Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 24 сентября 2015 г. N 03АП-4836/15

г. Красноярск

24 сентября 2015 г.

Дело N А33-4281/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "17" сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "24" сентября 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Морозовой Н.А.,

судей: Севастьяновой Е.В., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Елистратовой О.М.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Нордстрой" (ИНН 2457061327, ОГРН 1062457022077)

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "14" июля 2015 года по делу N А33-4281/2015, принятое судьёй Ивановой Е.А.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Нордстрой" (ИНН 2457061327, ОГРН 1062457022077) (далее - заявитель, ООО "Нордстрой") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением

к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края (далее - Министерство)

- о признании недействительным письма от 04.02.2015 N 82-477/4,

- о признании незаконными действий по изданию письма от 04.02.2015 N 82-477/4,

к муниципальному учреждению администрация г. Норильска (далее - учреждение, администрация г. Норильска)

- о признании незаконными действий по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014 годы с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю на IV квартал 2012 года для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполнял строительно-монтажные работы в 2013-2014 годы;

- о признании незаконными действий по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2015 году с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФГУ ФЦЦС по Красноярскому краю для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполняет строительно-монтажные работы в 2015 году;

- о признании незаконными действий по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2015 годы с применением расценок ТЕР 27-07-001-01 и 27-07-001-02 с заменой материала "асфальт литой для покрытий тротуаров тип II (жесткий)", предусмотренного расценками на "асфальтобетонную смесь", по объектам, на которых заявитель выполнял и выполняет строительно-монтажные работы в 2013-2015 годы.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "14" июля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что при разбирательстве дела арбитражный суд непосредственно не исследовал все доказательства по делу, решение не основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, в результате чего допущено несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

По мнению заявителя об этом свидетельствуют следующие обстоятельства.

- Сметная документация составляется в текущем уровне цен - данное требование, в соответствии с МДС 81-35.2004, обязательно для предприятий всех форм собственности на территории Российской Федерации.

- Текущий уровень стоимости - это стоимость, определяемая на основе цен, действующих на момент определения стоимости. (СП 81-01-94, МДС 81-1.99. "Официальные термины и определения в строительстве, архитектуре и жилищно-коммунальном комплексе" УДК 69+332.8).

- Приведение в уровень текущих (прогнозных) цен производится путем перемножения элементов затрат или итогов базисной стоимости на соответствующий индекс с последующим суммированием итогов по соответствующим графам сметного документа, при этом для пересчета стоимости эксплуатации машин в соответствующий уровень цен рекомендуется применять индекс на эксплуатацию машин, а к оплате труда механизаторов, входящей в стоимость эксплуатации машин - индекс на оплату труда, (п.3.30 МДС 81-35.2004).

- Ежеквартальную разработку прогнозных индексов изменения стоимости строительства приказом Минрегиона РФ от 20.08.2009 N 355 поручено осуществлять Федеральному государственному учреждению "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов".

- Только Правительству РФ поручено устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги Указом Президента РФ от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".

- Органы государственной власти края осуществляют свои полномочия посредством принятия правовых актов согласно пункту 2 статье 7 Закона Красноярского края N 5-1777 от 05.06.2008 "Устав Красноярского края".

- Никакой орган государственной власти края не должен осуществлять полномочия, принадлежащие другим органам согласно пункту 2 статье 48 Закона Красноярского края N 5-1777 от 05.06.2008 "Устав Красноярского края".

- Уровень оплаты труда при расчете договорных цен на строительство объектов за счет бюджетных средств должен быть не ниже средней фактической оплаты труда в регионе работников, занятых в строительстве при других источниках его финансирования в соответствии с пунктом 3.8 Федерального отраслевого соглашения по строительству и промышленности строительных материалов РФ на 2014-2016 годы.

- Сметные расчеты относится к проектной документации, разъяснения о порядке применения Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", дает Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 подпунктом "а" Постановления.

- Рекомендации Министерства использовать индексы прошлых лет без учета указаний их производителя, в нарушение положений МДС 81-35.2004 не учитывают региональные условия выполнения работ в Красноярском крае.

- Вывод суда первой инстанции о том, что заявитель не обжаловал действия заказчика "Управление муниципального заказа Администрации города Норильска" по аукциону ОАЭФ-ООРиУ-52-14, номер извещения 0319300010114000345 не соответствует действительности.

- Действия Администрации в 2013-2015 годах по согласованию сметной документации, составленной с использованием индексов к полной сметной стоимости на 4 квартал 2012 года для объектов капитального ремонта не законны в независимости от законности рекомендательных писем Министерства, так как противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, чем рекомендательные письма Министерства.

- Доказательств законности действий Администрации в отказе согласования смет в текущих ценах представлено не было.

- Предметом спора по данному делу не являются правовые отношения между ООО "Нордстрой" и жилищными компаниями, которые являются заказчиками ремонтов, финансируемых из средств краевого и муниципального бюджета.

- Суд первой инстанции счел не доказанным нарушение прав заявителя в 2014-2015 годах, не рассмотрев законность действий Администрации г. Норильска в 2013 году.

Министерство в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на общедоступном сайте в сети интернет: http://kad.arbitr.ru. ООО "Нордстрой" представило ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие указанных лиц.

К апелляционной жалобе заявитель приложил смету N 15 ДП-НЦ-33.1 на объект капитального ремонта, заявил ходатайство о ее приобщении. Вместе с тем, данный документ получен после вынесения решения судом первой инстанции и не может повлиять на его законность. В связи с этим, на основании статьи Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации документ не подлежит приобщению; поскольку он представлен в электронном виде, то он не возвращается заявителю.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.

Министерством издано письмо "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ" от 04.02.2015 N 82-477/4, согласно которому государственным и муниципальным заказчикам в 2015 году при формировании начальной (максимально) цены государственного (муниципального) контракта для объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта, финансирование которых осуществляется полностью либо частично за счет средств краевого бюджета, а также бюджетов муниципальных образований Красноярского края, целевых внебюджетных фондов и для общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере, применять разработанные Красноярским филиалом ФАУ "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" по Красноярскому краю на IV квартал 2014 года индексы к общей сметной стоимости строительно-монтажных работ; индексы по объектам строительства по статьям прямых затрат.

ООО "Нордстрой", полагая, что письмо Министерства и соответствующие действия не законны, а, следовательно, незаконны действия администрации г. Норильска по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014, в 2015 году с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполнял строительно-монтажные работы в 2013-2014 годах, в 2015 году, а также действия по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2015 годах с применением расценок ТЕР 27-07-001-01 и 27-07-001-02 с заменой материала "асфальт литой для покрытий тротуаров тип II (жесткий)", предусмотренного расценками на "асфальтобетонную смесь", по объектам, на которых заявитель выполнял и выполняет строительно-монтажные работы в 2013-2015 годах, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данных писем недействительными.

Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам в отношении требования к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края о признании недействительным письма от 04.02.2015 N 82-477/4.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9, 65 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства Министерство строительства и жилищного коммунального хозяйства Красноярского края, утвержденным Постановлением Правительства Красноярского края от 21.08.2008 N 51-п Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края в том числе,

обеспечивает создания условий развития градостроительной деятельности на территории края (пункт 2.1),

осуществляет нормативное правовое регулирование, в том числе, утверждение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, нормативов, предназначенных для определения сметной стоимости строительства, реконструкции и ремонта объектов в крае, учитывающих региональные условия выполнения работ (подпункт 5 пункта 3.1);

осуществляет управление в установленном порядке краевыми государственными учреждениями, подведомственными Министерству или в отношении которых Министерство осуществляет функции и полномочия учредителя, а также краевыми унитарными предприятиями в областях (сферах) государственного управления, указанных в подпункте 2 пункта 1.1 настоящего Положения (пункт 3.36),.

осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в ведении Министерства органов исполнительной власти края (пункт 3.47).

Таким образом, Министерство вправе как осуществлять правовое регулирование - принимать нормативные акты; так и издавать ненормативные акты. Кроме того, в процессе правоприменения Министерство вправе осуществлять и иные действия - вести переписку, отвечать на вопросы, давать рекомендации. При этом последняя форма не носит правового характера, не является обязательной и не влечет применения средств государственного принуждения.

Министерством было принято письмо "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ" от 04.02.2015 N 82-477/4.

Общество оспорило данное письма как ненормативный акт, в порядке главы 24 АПК РФ.

Суд первой инстанции рассмотрел дело в соответствии с выбранным заявителем способом защиты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, в том числе самостоятельно избирают порядок и способ защиты гражданских прав и интересов.

Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации способами. Данная статья не исключает возможности защиты гражданских прав иными способами, предусмотренными федеральными законами, помимо установленных этой нормы права.

Избрание способа защиты своего нарушенного права является прерогативой истца, однако избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснению, содержащемуся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ возлагается на государственный орган, должностное лицо.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое письмо непосредственно прав общества не затрагивает - то есть общество не доказало нарушения данным письмом своих законных прав и интересов.

Апелляционный суд соглашается с этим выводом.

В указанном письме сказано, что определение рекомендуемых индексов осуществляется государственными (муниципальными) заказчиками. То есть непосредственно обществу - организации, ведущей строительную деятельность, они не адресованы и не налагают на нее каких либо обязанностей.

Оспаривая письмо Министерства "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ" от 04.02.2015 N 82-477/4, заявитель ссылается на проведение муниципальным учреждением "Управление муниципального заказа Администрации города Норильска" закупки посредством проведения электронного аукциона ОАЭФ-ООРиУ-52-14 номер извещения 0319300010114000345 для определения подрядчика по выполнению ремонтно-строительных работ (снос ветхого строения) на объекте, расположенном по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Бауманская, д.25.

По мнению общества, "Управлением муниципального заказа администрации города Норильска" (заказчик) неверно определена начальная (максимальная) цена муниципального контракта (занижена) в части применения индексов изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ, разработанных Красноярским филиалом ФАУ "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" по Красноярскому краю на IV квартал 2014 года и рекомендованных письмом Министерства от 04.02.2015 N 82-477/4 к применению данных индексов в 2015 году, в связи с чем, общество было вынуждено не участвовать в данной закупке.

Как установил суд первой инстанции, заявитель не участвовал в проводимом муниципальным учреждением "Управление муниципального заказа Администрации города Норильска" аукционе ОАЭФ-ООРиУ-52-14, номер извещения 0319300010114000345 для определения подрядчика по выполнению ремонтно-строительных работ (снос ветхого строения) на объекте, расположенном по адресу:

г. Норильск, район Талнах, ул. Бауманская.

Заявитель указывает, что он обжаловал действия заказчика.

Но, однако, по мнению суда апелляционной инстанции, сам по себе данный факт не свидетельствует о нарушении прав заявителя. Доказательств признания жалоб обоснованными нет.

Заявитель ссылается, что аналогичным образом была сформирована цена по всем остальным аукционам на строительство, объявляемым разными муниципальными и государственными заказчиками, в результате чего принять участие в торгах невозможно, так как цены не позволяют выполнить работы.

Вместе с тем Министерство пояснило, что у них не было жалоб от заказчиков, что торги проводятся и работы выполняются.

Довод заявителя о том, что за последний год в крае не состоялось более 160 конкурсов по данным видам работ не имеет правового значения в рамках рассматриваемого дела, поскольку возможны и иные причины, и не подтвержден материалами дела.

Апелляционный суд, оценив доводы сторон, учитывает так же следующее.

Согласно статье 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

То есть закон предусматривает два способа формирования цены - по усмотрению сторон и в силу закона.

Гражданское законодательство основывается так же на принципе свободы договора. В том случае, если условия договора не устраивают сторону, она вправе не совершать этой сделки.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что названное письмо не может затрагивать интересов общества, поскольку носит рекомендательный характер - что прямо следует из текста самого письма.

Из апелляционной жалобы общества следует, что заявитель возражает против применения спорного письма как обязательного.

Апелляционный суд отмечает, что свойство общеобязательности и распространения на неопределенный круг лиц являются свойствами нормативных актов - в то же время форму защиты, связанную с оспариванием нормативного акта заявитель не использовал.

Заявитель апелляционной жалобы приводит доводы о том, каким образом должны рассчитываться индексы, о том что министерство не учло ряд обстоятельств при определении индексов. В силу вышеуказанного вывода - о необязательности письма, апелляционный суд полагает что данные доводы не имеют правового значения.

Апелляционный суд так же не принимает доводы заявителя о том, что министерство вышло за пределы своих полномочий.

Основу ценообразования в строительстве составляет сметный порядок, разработанный в Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004 (далее - Методика), утвержденной Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1 (в редакции Приказа Минстроя России от 16.06.2014 N 294/пр).

Сметная стоимость является основой для определения капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные (строительно-монтажные, ремонтно-строительные и другие) работы, оплаты расходов по приобретению оборудования и доставки его до стройки, а также возмещения других затрат за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом. Такое определение сметной стоимости строительства содержит пункт 3.1 МДС 81-35.2004 "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", утвержденной Постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 г. N 15/1 (далее - Методика 81-35.2004). Методика 81-35.2004 соединяет в себе общие положения по составлению сметной документации и определению сметной стоимости строительства, выполнения ремонтных, монтажных и пусконаладочных работ на всех стадиях разработки предпроектной и проектной документации, формированию договорных цен на строительную продукцию и проведению расчетов за выполненные работы.

Действующая система ценообразования и сметного нормирования в строительстве включает в себя государственные сметные нормативы и другие сметные нормативные документы, необходимые для определения сметной стоимости строительства. Сметные нормативы - это обобщенное название комплекса сметных норм, расценок и цен, объединяемых в отдельные сборники.

Сметная стоимость строительства может включать в себя стоимость строительных работ, стоимость работ по монтажу оборудования (монтажных работ), затраты на приобретение (изготовление) оборудования, мебели и инвентаря и прочие затраты.

Сводные сметные расчеты стоимости строительства рассматриваются как документы, определяющие сметный лимит средств, необходимых для полного завершения строительства всех объектов, предусмотренных проектом. Сводный сметный расчет стоимости строительства, утвержденный в установленном порядке, служит основанием для определения лимита капитальных вложений и открытия финансирования строительства. Сводный сметный расчет составляется в целом на строительство независимо от числа генеральных подрядных строительно-монтажных организаций, участвующих в нем.

Постановлением Госстроя России от 28 февраля 2001 года N 15 утверждены Методические указания по определению величины сметной прибыли в строительстве (далее - Методические указания), определяющие принципы и порядок расчета величины сметной прибыли при формировании сметной стоимости строительства. Методические указания применяются для определения начальной (стартовой) цены строительной продукции при разработке тендерной документации для проведения конкурсов по размещению подрядов на выполнение работ и оказание услуг в строительстве и договорных цен на строительную продукцию, устанавливаемых на основе переговоров с подрядчиками.

Положения, приведенные в Методических указаниях, обязательны для всех предприятий и организаций независимо от принадлежности и формы собственности, осуществляющих капитальное строительство за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных кредитов, получаемых под государственные гарантии, других средств, поступающих в качестве государственной поддержки, если иное не предусмотрено соответствующими распорядительными документами Правительства Российской Федерации.

Сметные нормативы - это обобщенное название комплекса сметных норм, цен и расценок, объединяемых в отдельные сборники. Вместе с определенными правилами и методическими положениями, содержащими в себе необходимые требования, они служат основой определения сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий и сооружений, расширения и технического перевооружения предприятий любой формы собственности.

Система индексов (коэффициентов) пересчета (изменения) сметной стоимости строительства является важнейшим инструментом ценообразования в строительстве в современных условиях. Индексы применяются для определения стоимости строительства в текущих (или прогнозных) ценах и для расчетов за выполненные строительно-монтажные работы между заказчиками и подрядными организациями. Основное назначение индексов (коэффициентов) - учет фактора удорожания стоимости строительства по отношению к базовому уровню.

Определением сметных и иных индексов в строительстве занимается Федеральное государственное учреждение "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов", органы государственной статистики (Госкомстат), и Госстрой РФ.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на Указ Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", Федеральное отраслевое соглашение по строительству и промышленности строительных материалов Российской Федерации на 2014-2016 годы.

Вышеизложенное свидетельствует о разнообразии правового регулирования в сфере ценообразования в строительстве, что связано, в первую очередь с договорным характером отношений в сфере ценообразования в строительстве в силу регламентации указанных отношений именно Гражданским кодексом Российской Федерации. Именно сложенная договорная система взаимоотношений в сфере строительства позволяет регулировать хозяйственные и правовые отношения всех участников строительства. Императивное государственное регулирование в сфере сметного ценообразования отсутствует.

Указанные правовые акты не содержат императивного запрета на регулирование сметного ценообразования на региональном уровне.

Изложенное позволяет апелляционному суду сделать вывод о том, что при наличии установленных действующим законодательством Российской Федерации сметных нормативов, региональное регулирование сметного ценообразования законодательно не запрещено.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2). Право на судебную защиту, которое относится к основным правам и свободам человека, признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не подлежит ограничению (статья 17, части 1 и 2; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации), предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовать его в полном объеме и обеспечивать эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства.

Ценность права на судебную защиту как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод человека и гражданина предопределена - в силу статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации - особой ролью судебной власти и ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе путем контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России.

Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе.

Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов.

Приведенные правовые позиции выражены в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлениях от 16 марта 1998 года N 9-П, от 17 ноября 2005 года N11-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 25 марта 2008 года N 6-П, от 19 июля 2011 года N 17-П и от 1 марта 2012 года N 5-П. Аналогичного подхода придерживается в своей практике Европейский Суд по правам человека, полагающий, что статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признающая право каждого на справедливое судебное разбирательство, во взаимосвязи с ее статьей 13, гарантирующей каждому эффективное средство правовой защиты, в том числе в связи с предполагаемым нарушением данного права, подразумевает, что государство должно обеспечить такое внутреннее средство правовой защиты, которое позволит рассмотреть обоснованную жалобу на это предполагаемое нарушение по существу (постановление от 25 февраля 2010 года по делу "Казюлин против России"). На необходимость обеспечения потенциальным заявителям быстрых и эффективных средств правовой защиты, позволяющих им обратиться в компетентный национальный орган власти и получить возмещение на государственном уровне, обращает внимание и Комитет Министров Совета Европы (пункт 13 приложения к Рекомендации от 12 мая 2004 года Rec (2004) 6 "О повышении эффективности внутренних средств правовой защиты").

Как следует из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, принцип юридического равенства диктует необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, по своему содержанию и (или) по форме не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению закрепленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 14 мая 2013 года N 9-П и др.).

Вместе с тем требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение - как запрещенное, так и дозволенное, не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 5 марта 2013 года N 5-П, от 23 мая 2013 года N 11-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 года N 1173-О и др.).

Толкование законодательных предписаний имеет место не только при принятии публично-властного решения в отношении конкретного лица, - оно может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта, с тем чтобы довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

По смыслу приведенных нормативных положений, не исключается право Министерства принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем, чтобы обеспечить единообразное применение законодательства регулирующего сферу сметного ценообразования на региональном уровне. Такие акты адресованы непосредственно органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения в указанной сфере. Обязательность содержащихся в них разъяснений нормативно не закреплена. Вместе с тем - поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные органы обязаны руководствоваться исходящими от вышестоящих органов разъяснениями норм действующего законодательства - такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц соответствующих органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга лиц.

Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного понятия нормативного акта в сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах (в частности, в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88), под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Анализируя оспариваемое письмо с учетом изложенного выше содержания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 N 6-П, апелляционный суд приходит к выводу, что оно не обладает признаками нормативного правового акта и, что прямо следует из текста указанного письма, носит рекомендательный характер государственным и муниципальным заказчикам в 2015 году при формировании начальной (максимально) цены государственного (муниципального) контракта для объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта, финансирование которых осуществляется полностью либо частично за счет средств краевого бюджета, а также бюджетов муниципальных образований Красноярского края, целевых внебюджетных фондов и для общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере, применять разработанные Красноярским филиалом ФАУ "Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов" по Красноярскому краю, индексы к полной сметной стоимости строительно-монтажных работ; индексы по объектам строительства по статьям прямых затрат.

Материалами настоящего дела не доказано, что применение оспариваемого письма носило всеобщий характер, и, что формируя цену, государственные заказчики исходили именно из его содержания.

Таким образом, изданное Министерством письмо "Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ" от 04.02.2015 N 82-477/4, не адресовано заявителю, само по себе не порождает каких-либо правовых последствий для заявителя (не содержат прямого указания на их применение), не может являться ограничением прав общества в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, следовательно, не может нарушать права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и систему ценообразования в строительстве на территории Российской Федерации.

Соответственно, суд первой инстанции также правильно отказал в удовлетворении требования к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края о признании незаконными действий по изданию этого письма (от 04.02.2015 N 82-477/4). Заявитель апелляционной жалобы не указывает иных оснований для признания действий незаконными, кроме издания письма, не соответствующего, по его мнению, законодательству. Апелляционный суд не находит оснований для иных выводов по этому вопросу.

Общество с ограниченной ответственностью "Нордстрой" полагает незаконными действия по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014 годы с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю на IV квартал 2012 г. для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполнял строительно-монтажные работы в 2013-2014 годы; по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2015 году с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФГУ ФЦЦС по Красноярскому краю для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполняет строительно-монтажные работы в 2015 году; по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2015 годы с применением расценок ТЕР 27-07-001-01 и 27-07-001-02 с заменой материала "асфальт литой для покрытий тротуаров тип II (жесткий)", предусмотренного расценками на "асфальтобетонную смесь", по объектам, на которых заявитель выполнял и выполняет строительно-монтажные работы в 2013-2015 годы.

Заявитель указывает, что суд первой инстанции счел не доказанными нарушения прав заявителя в 2014-2015 годах, не рассмотрев законность действий администрации в 2013 году. Но вместе с тем, суд первой инстанции исследовал вопросы в рамках тех требований, которые были заявлен обществом.

Суд первой инстанции полностью отказал в указанных требованиях, указав, что в материалы дела обществом не представлены ни пояснения, о каких конкретно договорах на выполнение СМР по капитальному ремонту жилищного фонда МО г. Норильска в 2015 идет речь (применительно к требованиям об оспаривании действий по согласованию вторым ответчиком сметной документации), ни доказательства осуществления строительно-монтажных работ по ремонту жилищного фонда г. Норильска в 2014-2015 годах исходя из чего, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования общества о признании незаконными действия администрации по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014, 2015 годах с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю и с применением расценок ТЕР 27-07-001-01 и 27-07-001-02, удовлетворению не подлежат, поскольку его доводы не подтверждены соответствующими доказательствами и основаны на предположениях о нарушенном праве. Указанная логика полностью применима по отношению к оспариваемым действиям, совершенным в 2013, 2014 и 2015 годах. Так же из материалов дела не следует, в чем противоправность действий муниципального учреждения администрация г. Норильска по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014 годы с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю на IV квартал 2012 года для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполнял строительно-монтажные работы в 2013-2014 годы. Как указывает сам заявитель, работы он выполнил. Из ранее сделанных выводов следует, что право на определение сметной стоимости принадлежит заказчикам, согласование сметной стоимости является одним из правомочий распорядителя бюджетных средств и общество не поясняет, имело ли место превышение органом своих полномочий либо в чем заключалось их ненадлежащее исполнение.

Заявитель полагает, что предметом спора по данному делу не являются правовые отношения между ООО "Нордстрой" и жилищными компаниями, которые являются заказчиками ремонтов, финансируемых из средств краевого и муниципального бюджета и наличие договоров с заказчиками ремонтов не может отразиться на выводах суда по предмету отказа администрации г. Норильска согласовывать сметы в текущих ценах, как того требуют нормативы.

Апелляционный суд соглашается с тем, что оценка правоотношений между ООО "Нордстрой" и жилищными компаниями, которые являются заказчиками ремонтов не входит в предмет настоящего спора. Но однако вывод из данного обстоятельства заявитель делает не верный. Следуя логике заявителя, суд первой инстанции должен был в отсутствие доказательств отказа администрации г. Норильска согласовывать сметы в текущих ценах, то есть в отсутствие указанных смет, о которых говорит заявитель, сделать какие-либо выводы, то есть оценить не представленные в материалы дела доказательства.

Также, указанный довод заявителя отклоняется апелляционным судом на основании того, что заявителю отказано в признании спорного письма недействительным, соответственно, действия администрации по согласованию сметной документации основанные по мнению заявителя на спорном письме также не могут быть признаны незаконными.

При таких обстоятельствах, в удовлетворении заявленных требований общества судом первой инстанции отказано правомерно.

Следовательно, решение суда первой инстанции соответствует закону, установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отсутствуют основания для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы общества по оплате государственной пошлины в сумме 1500 рублей, уплаченных по платежному поручению от 04.08.2015 N 142 за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на общество с ограниченной ответственностью "Нордстрой".

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "14" июля 2015 года по делу N А33-4281/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Е.В. Севастьянова Д.В. Юдин