Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 января 2017 г. N 03АП-5220/16

г. Красноярск

20 января 2017 г.

Дело N А33-29596/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "23" декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "20" января 2017 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (Солонцовского сельского Совета депутатов) - Булдакова А.Н., представителя по доверенности от 28.12.2015 N 16, Мастерова А.В., представителя по доверенности от 28.12.2015 N 16,

от ответчика (Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края) - Шегина М.А., представителя по доверенности от 20.01.2016 N 5, Калиновского В.И., представителя по доверенности от 07.06.2016 N 11,

от третьего лица (Емельяновского районного Совета депутатов) - Шахматова Н.С., представителя по доверенности от 01.07.2016, Пугачева М.В., представителя по доверенности от 14.11.2016,

от третьего лица Косаченко Виталия Сергеевича - Котенева Л.Н., представителя по доверенности от 05.03.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края и Солонцовского сельского Совета депутатов

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "01" августа 2016 года по делу N А33-29596/2015, принятое судьей Крицкой И.П.,

установил:

Солонцовский сельский Совет депутатов (далее - сельский Совет депутатов, заявитель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края ИНН 2466133680, ОГРН 1052466189918 (далее - служба, ответчик) о признании недействительным предписания от 21.12.2015 N 1092.

Определением суда от 30.12.2015 заявление принято к производству и возбуждено производство по делу N А33-29596/2015

Сельский Совет депутатов обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к службе о признании незаконными действий по проведению внеплановой документарной проверки на основании приказов от 12.10.2015 N 3-01/194-КВ, от 27.11.2015 N 3-01/217, от 27.11.2015 N 3-01/218-ПР, о признании недействительным акта проверки.

Определением суда от 13.01.2016 заявление принято к производству и возбуждено производство по делу N А33-29631/2015.

Определением от 10.02.2016 по делу N А33-29631/2015 указанные дела объединены в одно производство, объединенному делу присвоен номер N А33-29596/2015.

Сельский Совет депутатов обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к службе о признании недействительным предписания от 11.01.2016 N 2.

Определением суда от 01.03.2016 заявление принято к производству суда, возбуждено производство по делу N А33-4275/2016.

Определением суда от 15.03.2016 по делу N А33-4275/2016 дела NА33-4275/2016 и NА33-29596/2015 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен номер NА33-29596/2015.

В судебном заседании 31.05.2016 сельский Совет депутатов в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил заявленные требования и просил признать недействительным предписания службы от 21.12.2015 N 1092 и от 11.01.2016 N 2. Уточнение заявленных требований принято судом.

Индивидуальный предприниматель Косаченко Виталий Сергеевич (далее - предприниматель, третье лицо) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о вступлении в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, в котором просил суд признать недействительными предписания от 21.12.2015 N 1092, от 11.01.2016 N 2.

Определением от 08.04.2016 суд в порядке статьи 50 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации удовлетворил заявление о вступлении Косаченко В.С. в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования на предмет спора.

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Емельяновского районного Совета депутатов, прокуратуры Красноярского края (далее - районный Советов депутатов).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 01 августа 2016 года заявление сельского Совета депутатов удовлетворено частично, признано недействительным предписание службы от 21.12.2015 N 1092. В остальной части требований сельскому Совету депутатов отказано. Заявление предпринимателя удовлетворено, признаны недействительными предписания службы от 21.12.2015 N 1092, от 11.01.2016 N 2.

Служба обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе сельскому Совету депутатов и третьему лицу в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель апелляционной жалобы не согласен с выводом суда о неисполнимости оспариваемых предписаний, которые содержат требования об отмене решения сельского Совета депутатов от 29.09.2015 N 2-01Р "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет" (далее - решение N 2-01Р).

Служба указывает, что генеральный план после его утверждения путем принятия муниципального правого акта становится его частью и приобретает нормативный характер, на который распространяются нормы действующего законодательства, регулирующего порядок отмены муниципальных правовых актов, в том числе в порядке части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении).

В подтверждение данного вывода ответчик ссылается на часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающую возможность оспаривания генерального плана в судебном порядке.

Служба считает ошибочным вывод суда о том, что сельский Совет депутатов не обязан проверять правильность процедуры согласования генерального плана поселения, и указывает, что законность утверждаемого документа территориального планирования определяется законностью осуществления процедуры его разработки и согласования.

Ответчик полагает недоказанными обстоятельства нарушения прав предпринимателя, так как оспариваемые предписания не препятствуют в осуществлении предпринимательской деятельности на земельных участках, приобретенных третьим лицом в собственность и на которые им получены градостроительные планы. Судом не учтена возможность использования третьим лицом земельных участков в порядке, предусмотренном статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации, а также изменения категории земель в соответствии со статьей 8 названного Кодекса и Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую".

Служба считает, что судом неполно выяснены последствия исполнения оспариваемых предписаний для третьего лица и других землепользователей, так как отмена изменений в генеральный план приведет к изменению категории земельных участков, но не приведет к изменению правового режима их использования в соответствии с градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки.

Районный Совет депутатов в отзыве на апелляционную жалобу привел такие же доводы, просил решение суда отменить, в удовлетворении требования сельского Совета депутатов и третьего лица отказать.

Сельский Совет депутатов в отзыве на апелляционную жалобу службы не согласился с изложенными в ней доводами, просит в ее удовлетворении отказать, указывая на грубые нарушения процедуры при проведении ответчиком проверки, неисполнимость оспариваемых предписаний, реализация которых повлечет восстановление генерального плана в редакции 2012 года со всеми имеющимися в нем ошибками, нарушение прав землепользователей, которым земельные участки предоставлены в соответствии с учетом изменений в генеральный план, правовую неопределенность по налоговым и арендным отношениям.

Третье лицо в отзыве на апелляционную жалобу также не согласилось с изложенными в ней доводами, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, полагая правильными выводы суда о невозможности отмены изменений в генеральный план в административном порядке, отсутствии обязанности сельского Совета депутатов осуществлять контроль за соблюдением процедуры, не отнесенной законом к его полномочиям, нарушении предписаниями службы прав предпринимателя и других землепользователей.

Сельский Совет депутатов обратился в Третий арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда в части отказа в признании недействительным предписания службы от 11.01.2016 N 2 и принять новый судебный акт об удовлетворении данного требования.

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что районный Совет депутатов не имеет отношения к генеральному плану Солонцовского сельсовета, генеральный план создан для развития территории Солонцовского сельсовета с соблюдением процедур и требований законодательства, затрагивает права и интересы жителей Солонцовского сельсовета, утвержден нормативным актом сельского Совета депутатов, поэтому отказ в признании недействительным предписания службы от 11.01.2016 N 2 нарушает права заявителя как органа местного самоуправления по реализации функций защиты интересов населения Солонцовского сельсовета.

В дополнении к апелляционной жалобе заявитель просит исключить из мотивировочной части решения суда абзац 10 на странице 6 о законности проведенной проверки, абзац 9 на странице о неприменении к рассматриваемым отношениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), абзацы 2 и 5 на странице 9, абзац 2 на странице 9 об отсутствии нарушений административных регламентов.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу заявителя поддержал изложенные в ней и дополнениях к ней доводы об отсутствии оснований для проведения службой проверки, для выдачи повторного предписания в связи с передачей полномочий районному Совету депутатов, необходимости проведения проверки в соответствии с требованиями Федерального закона N 294-ФЗ, нарушении предписанием от 11.01.2016 N 2 прав заявителя, так как данное предписание содержит требование об отмене нормативного акта, принятого сельским Советом депутатов, имеющего значение для взимания арендной платы и земельного налога.

Служба в отзыве на апелляционную жалобу заявителя не согласилась с изложенными в ней доводами, указывая, что внеплановая проверка проведена в соответствии с частью 2.6 статьи 77 Закона о местном самоуправлении на основании сообщения Министерства строительства Красноярского края, содержащего сведения о нарушении требований части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации при утверждении изменений в генеральный план, при согласовании проведения проверки прокуратурой края, а также полагая правильными выводы суда о том, что Федеральный закон N 294-ФЗ не распространяется на проведение проверок соблюдения законодательства по градостроительной деятельности, предписание от 11.01.2016 N 2 не возлагает каких-либо обязанностей на сельский Совет депутатов.

Прокуратура Красноярского края о месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб извещена надлежащим образом, прокурор в судебное заседание не явился.

Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании приказов от 12.10.2015 N 3-01/194-КВ, от 27.11.2015 N 3-01/217, от 27.11.2015 N 3-01/218-ПР службой проведена внеплановая документарная проверка соблюдения сельским Советом депутатов законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам указанной проверки службой выявлены и в акте проверки от 21.12.2015 зафиксированы следующие нарушения, допущенные сельским Советом депутатов при принятии решения N 2-01Р:

1. Решение, являющееся муниципальным правовым актом, увеличивающим расходы Солонцовского сельсовета, принято сельским Советом депутатов при отсутствии заключения главы Солонцовского сельсовета (руководителя финансового органа администрации Солонцовского сельсовета, уполномоченного главой Солонцовского сельсовета), что является нарушением абзаца шестого части 3 статьи 25 Регламента Солонцовского сельского Совета депутатов, утвержденного решением сельского Совета депутатов от 27.04.2004 N 14-2Р;

2. Согласно абзацу 2 (стр. 6) введения текстового материала генерального плана при разработке проекта внесения изменений в генеральный план не учитывались стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики, приоритетные национальные проекты, межгосударственные программы, программы социально-экономического развития Красноярского края, а также положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования Красноярского края, документах территориального планирования Емельяновского района, предложения заинтересованных лиц, что является нарушением частей 5, 6 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

3. Согласно подабзацу 2 абзаца 2 (стр. 6) и подабзацу 1 абзаца 5 (стр. 7) введения текстового материала генерального плана изменения, внесенные в генеральный план, являются производными от проектов планировок территории микрорайонов и кварталов сельского поселения Солонцовский сельсовет Емельяновского района, что является нарушением частей 5, 6 статьи 9, пункта 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым генеральные планы поселений, городских округов, как и другие документы территориального планирования, наделены первичным характером, определяющим содержание всех иных документов, связанных с градостроительной деятельностью (в том числе документации по планировке территории), а документация по планировке территории является одним из способов реализации документов территориального планирования;

4. Подабзацем 4 абзаца 8 (стр. 8) введения текстового материала генерального плана предусмотрено включение в границы населенного пункта село Дрокино муниципального образования Солонцовский сельсовет Емельяновского района земельных участков с кадастровыми номерами 24:11:0290104:907 - 24:11:0290104:946, 24:11:0290104:965 - 24:11:0290104:1040 с сохранением их категории "земли сельскохозяйственного значения", что противоречит части 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации;

5. Постоянная численность населения поселка Солонцы (123 227 чел.) муниципального образования Солонцовский сельсовет Емельяновского района, указанная в текстовом материале генерального плана как планируемая (таблица 7, стр. 32), не соответствует статусу данного населенного пункта, что является нарушением пункта 4.4 СП 42.13330.2011. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 N 820, пункта 30 Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N1521;

6. Разделом 4.4 текстового материала генерального плана (стр. 45-48) предусмотрено строительство на территории населенных пунктов муниципального образования Солонцовский сельсовет Емельяновского района многоэтажных жилых домов высотой до 9 этажей и выше, что является нарушением пунктов 5.5, 5.11 СП 42.13330.2011. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 N 820, пункта 30 Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 152, согласно которым в сельских населенных пунктах допускается строительство лишь малоэтажных жилых домов высотой до 4 этажей, включая мансарды;

7. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения об основных характеристиках и о местоположении ряда объектов образования, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района (из 41 объекта образования, указанного в таблице 21 (стр. 56-58), в текстовом материале Генерального плана приводится указание на приблизительное расположение 12 таких объектов), что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

8. На картах генерального плана не отражен ряд объектов образования, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района (из 41 объекта образования, указанных в таблице 21 (стр. 56-58), на карте генерального плана отражено лишь 4 таких объекта), что является нарушением подпункта "в" пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

9. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения о наименовании, об основных характеристиках и местонахождении ряда объектов здравоохранения, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района (из 6 объектов здравоохранения, указанных в таблице 21 (стр. 56-58), в текстовом материале приводится указание на приблизительное расположение 2 таких объектов), что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

10. На картах генерального плана не отражены объекты здравоохранения, являющиеся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением подпункта "в" пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

11. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения об основных характеристиках и местоположении объектов физической культуры и спорта, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

12. На картах генерального плана не отражен ряд объектов физической культуры и спорта, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района (из 7 объектов физической культуры и спорта, указанных в таблице 21 (стр. 56-58), на карте генерального плана отражено лишь 3 таких объекта), что является нарушением подпункта "в" пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

13. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения об основных характеристиках и местоположении объектов культурно-досугового назначения, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

14. На картах генерального плана отсутствует ряд объектов культурно-досугового назначения, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района (из 12 объектов образования, указанных в таблице 21 (стр. 56-58), на карте генерального плана отражено лишь 2 таких объекта), что является нарушением подпункта "г" пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 12 части 2, части 3 статьи 14 Закона о местном самоуправлении;

15. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения о наименовании, основных характеристиках и местонахождении объектов торгового значения, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

16. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения о наименовании, основных характеристиках и местонахождении объектов общественного питания, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

17. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения об основных характеристиках и местонахождении объектов бытового обслуживания населения, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

18. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения о местонахождении дорог местного значения, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

19. В текстовом материале генерального плана отсутствуют сведения о наименованиях, основных характеристиках и местонахождении объектов электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения поселений, являющихся планируемыми для размещения объектами местного значения Солонцовского сельсовета Емельяновского района, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

20. В текстовом материале генерального плана не содержится каких-либо сведений об объектах первичной пожарной безопасности, являющихся объектами местного значения и подлежащими обязательному включению в генеральный план, что является нарушением пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В предписании от 21.12.2015 N 1092 (далее - предписание N 1092) служба привела 20 пунктов нарушений, указанных в акте проверки, и обязала заявителя в срок до 30.12.2015 признать утратившим силу решение N 2-01Р, информацию о выполнении предписания (с приложением копий подтверждающих документов) необходимо представить в службу в срок до 29.01.2016.

На основании акта от 18.12.2015 проверки соблюдения сельским Советом депутатов законодательства о градостроительной деятельности в соответствии со статьей 1 Закона Красноярского края от 01.12.2014 N 7-2880 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края" служба 11.01.2016 выдала предписание N2 районному Совету депутатов (далее - предписание N2), воспроизводящее 20 пунктов нарушений, приведенных в предписании от 21.12.2015 N1092, и обязывающее районный Совет депутатов признать утратившим силу решение N2-01Р, информацию о выполнении предписания (с приложением копий подтверждающих документов) необходимо представить в службу в срок до 12.02.2016.

Сельский Совет депутатов и предприниматель оспорили указанные предписания в судебном порядке, указывая на необоснованность выводов службы о допущенных нарушениях при внесении изменений в генеральный план и нарушение предписаниями прав жителей Солонцовского сельсовета.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемых предписаний недействительными необходимо установить несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Служба в соответствии с пунктом 1.1 Положения о службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 N 64-п, является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет контроль в области градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Закона о местном самоуправлении государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Частью 2.6 указанной статьи предусмотрено, что внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Порядок и сроки осуществления службой контрольных полномочий определены Административным регламентом исполнения службой по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского, края государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, утвержденным приказом Министерства строительства и архитектуры Красноярского края от 14.10.2013 N 240-О действующим на дату принятия решения о согласовании проверки (далее - Административный регламент).

Служба указывает, что внеплановая проверка сельского Совета депутатов была проведена на основании направленного Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края (далее - министерство) сообщения от 08.10.2015 N 82-1917/10 о нарушении органами местного самоуправления муниципального образования Солонцовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края законодательства о градостроительной деятельности при разработке, согласовании и принятии генерального плана Солонцовского сельсовета Емельяновского района (в редакции, утвержденной решением N 2-01Р).

Из данного сообщения министерства следовало, что заявителем нарушены требования части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как утвержденный проект внесения изменений в генеральный план не прошел надлежащим образом процедуру согласования документов территориального планирования. В частности, проект внесения изменений в генеральный план утвержден при наличии заключения от 28.08.2015 N 03-09195 Правительства Красноярского края о несогласии с проектом внесения изменений в генеральный план (далее - заключение), что является грубым нарушением федерального законодательства о градостроительной деятельности. В тексте заключения указывалось на вероятность массового нарушения прав граждан.

Суд первой инстанции правильно признал, что поступление в службу указанного сообщения министерства является достаточным и законным основанием для инициирования в соответствии с частью 2.6 статьи 77 Закона о местном самоуправлении внеплановой проверки в отношении заявителя.

Прокуратурой Красноярского края принято решение от 14.10.2015 N 7/4-856-2015 о согласовании проведения внеплановой документарной проверки в отношении сельского Совета депутатов.

Заявитель указывает, что заключение не является приложением к обращению министерства от 08.10.2015 N 82-1917/10, а потому данное обращение не могло рассматриваться службой в качестве сообщения о фактах нарушения законодательства Российской Федерации, влекущих массовые нарушения прав граждан.

Данный довод проверен судом первой инстанции и обоснованно отклонен, так как в соответствии с частью 2.6 статьи 77 Закона о местном самоуправлении для признания сообщения о нарушении норм законодательства Российской Федерации поводом для проведения внеплановой проверки в отношении органов местного самоуправления, их должностных лиц не требуется приложение к данному сообщению каких-либо дополнительных документов, подтверждающих изложенную в данном сообщении информацию. Сбор документов, подтверждающих нарушение градостроительного законодательства, осуществляется уже в ходе проведения внеплановой проверки. Наличие в тексте сообщения указания на нарушение конкретной правовой нормы, а также наличие возможности наступления одного из перечисленных негативных последствий, таких как массовые нарушения прав граждан, являются достаточными для назначения и проведения внеплановой проверки. Кроме того, судом учтено, что заключение имелось в распоряжении службы до поступления указанного обращения, поскольку было направлено в адрес службы письмом министерства от 01.09.2015 N 82-1684/10.

Суд первой инстанции также правильно указал, что возможность массового нарушения прав граждан следует из указанного в обращении министерства 08.10.2015 N 82-1917/10 нарушения порядка внесения изменений в генеральный план, который будучи документом территориального планирования поселения, затрагивает права и обязанности широкого круга лиц, проживающего и осуществляющего деятельность на территории данного поселения.

Заявитель указывает, что обращение министерства 08.10.2015 N 82-1917/10 содержит указание на проведение проверки только администрации Солонцовского сельсовета. Суд первой инстанции обоснованно отклонил данный довод, так как данное обращение министерства содержит указание на нарушение представительным органом законодательства при утверждении проекта внесения изменений в генеральный план, сельский Совет депутатов является представительным органом муниципального образования и в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации к его полномочиям было отнесено утверждение проекта генерального плана.

Суд первой инстанции также правильно отклонил довод заявителя и третьего лица о том, что службой при проведении внеплановой проверки допущены нарушения Федерального закона N 294-ФЗ. При этом суд исходил из того, что положения Федерального закона N 294-ФЗ не распространяются на правоотношения, возникающие в связи с проведением службой проверки соблюдения органами местного самоуправления законодательства по градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона он регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Порядок и сроки осуществления государственными органами контроля за органами местного самоуправления установлены статьей 77 Закона о местном самоуправления, которая не указывает на применение положений Федерального закона N 294-ФЗ при проведении предусмотренных ею проверок.

Также суд первой инстанции признал, что в соответствии с Административным регламентом у службы отсутствовала обязанность по направлению предписания N 2 в адрес сельского Совета депутатов.

В соответствии с пунктами 3.8.7-3.8.9 Административного регламента, утвержденного приказом министерства от 27.11.2015 N 412-о (действовавшего на дату выдачи оспариваемых предписаний), предписание направляется в орган местного самоуправления, прошедший проверку.

В связи с этим ошибочным является вывод суда первой инстанции со ссылкой на пункты 3.8.7-3.8.9 Административного регламента о том, что предписание направляется тому лицу, которому предписание выдано, и правомерности направления предписания N 2 только в адрес районного Совета депутатов.

Согласно подпункту "о" пункта 1 статьи 1 Закона Красноярского края от 01.12.2014 N 7-2880 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края" до 1 января 2016 года за сельскими поселениями Красноярского края были закреплены следующие вопросы местного значения: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения.

Следовательно, с 01.01.2016 полномочия по утверждению генеральных планов поселений, внесении в них изменений в соответствии с частью 3 статьи 14 Закона о местном самоуправления относятся к компетенции муниципального района.

Административный регламент, действовавший на дату выдачи службой оспариваемых предписаний не регулировал вопросы выдачи предписаний и их исполнение в случае передачи вопросов местного значения другому органу местного самоуправления.

Суд первой инстанции в обоснование возможности направления предписания N 2 районному Совету депутатов руководствовался пунктами 3.10.1 и 3.10.4 Административного регламента, утвержденного приказом министерства от 25.02.2016 N 51-о, который не действовал на дату выдачи оспариваемых предписаний.

Вместе с тем, пунктом 3.10.1 Административного регламента предусмотрено, что основанием для начала административной процедуры по подготовке и направлению уведомления о переходе обязанности по исполнению предписания является уведомление органа местного самоуправления, его должностного лица об изменении перечня его полномочий в области градостроительной деятельности, повлекшем переход обязанности по исполнению предписания к другому органу местного самоуправления, должностному лицу, с приложением документов, подтверждающих такой переход.

Согласно пункту 3.10.4 Административного регламента уведомление о переходе обязанности по исполнению предписания направляется в адрес органа местного самоуправления, которому переданы полномочия в области градостроительной деятельности, в срок не позднее 1 рабочего дня после его подписания.

Таким образом, из приведенных норм также следует, что служба в случае изменения обязанности по исполнению предписания должна была направить соответствующие уведомления сельскому Совету депутатов и районному Совету депутатов.

Выдача службой повторного предписания в связи с переходом обязанности по исполнению предписания, выданного сельскому Совету депутатов, к районному Совету депутатов не было предусмотрено Административными регламентами, действующими как на дату принятия оспариваемых предписаний, так и в настоящее время.

Вместе с тем, выдача службой предписания N 2 (аналогичного по содержанию в части выявленных нарушений предписанию N 1092) для его исполнения районному Совету депутатов в связи с прекращением с 01.10.2016 у сельского Совета депутатов полномочий по утверждению генерального плана поселения и внесения в него изменений само по себе не свидетельствует о его незаконности.

В данном случае суд апелляционной инстанции учитывает, что сельский Совет депутатов не был извещен службой о выдаче предписания N 2 районному Совету депутатов, однако данное обстоятельство не повлекло нарушение прав заявителя на оспаривание в судебном порядке данного предписания.

Ссылка заявителя на нарушение службой срока направления предписания N 2 районному Совету депутатов правильно не была принята во внимание судом первой инстанции, так как данное предписание было направлено ответчиком заказным письмом 13.01.2016, а 17.02.2016 передано нарочным в приемную районного Совета депутатов. Также суд апелляционной инстанции учитывает, что нарушение прав другого лица в соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

Суд первой инстанции, признавая недействительными оспариваемые предписания, исходил из отсутствия нарушения, указанного в пункте 1 оспариваемых предписаний. Остальным нарушениям, отраженным в оспариваемых предписаниях и акте проверки суд первой инстанции оценки по существу не дал, указав, что они не касаются процедуры принятия заявителем решения N 2-01Р, а мотивированы нарушениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащимися в генеральном плане поселения.

Суд первой инстанции, руководствовался статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой генеральный план является нормативным правовым актом, решения о подготовке предложений о внесении изменений которого принимаются главой местной администрации поселения и с учетом результатов публичных слушаний утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения или отклоняются и направляются главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Суд первой инстанции указал, что решение N 2-01Р принималось заявителем в порядке, регламентируемым Градостроительным кодексом Российской Федерации, что является окончательным этапом утверждения генерального плана, поэтому сельский Совет депутатов не правомочен отменять такое решение в порядке самоконтроля в соответствии со статьей 48 Закона о местном самоуправления рамках без соблюдения процедуры, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, являющимся специальным нормативным актом по утверждению генерального плана. Суд первой инстанции считает, что признание утратившим силу решения N 2-01Р в порядке статьи 48 Закона о местном самоуправлении фактически внесет изменения в действующий генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет без соблюдения процедуры, установленной статьями 24, 25, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии у сельского Совета депутатов полномочий на отмену правого акта - решения N 2-10Р основан на неправильном толковании норм материального права.

Согласно части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений в соответствии с часть 2 указанной статьи принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 данного Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Заинтересованные лица согласно части 10 этой же статьи вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Проект генерального плана в силу части 11 данной статьи подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

Частью 13 указанной статьи предусмотрено, что представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, согласно части 15 указанной статьи вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица в соответствии с частью 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Из части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с данной статьей и статьями 9 и 25 названного Кодекса.

Следовательно, утверждение представительным органом местного самоуправления генерального плана (изменения в него) путем принятия муниципального правого акта генеральный план становится его частью и приобретает нормативный характер.

Поэтому представительный орган местного самоуправления при принятии акта об утверждении проекта генерального плана или проекта внесения изменений в генеральный план должен исходить не только из соблюдения процедуры подготовки и рассмотрения проекта генерального плана, но и, учитывая правовой характер принимаемого акта, не может утверждать муниципальный правовой акт, несоответствующий требованиям градостроительного законодательства.

Данный вывод подтверждается положениями части 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми представительный орган местного самоуправления может отклонить проект генерального плана и направить его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку.

Согласно части 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

При этом в силу части 4 указанной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону, в том числе при поступлении соответствующего протеста прокурора. При этом отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Приведенное правовое регулирование предоставляет представительному органу местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить нормативный акт, утверждающий проект генерального плана (изменений в него), если проект генерального плана (изменений в него) не соответствует градостроительному законодательству.

Ошибочным является вывод суда первой инстанции о том, что признание утратившим силу решения N 2-01Р в порядке статьи 48 Закона о местном самоуправлении фактически внесет изменения в действующий генеральный план, так как последствием отмены в порядке самоконтроля данного решения будет восстановление генерального плана Солонцовского сельсовета в редакции, действовавшей до внесения в него изменений этим решением. Отмена сельским Советом депутатов решения N 2-01Р не является внесением изменений в генеральный план поселения и не требует соблюдения процедуры, предусмотренной статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Предметом требований по настоящему делу является законность предписаний N 1092 и N 2, являющихся ненормативными правовыми актами, поэтому суд апелляционной инстанции считает, что при рассмотрении настоящего дела в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит проверке законность выводов службы в отношении всех нарушений, указанных в пунктах 1-20 оспариваемых предписаний.

В пункте 1 оспариваемых предписаний указано на нарушение заявителем абзаца 6 части 3 статьи 25 Регламента Солонцовского сельского Совета депутатов, утвержденного решением сельского Совета депутатов от 27.04.2004 N 14-2Р, поскольку решение, являющееся муниципальным правовым актом, увеличивающим расходы Солонцовского сельсовета, принято сельским Советом депутатов при отсутствии заключения главы Солонцовского сельсовета (руководителя финансового органа администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района, уполномоченного главой Солонцовского сельсовета Емельяновского района).

Суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об отсутствии указанного нарушения при принятии сельским Советом депутатов решения N 2-01Р, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 46 Закона о местном самоуправлении порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых и вносятся указанные проекты.

Статья 25 Регламента сельского Совета депутатов определяет работу Совета депутатов в зависимости от представления (не представления) главой сельсовета (уполномоченным органом администрации) заключений для отдельных ситуаций и предусматривает, что если указанные заключения не представлены в установленный срок, сельский Совет депутатов вправе рассмотреть проект решения без таких заключений, за исключением проектов решений, предполагающих увеличение расходов или сокращение доходов, которые не принимаются к рассмотрению без заключения по ним, данного главой сельсовета либо по его поручению - руководителем финансового органа администрации сельсовета.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Регламента принятие сельским Советом депутатов решений об утверждении Солонцовского сельского бюджета, внесении в него изменений и отчета о его исполнении; об утверждении бюджетов внебюджетных фондов сельсовета, внесение изменений, отчета об их исполнении, а также об утверждении целевых программ сельсовета, экономического, социального и иного развития сельсовета осуществляется по представлению главы сельсовета. Проекты решений о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств сельсовета, другие проекты решений, предусматривающих расходы, покрываемые за счет Солонцовского сельского бюджета, вносимые депутатом, группой депутатов, гражданами в порядке народной инициативы, не принимаются к рассмотрению без заключения по ним, данного главой сельсовета.

Службой при проведении проверки не были установлены обстоятельства влияния решения N 2-01Р на расходы бюджета Солонцовского сельсовета. Также суд первой инстанции правильно учел, что проект изменений в генеральный план внесен в сельский Совет депутатов на утверждение главой администрации (главой сельсовета), а не депутатом, группой депутатов, гражданами в порядке народной инициативы. Следовательно, никаких обязательных заключений главы администрации сельсовета либо руководителем финансового органа администрации по данному проекту не требовалось.

Согласно пунктам 2 оспариваемых предписаний из абзаца 2 (стр. 6) введения текстового материала генерального плана следует, что при разработке проекта внесения изменений в генеральный план не учитывались стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики, приоритетные национальные проекты, межгосударственные программы, программы социально-экономического развития Красноярского края, а также положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования Красноярского края, документах территориального планирования Емельяновского района, предложения заинтересованных лиц, что является нарушением частей 5, 6 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отсутствие в текстовой части генерального плана указания на его разработку в соответствии с учетом документов, указанных в частях 5 и 6 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о нарушении указанных норм, поскольку службой при проведении внеплановой проверки не было установлено несоответствие генерального плана таким документам. Также ответчиком не установлено поступление предложений заинтересованных лиц, которые не были учтены при разработке и утверждении изменений в генеральный план.

В пункте 3 оспариваемых решений служба указывает, что согласно введению текстового материала генерального плана изменения, внесенные в генеральный план, являются производными от проектов планировок территории микрорайонов и кварталов сельского поселения Солонцовский сельсовет.

Пунктом 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что документы территориального планирования являются основанием для подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Между тем, использование проектировщиком предпроектных решений планировочной организации новых проектируемых землепользователями микрорайонов не запрещено Градостроительным кодексом Российской Федерации, учитывая наличие таких проектов планировок территории микрорайонов и кварталов, отсутствие выявленных внеплановой проверкой нарушений законодательства о градостроительной деятельности при разработке и утверждении этих документов по планировке территории Солонцовского сельсовета.

Согласно пунктам 4 оспариваемых предписаний служба указывает, что введением текстового материала генерального плана предусмотрено включение в границы населенного пункта село Дрокино муниципального образования Солонцовский сельсовет земельных участков с кадастровыми номерами 24:11:0290104:907 - 24:11:0290104:946, 24:11:0290104:965 - 24:11:0290104:1040 с сохранением их категории "земли сельскохозяйственного значения". Ответчик считает, что в данной части генеральный план противоречит пункту 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что решением сельского Совета депутатов от 25.12.2015 N 6-24Р исправлена техническая ошибка в решении N 2-01Р, для указанных земельных участков сохранен вид разрешенного использования "для дачного строительства".

При этом согласно пункту 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в случае установления или изменения черты населенных пунктов.

В пункте 5 оспариваемых предписаний служба указывает, что постоянная численность населения поселка Солонцы (123 227 чел.) муниципального образования Солонцовский сельсовет, указанная в текстовом материале генерального плана как планируемая, не соответствует статусу данного населенного пункта, что является нарушением пункта 4.4 СП 42.13330.2011. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 N 820 (далее - СП 42.13330.2011).

Суд апелляционной инстанции учитывает, что содержащаяся в пункте 4.4 СП 42.13330.2011 не устанавливает верхний предел численности населения для крупных сельских населенных пунктов.

При этом пунктом 4.5 СП 42.13330.2011 предусмотрено, что перспективы развития сельского населенного пункта должны быть определены на основе схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений в увязке с формированием агропромышленного и рекреационного комплексов, а также с учетом размещения подсобных сельских хозяйств предприятий, организаций и учреждений.

Согласно пункту 4.7 СП 42.13330.2011 при разработке генеральных планов городов и сельских населенных пунктов необходимо исходить из оценки их экономико-географического, социального, производственного, историко-архитектурного и природного потенциала, учитывать административный статус городов и сельских поселений, прогнозируемую численность населения, экономическую базу, местоположение и роль в системе расселения (агломерации), а также природно-климатические, социально-демографические, национально-бытовые и другие местные особенности.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованным вывод ответчика о несоответствии генерального плана пункту 4.4 СП 42.13330.2011, который не содержит запрета на определение численности сельского поселения в таком размере, службой не приведены обстоятельства, свидетельствующие, что прогнозируемая генеральным планом численность поселения Солонцы не соответствует пунктам 4.5 и 4.7 СП 42.13330.2011.

В пункте 6 оспариваемых предписаний служба указывает на несоответствие раздела 4.4 текстового материала генерального плана в части строительства на территории населенных пунктов муниципального образования Солонцовский сельсовет многоэтажных жилых домов высотой до 9 этажей и выше пунктам 5.5, 5.11 СП 42.13330.2011.

Пунктом 5.11 СП 42.13330.2011 предусмотрено, что в сельских населенных пунктах следует предусматривать преимущественно жилые дома усадебного и коттеджного типов, допускаются многоквартирные малоэтажные жилые дома, блокированные жилые дома с земельными участками при домах (квартирах).

Суд апелляционной инстанции считает, что пункт 5.11 СП 42.13330.2011 не содержит безусловного запрета на многоэтажное строительство на территории сельских поселений.

Заявитель и третье лицо обоснованно указывают, что разделом III Региональных нормативов градостроительного проектирования Красноярского края, утвержденных постановлением Правительства Красноярского края от 23.12.2014 N 631-п, предусмотрено осуществление многоэтажной жилой застройки (9 этажей и выше) в городских и сельских поселениях.

Также следует учитывать, что генеральный план Солонцовского сельсовета до внесения в него изменений решением N 2-01Р содержал положения о многоэтажной застройке поселка Солонцы. Следовательно, исполнение предписаний службы об отмене данного решения не приведет к устранению существующего, по мнению ответчика, нарушения пунктов 5.5, 5.11 СП 42.13330.2011.

В пунктах 7-17 оспариваемых предписаний ответчик указывает на несоответствие генерального плана положениям пункта 1 части 4 и пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием в текстовой части и на картах генерального плана объектов местного значения (объектов образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культурно-досугового назначения, торговли, общественного питания).

Согласно пункту 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Текстовая часть проекта внесения изменений в генеральный план содержит сведения об указанных объектах местного значения, планируемых к размещению на территориях (площадках) в отношении которых вносятся изменения в генеральный план, их местоположение определено указанием на функциональную зону жилой застройки (индивидуальную, малоэтажную, среднеэтажная, многоэтажная) применительно к соответствующим территориям (площадкам), в отношении которых вносятся изменения в генеральный план. Иных нормативных требований к указанию в текстовой части генерального плана местоположения таких объектов местного значения службой не приведено.

На картах генерального плана в соответствии с подпунктом "в" пункта 1 части 5 указанной статьи должны отображаться объекты местного значения в области физической культуры и массового спорта, образования, здравоохранения, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа.

Следовательно, положения данного подпункта относятся к генеральным планам городских округов и не подлежат применению к генеральным планам иных поселений, в связи с этим при разработке изменений в генеральный план Солонцовского сельсовета и их утверждении отсутствовала необходимость указания на его картах фактического местонахождения объектов физической культуры и массового спорта, образования, здравоохранения.

В пунктах 18-20 оспариваемых предписаний ответчик указывает на несоответствие текстовой части генерального плана положениям пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием в ней сведений о местонахождении дорог местного значения, наименованиях объектов первичной пожарной безопасности, основных характеристиках и местонахождении объектов электро- тепло- и водоснабжения, водоотведения поселений.

Пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает общие требования к сведениям, которые должны содержаться в генеральном плане.

Требования к текстовой части генерального плана установлены частью 7 указанной статьи, пунктом 2 которой предусмотрено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме должны содержать обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что обоснование размещения автодорог местного значения, планируемых к строительству объектов инженерного обеспечения имеются на страницах 37, 59, 62-64, 66-67 текстовой части генерального плана. Также текстовой частью генерального плана предусмотрена реконструкция уже имеющихся автодорог местного значения, расположение которых определено ранее действовавшей редакцией генерального плана, документами по планировке территории.

Службой в акте проверки и пунктах 18, 19 оспариваемых предписаний сделан общий вывод об отсутствии в текстовой части генерального плана сведений об автодорогах местного значения и объектов инженерного обеспечения без оценки вышеуказанных сведений, содержащихся на страницах 37, 59, 62-64, 66-67 текстовой части генерального плана. В связи с этим суд апелляционной инстанции не может признать выводы ответчика о нарушениях, указанных в пунктах 18, 19 оспариваемых предписаний, обоснованными.

Пунктом 9 части 1, частью 3 статьи 14 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения сельских поселений относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что текстовая часть генерального плана (раздел 6.5, страница 71) предусматривает централизованную систему объединенного хозяйственно-питьевого и противопожарного водопровода. Генеральный план также предусматривает размещение пожарного депо. Службой в акте проверки и оспариваемых предписаниях не приведены обстоятельства, свидетельствующие о недостаточности данных объектов для обеспечения пожарной безопасности на территории Солонцовского сельсовета.

Таким образом, оценивая указанные в оспариваемых предписаниях нарушения при подготовке и утверждении изменении в генеральный план, суд апелляционной инстанции считает, что служба не доказала несоответствие генерального плана требованиям законодательства о градостроительной деятельности, существенный характер указанных нарушений для осуществления территориального планирования.

Также суд апелляционной инстанции считает, что при разработке и утверждении генерального плана были соблюдены требования статей 23, 25 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений было принято главой Солонцовского сельсовета, в соответствии с частью 8 указанной статьи, а также статьей 25 названного Кодекса проект изменений в генеральный план был направлен для согласование в Правительство Красноярского края.

Служба указывает, что при утверждении генерального плана сельским Советом депутатов не было учтено отрицательное заключение Правительства Красноярского края на проект изменений в генеральный план.

Согласно части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования.

Частью 8 указанной статьи предусмотрено, что в случае непоступления в установленный срок главе поселения, главе городского округа заключений на проект генерального плана от указанных в части 7 настоящей статьи органов данный проект считается согласованным с такими органами.

Предусмотренное частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление об обеспечении доступа к проекту генерального плана в федеральной государственной информационной системе территориального планирования было получено Правительством Красноярского края 28.05.2015, следовательно, трехмесячный срок согласования проекта генерального плана истек 28.08.2015.

Заключение Правительства края от 28.08.2015 N 3-09/95 об отказе в согласовании проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края было направлено министерством строительства края в администрацию Солонцовского сельсовета только 02.09.2015 и получено последним 10.09.2015.

При таких обстоятельствах в связи с неполучением главой поселения Солонцовского сельсовета заключения на проект генерального плана в установленный частью 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации срок, данный проект считается согласованным.

Протоколами публичных слушаний по обсуждению проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовского сельсовета от 24.06.2015, 25.06.2015, итоговым протоколом публичных слушаний от 02.07.2015, а также заключением о результатах публичных слушаний от 08.07.2015 подтверждается соблюдение части 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 12 указанной статьи протоколы публичных слушаний по проекту изменений в генеральный план, заключение о результатах таких публичных слушаний вместе с проектом изменений в генеральный план направлены главой местной администрации в сельский Совет депутатов, который в соответствии с частями 1 и 12 данной статьи в пределах имеющихся у него полномочий принял решение N 2-01Р об утверждении данного проекта.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что у службы отсутствовали правовые основания для выдачи оспариваемых предписаний о возложении обязанности на сельский Совет депутатов и районный Совет депутатов по признанию утратившим силу решения N 2-01Р.

Суд первой инстанции признал, что предписание N 1092 нарушает права заявителя, поскольку на него незаконно возлагалась обязанность по отмене законного решения N2-01Р.

Вместе с тем, суд первой инстанции отказал в удовлетворении требования сельского Совета депутатов о признании недействительным предписания N 2, поскольку данным предписанием на заявителя не возложены какие-либо обязательства.

Суд апелляционной инстанции считает данный вывод суда ошибочным, так как предписание N 2 требует отмены нормативного правового акта, принятого сельским Советом депутатов, и, соответственно, непосредственно затрагивает права представительного органа местного самоуправления, принявшего этот нормативный правовой акт.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что в соответствии с Административным регламентом у службы отсутствовали правовые основания для выдачи повторного предписания в адрес районного Совета депутатов. В этой ситуации оба предписания, выданные по результатам внеплановой проверки сельского Совета депутатов, нарушают его права и могут быть им оспорены в судебном порядке.

Принимая решение в части удовлетворения требований третьего лица суд первой инстанции исходил из незаконности оспариваемых предписаний и нарушении ими прав предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности. При этом суд исходил из следующих обстоятельств.

Третьим лицом после утверждения проекта изменений в генеральный план были приобретены для предпринимательской деятельности земельные участки, отнесенные утвержденным генеральным проектом к общественно-деловой зоне поселка Солонцы. Предпринимателем в отношении земельных участков были внесены изменения в государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав в соответствии с утвержденными изменениями в генеральный план и подготовленными и утвержденными в соответствии с ними Правилами землепользования и застройки.

В отношении земельного участка с кадастровым номером 24:11:0290109:951 постановлением от30.12.2015 N 114-ГП утвержден градостроительный план земельного участка.

В ноябре 2015 года предприниматель приобрел в собственность земельный участок с кадастровым номером 24:11:0290109:987, расположенный на территории Солонцовского сельсовета (регистрационная запись N 24-24-010-24/010/004/2015-2079/2 от 16.12.2015).

В декабре 2015 года предприниматель приобрел в собственность земельный участок с кадастровым номером 24:11:0290109:951, расположенный на территории Солонцовского сельсовета (регистрационная запись N 24-24-010-24/010/004/2015-3304/2 от 02.12.2015).

В связи этим суд первой инстанции обоснованно указал, что данные обстоятельства свидетельствуют о реализации предпринимателем прав, связанных с приобретением и последующим использованием земельных участков в предпринимательской деятельности с учетом изменений в генеральный план поселения, утвержденных решением сельского Совета депутатов N 2-01Р. Отмена решения N2-01Р повлечет применение генерального плана в прежней редакции, и соответственно, повлияет на права третьего лица в части пользования и распоряжения земельными участками.

Служба указывает на возможность использования третьим лицом земельных участков в порядке, предусмотренном статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации, а также изменения категории земель в соответствии со статьей 8 названного Кодекса и Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую".

Также служба считает, что отмена изменений в генеральный план приведет к изменению категории земельных участков, но не приведет к изменению правового режима их использования в соответствии с градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки.

Данные доводы ответчика не принимаются во внимание, так как из них следует, что отмена изменений в генеральный план повлечет изменение категории земель с соответствующими правовыми последствиями, для устранения которых третьему лицу необходимо принимать дополнительные меры по изменению категории земель. Ссылка ответчика на статью 78 Земельного кодекса Российской Федерации предполагает использование предпринимателем земельных участков как земель сельскохозяйственного назначения, между тем земельные участки приобретались третьим лицом для других целей.

С учетом изложенного и в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской оспариваемые предписания подлежат признанию недействительными, как несоответствующие градостроительному законодательству и нарушающие права сельского Совета депутатов и предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации связи с несоответствием выводов суда об отсутствии нарушений прав заявителя предписанием N 2 обстоятельствам дела решение суда подлежит отмене в части отказа в удовлетворении требования сельского Совета депутатов о признании недействительным предписания N 2 с принятием в этой части нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования. В остальной части оснований для отмены или изменения решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации служба и сельский Совет депутатов от уплаты государственной пошлины освобождены, поэтому расходы по оплате государственной пошлины в связи с рассмотрением апелляционной жалобы не понесены и распределению не подлежат. По этим же основаниям не подлежит изменению решение суда в части распределения расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "01" августа 2016 года по делу N А33-29596/2015 отменить в части отказа в удовлетворении требования Солонцовского сельского Совета депутатов.

В отмененной части принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования, признать недействительным предписание Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края от 11.01.2016 N 2.

В остальной части указанное решение суда оставить без изменения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

О.А. Иванцова Е.В. Севастьянова