Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2019 г. N 19АП-10272/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 17 сентября 2019 г. N Ф10-3799/19 настоящее постановление изменено

город Воронеж

14 июня 2019 г.

Дело N А08-4004/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 июня 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малиной Е.В.,

судей Осиповой М.Б.,

Капишниковой Т.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Куличенко И.Ю.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Козловой В.Я.: Лежнева Г.В. - представитель по доверенности б/н от 09.10.2018;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения;

от Комитета имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения;

от главного специалиста муниципального земельного контроля - муниципальному инспектору Катыхину С.А. - представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области и индивидуального предпринимателя Козловой В.Я. на решение Арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 по делу N А08-4004/2018 (судья Мироненко К.В.) по заявлению индивидуального предпринимателя Козловой В.Я. (ИНН 312318977276, ОГРНИП 309312312500122) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области, главному специалисту муниципального земельного контроля - муниципальному инспектору Катыхину С.А. (ИНН 3123113560, ОГРН 1043107046861) о признании незаконными предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 11.10.2017 N 93 и постановления о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/16,

третье лицо: Комитет имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода (ИНН 3123282512, ОГРН 1113123008129).

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Козлова Валентина Яковлевна (далее - ИП Козлова В.Я., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Белгородской области с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявлением о признании незаконным и отмене предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 11.10.2017, выданного главным специалистом отдела муниципального земельного контроля - муниципальным инспектором Катыхиным С.А., и о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Белгородской области по использованию и охране земель - и.о. начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Белгородской области Неранова Юрия Валерьевича о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/136 по административному делу в отношении Козловой В.Я.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 заявленные требования удовлетворены в части. Постановление заместителя главного государственного инспектора Белгородской области по использованию и охране земель - и.о. начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Белгородской области Неранова Юрия Валерьевича о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/136 по административному делу в отношении Козловой В.Я. признано незаконным и отменено. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным в части, Управление Росреестра по Белгородской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 по делу N А08-4004/2018 о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/16, в удовлетворении заявленных требований в указанной части отказать.

Управление не соглашается с выводом суда о том, что оспариваемое постановление вынесено по истечение двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, полагая, что срок давности привлечения к административной ответственности по правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, составляет 1 год.

Не согласившись с судебным решением в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ИП Козлова В.Я. также обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 по делу N А08-4004/2018 и признать незаконным предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 11.10.2017 N 93. Также заявитель жалобы просит в мотивировочной части судебного акта от 05.12.2018 о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Белгородской области по использованию и охране земель - и.о. начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Белгородской области Неранова Юрия Валерьевича о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N16-313/136 указать на отсутствие события и состава административного правонарушения.

Рассмотрение дела откладывалось по ходатайству ИП Козловой В.Я.

В судебное заседание представители главного специалиста муниципального земельного контроля - муниципального инспектора Катыхина С.А., Управления Росреестра по Белгородской области и Комитета имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода, извещенные о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, не явились.

В материалы дела посредством электронного сервиса "Мой арбитр" поступило заявление Комитета имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии со статьей 123, 156, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось в отсутствие не явившихся участников судебного процесса.

Представитель ИП Козловой В.Я. доводы апелляционной жалобы поддержала, считала решение в части незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального права, без учета фактических обстоятельств дела, просила суд решение в обжалуемой части отменить и принять по делу новый судебный акт. Возражала против доводов апелляционной жалобы Управления Росреестра по Белгородской области, считая решение в данной части законным и обоснованным, просила оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

При этом представитель заявителя жалобы просит в мотивировочной части судебного акта от 05.12.2018 о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Белгородской области по использованию и охране земель - и.о. начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Белгородской области Неранова Юрия Валерьевича о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/136 указать на отсутствие события и состава административного правонарушения.

В представленном апелляционном суду отзыве Комитет, соглашаясь со всеми выводами суда первой инстанции, настаивает на необоснованности и несостоятельности доводов ИП Козловой В.Я, поскольку фактически часть земельного участка используется ей не в соответствии с его документально учтенным видом разрешенного использования, что влечет за собой нарушение правового использования земельного участка. Следовательно, оспариваемое предписание выдано предпринимателю правомерно, муниципальный инспектор действовал в пределах предоставленных ему полномочий на основании муниципальных правовых актов.

В дополнениях к отзыву от 17.05.2019 Комитет возражал против доводов заявителя о наличии уважительных причин пропуска срока на оспаривание предписания, указывая, что в предписании, выданном 11.10.2017, имеется живая подпись как Козловой В.Я, так и муниципального инспектора Катыхина С.А., и акт проверки и спорное предписание вручены заявителю 11.10.2017. Между тем в арбитражный суд предприниматель обратилась только 17.04.2018.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 16.05.2019 по 23.05.2019, после окончания перерыва судебное заседание было продолжено

Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав пояснения участника процесса, судебная коллегия находит обжалуемый судебный акт подлежащим частичной отмене.

Как следует из материалов дела, 11.10.2017 отделом муниципального земельного контроля Управления земельных отношений комитета имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода (далее - Управление земельных отношений администрации) на основании распоряжения от 04.09.2017 в отношении Козловой В.Я. была проведена плановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства.

В ходе проверки было установлено, что Козловой В.Я. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 31:16:0104011:41, площадью 700 кв.м., земли населенных пунктов - для индивидуального жилищного строительства, расположенный по адресу: Белгородская область, г. Белгород, ул. Кутузова, 2а, о чем в Едином государственном реестре недвижимости 23.10.2017 сделана соответствующая запись N 31- 31-01/174/2009-019 (т.1 л.д.25-32). На земельном участке расположен жилой дом с нежилыми помещениями (о чем в Едином государственном реестре недвижимости сделана запись регистрации N 31-31- 01/174/2009-020 от 23.10.2009), в которых осуществляется коммерческая деятельность ООО "Элит Строй" по реализации стройматериалов, также на указанном земельном участке, расположено нежилое помещение в виде пристройки к жилому дому с нежилым помещением, в котором осуществляется деятельность по ремонту обуви - т.1 л.д.52-54.

В связи с установленными выше обстоятельствами Управлением земельных отношений администрации сделан вывод, что земельный участок с кадастровым номером 31:16:0104011:41 используется Козловой В.Я. не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным видом использования - для индивидуального жилищного строительства. Выявленные нарушения были отражены в акте проверки органом муниципального контроля от 11.10.2017 - т.1 л.д.145-146.

11.10.2017 Управлением земельных отношений администрации было выдано предписание об устранении нарушений земельного законодательства N 93, которым Козловой В.Я. предписано устранить допущенное нарушение в срок до 11.04.2018 путем использования земельного участка с кадастровым номером 31:16:0104011:41 по целевому назначению, или изменении вида разрешенного использования согласно фактического его использования - т.1 л.д.148-149.

По результатам рассмотрения поступивших материалов муниципального земельного контроля о нарушении земельного законодательства Козловой В.Я. на земельном участке, расположенном по адресу: Белгородская область, г.Белгород, ул.Кутузова, 2а, представленных Комитетом имущественных и земельных отношений администрации города Белгорода, Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области (далее - Управление Росреестра, управление) было выявлено правонарушение, предусмотренное ч.1 cт.8.8 КоАП РФ, заключающееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 31:16:0104011:41 не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием.

В отношении ИП Козловой В.Я. был составлен 30.10.2017 протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 8.8. КоАП РФ- т. 1 л.д.63.

Постановлением Управлением Росреестра от 02.04.2018 Козлова В.Я. признана виновной в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием с кадастровым номером 31:16:0104011:41, ответственность за которое предусмотрена ч.1 cт.8.8 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 10 000 руб. - т. 1 л.д. 11-15.

Полагая оспариваемое предписание и постановление незаконными и подлежащим отмене, предприниматель обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 требования удовлетворены в части. Постановление заместителя главного государственного инспектора Белгородской области по использованию и охране земель - и.о. начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Белгородской области Неранова Юрия Валерьевича о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/136 по административному делу в отношении Козловой В.Я. признано незаконным и отменено. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Признавая постановление о назначении административного наказания от 02.04.2018 по делу N 16-313/136 по административному делу в отношении Козловой В.Я. незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу об истечении, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения к ответственности, поскольку правонарушение выявлено Управлением 30.10.2017. С учетом изложенного, а также учитывая позицию, изложенную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2017 года N 307-АД17-6188, суд пришел к выводу, что предприниматель привлечен Управлением к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ за пределами срока давности.

При этом суд исходил из того, что фактическое использование в коммерческих целях встроенных нежилых помещений на первом этаже жилого дома выходит за рамки разрешенного вида использования "размещение индивидуального жилого дома, пригодного для постоянного проживания, высотой не свыше трех этажей", это явилось законным основанием для предъявления должностным лицом требования о приведении в соответствие путем изменения вида разрешенного использования в установленном законом порядке либо приведения фактического использования в соответствие с разрешенным видом использования

Отказывая в удовлетворении требования заявителя о признании незаконным предписания об устранении нарушений земельного законодательства от 11.10.2017, суд исходил из пропуска срока на обращение в арбитражный суд для подачи заявления об оспаривании указанного ненормативного правового акта. В оспариваемом решении суда области отражено, что ходатайств о его восстановлении не заявлено, доказательств, подтверждающих, что срок пропущен по уважительной причине, из материалов не следует. Пропуск заявителем срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, явился самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований в указанной части.

Апелляционная коллегия полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи.

В процессе рассмотрения дела в суде первой инстанции Управление, а также в возражениях на апелляционную жалобу ИП Козловой В.Я Комитет имущественных и земельных отношений ссылались на неподведомственность данного спора в части требований об оспаривании постановления об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 8.8. КоАП РФ, арбитражному суду.

Указанные доводы были обоснованно отклонены судом первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

В частности, рассмотрение дел об оспаривании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности отнесено к предметной компетенции (подведомственности) арбитражных судов на основании части 3 статьи 30.1 КоАП РФ.

Как разъяснено в пункте 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", указанные постановления могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражный суд в случае, если юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем совершено административное правонарушение, связанное с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целях исключения противоречий при определении компетенции судов в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1(2014) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014) разъяснено, что в тех случаях, когда объективная сторона административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, жалобы на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности, в любом случае, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Названный перечень не подлежит расширительному истолкованию.

Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, заключается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Основанием для привлечения предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной названной нормой, послужило использование земельного участка для размещения объектов торговли и предприятий сферы обслуживания населения, то есть, по мнению административного органа, не по целевому назначению.

Таким образом, объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого заявитель привлечен к ответственности в качестве субъекта предпринимательской (экономической) деятельности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

В связи с чем, судом первой инстанции сделан правомерный вывод, что вменяемое заявителю административное правонарушение объективно связано с осуществлением предпринимателем предпринимательской (экономической) деятельности, в связи с чем данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Правовая позиция по схожему вопросу ранее выражалась в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188.

В соответствии с ч. 6, 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое постановление в полном объеме.

Согласно ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков обязаны использовать в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и с разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле к природному объекту.

Как следует из материалов дела, административным органом по результатам рассмотрения поступивших материалов муниципального земельного контроля о нарушении земельного законодательства ИП Козловой В.Я. на земельном участке, расположенном по адресу: Белгородская область, г. Белгород, ул. Кутузова, 2а, представленных Комитетом имущественных и земельных отношений Администрации г. Белгорода, было установлено, что Козловой В.Я. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 31:16:0104011:41, площадью 700 кв.м., расположенный по адресу: Белгородская область, г.Белгород, ул.Кутузова, 2а, земли населенных пунктов. Согласно данным полученной Управлением выписки из ЕГРН на 24.01.2018 разрешенное использование земельного участка - для индивидуального жилищного строительства, о чем в Едином государственном реестре недвижимости 23.10.2017 сделана соответствующая запись N 31- 31-01/174/2009-019 (т.1 л.д.25-32).

На земельном участке расположен жилой дом с нежилыми помещениями, в которых осуществляется коммерческая деятельность ООО "Элит Строй" по реализации стройматериалов, также на указанном земельном участке, расположено нежилое помещение в виде пристройки к жилому дому с нежилым помещением, в котором осуществляется деятельность по ремонту обуви - т.1 л.д.52-54.

По мнению административного органа, такое несоответствие является событием административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. С указанным выводом согласился и суд первой инстанции.

Суд первой инстанции, исходил из того, что поскольку содержание данного вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" включает "размещение индивидуального жилого дома, пригодного для постоянного проживания, высотой не свыше трех этажей" включает в себя выращивание декоративных или сельскохозяйственных культур, размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений, но не включает виды использования "предпринимательство", "магазины и "бытовое обслуживание", то использование в коммерческих целях встроенных нежилых помещений на первом этаже жилого дома выходит за рамки разрешенного вида использования "размещение индивидуального жилого дома, пригодного для постоянного проживания, высотой не свыше трех этажей".

При этом, судом были отклонены доводы заявителя о том, что сдача в аренду нежилого помещения и размещение в нем магазина в коммерческих целях в соответствии с классификатором являются самостоятельными видами использования земельного участка и указаны в правоустанавливающих документах, в постановлении о выделении земельного участка и в свидетельстве о праве собственности. Равно как признаны необоснованными доводы заявителя о выборе любого вида разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий самостоятельно без согласований со ссылкой на часть 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ.

Между тем, административным органом и судом не учтено следующее.

В постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 71/13 по делу N А67-4294/2012 указано, что объективной стороной правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, является эксплуатация не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием) земельного участка как единого объекта, даже если используется не по целевому назначению только часть этого участка.

Из материалов дела следует, что земельный участок выделен заявителю в 1996 году Администрацией города Белгорода под строительство жилого дома со встроенным магазином смешанной торговли. 18.01.1999 выдано разрешение на строительство жилого дома со встроенным магазином смешанной торговли, а также архитектурно-строительный паспорт на строительство жилого дома с магазином смешанной торговли (постановление N 42 от 18.01.1999).

В постановлении Арбитражного суда Московского округа от 19.04.2018 N Ф05-3936/2018 по делу N А40-101253/17 (также рассматривался спор о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ) суд округа прямо указал, что суды пришли к обоснованному выводу о том, что то обстоятельство, что часть здания, расположенного на указанном земельном участке, используется не в соответствии с целями деятельности ФИЦ ИУ РАН, само по себе не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. Функциональное назначение здания относится к вопросу использования объекта недвижимости, а не земельного участка.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В соответствии с пунктом 5 статьи 2 закона от 29.12.2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" правила землепользования и застройки городских и сельских поселений" градостроительная документация, а также принятые до введение в действие Градостроительного кодекса муниципальные правила землепользования и застройки действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ; разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которых они расположены.

В силу пункта 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Согласно Генеральному плану развития городского округа "город Белгород" до 2025 года, утвержденному решением совета депутатов города Белгорода от 26.09.2006 N 335, земельный участок по ул. Кутузова, 2-а, расположен в границах функционально общественно-деловой зоны.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в городе Белгороде, утвержденным решением совета народных депутатов г. Белгорода от 27.02.2007 N 429, указанный земельный участок расположен в территориальной зоне обслуживания жилых и прочих комплексов "Ц-3".

Согласно градостроительному регламенту указанной территориальной зоны в части видов разрешенного использования: вид "магазины" (код вида разрешенного использования 4.4, вид "бытовое обслуживание", код вида разрешенного использования 3.3) относятся к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - т.1 л.д.96-97, 94-95, т.2 л.д.68-78.

В рассматриваемом случае земельный участок с кадастровым номером 31:16:01040011:41, площадью 700 кв.м., расположенный по адресу: Белгородская область, г.Белгород, ул.Кутузова, 2а, имеет вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

На момент вынесения оспариваемого постановления Градостроительным регламентом указанной территориальной зоны не был предусмотрен вид "для индивидуального жилищного строительства".

Согласно требованиям ч.8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие градостроительным регламентам, за исключением случае, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Согласно требованиям ч.2-4 ст.8 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки в г.Белгороде виды разрешенного использования земельных участков, установленные нормативными актами органов местного самоуправления и действующие на момент вступления в силу настоящих Правил, являются действительными.

В рассматриваемом случае виды использования земельного участка (магазин и бытовое обслуживание) входят в перечень основных видов разрешенного использования, что подтверждается выпиской из ИСОГД.

При этом, ИП Козлова В.Я. вправе использовать принадлежащий ей земельный участок под ИЖС (что не предусмотрено новыми правилами землепользования и застройки) без установления срока приведения его в соответствие градостроительным регламентам в силу ч.8 ст. 36 ГрК РФ.

В силу пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В рассматриваемом случае нецелевого использования земельного участка не установлено, поскольку основные виды разрешенного использования земельного участка (магазин и бытовое обслуживание) входят в перечень основных видов разрешенного использования, что подтверждается выпиской из ИСОГД. При этом, ИП Козлова В.Я. вправе использовать принадлежащий ей земельный участок под ИЖС (что не предусмотрено новыми правилами землепользования и застройки) без установления срока приведения его в соответствие градостроительным регламентам в силу ч.8 ст. 36 ГрК РФ.

При изложенных обстоятельствах в действиях заявителя отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

При этом ошибочные выводы суда области о наличии события административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ, не привели к принятию неправильного решения. Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда области о привлечении заявителя к административной ответственности за пределами срока давности.

Объективная сторона административного правонарушения, вмененного ИП Козловой В.Я., выражается в нарушении земельного законодательства. Как следует из установленных судами обстоятельств дела, дело об административном правонарушении возбуждено в отношении предпринимателя по результатам контроля за соблюдением земельного законодательства. Противоправность поведения предпринимателя, как установлено административным органом, заключалась в несоблюдении требований статьи 42 ЗК РФ, обязывающей собственников и иных лиц использовать земельные участки по целевому назначению. Таким образом, объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого предприниматель привлечен к ответственности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

Следовательно, к рассматриваемому случаю применяется предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения к ответственности.

Правовая позиция по вопросу исчисления срока давности привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ изложена в определении ВС РФ от 26.09.2017 N 307-АД17-6188.

Протокол об административном правонарушении составлен 30.10.2017. Постановление о привлечении заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ принято 02.04.2018, т.е. за пределами двухмесячного срока давности, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в отсутствие события административного правонарушения (п. 1), по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6).

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает правомерным удовлетворение судом первой инстанции заявленных ИП Козловой В.Я. требований о признании незаконным и отмене постановления от 02.04.2018 г. по делу N 16-313/136 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Довод апелляционной жалобы Управления о годичном сроке давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, мотивированный тем, что данное правонарушение допущено заявителем в области охраны окружающей среды и природопользования, отклоняется с учетом Определений Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188 по делу N А56-5983/2016 и от 20.06.2018 N 305-АД18-864 по делу N А40-241271/2016.

Отказывая в удовлетворении требования заявителя о признании незаконным предписания об устранении нарушений земельного законодательства от 11.10.2017, суд исходил из пропуска срока на обращение в арбитражный суд для подачи заявления об оспаривании указанного ненормативного правового акта. В оспариваемом решении суда области отражено, что ходатайств о его восстановлении не заявлено, доказательств, подтверждающих, что срок пропущен по уважительной причине, из материалов не следует. Пропуск заявителем срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, явился самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований в указанной части.

С указанными выводами суда области, суд апелляционной инстанции не может согласиться в силу следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Указанная норма связывает начало течения срока на подачу заявления о признании ненормативного акта недействительным с моментом, когда лицо узнало о нарушении своих прав и законных интересов, а не с моментом, когда оно могло или должно было узнать о таком нарушении.

При этом согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013N 1908-О, по своему буквальному смыслу положение части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса для исчисления закрепленного им процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

Установлением сроков для обращения в суд обеспечивается как реальная возможность судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений, так и стабильность, определенность и предсказуемость правовых условий для субъектов соответствующих правоотношений. Обеспечивая эффективное и своевременное разрешение вопросов, связанных с предполагаемым нарушением прав и законных интересов, судебно-юрисдикционные механизмы должны исключать их использование с единственной целью причинения вреда интересам других лиц (в том числе путем возбуждения судебной процедуры спустя чрезмерно длительный после наступления обстоятельств период).

Законодательное установление срока на обжалование ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления призвано сохранить стабильность экономических и административных правоотношений.

Как разъяснил Конституционный суд Российской федерации в определении от 18.11.04 N 367-О несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании.

В рассматриваемом случае, предпринимателю вручен акт проверки от 11.10.2017 года с приложением оспариваемого предписания об устранении нарушений земельного законодательства 11.10.2017. В арбитражный суд с настоящим заявлением предприниматель обратилась только 17.04.2018 года. Следовательно, на день подачи жалобы на предписание об устранении нарушения земельного законодательства в арбитражный суд срок для подачи заявления был пропущен. Судебная коллегия соглашается в указанной части с выводом суда области.

Вместе с тем, суд первой инстанции указал, что ходатайств о его восстановлении не заявлено, доказательств, подтверждающих, что срок пропущен по уважительной причине, из материалов не следует. Апелляционная коллегия полагает возможным не согласиться с оценкой суда о том, что не имеется доказательств, подтверждающих, что срок пропущен по уважительной причине, ввиду следующего.

Нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, определенный данной статьей.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2006 N 308-О, право судьи рассмотреть заявление о восстановлении пропущенного процессуального срока вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является одним из проявлений дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия. Признание тех или иных причин пропуска срока уважительными относится к исключительной компетенции суда, рассматривающего данный вопрос, и ставится законом в зависимость от его усмотрения.

По смыслу закона уважительные причины пропуска срока - это объективные, не зависящие от лица препятствия для совершения процессуального действия, которые имеют место в период, в течение которого следует совершить данное процессуальное действие.

Таким образом, вопрос о восстановлении пропущенного срока разрешается судом после возбуждения дела, в судебном заседании, на основании исследования и оценки обстоятельств, в связи с которыми срок пропущен. При этом каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска в тех или иных случаях не установлено, следовательно, данный вопрос решается с учетом обстоятельств дела по усмотрению суда.

Как установлено судом апелляционной инстанции, вопрос о пропуске срока обжалования предписания в суде первой инстанции не рассматривался, при этом, заявитель исходила из того, что о нарушении ее прав оспариваемым предписанием ей стало известно только в момент вручения постановления о привлечении к административной ответственности.

Как пояснила ИП Козлова В.Я., спорное предписание датировано 11.10.2017 и содержит указание на необходимость использования земельного участка по целевому назначению или изменение вида разрешенного использования. Срок его исполнения - 11.04.2018. После получения указанного предписания, ИП Козлова В.Я. обратилась в Комитет имущественных и земельных отношений с вопросом о перераспределении земельного участка с кадастровым номером 31:16:0104011:41 - т.3 л.д.150. В ответ на ее обращение письмом от 14.12.2017 Комитет указал, что образование земельного участка путем перераспределения для испрашиваемых целей индивидуального жилищного строительства не предоставляется возможным, поскольку он расположен в территориальной зоне Ц3, в которой не предусмотрено ИЖС (письмо от 14.12.2017 N 09-10750) - т.3 л.д.146.

14.02.2018 заявитель обратилась в Комитет с просьбой перенести внеплановую проверку по исполнению предписания об устранении земельного законодательства ввиду неоднократного отложения рассмотрения данного дела Управлением Росреестра Белгородской области. До указанного момента вопрос о ее привлечении к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка не был разрешен. В связи с чем заявитель полагала, что в случае принятии административным органом решения об отказе в привлечении ее к административной ответственности ввиду отсутствия состава правонарушения, предписание, выданное органом муниципального земельного контроля, теряет свою силу.

В ответ на указанное заявление о переносе сроков проведения проверки по исполнению предписания Комитет направил ответ, согласно которому в связи с необходимостью дополнительной проработки вопроса срок рассмотрения обращения продлевается на 30 дней - т.3 л.д.147

02.04.2018 Управление Росреестра по Белгородской области вынесло постановление по делу N 16-313/136.

11.04.2018 в адрес заявителя Комитет направил письмо, в котором указал, что порядок исполнения предписания будет осуществлен в ранее установленные сроки - т.3 л.д.148. После получения соответствующего ответа заявитель обратилась в арбитражный суд (17.04.2018).

Исследовав обстоятельства, повлекшие пропуск срока на обжалование спорного предписания, апелляционный суд полагает, что применительно к настоящему делу отсутствуют основания признать ИП Козлову В.Я. злоупотребляющей своими процессуальными правами.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.03.2010 N 6-П, на судебной власти лежит обязанность по предотвращению злоупотреблением правом на судебную защиту со стороны лиц, требующих восстановления пропущенного процессуального срока при отсутствии к тому объективных оснований или по прошествии определенного - разумного по своей продолжительности - периода. Произвольное восстановление процессуальных сроков противоречило бы целям их установления.

В пункте 2 мотивировочной части постановления от 17.03.2010 N 6-П, Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что законодательное регулирование восстановления срока должно обеспечивать надлежащий баланс между вытекающим из Конституции Российской Федерации принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим вынесение законного и обоснованного судебного решения, с тем чтобы восстановление пропущенного срока могло иметь место лишь в течение ограниченного разумными пределами периода и при наличии существенных объективных обстоятельств, не позволивших заинтересованному лицу, добивающемуся его восстановления, защитить свои права в рамках установленного процессуального срока.

Апелляционная коллегия учитывает, что в силу пункта 2 статьи 2 АПК РФ одной из основополагающих задач судопроизводства в арбитражных судах является обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Также следует принимать во внимание и то, что Российской Федерацией Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, которой запрещен отказ в правосудии, а также закреплено положение, дающее возможность заинтересованному лицу добиться рассмотрения своего дела в суде - органе государственной системы правосудия.

В определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О и от 22.11.2012 N 2149-О разъяснено, что на основе баланса между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство заинтересованному лицу предоставлена возможность воспользоваться правом на обжалование действий уполномоченного органа в тех случаях, когда оно по уважительным причинам не могло в установленный законом срок обратиться в суд.

В силу абз. 2 п. 32 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N N 99 "О процессуальных сроках" при решении вопроса о восстановлении процессуального срока судам следует соблюдать баланс между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим вынесение законного и обоснованного судебного решения, с тем, чтобы восстановление пропущенного срока могло иметь место лишь в течение ограниченного разумными пределами периода и при наличии существенных объективных обстоятельств, не позволивших заинтересованному лицу, добивающемуся его восстановления, защитить свои права.

В связи с чем суд апелляционной инстанции полагает, что у заявителя имелись уважительные причины для пропуска срока на обращения в суд с настоящим заявлением, и указанный срок подлежит восстановлению.

Оценивая доводы заявителя о том, что предписание от 11.10.2017, выданное главным специалистом отдела муниципального земельного контроля - муниципальным инспектором Катыхиным С.А., является ничтожным, не соответствует форме, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ от 29.12.20144 N 851, выдано с превышением полномочий, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

В соответствии с Федеральным закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

Под муниципальным земельным контролем согласно статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.

Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5, 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).

В соответствии со ст. 35 Устава городского округа "Город Белгород", утверждённого решением Белгородского областного Совета депутатов от 29.11.2005 N 197 Администрация города Белгорода - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления города Белгорода, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Белгородской области.

В соответствии с решением Совета депутатов города Белгорода от 31.05.2011 N 505 "О внесении изменений в решение совета депутатов города Белгорода от 14.02.2006 N 235 "Об утверждении структуры администрации города Белгорода" и утверждении положения о Комитете имущественных и земельных отношений администрации города "Белгорода", осуществление муниципального земельного контроля, а так же ведение судебной работы по всем вопросам, связанным с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, в том числе земельными и лесными участками возложено на Комитет имущественных и земельных отношений.

Решением Совета депутатов города Белгорода от 25 ноября 2008 года N 117 утвержден Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории города Белгорода (далее - Порядок).

Указанный порядок предусматривает, что в случае выявления нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, гражданином требований земельного законодательства муниципальный инспектор, проводивший проверку, одновременно с актом проверки вправе выдать предписание об устранении нарушения земельного законодательства (п.2.9 решения).

Таким образом, федеральное законодательство, законодательство субъекта Российской Федерации, а равно действовавшие в период возникновения спорных правоотношений и действующие в настоящее время нормы актов органов местного самоуправления предусматривают осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан и не исключают возможность выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений земельного законодательства.

В связи с чем у данного должностного лица имелось право выдать соответствующее предписание.

Оценивая содержание указанного предписание, суд не может согласиться с выводами инспектора о нарушении земельного законодательства Козловой В.Я.

В рассматриваемом случае виды использования земельного участка на момент проверки (магазин и бытовое обслуживание) входят в перечень основных видов разрешенного использования, что подтверждается выпиской из ИСОГД. При этом, ИП Козлова В.Я. вправе использовать принадлежащий ей земельный участок под ИЖС (что не предусмотрено новыми правилами землепользования и застройки) без установления срока приведения его в соответствие градостроительным регламентам в силу ч.8 ст. 36 ГрК РФ.

Кроме того, коллегия отмечает, что оспариваемое предписание является неисполнимым.

Козлова В.Я. 22.10.2018 обратилась Управление Росреестра по Белгородской области для внесения в ЕГРН дополнительных видов использования земельного участка под магазин и бытовое обслуживание, т.е. "согласно фактическому использованию земельного участка" на основании выписки из ИСОГД. В ответ на указанное заявление письмом от 14.11.18 N 02-12/12286-184 ей было указано на право самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований выбрать вид разрешенного использования из числа основных и вспомогательных видов разрешенного использования, предусмотренных для данной территориальной зоны (т.3 л.д.75-77). Также указано на право обратиться с заявлением в МФЦ о государственном кадастровом учете изменений в части вида разрешенного использования земельного участка. В принятии указанного заявления в МФЦ ей было отказано.

ИП Козлова В.Я. вынуждена была обратиться в ФГБУ "ФКП Росреестра", которое, в свою очередь, письмом от 27.11.2018 опять направило Козлову В.Я. в орган регистрации прав - т.3 л.д.78-79. В связи с чем добровольные попытки заявителя исполнить вынесенное предписание не привели к его исполнению.

В процессе рассмотрения доводов апелляционной жалобы ИП Козловой В.Я. представитель Росреестра не смог пояснить суду апелляционной инстанции как можно изменить основной вид использования на другой. Определение суда апелляционной инстанции в части представления мотивированной позиции по вышеназванному вопросу государственным органом не исполнено.

При таких обстоятельствах суд полагает требования ИП Козловой В. Я. подлежащими удовлетворению в части признания незаконным и отмене предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 11.10.2017, выданного главным специалистом отдела муниципального земельного контроля - муниципальным инспектором Катыхиным С.А.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании положений ст.110 АПК РФ, учитывая результат рассмотрения апелляционной жалобы ИП Козловой В.Я, судебные расходы в виде оплаченной госпошлины в размере 150 руб. подлежат отнесению на Комитет имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Козловой В.Я. удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 по делу N А08-4004/2018 отменить в части отказа в удовлетворении заявленных ИП Козловой В.Я. требований.

Признать незаконным и отменить предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 11.10.2017, выданное главным специалистом отдела муниципального земельного контроля - муниципальным инспектором Катыхиным С.А.

В остальной части решение Арбитражного суда Белгородской области от 05.12.2018 по делу N А08-4004/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области - без удовлетворения.

Взыскать с Комитета имущественных и земельных отношений Администрации города Белгорода (ИНН 3123282512, ОГРН 1113123008129) в пользу индивидуального предпринимателя Козловой В.Я. (ИНН 312318977276, ОГРНИП 309312312500122) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 450 руб. за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанциях.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Малина

Судьи

М.Б. Осипова Т.И. Капишникова