Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2015 г. N 19АП-317/15

г. Воронеж

16 сентября 2015 г.

Дело N А48-3755/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 сентября 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сывороткиной Е.Е.,

при участии:

от муниципального унитарного предприятия "Трамвайно-троллейбусное предприятие": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Правительства Орловской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от индивидуального предпринимателя Овешникова Сергея Геннадьевича: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от индивидуального предпринимателя Хахичева Руслана Николаевича: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от индивидуального предпринимателя Казакова Владимира Николаевича: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области, муниципального унитарного предприятия "Трамвайно-троллейбусное предприятие" на решение Арбитражного суда Орловской области от 05.12.2014 по делу N А48-3755/2014 (судья Капишникова Т.И.) по заявлению Управления по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области (Орелоблэконадзор) (ОГРН 1095753001827, ИНН 5753050056) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, ИНН 5753018207), при участии третьих лиц: Правительства Орловской области (ОГРН 1025700834004, ИНН 5753010381), муниципального унитарного предприятия "Трамвайно-троллейбусное предприятие" (ОГРН 1045752000040, ИНН 5752033428), индивидуального предпринимателя Овешникова Сергея Геннадьевича (ОГРНИП 307574209500037, ИНН 575100746079), индивидуального предпринимателя Хахичева Руслана Николаевича (ОГРНИП 312574019500016, ИНН 575200708800), индивидуального предпринимателя Казакова Владимира Николаевича (ОГРНИП 304575209900077, ИНН 575300020220) о признании недействительными ненормативных актов,

УСТАНОВИЛ:

Управление по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области (Орелоблэконадзор) (далее - заявитель, Орелоблэконадзор, Управление) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - ответчик, УФАС по Орловской области, антимонопольный орган), в котором просит признать недействительным п. 1, 2 решения и предписание от 03.07.2014 по делу N 100-14/03 АЗ о нарушении антимонопольного законодательства (с учетом уточнения требований).

Решением Арбитражного суда Орловской области от 05.12.2014, принятым по настоящему делу, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Управление по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области и МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" обратились в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят отменить данное решение и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционных жалоб их заявители указывают, что суд неправильно применил статью 71 Закона об охоте, так как ни буквальное содержание этой статьи, ни ее толкование в совокупности с другими нормами Закона об охоте не ограничивают срок охотхозяйственных соглашений сроком ранее выданных лицензий. Данная статья предоставляет владельцам лицензий преимущества в пользовании природными ресурсами.

В отзыве на апелляционные жалобы УФАС по Орловской области ссылается на то, что заключив соглашение с МУП "ТТП" без проведения аукциона на срок 49 лет, хотя срок действия лицензии составлял 10 лет, Управление нарушило ст. 29 Закона N 209-ФЗ и ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку заключение соглашения на срок, превышающий срок действия лицензии, без проведения торгов приводит к ограничению конкуренции, устранению конкуренции.

Представители лиц, участвующих в деле в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Дело рассматривалось в их отсутствие в порядке статей 156, 266 АПК РФ.

Определением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2015 производство по делу А48-3755/2014 было приостановлено до вступления в силу акта судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, принятого по результатам рассмотрения дела N А74-4141/2013.

В связи с устранением обстоятельств, вызвавших приостановление производства по делу А48-3755/2014, суд апелляционной инстанции от 18.08.2015 возобновил производство по делу.

В соответствии с п.1 ст. 124 АПК РФ Управление по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области сообщило об изменении своего наименования.

Согласно подпункту 4 пункта 2 Указа Губернатора Орловской области от 22.11.2014 N 448 "О структуре исполнительных органов государственной власти Орловской области" правопреемником Управления по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области является Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области.

Девятнадцатым арбитражным судом принято уточнение наименования заявителя.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционных жалоб, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции находит обжалуемое решение подлежащим отмене, на основании следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, МУП "ТТП" является пользователем объектами животного мира на основании долгосрочной лицензии N 0000515 сроком действия с 08.12.2006 по 08.12.2016 (на 10 лет) и заключенного с Коллегией Орловской области договора о предоставлении в пользование территорий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты от 09.11.2006 N 40 с тем же сроком.

В связи с вступлением в силу с 01.04.2010 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Предприятие обратилось в Орелоблэконадзор с заявкой на заключение охотхозяйственного соглашения в порядке ч.3 ст.71 Федерального закона от 24.07.2009 N209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" сроком на 49 лет.

По результатам рассмотрения заявки, МУП "ТТП" и Управление по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области заключено охотохозяйственное соглашение от 18.04.2011 N 9, согласно которому Предприятие обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а Управление обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия соглашения, указанные в ч.2 ст.25 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте) земельные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий. Срок действия охотхозяйственного соглашения от 18.04.2011 N 9 - 49 лет.

В УФАС по Орловской области 24.03.2014 поступило заявление граждан Овешникова С. Г., Хахичева Р. Н., Казакова В. Н., в котором указывалось на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Орелоблэконадзор при заключении охотхозяйственного соглашения от 18.04.2011 N 9 сроком на 49 лет, а не на срок действия лицензии N 0000515.

По итогам рассмотрения указанного заявления, 03.07.2014 Управлением ФАС по Орловской области принято решение по делу N 100-14/03 АЗ, в соответствии с которым признан факт нарушения Управлением по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N135-ФЗ "О защите конкуренции" (п.1) В пункте 2 резолютивной части решения указано на выдачу предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство и о прекращении или изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство, а именно на отмену охотхозяйственного соглашения от 18.04.2011 г. N9, заключенного между Управлением по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области и МУП "ТТП", или изменению срока его действия до 08.12.2016.

Управлению 03.07.2014 выдано предписание N 100-14/03 АЗ о прекращении нарушения ч.1 ст. ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции": об отмене охотхозяйственного соглашения от 18.04.2011 N 9, заключенного между Управлением по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области и МУП "ТТП", или изменении срока его действия до 08.12.2016.

Не согласившись с указанными актами, Управление по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области обратилось с заявлением о признании их частично недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что заключив охотхозяйственное соглашение на срок 49 лет, МУП "ТТП" и Управление по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области нарушили норму ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает решение суда области подлежащим отмене, исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Антимонопольный орган в оспариваемом решении пришел к выводу, что заключение Управлением охотхозяйственного соглашения на срок,

выходящий за временные рамки, установленные лицензией МУП "ТТП", то есть на период, когда у предприятия отсутствует право долгосрочного пользования животным миром в понимании части 1 статьи 71 Закона N 209-ФЗ, должно осуществляться по результатам аукциона. Действия Управления по заключению с предприятием охотхозяйственного соглашения от 18.04.2011 N 9 на срок, превышающий срок действия лицензии МУП "ТТП", приводят к ограничению, устранению конкуренции, лишая иных хозяйствующих субъектов права претендовать на заключение такого соглашения на конкурентных основаниях, что, по мнению УФАС, свидетельствует о нарушении Управлением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу которых, в том числе относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из положений статьи 1 Закона об охоте следует, что добыча охотничьих ресурсов представляет собой деятельность, направленную на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, из среды их обитания с применением орудий охоты и способов охоты.

В соответствии с пунктом 15 названной нормы охотничьи угодья определяются как территории, в границах которых допускается

осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Согласно статье 7 Закона об охоте такие территории подразделяются на закрепленные (используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями) и общедоступные, в которых физические лица имеют право свободного пребывания в целях охоты.

В силу статьи 27 Закона об охоте в целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет (часть 1).

По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий (часть 2).

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключает охотхозяйственное соглашение с победителем аукциона на право заключения такого соглашения (часть 3).

Порядок организации и проведения аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения определен в статье 28 Закона N 209-ФЗ.

Таким образом, по общему правилу охотхозяйственные соглашения могут быть заключены только по результатам публичного аукциона, обеспечивающего возможность побороться за право заключения охотхозяйственного соглашения неопределенному кругу заинтересованных лиц.

При этом согласно части 3 статьи 71 Закона об охоте юридические лица, индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу данного Закона, вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений.

Право долгосрочного пользования животным миром, которое возникло у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу Закона об охоте, сохраняется до истечения срока действия указанных лицензий, за исключением случаев, предусмотренных частью 9 статьи 71 указанного закона.

На основании части 4 статьи 71 Закона об охоте органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны заключить охотхозяйственные соглашения с лицами, указанными в части 3 этой же

статьи, в течение трех месяцев с даты обращения данных лиц в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

МУП "ТТП" обладало правом долгосрочного пользования животным миром, возникшим на основании лицензии N 0000515 и договора от 09.11.2006 N 40, до дня вступления в силу Закона об охоте. Охотхозяйственное соглашение 18.04.2011 N 9 было заключено в отношении охотничьих угодий, указанных в договоре о предоставлении в пользование территорий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты от 09.11.2006 N 40, без проведения аукциона в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 71 Закона об охоте, при этом срок действия соглашения был определен более срока действия лицензии.

Из содержания статей 27 и 71 Закона об охоте, следует, что вышеприведенные нормативные положения не регламентируют вопрос о сроке действия охотхозяйственных соглашений, заключаемых без проведения аукциона на основании части 3 статьи 71 Закона N 209-ФЗ. Данная норма также не содержит запрета на заключение охотхозяйственных соглашений на срок, превышающий срок действия долгосрочных лицензий на пользование животным миром, выданных до вступления в силу Закона об охоте. При таких обстоятельствах, положения части 1 статьи 27 Закона об охоте применимы и при заключении охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона на право их заключения на основании части 3 статьи 71 Закона об охоте.

При разрешении настоящего спора суд апелляционной инстанции принимает во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 25.06.2015 N 17-П "По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации указал на неопределенность нормативного содержания части 3 статьи 71 Закона об охоте и, как следствие, возможность ее неоднозначного толкования и произвольного применения содержащихся в ней положений. В связи с этим данная правовая норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, а законодателю предписано принять меры по устранению неопределенности ее нормативного содержания.

При этом из пункта 3 резолютивной части и пункта 5.3 мотивировочной части указанного постановления следует, что охотхозяйственные соглашения, заключенные в соответствии с частью 3 статьи 71 Закона об охоте к моменту провозглашения настоящего Постановления пересмотру (изменению, отмене) в связи с их заключением на установленные на основании части 1 статьи 27 Закона N 209-ФЗ сроки их действия, в том числе в случае судебного оспаривания, не подлежат.

Данная позиция нашла свое отражение и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2015 по делу N 302-ЭС14-1917.

В рассматриваемом деле действия Управления по заключению с МУП "ТТП" охотхозяйственного соглашения 18.04.2011 N 9 на срок, предусмотренный частью 1 статьи 27 Закона об охоте, не могут быть признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Заявитель указал норму права, нормативное содержание которой на тот момент позволило ему совершить рассмотренные действия. Влияние рассматриваемых действий на конкуренцию также не доказано, в связи с чем оснований для признания заявителя нарушившим антимонопольный запрет не имеется.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу о недействительности п.п.1, 2 решения от 03.07.2014 по делу N 100-14/03 АЗ и предписания от 03.07.2014 по делу N 100-14/03 АЗ, в связи с чем решение Арбитражного суда Орловской области от 05.12.2014 по делу N А48-3755/2014 об отказе в удовлетворении требований заявителя подлежит отмене.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

На основании ст. 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины МУП "ТТП" при подаче апелляционной жалобы в сумме 1500 руб. суд относит на заинтересованное лицо с учетом результата рассмотрения спора.

Излишне уплаченная МУП "ТТП" государственная пошлина в сумме 500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 266-268, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 05.12.2014 по делу N А48-3755/2014 отменить, апелляционные жалобы удовлетворить.

Признать недействительными п.п.1, 2 решения от 03.07.2014 по делу N 100-14/03 АЗ и предписание от 03.07.2014 по делу N 100-14/03 АЗ Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области о нарушении антимонопольного законодательства.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области в пользу муниципального унитарного предприятия "Трамвайно-троллейбусное предприятие" 1500 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Выдать муниципальному унитарному предприятию "Трамвайно-троллейбусное предприятие" справку на возврат излишне уплаченной государственной пошлины в сумме 500 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в установленном законом порядке в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

А.И. Протасов Н.Д. Миронцева