Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2018 г. N 20АП-4166/18

г. Тула

22 августа 2018 г.

Дело N А62-7126/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.08.2018.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Стахановой В.Н. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Анисимовым А.Р., при участии в судебном заседании от заявителя - Федерального государственного казенного учреждения "Отряд Федеральной противопожарной службы по Смоленской области" (г. Смоленск, ОГРН 1106725000535; ИНН 6732003233) - Николаевской В.А. (доверенность от 15.03.2018 N 4), в отсутствие ответчика - управления Федерального казначейства по Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1026701447816; ИНН 6731010703), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "ИнтерстройСМ" (г. Москва, ОГРН 1136733011326; ИНН 6732060591), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Федерального государственного казенного учреждения "Отряд Федеральной противопожарной службы по Смоленской области" и общества с ограниченной ответственностью "ИнтерстройСМ" на решение Арбитражного суда Смоленской области от 10.05.2018 по делу N А62-7126/2017 (судья Каринская И. Л.)

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное казенное учреждение "Отряд Федеральной противопожарной службы по Смоленской области" (далее - ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконными пунктов 1 и 4 предписания управления Федерального казначейства по Смоленской области (далее - УФК по Смоленской области, управление) от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2975.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "ИнтерстройСМ" (далее - ООО "ИнтерСтрой-СМ").

Решением суда от 10.05.2018 в удовлетворении требований ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" и ООО "ИнтерСтрой-СМ" обжаловали его в апелляционном порядке.

УФК по Смоленской области возражало против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" поддержал доводы своей апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении. Также поддержал апелляционную жалобу третьего лица.

УФК по Смоленской области и ООО "ИнтерСтрой-СМ", извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд представителей не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, по итогам электронного аукциона 05.07.2016 между ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" (государственный заказчик) и ООО "ИнтерСтрой-СМ" (подрядчик) заключен государственный контракт N 83, согласно которому государственный заказчик поручает, а подрядчик обязуется в соответствии с техническим заданием выполнить работу по выборочному капитальному ремонту здания для нужд ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" и сдать результат работ государственному заказчику.

По условиям контракта работы выполняются в соответствии с техническим заданием и сметной документацией.

Цена контракта определена в пункте 2.1 контракта в размере 5 652 900 руб.

УФК по Смоленской области в соответствии с пунктом 61 Плана контрольных мероприятий УФК по Смоленской области на 2017 год, приказом от 13.04.2017 N 157 "О проведении выездной ревизии в Федеральном государственном казенном учреждении "Отряд Федеральной противопожарной службы по Смоленской области" в период с 19.04.2017 по 12.05.2017 проведена выездная ревизия финансово-хозяйственной деятельности учреждения за период с 01.01.2014 по 31.12.2016.

По результатам выездной ревизии составлен акт от 12.05.2017 N 1.45-20/8.

Управлением установлено, что ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" в нарушение статьи 162, пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), частей 7, 2 статьи 94 Федерального закона от 08.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пунктов 1.1, 1.3, 2.6, государственного контракта от 05.07.2016 N 83 приняло и оплатило работы, с учетом коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства, строительных и ремонтно-строительных работ, в отсутствие согласованного проекта организации капитального ремонта или проекта производства работ, а также в отсутствие обоснования необходимости их применения, в размере 352 134 руб. 34 коп.

Сметой на проведение капитального ремонта предусмотрен коэффициент на стесненность, на основании Методики (МДС 81-35.2004) приложение N 1 таблица 3 пункт 2. Производство ремонтных работ в существующих зданиях и сооружениях в стесненных условиях. ОЗП=1,15; ЭМ=1,15 к расходам: ЗПМ=1,15: TЗ=1,15; ТЗМ=1.15.

Согласно пункту 1.3 Указаний по применению федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (МДС 81-37.2004) единичные расценки учитывают полный комплекс затрат на выполнение строительных работ в нормальных (стандартных) условиях, при положительной температуре и не осложненных внешними факторами.

При производстве работ в особых условиях: стесненности, загазованности, вблизи действующего оборудования, в районах со специфическими факторами (высокогорье и др.), предусмотренных проектом, а также в других более сложных производственных условиях по сравнению с учтенными в сборниках Государственных элементных сметных норм (далее - ГЭСН), следует руководствоваться положениями, изложенными в разделе 3.

Необходимость применения в локальных сметах коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства строительных и ремонтно-строительных работ, устанавливается в проекте организации капитального ремонта или проекте производства работ, согласованном с заказчиком.

ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" и ООО "ИнтерСтрой-СМ" проект производства капитального ремонта не представлен.

Стоимость работ по сметной документации с учетом коэффициента на стесненность составила 5 710 046 руб.

Стоимость работ по сметной документации без учета коэффициента на стесненность составила 5 361 433 руб.

Общая сумма предусмотренных сметной документацией (коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства строительных и ремонтно-строительных работ) составила 348 613 руб. (5 710 046 руб. - 5 361 433 руб.), с учетом конкурсного снижения - 345 126 руб. 87 коп. (348 613 руб. х 0,99).

Принятие затрат, учитывающих усложняющие факторы производства строительных и ремонтно-строительных работ, осуществлено по актам о приемке выполненных работ (форма КС-2) от 19.08.2016 N 1, от 19.08.2016 N 2, от 09.09.2016 N 3, от 21.09.2016 N 4, от 28.09.2016 N 5, от 28.09.2016 N 6, от 28.09.2016 N 7.

Оплата произведена на основании справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3) от 19 08.2016 N 1, от 19.08.2016 N 2, 09.09.2016 N 3, от 21.09.2016 N 4, 28.09.2016 N 5, 28.09.2016 N 6, от 28.09.2016 N 7 по заявкам на кассовый расход от 29.08.2016 N ПП2395, от 29.08.2016 N ПП2394, от 13.09.2015 N ПП2652, от 23.09.2016 N ПП02750, от 29.09.2016 ЖГШ2953, от 06.10.2016 N ПП02961, от 06.10.2016 N ПП2962, от 06.10.2016 N ПП02963.

Денежные средства списаны с лицевого счета ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" N 03631Л56040, что подтверждено выписками из лицевого счета за 30.08.2016, 14.09.2016, 26.09.2016, 30.09.2016 и 10.10.2016.

В нарушение статьи 152, пункта 3 статьи 219 БК РФ, частей 1, 2 статьи 94 Закона N 44-ФЗ, пунктов 1, 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктов 1.1, 1.3, 2.6 государственного контракта от 05.07.2016 N 83 ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" неправомерно приняты и оплачены фактически невыполненные работы, материалы (с отступлением от сметной документации и технического задания, с фактическим применением более дешевых материалов, ухудшающих технические, эксплуатационные характеристики) на общую сумму 1 315 492 руб. 20 коп.

Сумма невыполненных работ определена на основании расчета.

Согласно расчету общая сумма невыполненных работ (неправомерно оплаченных материалов) составила 1 398 545 руб., с учетом коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства строительных и ремонтно-строительных работ, из них 1 328 780 руб. без учета коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства строительных и ремонтно-строительных работ. Общая сумма невыполненных работ (неправомерно оплаченных материалов) с учетом конкурсного снижения составила 1 315 492 руб. 20 коп. (1 328 780 руб. х 0,99).

Не выполнены работы по локальному сметному расчету, техническому заданию: строительные и ремонтно-строительные работы, принятые по акту о приемке выполненных работ (форма КС-2) от 28.09.2016 N 6 по разделу сметы "Кабинет" в сумме 61 527 руб.; строительные и ремонтно-строительные работы, по акту о приемке выполненных работ (форма КС-2) от 21.09.2016 N 4 по разделу сметы "Гараж" в сумме 441 385 руб.; строительные и ремонтно-строительные работы, по акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 28.09.2016 N 5 по разделу сметы "Кровля" в сумме 699 961 руб. 20 коп.; строительные и ремонтно-строительные работы, по акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 09.09.2016 N 3 по разделу сметы "Ворота" в сумме 1 278 руб.; строительные и ремонтно-строительные работы, по акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 19.08.2016 N 1 по разделу сметы "Сантехнические работы" в сумме 105 914 руб.; строительные и ремонтно-строительные: работы, по акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 19.08.2016 N 2 по разделу сметы "Электромонтажные работы" в сумме 4 141 руб.; строительные и ремонтно-строительные работы, по акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 28.09.2016 N 7 по разделу сметы "Фасад" в сумме 1 286 руб.

Факт невыполнения предусмотренных контрактом работ установлен при обследовании объекта капитального ремонта - пожарного депо ПСЧ 13 ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", проведенном в период с 20.04.2017 по 21.04.2017 старшим контролером-ревизором контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере управления в присутствии представителей ООО "ИнтерСтрой-СМ" и ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", и оформленном заключением от 21.04.2017 N 1.45-19/8/003.

По итогам ревизии управлением заявителю выдано предписание от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2975, в пункте 1 которого указано принять меры к подрядной организации по выполнению невыполненных работ на объекте и (или) возместить причиненный указанным нарушением ущерб Российской Федерации в сумме 1 315 492 руб. 20 коп.; в пункте 4 указано принять меры по установлению лица, допустившего неправомерную оплату за принятые работы с учетом коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства строительных и ремонтно-строительных работ, в сумме 352 134 руб. 34 коп. по объекту и возместить причиненный указанным нарушением ущерб Российской Федерации. Срок устранения выявленных нарушений или возмещения ущерба установлен до 01.09.2017.

Не согласившись с выданным предписанием в части пунктов 1 и 4, учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 6 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет, в том числе, полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий.

В силу статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

На основании пункта 1 статьи 720 ГК РФ заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику.

Пунктом 1 статьи 743 ГК РФ установлено, что подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

При проведении УФК по Смоленской области выездной ревизии установлено невыполнение работ по капитальному ремонту объекта пожарного депо ПСЧ 13 ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", оплаченных по контракту, на общую сумму 1 315 492 руб. 20 коп. Данное обстоятельство подтверждается материалами дела, а именно: государственным контрактом от 27.10.2015 N 135, актами о приемке выполненных работ (форма КС-2), справками о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3), заявками на кассовый расход, выписками из лицевого счета получателя бюджетных средств, заключением от 21.04.2017 N 1.45-19/8/003 о результатах обследования, актом выездной ревизии N 1.45-20/8.

Указанное нарушение заявитель по существу не оспаривает, но утверждает, что работы, указанные в контракте, в связи с отсутствием необходимости в их выполнении, были заменены на иные виды работ, которые фактически выполнены подрядчиком, что подтверждается откорректированной сметой, а также корректировочными актами о приемке выполненных работ (форма КС-2).

Вместе с тем, условиями контракта предусмотрено выполнение определенных видов и объемов работ, а также материалов, с помощью которых подлежали выполнению указанные работы.

Документы, подтверждающие необходимость в выполнении дополнительных работ, а также обоснование объемов работ, не предусмотренных заключенным контрактом, не представлены.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что по государственному контракту от 05.07.2016 N 83 на объекте "пожарное депо ПСЧ 13 ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" в нарушение статьи 152, пункта 3 статьи 219 БК РФ, частей 1, 2 статьи 94 Закона N 44-ФЗ, пунктов 1, 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктов 1,1, 1.3, 2.6 государственного контракта от 05.07.2016 N 83 ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" неправомерно приняты и оплачены фактически невыполненные работы, материалы (с отступлением от сметной документации и технического задания, с фактическим применением более дешевых материалов, ухудшающих технические, эксплуатационные характеристики) на общую сумму 1 315 492 руб. 20 коп.

Предусмотренный статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В данном случае принцип результативности был нарушен, поскольку использованный определенный бюджетом объем средств не позволил достичь заданных результатов.

Осуществление заявителем неподтвержденных расходов бюджетных средств, выразившиеся в перечислении генеральным заказчиком подрядчику денежных средств за фактически невыполненные объемы работ, свидетельствует о необеспечении ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" результативности использования бюджетных ассигнований, так как предусмотренные контрактом работы были выполнены в меньшем объеме.

На основании изложенного суд области по праву указал на отсутствие оснований для признания недействительным пункта 1 предписания от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2975.

В соответствии с пунктом 3.1.2 Указаний по применению федеральных единичных расценок на монтаж оборудования (ФЕРм-2001) МДС 81-37.2004 условия производства ремонтно-строительных работ и усложняющие факторы должны быть обоснованы проектом организации строительства.

Между тем, суду проект организации капитального ремонта или проект производства работ, в котором обосновывается необходимость применения коэффициентов на стесненность, не представлен.

Таким образом, принятие и оплата государственным заказчиком работ с применением коэффициентов, учитывающих усложняющие факторы производства ремонтно-строительных работ, в отсутствие обоснования необходимости их применения и/или применение в нарушение методических указаний по применению единичных расценок является неправомерным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии оснований для признания недействительным пункта 4 предписания от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2975.

Доводы учреждения об отсутствии оснований для проведения должностным лицом управления обследования объекта капитального ремонта, а также о проведении данного обследования до начала ревизии обоснованно отклонены судом по следующим основаниям.

В соответствии с заключением о результатах обследования от 21.04.2016 N 1.45-19/8/003 срок проведения обследования составил 2 рабочих дня с 20.04.2016 по 21.04.2016.

Следовательно, срок проведения обследования соответствует сроку проведения основного контрольного мероприятия - выездной ревизии, установленному приказом управления от 13.04.2017 N 157 с 19.04.2017 по 12.05.2017.

Согласно пункту 56 Правил N 1092 контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

Также пунктом 5.8.5 приказа Федерального казначейства от 01.03.2017 N 39 "Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия "Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия" (далее - Приказ ФК от 01.03.2017 N 39) предусмотрено, что результаты обследования, проведенного в качестве самостоятельного контрольного мероприятия, оформляются заключением по форме, установленной приказом Федерального казначейства. Заключение по результатам обследования, проведенного в рамках проверки (ревизии), прилагается к материалам проверки (ревизии).

Вышеуказанными нормативными правовыми актами форма заключения по результатам обследования, проведенного в рамках проверки (ревизии), не установлена.

Более того, при проведении обследования, проведенного в рамках проверки (ревизии), оформление отдельного распорядительного документа (приказа, распоряжения, и т.п.) не требуется.

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал на то, что оформление данного заключения по результатам обследования по форме, установленной приказом Федерального казначейства от 01.03.2017 N 39, для обследования, проведенного в качестве самостоятельного контрольного мероприятия, не нарушает нормы действующего законодательства.

Довод учреждения о неконкретности и неисполнимости пункта 1 оспариваемого предписания также обоснованно признан судом области несостоятельным в связи со следующим.

Под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 68 Правил N 1092, статьи 269.2, 270.2 БК РФ).

В пункте 68 Правил N 1092 и статьях 269.2, 270.2 БК РФ установлены требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации.

В данном случае предписание выдано уполномоченным должностным лицом и адресовано законному представителю ФГБУ "Отряд Федеральной противопожарной службы по Смоленской области (его руководителю).

Предписание содержит описание выявленных нарушений, нарушенные нормы права и требование об их устранении.

При этом лицо, которому выдано предписание, вправе самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания, а в случае возникновения затруднений - обратить с заявлением о его разъяснении.

Таким образом, предписание в оспариваемой части соответствуют признакам конкретности и исполнимости.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о законности пунктов 1 и 4 предписания от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2975, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При принятии обжалуемого решения судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства дела, надлежащим образом исследованы имеющиеся в деле доказательства, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для переоценки выводов суда и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 10.05.2018 по делу N А62-7126/2017 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д.В. Большаков

Судьи

В.Н. Стаханова Е.Н. Тимашкова