Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2015 г. N 03АП-2647/15

г. Красноярск

19 июня 2015 г.

Дело N А33-18963/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "15" июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "19" июня 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Морозовой Н.А.,

судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Елистратовой О.М.,

при участии:

от заявителя (общества с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Оптима") - Афанасьева О.П., представителя по доверенности от 17.10.2014,

от ответчика (Министерства строительства и архитектуры Красноярского края) - Епифанова И.О., представителя по доверенности от 29.01.2015 N 82-350/2,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Оптима" (ИНН 2457064335, ОГРН 1072457003850)

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "21" апреля 2015 года по делу N А33-18963/2014, принятое судьёй Крицкой И.П.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Оптима" (ИНН 2457064335, ОГРН 1072457003850, г.Норильск) (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Министерству строительства и архитектуры Красноярского края (ИНН 2466216697, ОГРН 1082468060993) (далее - ответчик, Министерство) о признании недействительными писем N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014, N 4-02113 от 27.03.2014 "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ".

Определением Арбитражного суда Красноярского края от "13" января 2015 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено муниципальное учреждение "Управление муниципального заказа Администрации г. Норильска".

19.02.2015 в ходе судебного заседания суда первой инстанции на основании заявленного представителем ответчика ходатайства в соответствии со статьей 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом вынесено определение о замене ответчика - Министерства строительства и архитектуры Красноярского края на Министерство строительства и жилищного коммунального хозяйства Красноярского края в связи с правопреемством.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "21" апреля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на следующие обстоятельства.

- Суд первой инстанции непосредственно не исследовал все доказательства по делу, решение не основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, в частности:

в соответствии с Приказом Госстроя от 04.12.2012 N 76-ГС "Об утверждении Классификации сметных нормативов" спорные индексы не входят в перечень Территориальных сметных нормативов, подлежащих утверждению Министерством,

Министерством не представлены правовые акты, уполномочивающие Министерство корректировать указания к индексам, вносить в них изменения,

суд первой инстанции не рассмотрел доводы заявителя о нарушении его прав и законных интересов как пользователя и лицензиата сметного программного обеспечения на основании лицензионного договора от 09.04.2013 N 446-24-0412,

судом первой инстанции не дана правовая оценка доводам ООО "Нордстрой", изложенным в пояснениях от 10.04.2015 по делу N А33-4281/2015,

судом первой инстанции не дана правовая оценка доводу заявителя о том, что нормативные акты и действия Министерства противоречат требованиям Федерального отраслевого соглашения по строительству и промышленности строительных материалов Российской Федерации на 2014-2016 годы.

- Суд первой инстанции ошибочно посчитал, что спорные письма не адресованы заявителю, сами по себе не порождают каких-либо правовых последствий для заявителя, не могут нарушать права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

- Аргумент Министерства о том, что действия заказчика не обжаловались заявителем суду первой инстанции не следовало принимать во внимание, так как право решать, обжаловать или нет действия заказчика и организатора конкурсов, принадлежит только заявителю.

- Вывод о том, что признание спорных писем недействительными не приведет к восстановлению нарушенных прав и интересов заявителя, является необоснованным.

- Министерство в нарушение действующего законодательства Российской Федерации спорными письмами внесло безосновательные поправки и корректировки в указания разработчиков индексов.

- Министерством принятием спорных писем нарушена система ценообразования в строительстве на территории Российской Федерации.

- Сметная документация не может быть составлена в текущем уровне цен 2014 года с использованием индексов 2012 года без применения коэффициента учитывающего инфляцию.

- Обжалуемое решение суда первой инстанции не выполнило основные задачи судопроизводства в арбитражных судах.

Муниципальное учреждение "Управление муниципального заказа Администрации г. Норильска" уведомленное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя муниципального учреждения "Управление муниципального заказа Администрации г. Норильска".

Представитель заявителя в судебном заседании изложил доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции.

Представителем общества заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, приложенных к апелляционной жалобе, а именно: копии ответа Управления городского хозяйства администрации города Норильска от 24.04.2015 N 210-788 на запрос генерального директора ООО "Нордстрой" Маркевича В.А.; копии ответов заказчиков на запросы о даче разъяснений положений документации к конкурсам, которые опубликованы на официальном сайте www.zakupki.gov.ru после 21.04.2015; копии аттестата сметчика Мелехова О.И. от 10.02.2015 N 019089; копии скриншота о результатах проведения конкурса АЭФ-ООРиУ-20-15 "Выполнение ремонтно-строительных (строительно-монтажных) работ на объекте: "МБОУ ДОД "ДЮСШ N 4", (Солнышко), район Талнах, ул.Таймырская, д.5"; копии ответа филиала ФАУ ФЦЦС по Красноярскому краю от 19.02.2014 N 16 ООО "Нордстрой"; копии письма Министерства строительства и ЖКХ Российской Федерации от 28.02.2014 N 3085 об индексах на первый квартал 2014 года; копии письма Департамента строительства Краснодарского края об индексах СМР на 2 квартал 2014 года от 27.05.2014 N 67-1714-140106 ; копии приложения N 1 к письму от 27.05.2014 N 67-1714/14-01-06; копии приложения N 2 к письму от 27.05.2014 N 67-1714/14-01-06; копии приложения N 3 к письму от 27.05.2014 N 67-1714/14-01-06; копии постановления правительства ХМАО-Югры от 09.12.2011 N 458-п; копий протоколов подведения итогов электронных аукционов N 0319300010115000023-3 от 24.02.2015, N 0319300010115000153 от 06.04.2015, N 0319300010115000112-3 от 17.03.2015, N 0319300010115000024-3 от 17.12.2014, N 0319300010115000141-3 от 31.03.2015, N 0319300010115000132-3 от 26.03.2015, N 0319300010115000163-3 от 08.04.2015, N 0319300010115000153 от 06.04.2015, N 0319300010115000122 от 17.03.2015, N 0319300010115000160-3 от 14.04.2015; копии письма филиала ФАУ ФЦЦС об индексах за 2 квартал 2015 от 30.04.2015.

В соответствии с требованиями статей 9 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции отклонил заявленное ходатайство о приобщении дополнительных доказательств, невозможность представления которых в суд первой инстанции заявителем не обоснована. Кроме того, часть представленных документов являются новыми, появившимися после принятия решения судом первой инстанции.

Документы, приложенные к апелляционной жалобе, возвратить заявителю почтой с сопроводительным письмом.

От общества с ограниченной ответственностью "Нордстрой" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции не рассматривает представленный отзыв, поскольку указанный отзыв представлен лицом, не участвующим в деле, в связи с чем, не подлежит принятию и рассмотрению по существу. Определением от 27.02.2015 Арбитражный суд Красноярского края отказал обществу с ограниченной ответственностью "Нордстрой" о вступлении в дело в качестве соистца.

Апелляционный суд определил возвратить отзыв общества с ограниченной ответственностью "Нордстрой" на апелляционную жалобу заявителя почтой с сопроводительным письмом.

В апелляционной жалобе заявителя содержится ходатайство о привлечении специалиста, обладающего специальными познаниями в области сметного ценообразования в Российской Федерации.

В судебном заседании апелляционного суда заявитель указанное ходатайство не заявил.

Вместе с тем, апелляционный суд в силу статьи 268 АПК РФ ограничен в сборе доказательств. Кроме того, основанием для отказа заявителю в иске послужил вывод суда о том, что оспариваемые письма не нарушают непосредственно его прав и интересов, так как ему не адресованы; и не носят обязательного характера.

Статьей 55.1 АПК РФ закреплено, что специалистом в арбитражном суде является лицо, обладающее необходимыми знаниями по соответствующей специальности, осуществляющее консультации по касающимся рассматриваемого дела вопросам.

Вышеназванные вопросы являются правовыми, целиком относятся к компетенции суда и для их решения привлечение специалиста не требуется.

В связи с этим апелляционный суд считает ходатайство не подлежащим удовлетворению.

Представитель Министерства доводы апелляционной жалобы не признал; просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.

Министерством были изданы письма "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ": N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014 и N 4-02113 от 27.03.2014.

Согласно указанным письмам Министерство рекомендовало государственным и муниципальным заказчикам в 2013 году и 1, 2, 3, 4 кварталах 2014 года при формировании начальной (максимально) цены государственного (муниципального) контракта для объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта, финансирование которых осуществляется полностью либо частично за счет средств краевого бюджета, а также бюджетов муниципальных образований Красноярского края, целевых внебюджетных фондов и для общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере, применять разработанные Красноярским филиалом ФАУ "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" по Красноярскому краю, индексы к полной сметной стоимости строительно-монтажных работ; индексы по объектам строительства по статьям прямых затрат.

Не согласившись с письмами Министерства N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014, N 4-02113 от 27.03.2014, полагая, что последними нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данных писем недействительными.

Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9, 65 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства Министерство строительства и жилищного коммунального хозяйства Красноярского края, утвержденным Постановлением Правительства Красноярского края от 21.08.2008 N 51-п Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края в том числе,

обеспечивает создания условий развития градостроительной деятельности на территории края (пункт 2.1),

осуществляет нормативное правовое регулирование, в том числе, утверждение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, нормативов, предназначенных для определения сметной стоимости строительства, реконструкции и ремонта объектов в крае, учитывающих региональные условия выполнения работ (подпункт 5 пункта 3.1);

осуществляет управление в установленном порядке краевыми государственными учреждениями, подведомственными Министерству или в отношении которых Министерство осуществляет функции и полномочия учредителя, а также краевыми унитарными предприятиями в областях (сферах) государственного управления, указанных в подпункте 2 пункта 1.1 настоящего Положения (пункт 3.36),.

осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в ведении Министерства органов исполнительной власти края (пункт 3.47).

Таким образом, Министерство вправе как осуществлять правовое регулирование - принимать нормативные акты; так и издавать ненормативные акты. Кроме того, в процессе правоприменения Министерство осуществлять и иные действия - вести переписку, отвечать на вопросы, давать рекомендации. При этом последняя форма не носит правового характера, не является обязательной и не влечет применения средств государственного принуждения.

Министерством были приняты письма "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ": N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014 и N 4-02113 от 27.03.2014.

Общество оспорило данные письма как ненормативные акты, в порядке главы 24 АПК РФ.

Суд первой инстанции рассмотрел дело в соответствии с выбранным заявителем способом защиты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, в том числе самостоятельно избирают порядок и способ защиты гражданских прав и интересов.

Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации способами. Данная статья не исключает возможности защиты гражданских прав иными способами, предусмотренными федеральными законами, помимо установленных этой нормы права.

Избрание способа защиты своего нарушенного права является прерогативой истца, однако избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснению, содержащемуся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ возлагается на государственный орган, должностное лицо.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые письма непосредственно прав общества не затрагивают - то есть общество не доказало нарушения данными письмами своих законных прав и интересов.

Апелляционный суд соглашается с этим выводом.

В указанных письмах сказано, что определение рекомендуемых индексов осуществляется государственными (муниципальными) заказчиками. То есть непосредственно обществу - организации, ведущей строительную деятельность, они не адресованы и не налагают на нее каких либо обязанностей.

Оспаривая письма Министерства "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ": N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014 и N 4-02113 от 27.03.2014, заявитель ссылается на проведение муниципальным учреждением "Управление муниципального заказа Администрации города Норильска" закупки посредством проведения электронного аукциона АЭФ-ООРиУ-510-14 (для определения подрядчика по выполнению ремонтно-строительных (строительно-монтажных) работ на объекте: "Помещения Администрации города Норильска, район Центральный, пл. Металлургов, д. 1".

По мнению общества, "Управлением муниципального заказа Администрации города Норильска" (Заказчик) неверно определена начальная (максимальная) цена муниципального контракта (занижена) в части применения индексов изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ, разработанных Красноярским филиалом ФАУ "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" по Красноярскому краю на IV квартал 2012 года и рекомендованных письмом Министерства от 27.03.2014 N 4-02113 к применению данных индексов во 2, 3 и 4 кварталах 2014 года, в связи с чем общество было вынуждено не участвовать в данной закупке.

Как установил суд первой инстанции, заявитель не участвовал в проводимом муниципальным учреждением "Управление муниципального заказа Администрации города Норильска" аукционе АЭФ-ООРиУ-510-14 (для определения подрядчика по выполнению ремонтно-строительных (строительно-монтажных) работ на объекте: "Помещения Администрации города Норильска, район Центральный, пл. Металлургов, д. 1"; действия заказчика по проведению данного аукциона, как и его результаты, не оспаривал.

Заявитель ссылается, что аналогичным образом была сформирована цена по всем остальным аукционам на строительство, объявляемым разными муниципальными и государственными заказчиками, в результате чего принять участие в торгах невозможно, так как цены не позволяют выполнить работы.

Вместе с тем Министерство пояснило, что у них не было жалоб от заказчиков, что торги проводятся и работы выполняются.

Апелляционный суд, оценив доводы сторон, учитывает следующее.

Согласно статье 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

То есть закон предусматривает два способа формирования цены - по усмотрению сторон и в силу закона.

Гражданское законодательство основывается так же на принципе свободы договора. В том случае, если условия договора не устраивают сторону, она вправе не совершать этой сделки.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что названные письма не могут затрагивать интересов общества, поскольку носят рекомендательный характер - что прямо следует из текста самих писем.

Общество указывает, что все государственные (муниципальные) заказчики на территории Красноярского края руководствовались данными письмами как обязательными.

Апелляционный суд отмечает, что свойство общеобязательности и распространения на неопределенный круг лиц являются свойствами нормативных актов - в то же время форму защиты, связанную с оспариванием нормативного акта заявитель не использовал.

Основу ценообразования в строительстве составляет сметный порядок, разработанный в Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004 (далее - Методика), утвержденной Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1 (в редакции Приказа Минстроя России от 16.06.2014 N 294/пр).

Сметная стоимость является основой для определения капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные (строительно-монтажные, ремонтно-строительные и другие) работы, оплаты расходов по приобретению оборудования и доставки его до стройки, а также возмещения других затрат за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом. Такое определение сметной стоимости строительства содержит п. 3.1 МДС 81-35.2004 "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", утвержденной Постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 г. N 15/1 (далее - Методика 81-35.2004). Методика 81-35.2004 соединяет в себе общие положения по составлению сметной документации и определению сметной стоимости строительства, выполнения ремонтных, монтажных и пусконаладочных работ на всех стадиях разработки предпроектной и проектной документации, формированию договорных цен на строительную продукцию и проведению расчетов за выполненные работы.

Действующая система ценообразования и сметного нормирования в строительстве включает в себя государственные сметные нормативы и другие сметные нормативные документы, необходимые для определения сметной стоимости строительства. Сметные нормативы - это обобщенное название комплекса сметных норм, расценок и цен, объединяемых в отдельные сборники.

Сметная стоимость строительства может включать в себя стоимость строительных работ, стоимость работ по монтажу оборудования (монтажных работ), затраты на приобретение (изготовление) оборудования, мебели и инвентаря и прочие затраты.

Сводные сметные расчеты стоимости строительства рассматриваются как документы, определяющие сметный лимит средств, необходимых для полного завершения строительства всех объектов, предусмотренных проектом. Сводный сметный расчет стоимости строительства, утвержденный в установленном порядке, служит основанием для определения лимита капитальных вложений и открытия финансирования строительства. Сводный сметный расчет составляется в целом на строительство независимо от числа генеральных подрядных строительно-монтажных организаций, участвующих в нем.

Постановлением Госстроя России от 28 февраля 2001 г. N 15 утверждены Методические указания по определению величины сметной прибыли в строительстве (далее - Методические указания), определяющие принципы и порядок расчета величины сметной прибыли при формировании сметной стоимости строительства. Методические указания применяются для определения начальной (стартовой) цены строительной продукции при разработке тендерной документации для проведения конкурсов по размещению подрядов на выполнение работ и оказание услуг в строительстве и договорных цен на строительную продукцию, устанавливаемых на основе переговоров с подрядчиками.

Положения, приведенные в Методических указаниях, обязательны для всех предприятий и организаций независимо от принадлежности и формы собственности, осуществляющих капитальное строительство за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных кредитов, получаемых под государственные гарантии, других средств, поступающих в качестве государственной поддержки, если иное не предусмотрено соответствующими распорядительными документами Правительства Российской Федерации.

Сметные нормативы - это обобщенное название комплекса сметных норм, цен и расценок, объединяемых в отдельные сборники. Вместе с определенными правилами и методическими положениями, содержащими в себе необходимые требования, они служат основой определения сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий и сооружений, расширения и технического перевооружения предприятий любой формы собственности.

Система индексов (коэффициентов) пересчета (изменения) сметной стоимости строительства является важнейшим инструментом ценообразования в строительстве в современных условиях. Индексы применяются для определения стоимости строительства в текущих (или прогнозных) ценах и для расчетов за выполненные строительно-монтажные работы между заказчиками и подрядными организациями. Основное назначение индексов (коэффициентов) - учет фактора удорожания стоимости строительства по отношению к базовому уровню.

Определением сметных и иных индексов в строительстве занимается Федеральное государственное учреждение "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов", органы государственной статистики (Госкомстат), и Госстрой РФ.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на Приказ Госстроя от 04.12.2012 N 76-ГС "Об утверждении Классификации сметных нормативов", Федеральное отраслевое соглашение по строительству и промышленности строительных материалов Российской Федерации на 2014-2016 годы.

Вышеизложенное свидетельствует о разнообразии правового регулирования в сфере ценообразования в строительстве, что связано, в первую очередь с договорным характером отношений в сфере ценообразования в строительстве в силу регламентации указанных отношений именно Гражданским кодексом Российской Федерации. Именно сложенная договорная система взаимоотношений в сфере строительства позволяет регулировать хозяйственные и правовые отношения всех участников строительства. Императивное государственное регулирование в сфере сметного ценообразования отсутствует.

Указанные правовые акты не содержат имеперативного запрета на регулирование сметного ценообразования на региональном уровне.

Изложенное позволяет апелляционному суду сделать вывод о том, что при наличии установленных действующим законодательством Российской Федерации сметных нормативов, региональное регулирование сметного ценообразования законодательно не запрещено.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2). Право на судебную защиту, которое относится к основным правам и свободам человека, признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не подлежит ограничению (статья 17, части 1 и 2; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации), предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовать его в полном объеме и обеспечивать эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства.

Ценность права на судебную защиту как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод человека и гражданина предопределена - в силу статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации - особой ролью судебной власти и ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе путем контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России.

Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе.

Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов.

Приведенные правовые позиции выражены в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлениях от 16 марта 1998 года N 9-П, от 17 ноября 2005 года N11-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 25 марта 2008 года N 6-П, от 19 июля 2011 года N 17-П и от 1 марта 2012 года N 5-П. Аналогичного подхода придерживается в своей практике Европейский Суд по правам человека, полагающий, что статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признающая право каждого на справедливое судебное разбирательство, во взаимосвязи с ее статьей 13, гарантирующей каждому эффективное средство правовой защиты, в том числе в связи с предполагаемым нарушением данного права, подразумевает, что государство должно обеспечить такое внутреннее средство правовой защиты, которое позволит рассмотреть обоснованную жалобу на это предполагаемое нарушение по существу (постановление от 25 февраля 2010 года по делу "Казюлин против России"). На необходимость обеспечения потенциальным заявителям быстрых и эффективных средств правовой защиты, позволяющих им обратиться в компетентный национальный орган власти и получить возмещение на государственном уровне, обращает внимание и Комитет Министров Совета Европы (пункт 13 приложения к Рекомендации от 12 мая 2004 года Rec (2004) 6 "О повышении эффективности внутренних средств правовой защиты").

Как следует из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, принцип юридического равенства диктует необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, по своему содержанию и (или) по форме не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению закрепленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 14 мая 2013 года N 9-П и др.).

Вместе с тем требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение - как запрещенное, так и дозволенное, не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 5 марта 2013 года N 5-П, от 23 мая 2013 года N 11-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 года N 1173-О и др.).

Толкование законодательных предписаний имеет место не только при принятии публично-властного решения в отношении конкретного лица, - оно может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта, с тем чтобы довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

По смыслу приведенных нормативных положений, не исключается право Министерства принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем, чтобы обеспечить единообразное применение законодательства регулирующего сферу сметного ценообразования на региональном уровне. Такие акты адресованы непосредственно органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения в указанной сфере. Обязательность содержащихся в них разъяснений нормативно не закреплена. Вместе с тем - поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные органы обязаны руководствоваться исходящими от вышестоящих органов разъяснениями норм действующего законодательства - такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц соответствующих органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга лиц.

Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного понятия нормативного акта в сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах (в частности, в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88), под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Анализируя оспариваемые письма с учетом изложенного выше содержания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 N 6-П, апелляционный суд приходит к выводу, что они не обладают признаками нормативного правового акта и, что прямо следует из текста указанных писем: N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014 и N 4-02113 от 27.03.2014, носят рекомендательный характер государственным и муниципальным заказчикам в 2013 году и 1, 2, 3, 4 кварталах 2014 года при формировании начальной (максимально) цены государственного (муниципального) контракта для объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта, финансирование которых осуществляется полностью либо частично за счет средств краевого бюджета, а также бюджетов муниципальных образований Красноярского края, целевых внебюджетных фондов и для общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере, применять разработанные Красноярским филиалом ФАУ "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" по Красноярскому краю, индексы к полной сметной стоимости строительно-монтажных работ; индексы по объектам строительства по статьям прямых затрат.

Материалами настоящего дела не доказано, что применение оспариваемых писем носило всеобщий характер, и что формируя цену, государственные заказчики исходили именно из их содержания.

Также в письмах ответчиком указано, что определение применяемых индексов осуществляется государственными и муниципальными заказчиками после сравнения вариантов, рассчитанных по рекомендованным индексам. В целях экономии бюджетных средств, принимается вариант, имеющий меньшую сметную стоимость строительно-монтажных работ.

Указанные цели Министерства соответствуют основному принципу бюджетной системы Российской Федерации - эффективности и экономии использования бюджетных средств и эффективному функционированию и развитию региона как единого целого и неотъемлемой части хозяйственного комплекса государства.

Таким образом, изданные Министерством письма "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ": N 12-00411 от 25.01.2013, N 4-00416 от 22.01.2014 и N 4-02113 от 27.03.2014, не адресованы заявителю, сами по себе не порождают каких-либо правовых последствий для заявителя (не содержат прямого указания на их применение), не могут являться ограничением прав общества в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, следовательно, не могут нарушать права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и систему ценообразования в строительстве на территории Российской Федерации.

Довод заявителя о нарушении его прав и законных интересов как пользователя и лицензиата сметного программного обеспечения отклоняется апелляционным судом как не имеющий отношения к предмету рассматриваемого спора.

Довод заявителя о том, что решение суда первой инстанции не выполнило основные задачи судопроизводства в арбитражных судах не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не может быть принят апелляционным судом.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для оценки доводов отзыва на апелляционную жалобу, представленного обществом с ограниченной ответственностью "Нордстрой", поскольку указанный отзыв представлен лицом, не участвующим в деле, в связи с чем, не подлежит рассмотрению по существу.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Поскольку решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, следовательно, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы, связанные, в том числе с подачей апелляционной жалобы, подлежат отнесению на заявителя апелляционной жалобы (общество с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Оптима").

Вместе с тем, при подаче апелляционной жалобы заявитель оплатил 4500 рублей государственной пошлины по платежному поручению N 52 от 08.05.2015. Размер государственной пошлины составляет 1500 рублей, поскольку апелляционная жалоба подается на судебный акт. Пункт 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает, что при подаче апелляционной жалобы и (или) кассационной, надзорной жалобы на решения и (или) постановления арбитражного суда, а также на определения суда о прекращении производства по делу, об оставлении искового заявления без рассмотрения, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейского суда, об отказе в выдаче исполнительных листов - 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера. При этом пункт 3 этой же статьи говорит, что при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными размер государственной пошлины для организаций - 3 000 рублей. Поскольку в данном случае жалоба подана на судебный акт, в котором заявлено неимущественное требование о признании ненормативного правового акта недействительным, размер государственной пошлины должен составлять 1500 рублей. Остальная часть государственной пошлины должна быть возвращена заявителю на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "21" апреля 2015 года по делу N А33-18963/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Оптима" (ИНН 2457064335, ОГРН 1072457003850) из федерального бюджета 3000 рублей государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению N 52 от 08.05.2015.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Г.Н. Борисов О.А. Иванцова