Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2016 г. N 20АП-992/16

Тула

4 апреля 2016 г.

Дело N А54-3140/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28.03.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.04.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Солововой М.И., при участии от заявителя - закрытого акционерного общества "Рязанская нефтеперерабатывающая компания" (г. Рязань, ОГРН 1026200870321, ИНН 6227007322) - Лукашовой Ю.В. (доверенность от 31.12.2015 N 846), Александровой Г.Ю. (доверенность от 31.12.2015 N 848), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201269269, ИНН 6231010720), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 30.12.2015 по делу N А54-3140/2015 (судья Мегедь И.Ю.), установил следующее.

Закрытое акционерное общество "Рязанская нефтеперерабатывающая компания" (далее - общество, заявитель, ЗАО "РНПК") обратилось в Арбитражный суд Рязанской области о признании недействительными решения от 27.05.2015 N 176-07-3/2015 и предписания от 27.05.2015 N 176-07-3/2015, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее - управление, антимонопольный орган).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 30.12.2015 заявленные требования удовлетворены.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт.

Мотивируя свою позицию, заявитель жалобы указывает на неправомерную ссылку суда первой инстанции на правовую позицию, изложенную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10, так как данная позиция изложена в совокупности нарушений антимонопольного законодательства и закона о размещении заказов.

По мнению антимонопольного органа, положения документации и информационной карты создают неопределенность для участников закупочной процедуры.

В дополнении к апелляционной жалобе управление указывает на неверный вывод суда первой инстанции о том, что анализ деятельности хозяйствующего субъекта по недопущению, ограничению или устранению конкуренции невозможен без определения границ товарного рынка.

Также заявитель жалобы считает неправомерным вывод суда первой инстанции о том, что включение того или иного условия только тогда может рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, когда доказано, что это условие включено в конкурсную документацию специально для того, чтобы обеспечить победу в конкурсе конкретному хозяйствующему субъекту.

ЗАО "РНПК" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители управления в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем, в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что неявка представителей указанных лиц не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей общества, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Из материалов дела следует, что 19.02.2015 управлением в целях контроля хозяйствующими субъектами требований антимонопольного законодательства у организатора торгов запрошены сведения о проведении процедуры отбора на оказание услуг по организации питания.

Письмом ЗАО "РНПК" от 24.02.2015 N 04-04-1921/15 сообщено, что процедура конкурентного отбора находится в стадии подготовки документов, а в целях бесперебойного обеспечения питанием работников на период ее проведения продлен действующий договор сроком до 31.05.2015 г.

Письмом ЗАО "РНПК" 06.03.2015 N 30-17-2546/15 заявлено, что 03.03.2015 принято решение о размещении на сайте www.rosneft.ru извещение о запросе предложений N 30-17/15-269 со сроком размещения закупочной документации с 03.03.2015 до 17:00 18.03.2015.

Управлением 15.04.2015 у организатора запроса предложений истребованы сведения о проведении рассматриваемой процедуры отбора.

ЗАО "РНПК" письмом от 21.04.2015 N 30-17-4840/15 заявлено, что проводится процедура оценки коммерческих частей участников. Выбор победителя будет осуществлен не позднее 01.06.2015.

К указанному письму было приложено: извещение о закупке, документация о закупке (в том числе, проект договора и техническое задание) и действующий договор на оказание услуг по организации питания от 12.01.2015 N 1.

Рассмотрев представленные документы, управлением принято решение о возбуждении в отношении организатора торгов и одного из хозяйствующих субъектов настоящего дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства N 176-07-3/2015.

По результатам рассмотрения материалов проверки антимонопольным органом принято решение по делу N 176-07-3/2015 от 27.05.2015 N 1928, согласно которому ЗАО "РНПК" признано нарушившим части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с утверждением положений указанного открытого запроса предложений, способных привести к ограничению конкуренции.

Предписанием по делу N 176-07-3/2015 от 27.05.2015 N 1929 антимонопольный орган обязал ЗАО "РНПК" в недельный срок со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а именно прекратить проведение открытого запроса предложений без предварительной квалификации на выполнение работ: Услуги по организации питания (спецпитание + представительские расходы) N 30-17/15-269 либо возвратить лицам, участвующим в рассматриваемой процедуре закупки их заявки, внести изменения в закупочную документацию, установив новый срок окончания подачи заявок.

Не согласившись с принятым решением и выданным предписанием, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ) организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Основанием для принятия оспариваемых ненормативных актов явился вывод антимонопольной службы о не соответствии документации о закупке требованиям части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившемся в ущемлении прав потенциальных участников запроса.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации свобода договора и недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела являются одним из основных принципов гражданского законодательства.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданского кодекса Российской Федерации, законом или добровольно принятым обязательством.

В силу части 3 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, указанных в Гражданского кодекса Российской Федерации или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов.

Из материалов дела усматривается, что ЗАО "РНПК" с целью анализа предложений по оказанию услуг по организации питания разместило на официальном сайте запрос предложений без предварительной квалификации на выполнение работ: услуги по организации питания (спецпитание + представительские расходы) N 30-17/15-269.

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, действующее законодательство не предусматривает обязанности общества заключать договор на оказание услуг по организации питания по результатам торгов.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Для квалификации нарушения по части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ в части действий по организации и проведению торгов, как нарушающих предусмотренные данной нормой запреты антимонопольного законодательства, в каждом конкретном случае необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений правил проведения торгов с точки зрения их фактического либо возможного негативного влияния на конкурентную среду.

В силу постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10 применительно к проведению торгов при размещении госзаказа (что в полной мере применимо и к иным видам торгов) целью торгов является не столько обеспечение участия в торгах максимально большого количества лиц, сколько в выявлении в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать потребностям организатора торгов.

Включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

То или иное условие документации может быть признано нарушающим антимонопольное законодательство, только если антимонопольный орган докажет, что включение этого условия было осуществлено специально, чтобы обеспечить победу конкретному хозяйствующему субъекту.

Кроме того, статья 17 Закона N 135-ФЗ не позволяет антимонопольному органу контролировать любые сделки, поскольку это противоречит целям закона, допускает излишнее вмешательство в деятельность хозяйствующего субъекта и не направлено на защиту конкуренции.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлении от 29.03.2011 N 2-11, пределы государственного вмешательства в экономическую деятельность ограничены обеспечением баланса частного и публичного начал в указанной сфере.

Названный баланс при осуществлении антимонопольным органом своих полномочий должен достигаться с учетом требований пункта 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, деятельность антимонопольной службы, как органа исполнительной власти направлена создание благоприятных экономических условий и защиту прав граждан и организаций.

Осуществление антимонопольным органом контрольных и надзорных полномочий должно соответствовать названной функции, а такие полномочия не могут становиться институтом подавления и принуждения.

Положения пункта 2 части 1 статьи 33 Закона N 135-ФЗ, предопределяющие глубину проникновения антимонопольных органов в сферу частных интересов правоотношений хозяйствующих субъектов, их экономической деятельности, также должны осуществляться в соответствии с названными принципами.

Пунктом 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом. В соответствии с пунктом 11 постановления Пленума N 30 антимонопольный орган, рассматривая дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимает решения, выдает предписания, направленные на защиту гражданских прав, нарушенных вследствие их ущемления, злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции.

Полномочие антимонопольного органа по превенции нарушений антимонопольного законодательства не должно умалять свободу экономической деятельности, закрепленную в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации), подавлять экономическую самостоятельность, необоснованно препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности и чрезмерно ограничивать права участников гражданских правоотношений.

Из пояснений представителей заявителя судом установлено, что компания ОАО "НК "Роснефть", все дочерние общества Компании и ЗАО "РНПК", в том числе проводят закупки в соответствии с "Положением о закупке товаров, работ, услуг".

Наиболее предпочтительным способом проведения процедуры является запрос предложений, при котором осуществляется открытое размещение информации о закупке на официальном сайте www.zakupki.rosneft.ru.

Цель данного размещения: анализируя предложения, которые предлагает рынок, найти наиболее привлекательное для ЗАО "РНПК".

Во всех случаях публикуются в открытом доступе и берутся за основу одни и те же локально-нормативные документы, утвержденные во всех дочерних обществах ОАО "НК "Роснефть".

С учетом изложенного суд первой инстанции справедливо отметил, что данная информация для всех участников рынка является доступной, прозрачной, открытой и помогает каждому из участников закупки грамотно, корректно, правильно и в полном объеме сформировать и предоставить ее в рамках каждой, отдельно взятой закупки.

В соответствии с пунктом 1.1.6 документации запрос предложений является приглашением делать оферты.

Согласно пунктам 1.1.7 и 1.1.8 запроса предложений N 30-17/15-269 указанный запрос предложений не является торгами в соответствии со статьями 447 - 449 Гражданского кодекса Российской Федерации или публичным конкурсом в соответствии со статьями 1057 - 1061 Гражданского кодекса Российской Федерации. По итогам запроса предложений у заказчика возникает право, но не обязанность по заключению договора с победителем запроса предложений.

Рассматриваемый запрос предложений не предполагает обязанности общества по заключению договора с участником, занявшим первое место.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что сами по себе условия запроса, устанавливающие критерии выявления лучших условий для заключения договора, не могут быть признаны нарушающими нормы Закона N 135-ФЗ.

Доказательств того, что общество занимает доминирующее положение на рынке услуг по организации питания, в материалах дела отсутствуют, в связи с чем ограничения, налагаемые на занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, к деятельности общества не применимы.

Антимонопольным органом не доказан факт направленности действий ЗАО "РНПК" на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Кроме того, следует отметить, что часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ содержит запрет на осуществление действий, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений.

Понятие конкуренции содержится в пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, согласно которой конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции содержатся в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ - это сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Из вышеуказанного следует, что признаки недопущения, ограничения или устранения конкуренции определяются в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на товарном рынке, определение которого дано в пункте 4 той же статьи: товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

В связи с этим суд первой инстанции обоснованно отметил, что анализ деятельности хозяйствующего субъекта по недопущению, ограничению или устранению конкуренции невозможен без определения границ товарного рынка. В отсутствие анализа и определения товарного рынка и его границ выводы о недопущении, ограничении или устранении конкуренции не обоснованы.

Ни Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках, товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", ни Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", ни иной нормативный акт, устанавливающий обязательность заключения договоров только на конкурсной основе, не обязывают общество проводить конкурс для заключения договоров на оказание услуг по организации питания.

Само по себе включение обществом тех или иных условий в конкурсную документацию не свидетельствует о нарушении им антимонопольного законодательства, так как общество при осуществлении торгов не преследует своей целью только обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, а выявляет лицо, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования.

Как отмечалось выше, включение того или иного условия только тогда может рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, когда доказано, что это условие включено в конкурсную документацию специально для того, чтобы обеспечить победу в конкурсе конкретному хозяйствующему субъекту.

Таких доказательств в материалы дела не представлено.

Указанный вывод соответствует многочисленной судебной практике (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.09.2013 N 3555/13, постановление Федерального Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.11.2013 по делу N А56-5889/2013, постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 19.12.2013 по делу N А76-4588/2013, постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 10.09.2013 по делу N А76-4888/2013).

Учитывая, что управление не представило доказательств, свидетельствующих о нарушении обществом части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные обществом требования.

Доводы ответчика выражают несогласие ответчика с правильно установленными судом фактическими обстоятельствами дела и, как следствие этого, не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта, связи с чем отклоняются судом апелляционной инстанции как несостоятельные.

Таким образом, основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам отсутствуют.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе влекущих отмену судебного акта в любом случае в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 30.12.2015 по делу N А54-3140/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Н. Стаханова

Судьи

Н.В. Еремичева Н.В. Заикина