной функции. Это означает установление: процедур осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнения государственной функции, а также принятием решений ответственными лицами; процедур и периодичности осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции; указание на ответственность лиц и государственных служащих органа исполнительной власти за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции. В регламент также должны входить положения, характеризующие требования к процедурам и формам контроля над исполнением государственной функции, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.

Закрепление в регламентах процедур досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию (а также должностных лиц, государственных служащих) для российской правовой практики является делом новым и принципиально важным. Регламентация порядка досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, позволяет гарантировать реальное выполнение административных регламентов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции, а также решений, принятых ответственными лицами.

В административных регламентах должны определяться: предмет досудебного (внесудебного) обжалования; основания для отказа в рассмотрении жалобы (претензии) либо приостановления ее рассмотрения; основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования; права заинтересованных лиц на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии); органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке; сроки рассмотрения жалобы (претензии); результаты досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

VI. Административный регламент предоставления государственных услуг

Понятие "административный регламент предоставления государственных и муниципальных услуг". Новеллой административной реформы, получившей неоднозначную оценку в литературе, является введение в качестве самостоятельной государственной функции - предоставление государственных и муниципальных услуг органами исполнительной власти и местными администрациями.

Под функцией предоставления государственных и муниципальных услуг понимается деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которая осуществляется ими непосредственно или через подведомственные учреждения либо иные организации по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Федерации полномочий органов, предоставляющих услуги.

Государственная (муниципальная) услуга выражается в совершении органом, предоставляющем услуги, административных действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документы) в связи с обращением физического или юридического лица (либо их уполномоченных представителей) в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей.

Для услуги как функции управления характерны следующие признаки: она обеспечивает деятельность общезначимой направленности и реализует публичные интересы; адресована неопределенному кругу лиц; реализуется органом, обязанным предоставлять услуги непосредственно либо другим уполномоченным субъектам; основывается как на публичной, так и частной собственности; предоставляется заявителям бесплатно либо за плату в случаях устанавливаемых законодательством Российской Федерации.

Государственные и муниципальные услуги оказываются через коммерческие и некоммерческие организации, в том числе федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Соответствие качества и доступности государственных услуг установленным требованиям обеспечивают уполномоченные органы исполнительной власти путем осуществления контроля и надзора над предоставлением государственных услуг этими организациями.

Органы исполнительной власти обеспечивают опубликование перечня государственных услуг, оказываемых бесплатно и на платной основе, цен на услуги, а также требований к качеству и доступности государственных услуг. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти (ст. 177 Бюджетного кодекса РФ).

Субъекты, обязанные реализовывать административный регламент оказания государственной услуги, - это государственный орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, наделенный соответствующими государственными полномочиями; организация, уполномоченная оказывать государственную услугу на основании правового акта органа исполнительной власти или договора о выполнении работ или оказании услуг для государственных нужд. Значительную часть услуг (публичные услуги в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и т.д.) органы исполнительной власти и органы местного самоуправления оказывают не непосредственно, а через профильные государственные учреждения.

Особое внимание должно быть уделено проблематике передачи функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор. Подобная передача допускается законодательством в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) на договорной основе.

Другой вариант передачи функции по оказанию государственных услуг негосударственным структурам предстает как следствие политического решения об уходе или сокращении воздействия государства на регулирование того или иного вида отношений. В подобном случае регулирование отношений в этой сфере отдается в негосударственный сектор.

Какой бы из вариантов не применялся для передачи государственных функций, очевидна необходимость сохранения государственного контроля над процедурами и качеством предоставления услуг.

В связи с отсутствием нормативного регулирования подобной передачи государственных функций в научных публикациях обосновывается потребность:

- определения критериев, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;

- определения критериев, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;

- определения условий их передачи*(78).

Своеобразной промежуточной моделью между предоставлением услуг органами исполнительной власти и органами местного самоуправления непосредственно либо через бюджетные учреждения является оказание публичных услуг автономными учреждениями - некоммерческими организациями, создаваемыми Российской Федерацией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта*(79).

Административный регламент предоставления государственной услуги - это нормативный правовой акт органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти, осуществляемых по запросу физического или юридического лица в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"*(80).

В административном регламенте предоставления государственной услуги также определяется порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействие органа исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги.

Административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются в том же порядке, что и регламенты исполнения государственных функций, а именно: органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится предоставление государственной услуги.

Основное назначение административного регламента государственных услуг - оптимизация (повышение качества) предоставления государственных услуг. В частности, важным критерием качества предоставления государственных услуг является сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной услуги, применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействия заявителей с должностными лицами, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги без участия заявителя, включая использование информационно-коммуникационных технологий, сокращение срока предоставления государственной услуги, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках предоставления государственной услуги.

Административные регламенты предоставления государственных услуг утверждаются нормативными правовыми актами органов исполнительной власти (приказами, постановлениями), к компетенции которых относится предоставление соответствующей государственной услуги, либо нормативными правовыми актами вышестоящих органов исполнительной власти. Если в предоставлении государственной услуги участвуют несколько органов исполнительной власти, административный регламент предоставления соответствующей государственной услуги утверждается совместным, нормативным правовым актом (приказами, постановлениями) органов исполнительной власти. Наименование регламента определяется органом исполнительной власти его утверждающим, с учетом положения нормативного правового акта, которым предусмотрена государственная услуга.

В порядке, установленном регламентом, утвержденным органом исполнительной власти, предоставляются государственные услуги и органами местного самоуправления в рамках отдельных государственных полномочий субъекта Федерации, переданных им на основании закона субъекта Федерации.

Административные регламенты предоставления государственных услуг подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регламенты исполнения государственных функций. Они представляются органами исполнительной власти в Министерство юстиции РФ или в его территориальные органы.

Структура административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг. Требования к структуре административного регламента предоставления государственных и муниципальных услуг установлены в статье 12 Закона N 210-ФЗ.

Структура административного регламента должна содержать: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Как видно, особенностью структуры административного регламента предоставления государственных услуг является обязательное наличие стандарта предоставления государственной услуги.

Стандарт предоставления государственной услуги должен содержать следующие элементы: наименование государственной услуги; наименование органа исполнительной власти непосредственно предоставляющего государственную услугу. В этой части стандарта должны указываться также требования пункта 3 ст. 7 Закона N 210-ФЗ, а именно: установление запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, организации; результат и срок предоставления государственной услуги; перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих предоставление государственной услуги; перечень документов, необходимых в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги.

Документы, подаваемые заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к административному регламенту. Если формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации, они не должны приводиться в качестве приложений к административному регламенту. Это же требование относится и к случаям, когда законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Федерации прямо предусмотрена свободная форма этих документов).

В административном регламенте должны также указываться требования пунктов 1 и 2 ст. 7 Закона N 210-ФЗ - установление запрета требовать от заявителя:

- предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;

- предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами.

Требования к административным регламентам предоставления государственных услуг. Общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг предусмотрены главой 2 Закона N 210-ФЗ*(81).

Услуги должны соответствовать нормам федеральных законов, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Федерации, устанавливающим требования к их качеству и доступности.

Как и в административном регламенте исполнения государственных функций, в регламенте государственных услуг содержатся: перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги и оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, а также требования к порядку их выполнения; формы контроля за предоставлением государственной услуги; порядок досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц.

В отличие от упоминаемого регламента исполнения государственных функций, административный регламент предоставления государственных услуг содержит некоторые требования, вытекающие из особенностей их предоставления. Так, в регламенте государственных услуг должны определяться:

- порядок, размер и основания взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление государственной услуги;

- порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственной услуги, включая информацию о методиках расчета такой платы;

- максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной услуги, услуги организации, участвующей в предоставлении государственной услуги, и при получении результата предоставления таких услуг;

- срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги, услуги организации, участвующей в представлении государственной услуги;

- требования к помещениям, к местам ожидания и приема заявителей, размещению информации о порядке предоставления государственной услуги;

- показатели доступности и качества государственных услуг (количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги (в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий) и иные показатели качества и доступности предоставления государственной услуги);

- иные требования, учитывающие особенность предоставления государственных услуг, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и особенность предоставления государственных услуг в электронной форме.

Изменения в административные регламенты предоставления государственных услуг вносятся в случае изменения законодательства Российской Федерации, в том числе законодательства субъекта Федерации, регулирующего предоставление государственной услуги, изменения структуры органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится предоставление государственной услуги, а также по предложениям органов исполнительной власти, основанным на результатах анализа практики применения административных регламентов предоставления государственных услуг.

VII. Должностные регламенты

Понятие "должностной регламент". Термин "должностной регламент" и идея подготовки должностных регламентов впервые нашли отражение в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утв. распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-РП, а позднее - в Концепции административной реформы, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-Р*(82), а также в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-Р*(83).

Как правовое понятие, должностной регламент впервые введен Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации*(84) (ст. 15, 47, ч. 6 ст. 71).

Закон не содержит юридического определения понятия "должностной регламент"*(85). В нем нет и положений, закрепляющих требования к этому виду регламентов, хотя структура их содержания определена (ч. 2 ст. 47 Закона N 79-ФЗ).

Частью 1 ст. 47 Закона N 79-ФЗ установлено, что гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность в соответствии с должностным регламентом, который утверждается представителем нанимателя.

Гражданский служащий согласно статье 15 этого закона обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Отсюда следует важный вывод: поручение гражданскому служащему обязанностей, исполнение которых не предусмотрено его должностным регламентом, не допускается.

Должностной регламент составляется для групп штатных должностей или штатной должности, предусмотренных штатным расписанием государственного органа, и носит обезличенный характер. В нем не указываются персональные данные и не определяются индивидуальные особенности правового положения государственного служащего, замещающего соответствующую должность государственной службы. Это означает, что квалификация должностных регламентов как "индивидуальных административных актов"*(86) не отражает их реальную правовую природу.

Должностные регламенты призваны отражать разнообразные процедуры служебной деятельности и юридически завершенные управленческие действия в государственном органе. Поэтому цели должностных регламентов имеют многоаспектный характер*(87). В их числе: создание организационно-правовой основы профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; текущая регламентация служебной деятельности гражданского служащего; обеспечение объективности при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв; планирование профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и его должностного роста; обеспечение объективности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрении и награждении либо при применении к нему дисциплинарного взыскания.

Суммируя основные аспекты содержания конкретных должностных регламентов, можно сказать: предмет каждого должностного регламента составляют следующие служебные процедуры: назначения и освобождения от должности; замещения должности; исполнения должностных обязанностей; самостоятельного принятия управленческих решений, участия в подготовке проектов нормативных правовых актов и управленческих решений; рассмотрения, согласования и принятия управленческих решений; взаимодействия с гражданскими служащими, а также с гражданами и организациями; предоставления государственных услуг гражданам и организациям; оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В должностных регламентах должны содержаться общие сведения организационного характера: название должности; место должности в реестре должностей государственной гражданской службы; отношения подчиненности; порядок назначения и освобождения от должности; наличие и состав подчиненных (для руководителей); порядок замещения должности; возможность совмещения должностей и функций; нормативная база служебной деятельности.

Требования, предъявляемые к должностным регламентам. В соответствии с пунктом 1 ч. 2 ст. 47 Закона N 79-ФЗ в должностном регламенте указываются квалификационные требования, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы: к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы, уровню и характеру профессиональных знаний, уровню и характеру практических навыков.

Должностной регламент может конкретизировать квалификационные требования применительно к конкретным группам должностей или отдельным должностям гражданской службы, например, в части профиля соответствующего образования и др.*(88)

Должностной регламент должен содержать права, обязанности и положения об ответственности гражданского служащего в связи с замещением конкретной должности гражданской службы. Указанные разделы содержат как основные права и обязанности государственного служащего (например, установленные в статьях 14 и 15 Закона N 79-ФЗ), так и права и обязанности, вытекающие из функций органа исполнительной власти и функций соответствующего структурного подразделения. В этом смысле должностной регламент отражает функциональные особенности конкретной должности.

В должностной регламент подлежат включению вопросы, по которым государственный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие решения в соответствии с замещаемой государственной гражданской должностью и со своей компетенцией. В этой части должностной регламент должен включать в себя: перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен или может принять решение самостоятельно; содержание вопросов, по которым гражданский служащий принимает решение самостоятельно; варианты возможных решений; критерии принятия решения; сроки и правовые формы принятия решения. В зависимости от функциональных особенностей конкретной должности в должностной регламент могут включаться и иные требования.

В данном разделе следует также предусматривать перечень вопросов, по которым государственный служащий обязан или может участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений. При этом указываются: перечень юридических фактов, при которых гражданский служащий обязан принять участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проектах управленческих и иных решений; содержание управленческих и иных действий гражданского служащего; варианты возможных действий и решений; критерии принятия решений; сроки их выполнения и правовые формы действий и решений.

В разделе "Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений" предусматриваются конкретные сроки и процедуры подготовки и принятия решений как по вопросам, по которым государственный служащий принимает решения самостоятельно, так и по вопросам, в решении которых он принимает участие.

При формулировке этого раздела следует иметь в виду: подготовка проектов документов осуществляется в соответствии с требованиями действующих нормативных правовых актов по этому вопросу*(89).

В должностном регламенте необходимо также определять порядок служебного взаимодействия государственного служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же органа исполнительной власти, гражданскими служащими иных государственных органов, а также формы и порядок служебного взаимодействия с гражданами и организациями.

Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданами и организациями определяется на основе стандарта оказания государственных услуг соответствующим органом исполнительной власти.

Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа, в котором, например, могут быть представлены разработка проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов в установленной сфере ведения, разработка соответствующих методических рекомендаций по практике применения законодательства, выдача лицензий, ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий; организация государственной регистрации каких-либо объектов и т.п.

Важный раздел должностного регламента "Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего" должен отражать вопросы оценки результатов деятельности государственного гражданского служащего в целях объективной характеристики его как специалиста.

В наиболее общем виде показатели деятельности конкретного государственного служащего должны формулироваться с учетом общих показателей эффективности деятельности государственных органов и специфических показателей эффективности деятельности конкретного органа исполнительной власти*(90). Утверждение специфических показателей относится к компетенции самого органа и должно быть произведено правовым актом этого органа.

В показателях эффективности деятельности гражданского служащего следует предусматривать как объективные (например количественные), так и субъективные (зависящие от личности оценивающего) характеристики результативности.

Особое внимание в должностном регламенте заслуживает раздел "ответственность", где детально формулируются виды и основания ответственности, установленной законодательством, за: неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей; за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций; за несохранение государственной тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В зависимости от возложенных на государственного служащего должностных обязанностей в должностном регламенте могут содержаться указания на следующие виды его ответственности: материальная ответственность за возможный имущественный ущерб, связанный с характером служебной деятельности; уголовная ответственность за нарушение правил безопасности ведения работ, обусловленная вероятностью несчастных случаев при выполнении работ в опасных условиях; административная ответственность за снижение эффективности коллективного труда; дисциплинарная ответственность за несвоевременное выполнение заданий, приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, за исключением незаконных; за несвоевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; социальная ответственность за: непредвидение вредных социальных последствий принимаемых решений; несоблюдение и нарушение прав и законных интересов граждан; выполнение работ, связанное с риском для жизни других людей.

Описанные обязательные разделы могут быть дополнены и другими, отражающими специфические условия работы конкретных государственных органов и конкретных должностей в них.

В последнее время в некоторых органах исполнительной власти учреждены "нетипичные" должности государственной гражданской службы, потребность в которых вызвана "веянием времени". Например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" в органах исполнительной власти Республики учреждается "должность ответственного лица по предупреждению коррупционных правонарушений".

Должностной регламент, определяющий обязанности, основные права и ответственность государственного гражданского служащего при осуществлении им служебной деятельности по указанной должности имеет существенную содержательную специфику*(91).

Проект должностного регламента гражданского служащего, замещающего конкретную должность гражданской службы, может готовиться руководителем структурного подразделения, в ведении которого находится данная должность совместно или по согласованию с кадровой службой органа исполнительной власти, а также с соответствующим юридическим подразделением.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" утверждение должностного регламента является функцией представителя нанимателя*(92).

Должностной регламент вступает в силу с момента его утверждения руководителем органа исполнительной власти или другим должностным лицом, уполномоченным на это, и действует до замены новым должностным регламентом, разработанным и утвержденным в установленном порядке.

Утвержденный должностной регламент хранится как оригинал нормативного правового акта структурным подразделением органа исполнительной власти по вопросам государственной службы и кадров*(93).

Согласно Указу Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации"*(94) должностной регламент является приложением к служебному контракту. И в служебном контракте и в должностном регламенте предусматриваются права и обязанности государственного служащего, связанные непосредственно с замещаемой должностью. При этом должностной регламент "предшествует" индивидуальному правовому акту - служебному контракту, в котором "права и обязанности по должности" предоставляются персонально государственному служащему, замещающему эту должность.

Иначе говоря, должностной регламент является нормативной правовой основой служебного контракта наряду с законами и другими нормативными правовыми актами. Именно в этом качестве должностной регламент упомянут в части 3 ст. 24 Федерального закона о государственной гражданской службе. Поэтому нет правовых оснований говорить о двойственной правоотраслевой принадлежности должностных регламентов - административному и трудовому праву, определять их в качестве локальных административных служебных правовых актов*(95).

Никакие служебные процедуры в служебном контракте не определяются. Они - имманентная принадлежность должностных регламентов. Именно в силу этого должностные регламенты - неотъемлемая часть системы административных регламентов органа исполнительной власти.

Взаимосвязь и "взаимодействие" должностных регламентов и административных регламентов. Не поддерживая концепцию "единого регламента органы исполнительной власти", включающего все виды регламентов, следует, безусловно, признать: существует непосредственная тесная взаимосвязь между всеми видами административных регламентов и, особенно, между административными и должностными регламентами в государственном органе.

Должностные регламенты завершающее звено системы административных регламентов государственного органа. Они представляют собой "низовые" элементы системы административных регламентов государственного органа, в которых операции различных процедур группируются вокруг группы должностей или одной должности. Так, должностной регламент начальника управления по взаимодействию с органами местного самоуправления субъекта Федерации предусматривает более сорока (40) юридически законченных действий по исполнению функции администрации субъекта по взаимодействию с органами местного самоуправления*(96).

Допуская некоторое преувеличение, можно утверждать: должностные регламенты "автоматически" генерируются из административных регламентов. Это вытекает из следующего: деятельность государственных служащих обусловлена функциями органа исполнительной власти, предметной спецификой его задач и управленческих методов, полномочиями, особенностями нормотворческой деятельности органа, а также его связями с иными звеньями государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали. В этом плане можно согласиться с утверждением: "...основным "адресатом" административных регламентов... были и остаются государственные служащие"*(97).

Должностные регламенты основываются, прежде всего, на административных регламентах органов исполнительной власти и вступают в силу только после их утверждения. В них находят конкретизацию "...все функции, которые реализует гражданский служащий в отношении предметов государственного управления органов исполнительной власти"*(98). Это условие является необходимым, но недостаточным.

Формирование должностных регламентов осуществляется в системе иерархии правовых норм как по уровню (статусный - функциональный - должностной), так и по структуре правоприменения, когда исходной является законодательная норма или нормы постановлений Правительства РФ. Важно иметь в виду: должностные регламенты в отличие от административных регламентов содержательно обусловлены законодательством о государственной службе.

Должностные регламенты не только содержательно, но и юридически зависят от административных регламентов. Это нормативные правовые акты разного иерархического уровня. Должностные регламенты - локальные нормативные правовые акты и по отношению к административным регламентам являются поднормативными.

Однако "поднормативное" положение должностного регламента в системе административных регламентов не лишает его нормативной природы. Должностной регламент - нормативный правовой акт, содержащий правила осуществления профессиональной служебной деятельности государственными служащими и реализации ими полномочий органа исполнительной власти. В нем предусматриваются требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы.

Должностные регламенты не содержат процедуры и требования к организации и деятельности органов исполнительной власти. Эффект должностных регламентов в значительной степени зависит от итогов анализа действующих государственных функций, их глубокой ревизии и рационального распределения в рамках системы органов исполнительной власти.

Должностные регламенты означают не максимальную формализацию государственных функций, а увеличение степени детализации их содержания и процедур их осуществления, предусмотренных административными регламентами. Конкретизируя положения административных регламентов, они определяют обязанности государственных служащих и их роль в осуществлении административных процедур.

Вместе с тем служебные процедуры, конкретизирующие административные процедуры, лишь часть должностных регламентов. Они имеют более широкое предназначение: являются одним из ключевых механизмов управления служебной деятельностью государственных служащих и средством повышения ее эффективности, поскольку, непосредственно влияют не только на прохождение государственной гражданской службы, но и на поступление на службу, на замещение конкретной должности.

В своей совокупности должностные регламенты призваны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами при выполнении ими задач, определенных положением об органе, структурном подразделении, а также использоваться при оценке результатов служебной деятельности государственного служащего субъекта Федерации.

Положения должностного регламента должны учитываться при проведении: конкурса на замещение вакантной должности государственной службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности и поощрении государственного служащего.

Оценка соответствия результатов деятельности государственных служащих требованиям административных и должностных регламентов является постоянной задачей органов исполнительной власти, поскольку без результатов такой оценки невозможно эффективно осуществить необходимые кадровые технологии, важнейшими из которых являются конкурс на вакантную должность, формирование кадрового резерва, оценка профессиональной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, решении вопросов о поощрении служащего или применении санкций.

Органы исполнительной власти, проводя оценку соответствия деятельности государственного служащего требованиям должностного регламента, должны руководствоваться правилами и порядком, установленными нормативными правовыми актами федерального уровня и актами субъекта Российской Федерации об аттестации государственных гражданских служащих, о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" и др.

Практика подготовки и применения должностных регламентов свидетельствует об актуальности проблемы соответствия должностных регламентов государственных служащих административным регламентам органов исполнительной власти.

Должностные регламенты должны уточняться по мере необходимости в связи с изменением административного регламента органа исполнительной власти, его структуры, сокращением штатов и в других случаях.

Органами исполнительной власти создаются методики и электронные средства поддержки разработки должностных регламентов государственных служащих, а также методики пересмотра при утверждении или изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг.

Важным направлением является создание законодательной и методической базы по вопросам досудебного обжалования гражданами и организациями несоблюдения государственными служащими административных процедур, предусматриваемых должностными и административным и регламентами.

В этих целях органам исполнительной власти и их должностным лицам необходимо:

- обеспечивать реализацию норм Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

- регламентировать порядок рассмотрения жалоб и обращений в утверждаемых административных и должностных регламентах;

- своевременно принимать решения по результатам рассмотрения жалоб и обращений должностным лицом.

Библиография

Агафонов С.Н. Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность // Административное и муниципальное право. 2008. N 1.

Бочарникова Н.А. Административные процедуры как способ устранения административных ошибок: Сборник научных трудов Воронежского государственного университета. Вып. 23: Право и справедливость / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2010.

Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2008.

Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009.

Горб В. Методология разработки должностных регламентов государственных гражданских служащих // Государственная служба. 2007. N 4.

Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. - М.: Nota Bene, 2010.

Женетель С.З. Проблемы реализации административных процедур федеральными органами исполнительной власти. - М.: Тровант, 2008.

Женетель С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.

Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники // Журнал российского права. 2008. N 2.

Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10.

Кравченко О.Б. Административно-правовое регулирование регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск. 2009.

Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практическое пособие. - М.: Юриспруденция, 2010.

Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2010.

Никифоров М.В. Проблемы теории административных процедур. - Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2006.

Панов А., Филипович Л. Административный регламент: от концепции к законопроекту // Чиновник. 2004. N 5(33).

Паршин М.В. Что мешает совершенствованию административных регламентов // Государственная служба. 2008. N 6.

Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009.

Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права // Государство и право. 2000. N 5.

Терещенко Л.К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыты / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. - М.: Статут, 2011.

Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.

Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4.

Тихомирова Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2.

Чертков А.Н. Качество законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как условие их эффективности // Проблемы эффективности законодательства в современных условиях. Материалы Круглого стола. Москва, 21 апреля 2005 г.: Сб. РПА Минюста России. 2005.

Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 2001.

Юридический энциклопедический словарь / Под ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Инфра-М, 2004.

Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2010. N 10.

А.Ф. Ноздрачев,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор

"Законодательство и экономика", N 8, август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции. // Законодательство и экономика. 2011. N 7.

*(2) СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

*(3) Российская газета. 2008. N 34.

*(4) Юридический энциклопедический словарь / Под ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Инфра-М, 2004.

*(5) Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 2001.

*(6) Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2010. С. 18; Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 23.

*(7) Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. - М.: Nota Bene, 2010. С. 19; Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 8.

*(8) СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434.

*(9) СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3259.

*(10) Административный регламент Федеральной налоговой службы по исполнению государственной функции по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также представлению форм налоговых деклараций (расчетов) и разъяснению порядка их заполнения". Утвержден приказом Минфина России от 18 января 2008 г. N 9н.

*(11) СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

*(12) СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

*(13) Административный регламент по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утв. приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841; Административный регламент по исполнению государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утв. приказом Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. N 96.

*(14) См., например, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ (в ред. от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ) "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3739; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 10 июня 2008 г.) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; 2008. N 24. Ст. 2788.

*(15) Никифоров М.В. Проблемы теории административных процедур. - Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2006.

*(16) Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практическое пособие. - М.: Юриспруденция, 2010.

*(17) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 24.

*(18) Терещенко Л.К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыты / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. - М.: Статут, 2011. С. 250.

*(19) Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18.

*(20) Женетель С.З. Проблемы реализации административных процедур федеральными органами исполнительной власти. - М.: Тровант, 2008.

*(21) Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 18.

*(22) СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

*(23) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 371.

*(24) СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

*(25) СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

*(26) СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

*(27) СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

*(28) См., например, приказ Минздравсоцразвития России от 22 марта 2006 г. N 186 "Об утверждении Временного порядка организации работы по разработке проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения независимой экспертизы проектов указанных административных регламентов и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу"; приказ Роснедр от 15 февраля 2007 г. N 181 "Об организации разработки административных регламентов Федерального агентства по недропользованию исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в 2007 году".

*(29) См., например, постановление Правительства Московской области от 17 августа 2007 г. N 610/29 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

*(30) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 373.

*(31) Там же. С. 374.

*(32) Там же. С. 378.

*(33) Морозова О.В. Указ. соч. С. 9.

*(34) Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 5.

*(35) Бочарникова Н.А. Административные процедуры как способ устранения административных ошибок: Сборник научных трудов Воронежского государственного университета. Вып. 23: Право и справедливость / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2010. С. 92.

*(36) Панов А., Филипович Л. Административный регламент: от концепции к законопроекту // Чиновник. 2004. N 5(33). С. 19.

*(37) Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права // Государство и право. 2000. N 5. С. 12.

*(38) Тихомирова Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2; Чертков А.Н. Качество законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как условие их эффективности // Проблемы эффективности законодательства в современных условиях. Материалы Круглого стола. Москва, 21 апреля 2005 г.: Сб. РПА Минюста России. 2005. С. 117-126; Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники // Журнал российского права. 2008. N 2.

*(39) Буряга В.О. Указ. соч. С. 21.

*(40) Филатова А.В. Указ. соч.

*(41) Буряга В.О. Указ. соч. С. 15.

*(42) Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 19.

*(43) Там же.

*(44) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 18.

*(45) Там же.

*(46) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 43.

*(47) Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 12.

*(48) Женетель С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2009. С. 26; Силайчев М.В. Указ. соч. С. 15.

*(49) Буряга О.В. Указ. соч. С. 8.

*(50) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 60.

*(51) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 80.

*(52) Там же. С. 81.

*(53) Утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. 1997. N 33. 3895 (в ред. постановлений Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. N 1538, от 6 ноября 1998 г. N 1304, от 11 февраля 1999 г. N 154, от 30 сентября 2002 г. N 715, от 7 июля 2006 г. N 418, от 29 декабря 2008 г. N 1048, от 17 марта 2009 г. N 242, от 20 февраля 2010 г. N 72, от 15 мая 2010 г. N 336).

*(54) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 83.

*(55) Буряга В.О. Указ. соч. С. 17.

*(56) При этом законом установлено, что подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом, утверждаемым Правительством.

*(57) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 140.

*(58) См. постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

*(59) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 11.

*(60) См. приказ Мининформсвязи России от 16 марта 2006 г. N 29 "О Регламенте Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации". Зарегистрировано в Минюсте России 4 августа 2006 г. N 8139 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 33.

*(61) Агафонов С.Н. Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность // Административное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 66.

*(62) См. приказ Минприроды России от 9 августа 2007 г. N 205 "Об утверждении Регламента Министерства природных ресурсов Российской Федерации". Зарегистрировано в Минюсте России 17 сентября 2007 г. N 10144.

*(63) Паршин М.В. Что мешает совершенствованию административных регламентов // Государственная служба. 2008. N 6. С. 124.

*(64) СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

*(65) См. Регламент взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребсоюза при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации. Утвержден приказом МВД России N 879, Минздравсоцразвития России N 746 от 3 ноября 2006 г. (в ред. от 18 октября 2010 г. N 737).

*(66) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 127.

*(67) Буряга В.О. Указ. соч. С. 17.

*(68) В качестве примера приведем Указ Губернатора Смоленской области от 8 августа 2006 г. N 5 (в ред. от 19 ноября 2010 г.) "Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Смоленской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области". "Регламент по организации взаимодействия налоговых органов, органов местного самоуправления и органов Роснедвижимости по уточнению информации о земельных участках и их правообладателях" (утв. УФНС России по Нижегородской области от 18 июля 2007 г. N 175, Минфином Нижегородской области от 18 июля 2007 г. N 306-411/4867, управлением Роснедвижимости по Нижегородской области от 3 августа 2007 г. N 01-15/2642 и ФГУ "ЗКП" по Нижегородской области от 1 августа 2007 г. N 69/ОД); распоряжение Администрации города Рязани от 22 декабря 2008 г. N 1533-р (в ред. от 26 октября 2009 г.) "Об утверждении Регламента взаимодействия муниципальных бюджетных учреждений, организаций города Рязани, осуществляющих функции технического надзора, и структурных подразделений администрации города Рязани по размещению муниципального заказа".

*(69) См., например, приказ Департамента сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли Вологодской области от 25 июня 2010 г. N 178 "Об утверждении Административного регламента взаимодействия".

*(70) См., например, приказ Минюста России N 225, ФМС России N 240 от 7 октября 2008 г. "Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы", приказ МВД России N 879, Минздравсоцразвития России N 746 от 3 ноября 2006 г. (в ред. от 18 октября 2010 г.) "Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации".

*(71) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 12.

*(72) Там же.

*(73) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 171.

*(74) Кравченко О.Б. Административно-правовое регулирование регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск. 2009. С. 8.

*(75) Давыдов В.К. Указ. соч. С. 173.

*(76) Там же. С. 11.

*(77) Яцкин А.В. Указ. соч.

*(78) Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.

*(79) Статья 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

*(80) СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

*(81) СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

*(82) СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

*(83) СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.

*(84) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636; 2001. N 10. Ст. 1151; N 16. Ст. 1828; N 49. Ст. 6070; 2008. N 13. Ст. 1186; N 30. Ст. 3616; N 52. Ст. 6235; 2009. N 29. Ст. 3597; N 29. Ст. 3624; N 48. Ст. 5719; N 51. Ст. 6150; Ст. 6159; 2010. N 5. Ст. 459; N 7. Ст. 704; N 49. Ст. 6413; N 51. Ст. 6810.

*(85) И законы субъектов Федерации не содержат юридических определений должностных регламентов (см., например, статью 12 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 г. N 65-ОЗ "О государственной гражданской службе Воронежской области"; пункт 6 ст. 9 Закона Владимирской области от 5 мая 2006 г. N 58-ОЗ "О государственной гражданской службе Владимирской области" и др. В законах некоторых субъектов Федерации понятие "должностной регламент" даже не упоминается (см., например, Закон Республики Карелия от 26 декабря 2005 г. N 942-ЗРК "О государственной гражданской службе Республики Карелия" и др.).

*(86) Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2008.

*(87) Горб В. Методология разработки должностных регламентов государственных гражданских служащих // Государственная служба. 2007. N 4. С. 44.

*(88) При указании квалификационного требования к уровню образования следует называть конкретные специальности в соответствии с нормативными актами о специальностях и квалификациях, применяемыми при организации учебного процесса и оформлении дипломов. На текущий момент таким документом является постановление Госстандарта России от 30 сентября 2003 г. N 276-ст, ОК 009-2003. Минимальные квалификационные требования к стажу (опыту) работы регулируются статьей 12 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и соответствующими статьями законов субъектов Федерации о государственной гражданской службе.

*(89) Так, в постановлением Губернатора Ленинградской области от 21 января 2005 г. N 7-пг "О внесении изменений в постановление Губернатора Ленинградской области от 30 декабря 1997 года N 534-пг "Об утверждении инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области" в должностные регламенты соответствующих гражданских служащих должны включаться функции правового (юридического) обеспечения деятельности соответствующего органа исполнительной власти Ленинградской области. В соответствии с пунктом 3 постановления Губернатора Ленинградской области N 534-пг в должностных регламентах отдельных гражданских служащих следует предусматривать функции ответственности за делопроизводство и т.д.

*(90) См. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.

*(91) В качестве примера приведем должностной регламент ответственного лица по предупреждению коррупционных правонарушений в Министерстве информатизации и связи Республики Татарстан, утв. Министерством 26 января 2007 г.

Должность ответственного лица, наделенного функциями по предупреждению коррупционных правонарушений учреждается в целях осуществления функций по предупреждению коррупционных правонарушений и организации исполнения Программы Министерства информатизации и связи Республики Татарстан по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан, осуществлении мероприятий по ее реализации.

В соответствии с целями учреждения должности в регламенте определяются основные обязанности ответственного лица:

- на основе представленной структурными подразделениями министерства информации ежеквартально готовит для руководства министерства информацию о ходе реализации мероприятий Программы Министерства информатизации и связи Республики Татарстан по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан;

- по поручению руководства участвует и осуществляет проверки обращений юридических и физических лиц на неправомерные действия должностных лиц;

- ведет учет и проводит анализ совершенных государственными служащими должностных правонарушений коррупционной направленности и др.

Ответственное лицо имеет право:

- взаимодействовать с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образованной в соответствии с Законом Республики Татарстан "О государственной гражданской службе Республики Татарстан";

- участвовать в проверках структурных подразделений на предмет осуществления мер антикоррупционной политики;

- участвовать в подготовке материалов для рассмотрения на коллегиях, оперативных совещаниях по вопросам реализации мер антикоррупционной политики и программы Министерства информатизации и связи Республики по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан;

- вносить предложения руководству о проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов;

- вносить предложения руководству о проведении служебных проверок по допущенным государственными служащими должностным нарушениям и принимать участие в их проведении.

*(92) Нанимателем для федеральных государственных гражданских служащих является Российская Федерация, а для гражданских служащих субъекта Федерации - субъект Федерации.

Под понятием "представитель нанимателя" имеется ввиду руководитель соответствующего государственного органа или лицо, замещающее государственную должность, либо их представители. Эти лица наделены правом представлять интересы Российской Федерации или субъекта Федерации в государственно-служебных правоотношениях.

Представителем нанимателя в отношении государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти субъекта Федерации является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое вправе делегировать свои полномочия руководителям органов исполнительной власти субъекта.

Так, в соответствии с постановлением Губернатора Ленинградской области от 16 сентября 2004 г. N 144-пг "О кадровом процессе в системе органов исполнительной власти Ленинградской области" (с изм. и доп.) функции по утверждению должностных регламентов Губернатором Ленинградской области делегированы руководителям органов исполнительной власти Ленинградской области (председателям комитетов, управляющему делами, начальнику особой части, начальнику мобилизационного управления, начальнику управления записи актов гражданского состояния, начальнику инспекции, руководителю аппарата).

*(93) Государственные служащие должны быть ознакомлены с должностными регламентами при заключении служебных контрагентов, а копии должностных регламентов должны приобщаться к личным делам государственных служащих. Требования должностного регламента являются обязательными для государственного служащего, назначенного на соответствующую должность (и заключившего служебный контракт), с момента его ознакомления с должностным регламентом под подпись и до перемещения на другую должность или увольнения из государственных органов.

*(94) СЗ РФ. 2005. N 8. Ст. 629.

*(95) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 91.

*(96) См.: например, постановление администрации Тамбовской области от 29 декабря 2007 г. N 1515 "Об утверждении должностных регламентов государственных гражданских служащих управления по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации области".

*(97) Давыдов К.В. Указ. соч. С. 87.

*(98) Горб В. Указ. соч.