Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2016 г. N 5-АПГ16-55 Об оспаривании Закона г. Москвы от 21 марта 2007 г. N 8 "О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2016 г. N 5-АПГ16-55

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению акционерного общества "Научно-исследовательский институт технической физики и автоматизации"

о признании недействующим Закона города Москвы от 21 марта 2007 г. N 8 "О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы" в части

по апелляционным жалобам Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы, Московской городской Думы и апелляционному представлению прокуратуры города Москвы

на решение Московского городского суда от 11 апреля 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Московской городской Думы по доверенности Григорьевой В.Г., Колесниковой Ю.А., представителей Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы по доверенности Шаровой Е.А., Валяева О.И., представителя Правительства Москвы и Департамента городского имущества города Москвы по доверенности Шатихина Н.В., представителя Мэра Москвы по доверенности Мальцева С.И., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей акционерного общества "Научно-исследовательский институт технической физики и автоматизации" по доверенности Кукалёвой Е.И., Кандиной А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

законом города Москвы от 21 марта 2007 г. N 8 "О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы" (далее - Закон города Москвы от 21 марта 2007 г. N 8) утверждён перечень земельных участков улично-дорожной сети города Москвы, расположенных в границах существующей улично-дорожной сети города Москвы и относящихся к землям общего пользования (далее - Перечень).

Названный Закон опубликован 19 апреля 2007 г. в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 23, 19 апреля 2007 г. в газете "Тверская, 13", N 48 (начало), 24 апреля 2007 г. в газете "Тверская, 13", N 50 (продолжение), 17 мая 2007 г. в газете "Тверская, 13", N 58-59 (продолжение), 8 июня 2007 г. в газете "Ведомости Московской городской Думы", N 5.

Акционерное общество "Научно-исследовательский институт технической физики и автоматизации" (далее - АО "НИИТФА", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим со дня принятия Закона города Москвы от 21 марта 2007 г. N 8 в части включения в Перечень земельного участка, расположенного по Варшавскому шоссе, общей площадью 16 338,94 кв. м с кадастровым номером 77:05:03007:089 (строка 5363 Перечня) как противоречащий нормам градостроительного и земельного законодательства.

В обоснование своих доводов Общество указало на то, что оно является собственником земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28, расположенного по адресу: г. Москва, Варшавское ш., вл. 46, а также нежилого здания с кадастровым номером 77:05:03007:1006, расположенного на данном земельном участке (адрес: г. Москва, Варшавское ш., д. 46, стр. 29). Границы земельного участка и нежилого здания имеют пересечение с земельным участком улично-дорожной сети с кадастровым номером 77:05:03007:089. Данное обстоятельство, по мнению Общества, нарушает его права как собственника земельного участка и нежилого здания, поскольку в ходе проведения межевания Департаментом городского имущества города Москвы отказано в согласовании границ земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28, ссылаясь на то, что при установлении его границ в указанных административным истцом координатах произойдет изменение конфигурации земельного участка улично-дорожной сети с кадастровым номером 77:05:03007:089.

Решением Московского городского суда от 11 апреля 2016 г. административное исковое заявление Общества удовлетворено.

В апелляционных жалобах Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы, Московская городская Дума просят отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателей жалоб, оспариваемый Закон не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав административного истца. Спорный земельный участок определён в красных линиях, существующих с 1935 года, в связи с чем нежилое здание, принадлежащее административному истцу, возведено на участке улично-дорожной сети в нарушение действующего нормативного правового регулирования. Кроме того, неправомерно признание недействующим Закона города Москвы N 8 в отношении всего земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:089, поскольку только небольшая его часть выходит за границы красных линий.

Прокурор, участвующий в деле, в апелляционном представлении, полагает, что решение суда подлежит отмене, поскольку вывод суда о наличии противоречий оспариваемого в части нормативного правового акта требованиям федерального законодательства неверен и не подтверждается материалами дела. Также прокурор полагает, что судом неверно определён момент признания оспариваемого акта не действующим с момента его принятия.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, АО "НИИТФА" представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из положений части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статей 20, 33, 35 Устава города Москвы, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что Московская городская Дума обладала компетенцией и полномочиями на утверждения перечня участков улично-дорожной сети города Москвы.

Вместе с тем, как установлено судом и следует из материалов дела, сведения о земельном участке с кадастровым номером 77:05:03007:089, расположенном по Варшавскому шоссе, категория земель "земли населённых пунктов" с разрешённым использованием "эксплуатация улично-дорожной сети" внесены в государственный кадастр недвижимости 31 августа 2006 г.

К элементам улично-дорожной сети согласно приказу Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171н "Об утверждении Перечня элементов планировочной структуры, элементов улично-дорожной сети, элементов объектов адресации, типов зданий (сооружений), помещений, используемых в качестве реквизитов адреса, и Правил сокращенного наименования адресообразующих элементов" относится в том числе шоссе.

По смыслу пункта 12 части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и пунктов 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), земельные участки, на которых расположены элементы улично-дорожной сети, относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которая обозначена красными линиями.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункта 12 части 1 статьи 85 Земельного кодекса" имеется в виду "части 12 статьи 85 Земельного кодекса"

Наряду с этим судом первой инстанции установлено, что решением исполкома Московского городского Совета депутатов трудящихся от 28 декабря 1960 г. N 78/51с Государственному комитету Совета Министров СССР по использованию атомной энергии произведён отвод земельного участка для строительства зданий Всесоюзного научно-исследовательского института радиационной техники по Варшавскому шоссе (правопредшественнику Общества). Впоследствии земельному участку присвоен кадастровый номер 77:05:03007:28. На данном земельном участке расположено нежилое здание, которое согласно кадастровому плану введено в эксплуатацию в 1968 году и было передано Обществу в хозяйственное ведение. По договору от 14 августа 1997 г. N М-05-009636с земельный участок передан в аренду Обществу для эксплуатации существующих зданий и сооружений под научно-исследовательские работы и производство. Земельный участок и расположенное на нём нежилое здание относились к имуществу Российской Федерации.

Из схемы расположения объекта недвижимости на земельном участке, которая является составной частью кадастрового паспорта, картографических материалов, представленных ГУП "Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы", выполненных на основании утверждённого Генерального плана города Москвы (л.д. 182-184 т. 3), усматривается, что часть нежилого здания и часть земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28 под указанным зданием расположены на земельном участке с кадастровым номером 77:05:03007:089 и, таким образом, расположены на территории общего пользования улично-дорожной сети.

Проанализировав вышеуказанные федеральные нормы в их системной взаимосвязи с оспариваемым положением Закона города Москвы N 8, Судебная коллегия полагает, что отнесение части земельного участка, расположенной под нежилым зданием, к территории общего пользования произведено в нарушение норм градостроительного и земельного законодательства и нарушает права собственника объектов недвижимости на их использование по функциональному назначению.

Исследование картографического материала, имеющегося в материалах дела, позволяет сделать вывод о том, что имеет место вклинивание земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28 в земельный участок с кадастровым номером 77:05:03007:089, что противоречит положениям статьи 11.9 ЗК РФ, согласно которым образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.

То обстоятельство, что были нарушены красные линии, не имеет существенного значения для разрешения настоящего дела, поскольку такое нарушение само по себе не создаёт ограничений или запретов для собственников земельных участков, так как красные линии отграничивают территорию общего пользования от иных территорий, и являются лишь условными обозначениями в проекте планировки территории и проекте межевания территории границ публичных земель.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации осуществляемое правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретных нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановление от 27 июня 2013 г. N 15-П); неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий (постановления от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 25 февраля 2004 г. N 4-П, от 20 апреля 2009 г N 7-П, от 6 декабря 2011 г. N 27-П, от 29 июня 2012 г. N 16-П и др.).

В данном случае согласно кадастровой выписке о земельном участке с кадастровым номером 77:05:03007:089 границы земельного участка не были установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства.

В кадастровом паспорте земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28 отражено, что границы земельного участка также не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Поскольку на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта имело место вклинивание в границы земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:089 смежного земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28, относящегося к федеральной собственности, и их границы не были определены в установленном законом порядке, Судебная коллегия усматривает в этой части неопределённость правового регулирования, а именно неопределённость единообразного понимания оспариваемой правовой нормы правоприменителями и возможность неограниченного усмотрения в процессе её правоприменения.

В связи с этим, заявленные требования подлежали удовлетворению в части вклинивания земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28.

Удовлетворяя заявление Общества, суд первой инстанции признал не действующим оспариваемую норму с момента её принятия. Судебная коллегия полагает данный вывод суда также ошибочным.

Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Принимая во внимание, что до вынесения судебного решения оспариваемая норма применялась, порождая правовые последствия, признание судом её не действующей с момента принятия является неправомерным.

С учётом изложенного, судебная коллегия полагает, что решение суда подлежит изменению.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 11 апреля 2016 г. изменить.

Признать недействующим Закон города Москвы от 21 марта 2007 г. N 8 "О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы" в части включения в Перечень земельных участков улично-дорожной сети города Москвы, расположенных в границах существующей улично-дорожной сети города Москвы и относящихся к землям общего пользования земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:089, в части, допускающей вклинивание земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:28, с момента вступления в силу настоящего определения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.