Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2017 г. N 19АП-7617/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 19 апреля 2017 г. N Ф10-972/17 настоящее постановление оставлено без изменения

город Воронеж

25 января 2017 г.

Дело N А14-11551/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 января 2017 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Миронцевой Н.Д., Протасова А.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от Администрации Хохольского городского поселения: от ООО "ИМД-Строй": от Воронежского УФАС России:

Боев В.А., представитель по доверенности от 21.12.2016, Прасолов Д.Б., представитель по доверенности, представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Хохольского городского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 24.10.2016 по делу N А14-11551/2016 (судья Пименова Т.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ИМД-Строй" (ОГРН 1133668017064, ИНН 3664125524, город Воронеж) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046980, ИНН 36640022568, город Воронеж) о признании незаконным решения от 04.08.2016 N РНП-36-362 о включении сведений о заявителе в реестр недобросовестных поставщиков,

третьи лица: Администрация Хохольского городского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ИМД-Строй" (далее - ООО "ИМД-Строй", поставщик или заявитель) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - Воронежское УФАС России, антимонопольный орган или заинтересованное лицо) о признании незаконным решения от 04.08.2016 N РНП-36-362 о включении сведений о заявителе в реестр недобросовестных поставщиков.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации Хохольского городского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области (далее - Администрация Хохольского городского поселения или заказчик).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 24.10.2016 по делу N А14-11551/2016 требования ООО "ИМД-Строй" удовлетворены в полном объеме.

Решение Воронежского УФАС России от 04.08.2016 N РНП-36-362 признано незаконным, противоречащим пункту 2 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На Воронежское УФАС России возложена обязанность в месячный срок устранить нарушения прав ООО "ИМД-Строй".

Также с Воронежского УФАС России в пользу ООО "ИМД-Строй" взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация Хохольского городского поселения обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований ООО "ИМД-Строй" в полном объеме.

Податель жалобы указывает, что ООО "ИМД-Строй" обязано было подписать муниципальный контракт, а спор по вопросу разногласий условий контракта передать на рассмотрение суда.

Определением суда апелляционной инстанции от 21.12.2016 судебное разбирательство было отложено на 18.01.2017.

Определением суда апелляционной инстанции от 18.01.2017 произведена замена судьи Семенюта Е.А. на судью Миронцеву Н.Д. В соответствии с частью 5 статьи 18 АПК РФ рассмотрение апелляционной жалобы произведено с самого начала.

В судебном заседании представитель третьего лица Администрация Хохольского городского поселения поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель заявителя ООО "ИМД-Строй" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, полагал решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители других лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились.

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции, выслушав участников процесса, изучив апелляционную жалобу и материалы дела, приходит к следующему.

17.05.2016 на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов - www.zakupki.gov.ru, заказчиком размещено извещение N 0131300070416000009 о проведении электронного аукциона на выполнение работ для муниципальных нужд по объекту "реконструкция водопроводных сетей в селе Хохол Хохольского района Воронежской области (IV очередь) (остаточные работы)". Начальная (максимальная) цена контракта составила 8 880 330 рублей.

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 10.06.2016 (размещен в единой информационной системе 14.06.2016) победителем аукциона признано ООО "ИМД-Строй" с предложенной ценой контракта 8 347 510 рублей 20 копеек.

08.07.2016 заказчиком принято решение о признании ООО "ИМД-Строй" уклонившимся от заключения муниципального контракта.

Администрация Хохольского городского поселения направила в Воронежское УФАС России обращение о включении сведений об ООО "ИМД-Строй" в реестр недобросовестных поставщиков.

Комиссией Воронежского УФАС России принято решение от 04.08.2016 N РНП-36-362 о включении сведений об ООО "ИМД-Строй" в реестр недобросовестных поставщиков ввиду уклонения последнего от заключения контракта.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, полагая, что оно противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ООО "ИМД-Строй" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу, что решение антимонопольного органа о включении сведений о заявителе в реестр недобросовестных поставщиков является незаконным, принято без исследования причин и обстоятельств незаключения муниципального контракта, а также без оценки поведения заказчика.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статьей 309, пунктом 1 статьи 310 ГК РФ предусмотрено, что обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ, другими законами или иными правовыми актами.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Частями 1 и 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Согласно пункту 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В соответствии с частями 9 и 13 статьи 70 Закона о контрактной системе контракт может быть заключен не ранее чем через 10 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола подведения итогов электронного аукциона.

Победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные статьей 70 Закона о контрактной системе, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, или направил протокол разногласий, предусмотренный частью 4 статьи 70 Закона о контрактной системе, по истечении 13 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в части 8 статьи 69 настоящего Закона, или не исполнил требования, предусмотренные статьей 37 настоящего Закона (в случае снижения при проведении такого аукциона цены контракта на 25% и более от начальной (максимальной) цены контракта).

Частью 2 статьи 104 Закона о контрактной системе предусмотрено, что в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

В соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 19.02.2015 N 301-КГ15-632 по делу N А29-3152/2014, при рассмотрении вопроса о законности решения антимонопольного органа о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства. Антимонопольный орган при принятии решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков не должен ограничиваться формальной позицией, поэтому по делу подлежат установлению обстоятельства недобросовестного поведения поставщика.

Из материалов дела следует, что 17.06.2016 Администрация Хохольского городского поселения разместила в единой информационной системе проект контракта. Это действие совершено заказчиком в пределах пятидневного срока, предусмотренного частью 2 статьи 70 Закона о контрактной системе, исчисляемого с даты размещения в единой информационной системе протокола подведения итогов аукциона (14.06.2016).

Пунктами 3.1 и 3.2 проекта контракта предусмотрено, что подрядчик обязуется выполнить работы по строительству объекта в срок с момента подписания контракта до 25.07.2016 и сдать результат работы заказчику 10.08.2016. Работы по контракту должны быть начаты, завершены и производиться в соответствии с графиком производства работ (л.д. 25).

Согласно графику производства работ подготовительные работы должны быть окончены до 25.06.2016, а полное завершение работ должно быть произведено до 25.07.2016 (л.д. 36).

27.06.2016 ООО "ИМД-Строй" разместило в единой информационной системе протокол разногласий по контракту. Это действие совершено ООО "ИМД-Строй" в пределах тринадцатидневного срока, предусмотренного частью 5 статьи 70 Закона о контрактной системе, исчисляемого с даты размещения в единой информационной системе протокола подведения итогов аукциона (14.06.2016).

В протоколе разногласий ООО "ИМД-Строй", в частности, указывало, что график производства работ не соответствует действительности (л.д. 38).

28.06.2016 Администрация Хохольского городского поселения разместила в единой информационной системе ответ на протокол разногласий (л.д. 39) и новый проект контракта. Это действие совершено заказчиком в пределах срока, предусмотренного частью 5 статьи 70 Закона о контрактной системе (3 рабочих дня), исчисляемого с даты размещения в единой информационной системе протокола разногласий (27.06.2016).

Пункт 3.1 проекта контракта был изложен в следующей редакции: "Подрядчик обязуется выполнить работы по строительству объекта в течение 30 календарных дней с момента подписания контракта и сдать результат работы заказчику в течение 5 календарных дней с момента завершения работ" (л.д. 40, 43).

График производства работ утвержден в новой редакции (л.д. 40). Согласно ему подготовительные работы должны быть окончены в течение 2 календарных дней, а полное завершение работ должно быть произведено в течение 30 календарных дней (л.д. 54, 55).

01.07.2016 ООО "ИМД-Строй" разместило в единой информационной системе второй протокол разногласий по контракту. Это действие совершено ООО "ИМД-Строй" в пределах срока, предусмотренного частью 6 статьи 70 Закона о контрактной системе (3 рабочих дня), исчисляемого с даты размещения в единой информационной системе заказчиком документов, предусмотренных частью 5 статьи 70 Закона о контрактной системе (28.06.2016).

В протоколе разногласий ООО "ИМД-Строй", в частности, указывало, что внесенные в график производства работ изменения не соответствуют проектно-сметной документации: срок подготовительных работ (разработка проекта производства работ, создание геодезической разбивочной основы, отбор проб из двух скважин, предоставление развернутого анализа воды заказчику и т.д.) составляет 2 дня, в то время как проектно-сметная документация предусматривает срок для откачки воды и отбора проб продолжительностью не менее 4 дней (л.д. 56).

04.07.2016 Администрация Хохольского городского поселения разместила в единой информационной системе проект контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью содержащиеся в втором протоколе разногласий замечания ООО "ИМД-Строй". Это действие совершено заказчиком в пределах срока, предусмотренного частью 5 статьи 70 Закона о контрактной системе (3 рабочих дня), исчисляемого с даты размещения в единой информационной системе второго протокола разногласий (01.07.2016).

08.07.2016 Администрация Хохольского городского поселения, руководствуясь частью 13 статьи 70 Закона о контрактной системе, признала ООО "ИМД-Строй" уклонившимся от заключения контракта, поскольку в срок, предусмотренный частью 6 статьи 70 Закона о контрактной системе (3 рабочих дня), исчисляемый с даты размещения заказчиком в единой информационной системе документов, предусмотренных частью 5 статьи 70 Закона о контрактной системе (04.07.2016), ООО "ИМД-Строй" не разместило в единой информационной системе проект контракта, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя аукциона, или предусмотренный частью 4 статьи 70 Закона о контрактной системе протокол разногласий.

Таким образом, муниципальный контракт не был заключен в предусмотренные законом сроки, что послужило основанием для принятия Воронежским УФАС России оспариваемого решения.

Вместе с тем, апелляционная коллегия не находит правовых оснований для включения заявителя в реестр недобросовестных поставщиков и принятия в этой связи оспариваемого решения антимонопольного органа.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из обязательных для применения при рассмотрении дел о применении мер публично-правовой ответственности общих принципов юридической ответственности, которые относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на конституционно-правовой статус физических и юридических лиц в Российской Федерации, разъяснение порядка применения которых, в частности, содержит Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 N 13-П.

В соответствии с частью 1 статьи 8 и частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации гарантирована свобода экономической, в том числе предпринимательской деятельности. Свобода экономической деятельности не является абсолютным правом и может быть ограничена законом.

Однако сама возможность ограничений, так и характер определяется законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что при привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона как элемент субъективной стороны состава правонарушения; применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

Таким образом, вопрос о причинах неисполнения государственного контракта (или его незаключения) и, соответственно, недобросовестности действий поставщика входит в предмет доказывания по делу и не может быть исключен из круга обстоятельств, подлежащих выяснению.

Названные выводы согласуются с позицией Арбитражного суда Центрального округа, изложенной в постановлении от 10.06.2015 N Ф10-1483/2015 по делу N А14-13801/2014.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 14.03.2016 N 309-ЭС16-460 по делу N А76-30078/2014, при принятии решения о включении сведений о поставщике в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган должен учитывать действия, совершенные и другими участниками размещения заказа, что также не было осуществлено Курским УФАС России.

06.07.2016 после получения отказа от заказчика согласовать второй протокол разногласий (отказ размещен в единой информационной системе 04.07.2016) ООО "ИМД-Строй" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с исковым заявлением к Администрации Хохольского городского поселения, в котором просило:

1) признать незаконным бездействие Администрация Хохольского городского поселения, выразившееся в неразмещении в единой информационной системе проекта муниципального контракта по извещению N 0131300070416000009, соответствующего документации аукциона;

2) обязать Администрации Хохольского городского поселения разместить в единой информационной системе проект муниципального контракта по извещению N 0131300070416000009, соответствующий документации аукциона в части сроков сдачи работ после их выполнения и сроков предоставления анализа воды.

Определением Арбитражного суда Воронежской области от 13.07.2016 исковое заявление ООО "ИМД-Строй" принято, возбуждено производство по делу N А14-9587/2016. Рассмотрение указанного дела в настоящее время не завершено.

О наличии судебного спора по вопросу заключения муниципального контракта ООО "ИМД-Строй" извещало Воронежское УФАС России, что подтверждается соответствующим ходатайством (л.д. 121).

Кроме того материалами дела подтверждено, что согласно аукционной документации (пункт 3.1 проекта контракта) срок для подрядчика сдать заказчику результат работ установлен в 16 календарных дней - с 25.07.2016 по 10.08.2016. В то же время заказчик, согласовав протокол разногласий ООО "ИМД-Строй" в части выполнения работ не с 25.07.2016, а в течение 30 календарных дней с момента подписания контракта, фактически сократил срок сдачи указанных работ до 5 календарных дней, что нарушает права поставщика и не соответствует содержанию аукционной документации.

Однако названные обстоятельства в нарушение требований закона не были исследованы антимонопольным органом. Рассматривая дело о включении информации в отношении ООО "ИМД-Строй" в реестр недобросовестных поставщиков, Воронежское УФАС России не дало оценки поведению заказчика, а также не установило вину ООО "ИМД-Строй" в незаключении муниципального контракта, ограничившись формальной констатацией истечения сроков заключения контракта.

Оценивая имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности недобросовестного поведения ООО "ИМД-Строй" при заключении контракта. ООО "ИМД-Строй" не уклонялось от заключения муниципального контракта, а действия заказчика по изменению условий контракта оспорены ООО "ИМД-Строй" в судебном порядке (дело N А14-9587/2016).

В связи с этим суд апелляционной инстанции находит обоснованными выводы суда первой инстанции о признании незаконным решения Воронежского УФАС России от 04.08.2016 N РНП-36-362 и об удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Апелляционная коллегия не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию заявителя при рассмотрении дела судом первой инстанции, нашли свое отражение в решении суда первой инстанции. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы на основании статьи 110 АПК РФ относятся на подателя апелляционной жалобы.

Учитывая, что в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не разрешается.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 24.10.2016 по делу N А14-11551/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Хохольского городского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Н.Д. Миронцева А.И. Протасов