Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2021 г. N 15АП-15375/21 по делу N А53-32710/2020

город Ростов-на-Дону

23 сентября 2021 г.

дело N А53-32710/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 15 сентября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 сентября 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Пименова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Семченко Ю.В.,

при участии:

от ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие 1": представитель Григорян А.С. по доверенности от 30.09.2020, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Шахты

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 07.07.2021 по делу N А53-32710/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пассажирское автотранспортное предприятие 1" (ИНН 6155061670, ОГРН 1116182001814)

к Администрации г. Шахты (ИНН 6155027630, ОГРН 1026102773751)

третьи лица: муниципальное казенное учреждение "Департамент городского хозяйства города Шахты" (ИНН 615504514, ОГРН 1066155050037),

ООО "Горавтотранс-Сервис" (ИНН 6155041018, ОГРН 1036155001596),

ООО "АТП" (ИНН 6155047980, ОГРН 1076155005552),

ООО "АвтоДон-2" (ИНН 6155922792, ОГРН 1046155008250),

ООО "АвтоДон-3" (ИНН 6155054024,ОГРН 1046155008283),

ООО "АвтоДон-4" (ИНН 6155054056, ОГРН 1046155008261)

о признании незаконным проведения процедуры доконкурсного обслуживания муниципальных маршрутов и результатов процедуры доконкурсного отбора,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Пассажирское автотранспортное предприятие 1" (далее - заявитель, ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие 1") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области к Администрации г. Шахты (далее - заинтересованное лицо) с заявлением о признании незаконным доконкурсного отбора по обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты, проведенный 29.02.2020; признании незаконным результатов проведения доконкурсного отбора, оформленные протоколом N 2 от 29.09.2020 (уточенные требования).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 07.07.2021 признаны незаконными процедура доконкурсного обслуживания муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты и результаты процедуры доконкурсного отбора, оформленные протоколом N 2 от 29.09.2020.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация г. Шахты обратилась в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что уже 17.12.2020 Администрацией города Шахты было организовано проведение повторного конкурса на право осуществления перевозок в городе Шахты в соответствии с принятым постановлением N 3854 "О проведении открытого конкурса по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Шахты". На период проведения вышеуказанного конкурса, и в связи с тем, что с 01.10.2020 у действующих перевозчиков прекращали действовать правовые основания для осуществления перевозки пассажиров и багажа на муниципальных маршрутах регулярных перевозок на территории г. Шахты, Комиссией по определению перевозчиков для временного (доконкурсного) обслуживания муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты, состав которой определен Приложением N 2 к Постановлению Администрации города Шахты от 24.07.2018 N 3790, было принято решение о проведении процедуры приема заявок на временное (доконкурсное) обслуживание муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров. Действия, принятые Комиссий по определению перевозчиков для временного (доконкурсного) обслуживания муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты обусловлены необходимостью обеспечения бесперебойного транспортного обслуживания населения в соответствии с требованиями Постановления Администрации г. Шахты от 24.07,2018 N 3790. Принятые Администрацией г. Шахты действия (по организации конкурса, затем повторного конкурса) соответствуют требованиям действующего законодательства и не ограничивают, не препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности на рынке услуг по перевозкам, в т.ч. заявителя.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие 1" просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие 1" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 29.09.2020 Администрацией города Шахты был проведен доконкурсный отбор по обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты.

По мнению заявителя, указанный отбор был проведен незаконно, с нарушением положений действующего законодательства.

Заявитель указывает, что введение временного (доконкурсного) порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты регламентируется Федеральным законом от 15.07.2015 года "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Постановлением Администрации г. Шахты от 24.07.2018 года N 3790 29.09.2020.

Как указывает заявитель, на момент объявления процедуры доконкурсного порядка, то есть на 29.09.2020, ни одного из указанных в ФЗ от 15.07.2015 "Об организации решулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" оснований для проведения такого порядка не существовало, что говорит о том, что Администрация города превысила свои полномочия в части организации такого порядка и привлекла к участию аффилированных лиц, знавших заранее о количестве маршрутов, их видах и направлении, а также времени проведения самого доконкурсного порядка.

Доконкурсный порядок применяется в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации. Чрезвычайных обстоятельств, свидетельствующих о необходимости применения доконкурсной процедуры также не существовало.

Извещение о проведении доконкурсного порядка было опубликовано на сайте Администрации города Шахты в 10 00 по Московскому времени.

Согласно информационному сообщению о приеме заявок на осуществление регулярных перевозок по муниципальным маршрутам в городе Шахты, опубликованного на сайте Администрации, прием заявок осуществлялся с 10-00 до 12-00. Прием заявок и документов осуществлялся по предварительной записи. Предварительная запись осуществлялась путем направления перевозчиком заявки по форме согласно Приложению к извещению в виде файла с отсканированного с бумажного носителя документа по адресу указанной электронной почты 223421-20012@mail.ru.

Заявитель указывает, что комиссия по определению перевозчиков с 12.30 до 13.00 информирует перевозчика о назначенном времени приема оригинала заявки и документов путем направления информационного письма на адрес электронной почты, с которого поступила соответствующая заявка.

Заявителем были поданы заявки на указанный адрес в 10.26 МСК.

В извещении также указывается, что если перевозчик не воспользовался услугой предварительной записи, заявка и документы принимаются в порядке очереди, после приема перевозчиков по предварительной записи.

Заявителем были сданы документы на бумажных носителях по адресу, указанному в извещении: г. Шахты, ул. Советская, 158, Администрация города Шахты, кабинет 211.

В ответ, 30.09.2020, по электронной почте, заявителем получен отказ Администрации города в выдаче свидетельств на осуществление перевозок и карт маршрутов по лотам N 5 и N10.

Заявитель указывает, что извещением о проведении доконкурсного отбора в обход Постановления N 3790 установлена предварительная запись приема документов, а, следовательно, нарушен порядок их принятия и выявления победителя, поскольку ставила участников в неравное положение, в зависимости от того, находился ли участник отбора возле компьютера для подачи электронной заявки или нет. Именно предварительная запись являлась критерием отбора претендентов, а не сдача документов по сути.

Таким образом, победителем отбора явилось лицо, подавшее электронную заявку первым, что, по мнению заявителя, не соответствует открытости и равноправию участников отбора, или аффилированные лица, которым было заранее известно об условиях отбора и разработанных маршрутах.

Так же заявитель указывает, что требование к оформлению заявки в электронном виде - отсканированные копии документов претендентов-перевозчиков по лотам, которые были объявлены только в 10 часов 00 минут того же дня. Аффилированные лица (перевозчики) знали заранее условия подачи документов и содержание лотов, т.к. заявки победителей доконкурсной процедуры поданы в 10 часов 02 минуту, что является физически невозможным фактом без осведомленности о готовящейся процедуре.

Заявитель так же указывает, что ранее принято Постановление Администрации города Шахты от 14.07.2020 N 1973 "О проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Шахты" был назначен открытый конкурс, согласно Извещения о проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Шахты рассмотрение конкурсной документации было назначено на 24.08.2020. Однако, Администрация города Шахты отменила проведение открытого конкурса, постановлением Администрации города Шахты от 18.08.2020 N 2394 "Об отмене проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Шахты". Оснований для отмены проведения открытого конкурса постановление не содержит.

Кроме того, Администрация города в извещении о проведении доконкурсной процедуры указала лоты, которые существенно отличались от заявленных ранее в отмененном открытом конкурсе, Таким образом, по мнению заявителя, Администрация города Шахты провела незаконный конкурс, нарушив требования Федерального закона N 220-ФЗ, под видом незаконной и противоправной доконкурсной процедуры, в связи с чем, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, арбитражный суд в судебном заседании, помимо осуществления проверки соответствия оспариваемого акта (решений и действий (бездействие) или его отдельных закону или иному нормативному правовому акту, также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт (решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных и иных органов, а также должностных лиц вправе обратиться лицо, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности нарушены оспариваемыми актами, решениями и действиями.

Судом первой инстанции установлено, что Администрацией г. Шахты принято постановление от 14.07.2020 N 1973 о проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Шахты.

15.07.2020 на официальном сайте Администрации www.shakhty-gorod.ru опубликовано извещение и конкурсная документация, согласно которому дата рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов открытого конкурса назначена на 14.08.2020.

Постановлением Администрации г. Шахты от 31.07.2020 N 2186 внесены изменения в постановление от 14.07.2020 N 1973, дата рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов открытого конкурса назначена на 28.08.2020.

Постановлением Администрации г. Шахты от 18.08.2020 N 2394 принято решение об отмене проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Шахты.

Согласно ч. 3 ст. 19 Закона N 220-ФЗ без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются в случае, если они предназначены для осуществления регулярных перевозок:

1) после наступления обстоятельств, предусмотренных ч. 10 ст. 24 (участник открытого конкурса, которому предоставлено право на получение свидетельств об осуществлении перевозок, отказался от права на получение хотя бы одного из свидетельств об осуществлении перевозок по данным маршрутам или не смог подтвердить наличие у него транспортных средств, предусмотренных его заявкой на участие в открытом конкурсе) либо п. 1 (вступление в законную силу решения суда об аннулировании лицензии, имеющейся у юридического лица, индивидуального предпринимателя или хотя бы одного из участников договора простои) товарищества, которым выдано данное свидетельство), 2 (вступление в законную силу решения суда о прекращении действия данного свидетельства) или 7 (принятие уполномоченным органом местного самоуправления решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок в связи с невыполнением по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трет: дней подряд) ч. 1 ст. 29 настоящего Федерального закона, и до начала осуществления регулярных перевозок в соответствии с новым свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным по результатам проведения открытого конкурса;

2) по маршруту регулярных перевозок, установленному в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации.

В соответствии с ч. 3.1 ст. 19 Закона N 220-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, участники договора простого товарищества, которым свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующих маршрутов выдаются без проведения открытого конкурса в случаях, предусмотренных ч. 3 настоящей статьи, определяются в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом.

Временный (доконкурсный) порядок допуска перевозчиков к обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных перевозок без проведения открытого конкурса на территории г. Шахты регламентируется постановлением Администрации г. Шахты от 24.07.2018 N 3790 "Об утверждении Порядка привлечения перевозчиков к временному (доконкурсному) обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории г. Шахты".

Апелляционной коллегией не принимается довод Администрации о том, что принятые Администрацией г. Шахты действия по организации конкурса, затем повторного конкурса соответствуют требованиям действующего законодательства и не ограничивают, не препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности на рынке услуг по перевозкам, в т.ч. заявителя.

29.09.2020 Администрацией на официальном сайте www.shakhty-gorod.ru размещено информационное сообщение о приеме заявок на осуществление регулярных перевозок по муниципальным маршрутам в городе Шахты. Предметом подачи заявок являлось право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок без проведения открытого конкурса по муниципальным маршрутам.

Согласно информационному сообщению: прием заявок и документов осуществляется по предварительной записи. Предварительная запись осуществляется путем направления перевозчиком заявки по форме согласно приложению в виде файла с отсканированным с бумажного носителя документа на адрес электронной почты 223421-20012@mail.ru. Регистрация заявок, направленных на адрес электронной почты в журнале регистрации осуществляется в порядке их поступления 29.09.2020 с 10:00 до 12:00. Заявки, поступившие вне указанного интервала времени, не регистрируются. Комиссия по определению перевозчиков для обслуживания муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты 29.09.2020 г. с 12:30 до 13:00 информирует перевозчика о назначенном времени приема оригинала заявки и документов путем направления информационного письма на адрес электронной почты, с которого поступила соответствующая заявка Время приема заявок и документов: 29.09.2020 с 14:00 до 16:00.

В соответствии с Протоколом рассмотрения заявок на осуществление регулярных перевозок по муниципальным маршрутам во временном (доконкурсном) порядке от 29.09.2020 ООО "Горавтотранс-Сервис" выданы свидетельства и карты маршрута по лотам N N 1, 2, 5; ООО "АвтоДон-2" - по лотам NN 3, 4, 10; ООО "АТП" - по лотам NN 6,9; ООО "АвтоДон-3" - по лоту N 7; ООО "АвтоДон-4" - по лоту N 8. Срок действия выданных свидетельств с 01.10.2020 по 29.03.2021.

При этом, действующее Постановление N 3790, а также нормы Закона N 220-ФЗ не предусматривают возможность выдачи свидетельств и карт маршрута без проведения открытого конкурса при окончании срока действия договора об осуществлении перевозок у действующих перевозчиков. Публичные процедуры на маршруты по истечении срока действия договоров не проводились.

Таким образом, в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку.

Данная правовая позиция основывается на правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 по делу N А66-13885/2013, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 по делу N А66-7056/2010.

Согласно ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Представленным в материалы дела решением УФАС по РО от 18.03.2021 администрация г. Шахты признана нарушившей ч.1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции". Выдано предписание, в соответствии с которым, антимонопольный орган обязал администрацию г. Шахты аннулировать выданные ООО "Горавтотранс-Сервис", ООО "АвтоДон-2", ООО "АТП", ООО "АвтоДон-3", ООО "АвтоДон-4" свидетельства и карты маршрута по муниципальным маршрутам в городе Шахты, выданные без проведения конкурсных процедур; В целях выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и карт маршрута по указанным муниципальным маршрутам в городе Шахты провести публичные процедуры, предусмотренные ч. 2 ст. 19 Закона N 220-ФЗ.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что требования заявителя о признании незаконным доконкурсного отбора по обслуживанию муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Шахты, проведенный 29.09.2020 подлежат удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию апеллянта с выводами суда первой инстанции, положенных в обоснование принятого по делу судебного акта, что само по себе не может служить основанием для его отмены, ввиду правильного применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Таким образом, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам, установленным по результатам исследования и оценки доказательств.

В соответствии со ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно установил фактические обстоятельства, исследовал имеющиеся в деле доказательства. При принятии обжалуемого судебного акта судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального и процессуального права. Оснований для изменения или отмены судебного акта, апелляционная инстанция не установила.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.07.2021 по делу N А53-32710/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

О.Ю. Ефимова С.В. Пименов