Обзор результатов обобщения и анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу

Федеральной службой по финансовому мониторингу (далее - Росфинмониторинг) проведено обобщение и анализ правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности за 2016 год и 1 квартал 2017 года.

I. Правоприменительная практика организации и осуществления государственного контроля (надзора)

Государственный контроль в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма (далее - ПОД/ФТ) осуществляется Росфинмониторингом и его территориальными органами в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом*(1) (далее - поднадзорные субъекты), к которым относятся:

- лизинговые компании;

- операторы по приему платежей;

- организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;

- индивидуальные предприниматели, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;

- коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов.

Контрольно-надзорная деятельность Росфинмониторинга осуществляется в соответствии с рекомендациями Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) - применяется концепция риск-ориентированного подхода, в том числе при планировании и непосредственном осуществлении контрольно-надзорных мероприятий. Подход предусматривает повышенное внимание к организациям и индивидуальным предпринимателям, имеющим высокие риски нарушения требований законодательства о ПОД/ФТ, в том числе Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ).

Сведения об оспаривании в суде юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями оснований и результатов проведения в отношении их мероприятий по контролю

Анализ результатов контрольно-надзорной деятельности Росфинмониторинга показал, что в 2016 году доля проверок, по итогам проведения которых выявлены правонарушения, составила 96%, в 94% из них - возбуждены дела об административных правонарушениях.

В анализируемом периоде отсутствовали проверки, результаты которых были признаны недействительными, а также проверки, проведенные с нарушениями требований нормативных правовых актов о порядке их проведения.

В 2016 году в судах обжаловано 77 постановлений о назначении административных наказаний, вынесенных должностными лицами территориальных органов Росфинмониторинга (8% от общего количества постановлений), из них 36 (47%) постановлений оставлены без изменений, соответствующие жалобы без удовлетворения, 5 постановлений судами отменены, по 1 - принято решение о прекращении производства. Кроме того, по итогам рассмотрения судами 35 постановлений о назначении административных наказаний приняты решения о замене штрафа на предупреждение или приняты решения о снижении суммы штрафа в соответствии с нормами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

При рассмотрении материалов дел об административных правонарушениях должностные лица Росфинмониторинга и его территориальных органов руководствуются характером совершенного правонарушения, его обстоятельствами и принципом соразмерности назначаемого наказания в целях предупреждения новых правонарушений, в том числе учитываются:

- имущественное и финансовое (материальное) положение лица, наличие обстоятельств, смягчающих и (или) отягчающих административную ответственность, предусмотренную статьями 4.2, 4.3 КоАП;

- в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства положения статьи 4.1.1 КоАП - возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением;

- при рассмотрении дел об административных правонарушениях по частям 1, 2 статьи 15.27 КоАП - возможность назначения наказания в виде административного штрафа в размере ниже низшего предела.

Анализ обжалуемых материалов административных дел, возбужденных по частям 1, 2 статьи 15.27 КоАП, за 2016 год и 1 квартал 2017 года показал, что целью обжалований являлась отмена постановления или замена штрафа на предупреждение, а также снижение суммы административных штрафов*(2).

Основными доводами обжалования постановлений об административных правонарушениях в анализируемом периоде стали:

- заявитель не относит себя к субъектам Федерального закона N 115-ФЗ;

- заявитель полагает, что совершенные им операции не относятся к операциям, подлежащим обязательному контролю;

- несогласие заявителя с назначенным наказанием в виде административного штрафа (снижение суммы штрафов или замена на предупреждение).

Анализ показал, что по результатам обжалований судебными органами отменено 8% постановлений о назначении штрафов, в 23% случаев - вынесены решения о снижении суммы назначенного штрафа, в 27% случаев - административный штраф заменен на предупреждение.

Основаниями для удовлетворения (частичного удовлетворения) судебными органами обращений заявителей в основном являлись:

- применение положений статьи 4.1.1 КоАП;

- принятие заявителями к моменту рассмотрения дел в суде действенных мер, направленных на устранение выявленных в ходе проверки нарушений;

- признание правонарушений малозначительными и освобождение лиц, совершивших административное правонарушение от административной ответственности (ст. 2.9 КоАП);

Необходимо отметить, что 42% обжалуемых в судебных органах постановлений территориальных органов Росфинмониторинга о назначении штрафов оставлены в силе, а жалобы без удовлетворения.

Одним из доводов при обжаловании постановлений являлось оспаривание вопроса квалификации операции (оказание услуги по сделке), как операции, подлежащей обязательному контролю (несогласие с отнесением операций по предоставлению беспроцентных займов физическим лицам и (или) юридическим лицам, если сумма, на которую они совершены, равна или превышает 600 тыс. руб. либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 тыс. руб., или превышает ее, к операциям, подлежащим обязательному контролю, в порядке абз. 8 пп. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 115-ФЗ).

Развитие механизмов коммуникаций с подконтрольными субъектами

Система государственного контроля в сфере ПОД/ФТ ориентирована на профилактику и предупреждение нарушений, выявление причин, факторов и условий, способствующих нарушению обязательных требований законодательства в сфере ПОД/ФТ (далее - обязательные требования), и определение способов устранения или снижения рисков их возникновения.

В 2017 году продолжается работа по развитию Личного кабинета на официальном портале Росфинмониторинга (далее - Личный кабинет), как механизма коммуникаций с поднадзорными субъектами и адресного взаимодействия в целях профилактики правонарушений. Система самообследования и самодекларирования, реализованная в Личном кабинете через функционал "Добровольное сотрудничество", ориентирование на принятие мер по устранению недостатков через механизмы обратной связи, позволяют повысить уровень законопослушности субъектов Федерального закона N 115-ФЗ без проведения контрольных мероприятий.

Использование возможностей, предоставленных в Личном кабинете, и получение информации о рисках своей деятельности позволило увеличить количество законопослушных субъектов Федерального закона N 115-ФЗ с момента ввода в эксплуатацию Личного кабинета (конец 2015 года) на 20%.

В 2016 году количество поднадзорных субъектов, привлеченных к добровольному сотрудничеству увеличилось в 1,7 раза. При этом доля поднадзорных субъектов, соблюдающих обязательные требования в сфере ПОД/ФТ и имеющих низкий уровень риска применения мер надзорного реагирования, увеличилась на конец 2016 года в 1,5 раза.

В целях использования другими надзорными органами положительного опыта Росфинмониторинга в 2017 году механизм добровольного сотрудничества распространен на организации и индивидуальных предпринимателей, поднадзорных ФКУ "Пробирная палата России" и Роскомнадзору.

Рекомендации для территориальных органов Росфинмониторинга

В достижении эффективного результата профилактических мероприятий, направленных на предотвращение правонарушений в сфере ПОД/ФТ, особое значение имеет налаженная система "обратной связи" между Росфинмониторингом и поднадзорными субъектами, информационное взаимодействие, консультации, имеющие своей целью повышение уровня правовой грамотности и законопослушности.

Информация, содержащая признаки нарушений законодательства в сфере ПОД/ФТ, полученная территориальными органами Росфинмониторинга, в том числе в ходе предпроверочного анализа, должна служить основанием, в первую очередь, для проведения профилактических мероприятий.

В этой связи была разработана Программа проведения Федеральной службой по финансовому мониторингу профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (приказ Росфинмониторинга от 28.02.2016 N 66).

С учетом законодательного закрепления мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований в соответствии со ст. 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", территориальными органами Росфинмониторинга осуществляется акцент контрольно-надзорной деятельности с задач выявления уже причиненного вреда и наказания виновных лиц на:

- предупреждение нарушений обязательных требований в сфере ПОД/ФТ;

- повышение информированности и компетентности поднадзорных субъектов;

- взаимодействие посредством информационно-коммуникационных технологий.

II. Правоприменительная практика соблюдения обязательных требований

Сведения о выявленных нарушениях обязательных требований

Анализ материалов проведенных проверок показал, что наиболее серьезными нарушениями, допущенными поднадзорными субъектами, являются следующие виды правонарушений:

- неисполнение требований по идентификации клиентов, представителей клиентов, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев*(3);

- нарушения в части выявления операций, имеющих признаки сомнительности (порядок представления в Росфинмониторинг сведений об операциях, имеющих риски ОД/ФТ)*(4);

- нарушения порядка и сроков представления сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю*(5);

- осуществление деятельности в отсутствие Правил внутреннего контроля (далее - ПВК) или на основе ПВК, не актуализированных в соответствии с требованиями действующего законодательства*(6);

- ненаправление (несвоевременное направление) информации о результатах проверки своих клиентов в Росфинмониторинг, предусмотренной пп. 7 п. 1 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ (не реже чем один раз в три месяца проверять наличие среди своих клиентов организаций и физических лиц, в отношении которых применены либо должны применяться меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, и информировать о результатах такой проверки Росфинмониторинг);

- отсутствие специального должностного лица, ответственного за реализацию ПВК (далее - СДЛ), в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ, или СДЛ, соответствующего квалификационным требованиям*(7);

- нарушения в части обучения сотрудников*(8).

Вышеуказанные нарушения требований законодательства, а также нормативных актов в сфере ПОД/ФТ, в части организации и (или) осуществления внутреннего контроля влекут за собой административную ответственность, предусмотренную ч. 1, 2 ст. 15.27 КоАП.

Результаты анализа наиболее часто встречающихся в ходе проверок нарушений обязательных требований в разрезе видов деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, поднадзорных Росфинмониторингу, приведены в приложении.

Проведенный анализ показал, что выявленные в ходе проверок нарушения, допускались организациями, индивидуальными предпринимателями зачастую в связи с незнанием законодательства и нормативных правовых актов в сфере ПОД/ФТ, несвоевременным ознакомлением с изменениями законодательства, а также с несвоевременным прохождением обучения СДЛ.

Отдельно необходимо остановиться на вопросе своевременности постановки на учет в Росфинмониторинге организаций и индивидуальных предпринимателей.

Из общего числа нарушений, выявленных в ходе проверок, порядка 25% связано с несоблюдением поднадзорными субъектами Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденного постановлением Правительства N 58 от 27.01.2014.

Так, при постановке поднадзорных субъектов на учет Росфинмониторинг предоставляет доступ к "Перечню организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму" (далее - Перечень), который осуществляется с помощью Личных кабинетов.

Таким образом, у субъекта Федерального закона N 115-ФЗ, не состоящего на учете в Росфинмониторинге, отсутствует возможность выявления операций, подлежащих обязательному контролю, последующего приостановления таких операций в случаях, указанных в п. 10 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ, а также направления информации о результатах проверки своих клиентов, в отношении которых применены либо должны применяться меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества.

Кроме того, Личный кабинет содержит ряд иных значимых опций, позволяющих субъектам Федерального закона N 115-ФЗ осуществлять свою деятельность. Например, опция отправки сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, в виде формализованных электронных сообщений (далее - ФЭС). Каждому отправленному через Личный кабинет ФЭС Росфинмониторингом присваивается значение "принято" или "отвергнуто". Данная информация формирует в Личном кабинете оценку субъекта Федерального закона N 115-ФЗ с учетом сведений, направленных с нарушением установленного срока.

______________________________

*(1) Отнесение организаций и индивидуальных предпринимателей к данной категории осуществляется в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", а также с учетом ст. 2 Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденного постановлением Правительства N 58 от 27.01.2014.

*(2) Анализ вступивших в законную силу 71 судебного акта, в том числе в 2016 году - 59 шт. (из них по ч. 1 ст. 15.27 КоАП - 37 шт., по ч. 2 ст. 15.27 КоАП - 22 шт.), в 1 квартале 2017 года - 12 шт. (из них по ч. 1 ст. 15.27 КоАП - 10 шт., по ч. 2 ст. 15.27 КоАП - 2 шт.).

*(3) Требования по идентификации клиентов, представителей клиентов, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев определены Положением о требованиях к идентификации клиентов и выгодоприобретателей, в том числе с учетом степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступных путем, и финансирования терроризма, утвержденного Приказом Росфинмониторинга от 17.02.2011 N 59 "Об утверждении положения о требованиях к идентификации клиентов и выгодоприобретателе, в том числе с учетом степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма".

*(4) Порядок предоставления сведений об операциях, имеющих риск ОД/ФТ, определен п. 2 ст. 6 и п. 3 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ.

*(5) Порядок предоставления сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, определен пп. 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ.

*(6) ПВК разрабатываются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 N 667 "Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальными предпринимателями, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", и утверждаются руководителем организации, индивидуальным предпринимателем.

*(7) СДЛ должен соответствовать квалификационным требованиям в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2014 N 492 "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за реализацию правил внутреннего контроля, а также требованиях к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, представителей клиента, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и признании утратившими силу некоторых актов.

*(8) Обучение кадров организации проводится в соответствии с Положением о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденным Приказом Росфинмониторинга от 03.08.2010 N 203.