Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2020 г. N 15АП-3668/20 по делу N А53-38336/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 сентября 2020 г. N Ф08-6420/20 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

22 мая 2020 г.

дело N А53-38336/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 мая 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кочержовой Е.А.,

при участии представителя заявителя Мордовина И.М. по доверенности от 18.10.2019, заинтересованного лица Чугуй Э.В. по доверенности от 31.01.2020, третьего лица Лукьянова А.В. по доверенности от 27.12.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.01.2020 по делу N А53-38336/2019 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ПродуктЮГ" к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, третье лицо: Федеральное казенное учреждение "Северо-Кавказское окружное управление материально-технического снабжения Министерства внутренних дел Российской Федерации",

о признании недействительными решений, о возложении обязанности,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ПродуктЮг" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными решений N РНП 61-68 ГОЗ, РНП 61-69 ГОЗ, РНП 61-70 ГОЗ, РНП 61-74 ГОЗ от 10.09.2019, об обязании исключить сведения о ООО "ПродуктЮг" и Булахове И.В. из реестра недобросовестных поставщиков.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 27.01.2020 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, управление обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просило решение отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что действия общества свидетельствовали о намерении заключить три контракта из семи. В частности, общество направляло протоколы разногласий только по контрактам, где процент снижения НМЦК составил от 8,5 до 13,5 %. По указанным контрактам также не представлены банковские гарантии.

Третье лицо в отзыве поддержало доводы апелляционной жалобы.

В судебном заседании представители сторон поддержали правовые позиции по делу.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва третьего лица, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, в соответствии со ст. 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) поступили обращения Федерального казенного учреждения "Северо-Кавказское окружное управление материально-технического снабжения Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Заказчик) о включении сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "ПродуктЮг" в Реестр ввиду уклонения от заключения контрактов.

По результатам рассмотрения обращений Заказчика комиссия Управления по контролю соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, рассмотрев обращение ФКУ "СКОУМТС МВД России" (далее - Заказчик), 10.09.2019 приняла решения N N РНП 61-68 ГОЗ, РНП 61-69 ГОЗ, РНП 61-70 ГОЗ, РНП 61-74 ГОЗ о внесении сведений об ООО "ПродуктЮг" (далее - Поставщик) в реестр недобросовестных поставщиков (далее - реестр), а также сведения об учредителе (участнике) юридического лица, директоре - Булахове И.В. (ИНН 263410701859) сроком на 2 года.

Не согласившись с вынесенными решениями, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемого решения Управления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемых решений Управления закону или иному нормативному правовому акту.

Отношения, связанные с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.13 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - закон N 44-ФЗ).

В силу части 2 статьи 83.2 Закона N 44-ФЗ в течение пяти дней с даты размещения в единой информационной системе указанных в части 12 статьи 54.7, части 8 статьи 69, части 8 статьи 82.4. части 23 статьи 83.1 настоящего Федерального закона заказчик размещает в единой информационной системе и на электронной площадке с использованием единой информационной системы без своей подписи проект контракта.

В соответствии с частью 3 статьи 83.2 Закона N 44-ФЗ в течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронной процедуры подписывает усиленной электронной подписью указанный проект контракта, размещает на электронной площадке подписанный проект контракта и документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта, если данное требование установлено в извещении и (или) документации о закупке, либо размещает протокол разногласий, предусмотренный частью 4 настоящей статьи.

Согласно части 3 статьи 83.2 Закона N 44-ФЗ победитель электронной процедуры (за исключением победителя, предусмотренного частью 14 настоящей статьи) признается заказчиком, уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени такого победителя, или не направил протокол разногласий.

Согласно части 4 статьи 83.2 Закона N 44-ФЗ в течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронной процедуры, с которым заключается контракт, в случае наличия разногласий по проекту контракта, размещенному в соответствии с частью 2 настоящей статьи, размещает на электронной площадке протокол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя электронной процедуры. Указанный протокол может быть размещен на электронной площадке в отношении соответствующего контракта не более чем один раз. При этом победитель электронной процедуры, с которым заключается контракт, указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта, не соответствующим документации и (или) извещению о закупке и своей заявке на участие в электронной процедуре, с указанием соответствующих положений данных документов.

Как следует из материалов дела, 07.08.2019 ООО "ПродуктЮг" было признано победителем электронных аукционов по закупкам ФКУ "СКОУМТС МВД России" N N 0358100010019000236, 0358100010019000237, 0358100010019000193, 0358100010019000192.

Заявитель подтвердил свое намерение заключать государственные контракты, а также направил заявки на выдачу банковских гарантий для обеспечения их исполнения.

В ходе подготовки к заключению контрактов Заказчику направлялись проекты банковских гарантий, в которые им вносились правки и которые потом отправлялись на согласование в банки.

В установленный Законом о закупках срок подписания контрактов (22 и 23 августа 2019 года), заявитель подписал со своей стороны проекты контрактов и приложил к ним текущие версии проектов банковских гарантий.

29.08.2019 Заказчик разместил в Единой Информационной Системе в сфере закупок (далее - ЕИС) протоколы о признании ООО "ПродуктЮг" уклонившимся от заключения контракта в связи с не предоставлением обеспечения исполнения контракта.

Согласно тексту протоколов причиной отказов от заключения контрактов является не предоставление участником закупки, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта, а именно того, что представленные гарантии не содержат подписи и печати банка, не соответствуют условиям, указанным в ч. 3 ст. 45 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Кроме того, сведения о данном документе об обеспечении исполнения контракта отсутствуют в реестре банковских гарантий.

Однако, все представленные банковские гарантии соответствовали условиям документации о закупках и содержали условие о "бесспорном списании" в соответствии с ч. 3 ст. 45 Закона о закупках.

Заявитель не имеет функционала ЕИС для проверки внесения гарантий в реестр, однако на момент составления протоколов все гарантии были зарегистрированы в реестре банковских гарантий.

Управление мотивировало свои решения ссылкой на часть 13 статьи 83.2 Закона о закупках, в соответствии с которой победитель электронной процедуры признается заказчиком уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени такого победителя, или не направил протокол разногласий, предусмотренный частью 4 настоящей статьи, или не исполнил требования, предусмотренные статьей 37 настоящего Федерального закона.

При рассмотрении вопроса о включении участника в реестр недобросовестных поставщиков, уполномоченному органу необходимо руководствоваться тем, что:

- по своей правовой природе включение в РНП является дополнительно установленной законодателем мерой ответственности публично-правового штрафного характера;

- отсутствует безусловная обязанность уполномоченного органа включать сведения об участнике в РНП без оценки его действий в каждом конкретном случае - уполномоченным органом может быть отказано в удовлетворении заявления о включении участника в РНП;

- включение участника в РНП может применяться лишь с учетом обстоятельств, свидетельствующих о намерении участника уклониться от заключения контракта, о направленности его действий на уклонение от заключения контракта и умысла правонарушителя;

- при рассмотрении вопроса о включении участника РНП является существенным и подлежит выяснению добросовестность участника, т.е. принятия им необходимых мер, направленных на заключение контракта;

- санкция в виде включения участника в РНП не может применяться без учета конституционно закрепленных принципов справедливости наказания - соразмерности правонарушения.

Соответственно, размещение сведений об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если уполномоченный орган в результате проведенной проверки установит факт умышленного уклонения участника от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о направленности действий участника на уклонение от заключения и исполнения контракта, установит соразмерность правонарушения применяемой санкции с учетом недобросовестности участника, то есть непринятия им необходимых мер для заключения контракта.

Как следует из материалов дела, заявитель подписал в установленный срок проекты контрактов, а также предоставил банковские гарантии в качестве обеспечения их исполнения.

То, что банковские гарантии не содержали подписей и печатей не может являться нарушением, так как закон не устанавливает обязательных требований к их форме, а их действительность устанавливается наличием их в реестре банковских гарантий и как уже отмечалось выше, все они были в нем зарегистрированы на момент составления протоколов Заказчиком.

Позже все банковские гарантии были получены от банков и в виде сканированных документов с подписями и печатями и направлены Заказчику.

Более того доказательством того, что Заявитель не имел намерения уклоняться от заключения контрактов, является факт оплаты комиссий за выдачу вышеуказанных гарантий.

Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение участника закупки, выражающееся в неправомерном нарушении положений действующего законодательства. Последствием включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) является ограничение прав такого лица на участие в течение определенного срока в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия), противоречащих требованиям Закона о контрактной системе, приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий и срока исполнения контракта.

Данные обстоятельства в каждом конкретном случае подлежат выяснению антимонопольным органом при решении вопроса о наличии оснований для включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков в рамках установленной процедуры. При этом, ни Закон о контрактной системе, ни Правила не содержат безусловной обязанности антимонопольного органа включать представленные ему сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлениях от 12.05.1998 N 14-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 30.07.2001 N 13-П и в определении от 14.12.2000 N 244-О, санкции, налагаемые органами государственной власти, являются мерой юридической ответственности, поэтому размер взыскания должен отвечать критерию соразмерности и применяться с соблюдением принципов справедливости наказания, его индивидуализации и дифференцированности, с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Следовательно, для возникновения таких правовых последствий как признание заявителя недобросовестным поставщиком, антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальным установлением факта несоблюдения положений законодательства, а в рамках выполнения возложенной на него функции обязан выяснить все обстоятельства, определить вину, характер действий и лишь после установления всех перечисленных обстоятельств решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для включения победителя аукциона в реестр недобросовестных поставщиков. Включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков является санкцией за недобросовестное поведение участника размещения заказа, выражающееся в намеренном и умышленном нарушении положений Закона N 44-ФЗ.

Нарушение участником закупки своих обязательств при отсутствии у него намерения уклониться от заключения контракта и предпринявшего меры для его заключения не может являться основанием для включения сведений о таком лице в реестр недобросовестных поставщиков (пункт 41 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

В данном случае при вынесении оспариваемых решений управление установило только лишь факт не предоставления банковских гарантий в установленные сроки без установления иных фактических обстоятельств, не дало надлежащей оценки действиям заявителя.

Управлением при рассмотрении данного дела не установлен факт уклонения общества от заключения контрактов, не выявлены обстоятельства, свидетельствующие о намерении заявителя отказаться от заключения контрактов, о направленности его действий на несоблюдение условий контрактов или уклонение от их исполнения, в оспариваемых решениях не отражено ни одного обстоятельства, подтверждающего данные факты.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что частью 5 статьи 45 Закона N 44-ФЗ установлено, что заказчик рассматривает поступившую в качестве обеспечения исполнения контракта банковскую гарантию в срок, не превышающий трех рабочих дней со дня ее поступления.

В соответствии с частью 7 статьи 45 Закона N 44-ФЗ в случае отказа в принятии банковской гарантии заказчик в срок, установленный частью 5 настоящей статьи, информирует в письменной форме или в форме электронного документа об этом лицо, предоставившее банковскую гарантию, с указанием причин, послуживших основанием для отказа.

22 и 23 августа 2019 года заявитель подписал со своей стороны проекты контрактов и приложил к ним текущие версии проектов банковских гарантий.

Вместе с тем, Заказчик, отдельно не проинформировав заявителя об отказе в принятии банковской гарантии, 29.08.2019 разместил в Единой Информационной Системе в сфере закупок (далее - ЕИС) протоколы о признании ООО "ПродуктЮг" уклонившимся от заключения контракта в связи с не предоставлением обеспечения исполнения контракта.

Таким образом, Заказчиком нарушена процедура рассмотрения спорных банковских гарантий, а также нарушены сроки размещения протоколов.

Указанные выше доказательства не могут свидетельствовать об умышленных действиях заявителя, направленных на уклонение от заключения контракта.

Таким образом, поскольку действия общества были направлены на заключение государственных контрактов, что исключает признаки недобросовестности участника и умышленности уклонения от заключения контрактов, а также с учетом несоответствия, в рассматриваемом случае, санкции в виде включения в РНП критерию соразмерности, вытекающему из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации - основания для включения сведений о ООО "ПродукЮг" в реестр недобросовестных поставщиков у уполномоченного органа отсутствовали.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требования заявителя к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительными решений N РНП 61-68 ГОЗ, РНП 61-69 ГОЗ, РНП 61-70 ГОЗ, РНП 61-74 ГОЗ от 10.09.2019 подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться, в том числе указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

С учетом изложенной нормы, суд обязал Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области исключить сведения об обществе с ограниченной ответственностью "ПродуктЮг" и директоре Булахове Игоре Владимировиче из реестра недобросовестных поставщиков.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы. Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит. В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.01.2020 по делу N А53-38336/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева