Постановление Верховного Суда РФ от 3 апреля 2017 г. N 25-АД17-1 Состоявшиеся судебные акты о привлечении главы администрации муниципального образования к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора подлежат отмене, а производство по делу - прекращению, поскольку применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке

Постановление Верховного Суда РФ от 3 апреля 2017 г. N 25-АД17-1

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б.,

рассмотрев жалобу Франчука А.Д. на вступившие в законную силу постановление судьи Ахтубинского районного суда Астраханской области от 31 мая 2016 г., решение судьи Астраханского областного суда от 29 июля 2016 г. и постановление и.о. председателя Астраханского областного суда от 17 октября 2016 г., вынесенные в отношении главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил:

постановлением судьи Ахтубинского районного суда Астраханской области от 31 мая 2016 г., оставленным без изменения решением судьи Астраханского областного суда от 29 июля 2016 г. и постановлением и.о. председателя Астраханского областного суда от 17 октября 2016 г., глава администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчук А.Д. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 2 000 рублей.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Франчук А.Д. просит об отмене постановлений, вынесенных в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, ссылаясь на их незаконность.

Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.

Статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

В силу положений статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В Законе о прокуратуре в качестве одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона названо представление об устранении нарушений закона.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проверки, проведенной Ахтубинской городской прокуратурой Астраханской области, установлено несоответствие официального сайта муниципального образования "Батаевский сельсовет" (http://mo.astrobl.ru/bataevskiiselsovet/) требованиям действующего законодательства, обеспечивающим права инвалидам по зрению, выразившееся в отсутствии версии официального сайта муниципального образования для слабовидящих людей в нарушение требований Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ), Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52872-2012 "Интернет-ресурсы. Требования доступности для инвалидов по зрению", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 ноября 2012 г. N 1789-ст (далее - ГОСТ Р 52872-2012), пунктов "л, м" пункта 4 Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. N 470 (далее - Требования, утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. N 470), Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети "Интернет" в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27 июня 2013 г. N 149 (далее - Требования, утвержденные приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27 июня 2013 г. N 149).

По итогам проверки 9 февраля 2016 г. заместителем Ахтубинского городского прокурора Астраханской области главе администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" внесено представление N 7-42-2016 об устранении нарушений требований законодательства об общих принципах местного самоуправления, о социальной защите граждан, в том числе детей-инвалидов.

В представлении указывалось на необходимость безотлагательного рассмотрения представления с участием работника прокуратуры города с уведомлением о времени и дне его рассмотрения, принятия мер по устранению выявленных нарушений закона (обеспечить создание и ведение версии официального сайта муниципального образования для слабовидящих людей), причин и условий им способствующих, недопущения их в будущем; рассмотрения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц; сообщения о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в прокуратуру города в письменной форме в срок, установленный пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре.

В адрес администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" представление поступило 29 февраля 2016 г.

29 февраля 2016 г. главой администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчуком А.Д. заместителю прокурора Ахтубинской городской прокуратуры Астраханской области направлено уведомление о рассмотрении данного представления 1 марта 2016 г. в 14.00 часов.

В срок, установленный пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, ответ на представление в письменной форме не представлен.

Установив факт невыполнения требований прокурора об устранении выявленных прокуратурой и указанных в представлении нарушений законодательства, и.о. Ахтубинского городского прокурора Астраханской области 11 мая 2016 г. в отношении главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. постановлением судьи районного суда к административной ответственности, установленной данной нормой.

Вышестоящие судебные инстанции с выводами судьи районного суда и принятым им решением согласились.

Делая вывод о виновности главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. в совершении вмененного административного правонарушения, судья районного суда и вышестоящие судебные инстанции исходили из того, что, получив представление прокурора об устранении нарушений требований законодательства, указанное лицо законное требование прокурора, вытекающего из его полномочий, установленных федеральным законом, не выполнило.

Вместе с тем принятые по делу судебные акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в частности, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона.

Объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Административная ответственность по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступает только в случае неисполнения законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

В ходе производства по делу Франчук А.Д. оспаривал виновность в совершении вмененного ему административного правонарушения, заявляя в числе иных доводов, что представление прокурора является необоснованным, факт нарушения администрацией положений законодательства, обеспечивающих права инвалидов по зрению, и правомерность изложенного в нем требования о принятии мер по устранению соответствующего нарушения не доказаны, такого нарушения администрацией не допущено, официальный сайт муниципального образования "Батаевский сельсовет" соответствует требованиям, предъявляемым законом к версии сайта для слабовидящих людей.

В настоящей жалобе Франчук А.Д. заявляет о необоснованности привлечения его к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, приводя аналогичные доводы.

В нарушение требований статей 24.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующие доводы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, судебными инстанциями не проверены.

Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть "Интернет", в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация.

В соответствии с частями 4, 5 данной статьи требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами иных государственных органов, а также органов местного самоуправления устанавливаются в пределах своих полномочий указанными органами. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети "Интернет" в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Порядок обеспечения условий доступности для инвалидов по зрению официальных сайтов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сети "Интернет" устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 6 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ).

Такой порядок утвержден приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 30 ноября 2015 г. N 483 (далее - Порядок). Данным Порядком в соответствии с положениями статьи 22 Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 419-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов" установлены условия обеспечения доступности для инвалидов по зрению официальных сайтов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сети "Интернет".

Органы государственной власти и местного самоуправления в технических заданиях на проектирование и разработку интерфейсов своих официальных сайтов должны предусматривать наличие альтернативных текстовых версий таких сайтов (далее - версия для инвалидов по зрению), переход к которым осуществляется с главной страницы официального сайта в случае, если сам официальный сайт исходно не соответствует требованиям пункта 4 Порядка (пункт 2 Порядка).

Данным пунктом установлено, что версия для инвалидов по зрению должна соответствовать следующим параметрам:

- нетекстовая информация и нетекстовые материалы, представленные на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления, должны присутствовать также в версии для инвалидов по зрению в виде краткого описания такой нетекстовой информации, за исключением нетекстовой информации и нетекстовых материалов, используемых только с целью украшения и визуального оформления официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления;

- графические файлы формата PDF, содержащие документы в графическом виде, представленные в разделах официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления, должны присутствовать также в версиях для инвалидов по зрению в текстовом формате;

- наличие возможности изменения размеров текстовой информации до 200%, шрифта, интервала между буквами (кернинг), а также цветовой схемы.

Согласно подпункту "л" пункта 4 Требований, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. N 470, размещенная на официальном сайте в соответствии с частями 1, 3 статьи 13, частями 1, 2 статьи 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ информация должна быть доступна для чтения с использованием программного обеспечения, предназначенного для использования на электронных вычислительных машинах, размер диагонали экрана которых составляет более 48 миллиметров.

В силу подпункта "м" пункта 4 данных Требований при использовании официального сайта пользователю информацией должна быть предоставлена возможность выбора версий сайта, оптимизированных для использования посредством электронных вычислительных машин с различными размерами диагонали экрана с учетом положений подпункта "л" настоящего пункта Требований.

В соответствии с пунктом 9 Требований, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27 июня 2013 г. N 149, государственный орган (орган местного самоуправления) обеспечивает условия свободного доступа пользователей к общедоступной информации, размещенной на специальной странице сайте в форме открытых данных. Организация свободного доступа к общедоступной информации в форме открытых данных осуществляется в соответствии со следующими требованиями:

а) доступ к общедоступной информации в форме открытых данных не требует регистрации и авторизации, в случаях, если иное не предусмотрено постановлениями Правительства Российской Федерации;

б) пользование общедоступной информацией в форме открытых данных не может быть обусловлено требованием использования пользователями определенных веб-обозревателей или установки на технические средства пользователей специального программного обеспечения.

Пунктами 4.5, 4.6 ГОСТ Р 52872-2012 установлено, что для полноценного доступа инвалидов по зрению к интернет-ресурсам информация должна быть представлена в виде текста. Графические файлы, как правило, должны быть сопровождены текстом, поясняющим изображение, так как доступ к графическим файлам незрячему пользователю в общем случае затруднен.

Заявляя в ходе производства по делу о необоснованности представления прокурора, Франчук А.Д. утверждал, что нарушений требований законодательства, об устранении которых в нем указано, не допущено, сайт муниципального образования "Батаевский сельсовет" соответствует требованиям, предъявляемым законом к версии сайта для слабовидящих людей.

Исходя из буквального содержания пункта 2 названного выше Порядка, органы местного самоуправления в технических заданиях на проектирование и разработку интерфейсов своих официальных сайтов должны предусматривать наличие версии для инвалидов по зрению в случае, если официальный сайт исходно не соответствует требованиям пункта 4 Порядка, согласно которому нетекстовая информация и нетекстовые материалы должны присутствовать в версии для инвалидов по зрению в виде краткого описания такой нетекстовой информации; графические файлы формата PDF, содержащие документы в графическом виде, должны присутствовать также в версиях для инвалидов по зрению в текстовом формате; должна иметься возможность изменения размеров текстовой информации до 200%, шрифта, интервала между буквами (кернинг), а также цветовой схемы.

Помимо настоящего дела по результатам проведенной прокуратурой проверки в отношении главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. постановлением заместителя Ахтубинского городского прокурора Астраханской области от 26 февраля 2016 г. также возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 13.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данной нормой установлена административная ответственность за нарушение требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов и органов местного самоуправления.

В рамках рассмотрения указанного дела мировым судьей судебного участка N 2 Ахтубинского района Астраханской области установлено, что на момент проверки официальный сайт муниципального образования "Батаевский сельсовет" соответствовал предъявляемым перечисленными выше нормами требованиям обеспечения доступности для инвалидов по зрению официальных сайтов органов местного самоуправления в сети "Интернет". Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 13.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. мировым судьей прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса.

Исследование доказательств, в том числе скриншотов указанного сайта, показало, что представленная на нем в виде текста информация доступна для чтения с использованием программного обеспечения, предназначенного для использования на электронных вычислительных машинах, графические файлы, таблицы отсутствуют, ссылка на прикрепленный файл формата PDF в разделе "Генеральный план" изложена в текстовой редакции. К файлам IPG требования ГОСТ Р 52872-2012 не предъявляются.

Однако в рамках рассмотрения настоящего дела какие-либо доказательства на предмет соответствия официального сайта требованиям приведенного выше законодательства судебными инстанциями не исследовались, внесенное прокурором представление на предмет законности и обоснованности фактически не проверено. Вместе с тем данное обстоятельство имеет существенное значение для разрешения дела по существу, от его установления зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии в деянии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, состава вмененного административного правонарушения.

При рассмотрении настоящего дела об административном правонарушении требования статей 24.1 и 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, судебными инстанциями соблюдены не были.

В силу частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При изложенных данных, с учетом положений указанной нормы, а также позиции Франчука А.Д., которая не проверена в ходе производства по делу и ничем не опровергнута, невозможно сделать безусловный вывод о виновности указанного лица в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, при рассмотрении настоящего дела судебными инстанциями оставлено без внимания следующее.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Пунктом 4 статьи 10 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Представление заместителя Ахтубинского городского прокурора Астраханской области от 9 февраля 2016 г. N 7-42-2016 в числе прочих содержит требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Между тем данное требование не соответствует приведенным положениям Закона о прокуратуре.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Аналогичные положения установлены статьей 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ).

В случае, если работник является муниципальным служащим, на него распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными названным Федеральным законом.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении и.о. Ахтубинского городского прокурора Астраханской области от 9 февраля 2016 г. N 7-422016 императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ.

Таким образом, невыполнение указанного требования представления прокурора необоснованно вменено главе администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчуку А.Д. при привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Принимая во внимание изложенное, принятые по делу судебные акты законными признать нельзя.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление судьи Ахтубинского районного суда Астраханской области от 31 мая 2016 г., решение судьи Астраханского областного суда от 29 июля 2016 г. и постановление и.о. председателя Астраханского областного суда от 17 октября 2016 г., вынесенные в отношении главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене, производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 названного Кодекса.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу Франчука А.Д. удовлетворить.

Постановление судьи Ахтубинского районного суда Астраханской области от 31 мая 2016 г., решение судьи Астраханского областного суда от 29 июля 2016 г. и постановление и.о. председателя Астраханского областного суда от 17 октября 2016 г., вынесенные в отношении главы администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров