Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
О чем спорят в судах госучреждения: основы государственного (муниципального) финансового контроля (подготовлено экспертами компании "Гарант")
О чем спорят в судах организации бюджетной сферы.
Основы государственного (муниципального) финансового контроля
(глава 26 Бюджетного кодекса РФ)
Общие положения
1.1. Полномочия по внешнему муниципальному финансовому контролю и внутреннему муниципальному финансовому контролю не могут осуществляться одним и тем же органом местного самоуправления
Постановление Четвертого КСОЮ от 29 ноября 2022 г. по делу N П16-4132/2022
Исходя из положений ч. 2 ст. 3, ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пп. 2 и 3 ст. 265 БК РФ, ст.ст. 37 и 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в их системном толковании, полномочия по внешнему финансовому муниципальному контролю и внутреннему финансовому муниципальному контролю не могут осуществляться одним и тем же органом местного самоуправления.
Полномочия органов внешнего финансового муниципального контроля и органов внутреннего финансового муниципального контроля определены соответственно п. 1 ст. 268.1 и п. 1 ст. 269.2 БК РФ и взаимно дополняют друг друга.
Исходя из положений ч. 2 ст. 3, ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пп. 2 и 3 ст. 265 БК РФ, ст.ст. 37 и 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в их системном толковании, полномочия по внешнему финансовому муниципальному контролю и внутреннему финансовому муниципальному контролю не могут осуществляться одним и тем же органом местного самоуправления.
1.2. Сфера действия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ не распространяется на мероприятия государственного (муниципального) финансового контроля
Постановление АС Северо-Западного округа от 13 мая 2021 г. N Ф07-2274/21
Согласно статье 1 Закона N 294-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В силу пункта 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
Из приведенных норм права следует, что положения Закона N 294-ФЗ не распространяются на бюджетные правоотношения и не могут применяться при осуществлении Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.
С учетом изложенного оснований для вывода о незаконности действий Управления [Федерального казначейства] по назначению и проведению внеплановой камеральной проверки использования средств из федерального бюджета, и признания по этой причине незаконным оспариваемого предписания Управления не имеется.
Постановление АС Западно-Сибирского округа от 17 ноября 2020 г. N Ф04-5084/20
Вопреки доводам спортивной школы в данном случае положения Закона N 294-ФЗ применению не подлежат, поскольку нормы указанного закона следует рассматривать во взаимосвязи между собой и иными законодательными актами, учитывая при этом статус объекта государственного (муниципального) финансового контроля.
Специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий [контрольно-счетных органов], является именно Закон N 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов.
Кроме того, как верно указано судами, положения пункта 3 части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ с учетом принятия Федерального закона от 27.11.2017 N 332-ФЗ (вступил в силу с 27.11.2017) исключили муниципальный контроль в финансово-бюджетной сфере из сферы регулирования Закона N 294-ФЗ.
Суды сделали верный вывод о том, что положения Закона N 294-ФЗ, касающиеся порядка организации и проведения проверок, к отношениям, связанным с осуществлением внешнего муниципального финансового контроля в отношении органа местного самоуправления, не могут быть применены.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Восемнадцатого ААС суда от 22 июля 2021 г. N 18АП-6680/21.
1.3. Особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленные постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. N 336, на мероприятия органов государственного (муниципального) финансового контроля не распространяются
Постановление АС Западно-Сибирского округа от 17 июля 2023 г. N Ф04-2275/23
Вопреки позиции подателя жалобы Постановление N 336 не затрагивают сферу финансового контроля и не может служить основанием для отмены проведения контрольных мероприятий, внесенных в план работы контрольно-счетного органа.
Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 8 июня 2023 г. N Ф02-2869/23
Согласно п. 8 ч. 4 ст. 2 Закона N 248-ФЗ положения настоящего Федерального закона не применяются к организации и осуществлению государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля.
В силу п. 3 ч. 3.1 ст. 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
Порядок проведения государственного (муниципального) финансового контроля регулируется Разделом IX Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, порядок организации и осуществления государственного (муниципального) финансового контроля не регулируется Законами N 248-ФЗ, N 294-ФЗ, соответственно ограничения, установленные Постановлением N 336, на данный вид контроля не распространяются.
1.4. Получение и использование автономным учреждением средств от приносящей доход деятельности не относятся к бюджетным правоотношениям, поэтому вопросы эффективности использования этих средств не относятся к компетенции органов финансового контроля
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 30 июня 2016 г. N Ф09-6958/16
Доходы, полученные от предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения, что определено абз. 2 п. 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ. Аналогичную норму содержит и ч. 8 ст. 2 Закона N 174-ФЗ, согласно которому доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено названным Законом.
С учетом изложенного, суды правомерно удовлетворили заявленные требования, указав, что получение и использование средств, полученных автономным учреждением от приносящей доход деятельности, не относится к бюджетным правоотношениям. Вопросы экономности и эффективности использования средств, полученных учреждением от приносящей доход деятельности, не относятся к компетенции Счетной палаты.
Организация внешнего государственного (муниципального) финансового контроля
2.1. В целях организации внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования обязан либо создать контрольно-счетный орган, либо обеспечить заключение соглашения о передаче соответствующих полномочий
Федеральный законодатель обязывает представительные органы местного самоуправления организовать осуществление внешнего финансового контроля путем учреждения контрольно-счетного органа муниципального образования либо передачи соответствующих полномочий.
Судом установлено, что контрольно-счетный орган муниципального образования в структуре органов местного самоуправления муниципального образования не предусмотрен.
Доводы апелляционных жалоб о том, что создание контрольно-счетного органа является правом, а не обязанностью представительного органа муниципального образования, не свидетельствует о незаконности решения суда, с учетом того, что решением суда предусмотрено также заключение соглашений с контрольно-счетными органами муниципального района или субъекта Российской Федерации. Обязательность организации внешнего муниципального контроля в форме создания контрольно-счетного органа или путем заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района или субъекта полномочий контрольно-счетного органа городского поселения предполагается с учетом требований Федерального закона "О противодействии коррупции" и ч. 2 ст. 264.4 БК РФ.
Надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании. Организация осуществления в муниципальном образовании внешнего муниципального финансового контроля возможна посредством образования контрольно-счетной палаты, либо путем заключения соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Учитывая, что фактически прокурором оспорено бездействие городского Собрания депутатов, выразившееся в непринятии мер по организации внешнего муниципального финансового контроля, и, поскольку в соответствии с вышеприведенными положениями закона административный ответчик в целях организации внешнего муниципального контроля вправе как создать контрольно-счетный орган, так и заключить соглашение о передаче Счетной палате Алтайского края полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, судебная коллегия считает необходимым изменить решение суда [которым на Собрание депутатов возложена обязанность рассмотреть вопрос об образовании контрольно-счетного органа]. В противном случае права органа местного самоуправления по выбору способа организации внешнего муниципального контроля будут нарушены.
2.2. В случае, если контрольно-счетный орган в муниципальном образовании создан лишь формально, но фактически не функционирует, бездействие органов местного самоуправления, выразившееся в непринятии мер по обеспечению осуществления внешнего муниципального финансового контроля, может быть признано незаконным
Решение Аркадакского районного суда Саратовской области от 30 ноября 2022 г. по делу N 2а-248/2022
Уставом муниципального района определена структура органов местного самоуправления муниципального района, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, к которым отнесена контрольно-счетная комиссия муниципального района. Решением Собрания депутатов муниципального района утверждено Положение о контрольно-счетной комиссии муниципального района.
Таким образом, порядок организации и осуществления внешнего муниципального финансового контроля в муниципальном районе представительным органом определен посредством создания самостоятельного контрольно-финансового органа муниципального района.
В судебном заседании установлено, что контрольно-счетная комиссия муниципального района не создана, председатель и инспекторы контрольно-счетной комиссии не назначены, конкурс на замещение вакантных должностей председателя и инспекторов контрольно-счетной комиссии муниципального района не объявлялся, отбор возможных кандидатов не проводился.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований прокурора, поскольку допущенные нарушения противоречат целям и задачам государственной политики, проводимой в сфере местного самоуправления, создают правовую неопределённость в вопросах контроля за расходованием бюджетных средств.
2.3. Осуществление полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю каким-либо комитетом представительного органа муниципального образования не допускается
Удовлетворяя требования прокурора, суд, установив отсутствие организации внешнего муниципального финансового контроля в муниципальном образовании, пришел к выводу о незаконности бездействия городского Собрания депутатов.
Данный вывод является правильным, поскольку по смыслу Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наделяется специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций каким-либо комитетом представительного органа.
2.4. Контрольно-счетный орган муниципального образования не может функционировать в составе представительного органа муниципального образования
Принципы организационной и функциональной независимости контрольно-счётного органа и самостоятельности осуществления его деятельности выражаются в наделении его специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает формирования его из членов другого органа местного самоуправления и включения его в состав такого органа.
Фактически оспариваемым нормативным правовым актом в структуре Муниципального совета из депутатов Муниципального совета создана Контрольно-счётная комиссия, которая наделена полномочиями органа внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования, что противоречит части 4 статьи 3, статье 4 Федерального закона N 6-ФЗ, устанавливающим организационную и функциональную независимость контрольно-счётных органов, осуществление ими деятельности самостоятельно, на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности, которые в данном случае не обеспечиваются ввиду формирования такого органа в структуре другого органа местного самоуправления муниципального образования из числа членов этого органа местного самоуправления, оценка деятельности которого входит в сферу внешнего муниципального финансового контроля.
2.5. Расходы на обеспечение деятельности контрольно-счетного органа не могут осуществляться за счет средств, предусмотренных в соответствующем бюджете на содержание иных органов
Анализируя часть 2 [оспариваемого муниципального правового акта], которой установлено, что расходы на обеспечение деятельности контрольно-счетного органа осуществляются за счёт средств, предусмотренных в решении Совета депутатов района о районном бюджете на функционирование представительного органа местного самоуправления, судебная коллегия пришла к выводу о его несоответствии принципам организованной и функциональной независимости контрольно-счетного органа и самостоятельности осуществления его деятельности. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" установлено, что финансирование деятельности контрольно-счётного органа муниципального образования осуществляется за счёт средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счётных органов предусматривается в объёме, позволяющем обеспечивать возможность осуществления возложенных на них полномочий.
В бюджете муниципального образования, как это было указано в прежней редакции оспариваемого акта, должны быть отдельно указаны (отдельной строкой) бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности контрольно-счетного органа.
2.6. Исключение контрольно-счетного органа из структуры органов местного самоуправления само по себе не противоречит бюджетному законодательству, поскольку внешний муниципальный финансовый контроль в муниципальном образовании может быть организован и иным способом
Решение Верховного Суда Республики Карелия от 06 ноября 2018 г. по делу N 3а-139/2018
Административный истец обратился в суд с административным иском, указав, что внесенные изменения в Устав [об исключении контрольно-счетного органа из структуры органов местного самоуправления] противоречат бюджетному законодательству, поскольку нарушается компетенция органа внешнего муниципального финансового контроля.
Анализ правовых норм позволяет сделать вывод о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования, обладающего признаками юридического лица, в силу действующего федерального законодательства не является обязательным.
Учитывая, что регулирование вопросов внешнего финансового контроля возможно посредством иных нормативных правовых актов, а законодательство не запрещает исключение из структуры органов местного самоуправления контрольно-счетного органа без одновременного принятия решения о порядке проведения процедур внешнего муниципального контроля, суд находит административные исковые требования не подлежащими удовлетворению.
При этом суд отмечает, что принятое Советом муниципального района решение не освобождает административного ответчика от обязанности выполнения требований бюджетного законодательства и Федерального закона N 6-ФЗ, в том числе соблюдения ряда обязательных процедур внешнего муниципального финансового контроля.
2.7. Для передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в отношении бюджета поселения на уровень муниципального района предварительное создание контрольно-счетного органа в поселении не требуется
По мнению административного истца, поскольку контрольно-счетный орган в городском поселении отсутствует, его полномочия не определены, в связи с чем Собрание представителей муниципального района не может принять, а Собрание представителей городского поселения не может передать полномочия органа местного самоуправления, который не образован в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В силу Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и Устава городского поселения Собрание представителей городского поселения вправе как создать контрольно-счетный орган в городском поселении, так и заключить без его создания соглашение о передаче Контрольно-счетной палате муниципального района полномочий контрольно-счетного органа городского поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, что было реализовано путем принятия оспариваемого решения.
2.8. Передача полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в отношении бюджета поселения контрольно-счетному органу муниципального района не предполагает подотчетности этого органа представительному органу соответствующего поселения
Постановление Восемнадцатого ААС от 7 апреля 2022 г. N 18АП-1192/22
Как следует из материалов дела, суть претензий Совета депутатов сельского поселения сводится к отсутствию в расторгаемых соглашениях [о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля] норм, определяющих права представительного органа сельского поселения.
Контрольно-счетная палата [муниципального района] входит в структуру органов местного самоуправления муниципального района и подотчетна [районному] Собранию депутатов. При этом контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Совокупность указанных выше норм свидетельствует о том, что контрольно-счетная муниципального района обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно на всей территории муниципального района, обладает гарантиями профессиональной независимости. В силу указанного палата не может быть подотчетна Совету депутатов сельского поселения.
2.9. То обстоятельство, что соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на уровень муниципального района не подписано контрольно-счетным органом, не свидетельствует о недействительности такого соглашения
Сторонами соглашения [о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля] являются Дума района, КСП района и Совет Депутатов, при этом трёхстороннее Соглашение подписано только двумя сторонами - Думой района и Советом депутатов. По мнению апеллянта, указанное свидетельствует о не соблюдение простой формы сделки и влечет её недействительность, соответственно какие-либо юридические последствия для КСП района не порождает, а потому проверку КСП района провела незаконно, не имея на то правовых оснований.
Согласно части 11 статьи 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Следовательно, законом не предусмотрена возможность при заключении данного вида соглашений подписание его контрольно-счетной палатой.
2.10. Федеральное законодательство не допускает проведение внешней проверки годового отчета об исполнении районного бюджета никем другим, кроме контрольно-счетного органа, который должен быть создан в установленном порядке, либо должно быть заключено соглашение о передаче соответствующих полномочий контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации
Решение Алтайского краевого суда от 26 февраля 2020 г. по делу N 3а-157/2020
[Исходя из положений ст. 264.4 БК РФ], проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета является исключительным полномочием контрольно-счетного органа муниципального образования.
Как следует из материалов дела, Уставом муниципального образования формирование контрольно-счетного органа не предусмотрено, фактически такой орган в районе не создан. Постоянная комиссия районного Совета народных депутатов [на которую фактически возложены полномочия по проведению внешней проверки] таким органом не является, соответственно, не вправе в силу вышеназванных положений закона осуществлять внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета района.
Поскольку БК РФ не устанавливает обязанность для муниципального района по созданию контрольно-счетного органа, в ч. 12 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ, а также в ч.2 ст.264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований вправе в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации, заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Таким образом, федеральное законодательство не допускает проведение внешней проверки годового отчета об исполнении [районного] бюджета никем другим, кроме как контрольно-счетным органом, который должен быть создан в [установленном] порядке, либо должно быть заключено соглашение о передаче соответствующих полномочий контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации.
2.11. Если полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в отношении бюджета поселения в полном объеме переданы на уровень муниципального района, то администрация поселения обязана представить отчет об исполнении местного бюджета в контрольно-счетный орган муниципального района для проведения его внешней проверки
В связи с отсутствием контрольно-счетного органа в городском поселении между Советом городского поселения и Советом муниципального района было заключено соглашение, в соответствии с которым контрольно-счетной комиссии муниципального района были переданы полномочия контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, в том числе внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета. Соглашением предусмотрено, что внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского поселения ежегодно включается в планы работы Контрольно-счетной комиссии.
Из смысла приведенных выше положений следует, что внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского поселения за 2015 год подлежала включению в план работы контрольно-счетной комиссии муниципального района в силу соглашения, что контрольно-счетная комиссия муниципального района должна провести внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета.
Требования прокурора заключались в признании незаконным бездействия администрации городского поселения по непредоставлению в контрольно-счетную комиссию муниципального района отчета об исполнении местного бюджета за 2015 год для подготовки заключения на него, возложении на ответчика обязанности предоставить в контрольно-счетную комиссию муниципального района отчет об исполнении местного бюджета за 2015 год для подготовки заключения на него. Данные требования обоснованы и подлежат удовлетворению.
Осуществление внешнего государственного (муниципального) финансового контроля
3.1. Проведение контрольно-счетными органами внеплановых контрольных или экспертно-аналитических мероприятий не допускается
Вопреки позиции кассатора являются правильными выводы судов о несоответствии [оспариваемой нормы] федеральному законодательству большей юридической силы, поскольку данной нормой в противоречие Федеральному закону N 6-ФЗ предусмотрена возможность проведения Счетной палатой края внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ деятельность контрольно-счетного органа осуществляется исключительно на основе планов работы. Возможность проведения контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий положениями закона не предусмотрена.
При этом Федеральным законом N 6-ФЗ не исключается возможность проведения иных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по поручению Губернатора края, Законодательного Собрания края, но только после их включения в утвержденный план работы органа.
3.2. Планирование деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации на основании поручения, запроса или предложения председателя законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не допускается
В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона N 6-ФЗ планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется, в том числе, на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Планирования деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации на основании поручения, запроса или предложения председателя законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации Федеральный закон не допускает.
Уставом Красноярского края, регламентом Законодательного Собрания края, утвержденным постановлением Законодательного Собрания края от 19 февраля 2009 г. N 8-2963П, полномочия председателя законодательного (представительного) органа Красноярского края по направлению Счетной палате края поручений, являющихся обязательными для включения в годовой план работы контрольно-счетного органа, также не предусмотрены.
При таком положении вопреки доводам кассационной жалобы [оспариваемая норма] в части слов "и председателя Законодательного Собрания края" противоречит действующему федеральному законодательству, а утверждения кассатора об обратном не основаны на нормах права.
3.3. Представление может выдано контрольно-счетным органом только по фактам совершения объектом контроля нарушений, связанных с бюджетными отношениями: полномочий по направлению представлений об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности нормативно не предусмотрено
Постановление Седьмого ААС от 6 июля 2023 г. N 07АП-4639/23
Суд первой инстанции правомерно указал, что в оспариваемом [представлении] перечислены факты выявленных нарушений трудового законодательства, требование о рассмотрении выявленных нарушениях и принятии мер по устранению причин и условий их совершения.
При этом связь указанных в представлении нарушений с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении предприятия проверки контрольно-счетным органом не подтверждена, как и не приведено фактов непосредственно нарушений бюджетного законодательства, то есть признаков нарушения бюджетного законодательства, нецелевого использования средств местного бюджета, при проведении данного контрольного мероприятия не установлено.
Как верно отмечено судом первой инстанции, контроль за соблюдением норм трудового законодательства не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Полномочий по направлению представлений об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного, нормативно не предусмотрено.
По мнению апелляционного суда, компетенция контрольно-счетных органов по выдаче представлений обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом нарушений, связанных с бюджетными отношениями, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль
4.1. Местная администрация обязана надлежащим образом организовать и осуществлять внутренний муниципальный финансовый контроль
Решение Усть-Канского районного суда Республики Алтай от 03 декабря 2019 г. по делу N 2а-256/2019
Прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации сельского поселения о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по организации внутреннего муниципального финансового контроля, обязании принять меры по организации внутреннего муниципального финансового контроля путем разработки и принятия нормативно-правового акта, определяющего порядок осуществления внутреннего финансового контроля.
Суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, поскольку ответчиком не исполнена возложенная на него действующим законодательством обязанность по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля, следовательно, данное обстоятельство влечет за собой нарушение интересов муниципального образования, препятствует достижению в том числе цели предотвращения коррупции и иных злоупотреблений в данной сфере.
4.2. Положения постановления Правительства РФ от 14 апреля 2022 г. N 665 не ограничивают осуществление контрольных мероприятий в отношении получателей средств из бюджета
Постановление Третьего ААС от 26 апреля 2023 г. N 03АП-1043/23
Ограничения установлены [постановлением N 665] для проверок, проводимых [Казначейством России] в отношении главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств и получателей бюджетных средств, в том числе в случае, когда данные субъекты являются государственными заказчиками.
Термины "получатель бюджетных средств" и "получатель средств из бюджета" законодателем разграничены и имеют совершенно разные значения.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 14.04.2022 N 665 прямо указано, что проверки приостанавливаются в отношении получателей бюджетных средств, а не получателей средств из бюджета.
Из вышеуказанного следует, что к заявителю положения Постановления Правительства РФ N 665 не применяются, следовательно, препятствий для проведения проверки в отношении заявителя не имелось.
4.3. Орган внутреннего муниципального финансового контроля не лишен возможности проводить проверки в отношении представительного органа муниципального образования, наделенного бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств
В обоснование требований указано на незаконность проведения Финансовым управлением внеплановой проверки в отношении Думы городского округа в связи с отсутствием полномочий, поскольку проводить проверки в отношении Думы может только контрольно-счетный орган городского округа. Оспариваемые положения предусматривают возможность проведения Финансовым управлением проверок в отношении всех главных распорядителей бюджетных средств, без исключения Думы, чем нарушаются права административного истца.
Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ государственного (муниципального) финансового контроля являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.
Как следует из материалов дела, Дума городского округа включена в Перечень главных распорядителей и подведомственных им получателей средств бюджета городского округа на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.
Таким образом, отсутствуют какие-либо противоречия [оспариваемых положений], предусматривающих в качестве объекта контроля главных распорядителей (распорядителей, получателей) средств местного бюджета.
Доводы апелляционной жалобы административного истца в целом построены на неправильном толковании норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетного кодекса Российской Федерации.
4.4. Орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля не вправе проводить проверки в отношении контрольно-счетного органа даже по поручению соответствующего представительного органа
Судом установлено, что решением Думы городского округа администрации городского округа поручено провести ревизию законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной отчетности [в отношении контрольно-счетного органа муниципального образования].
Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа обусловливается характером решаемых им задач и объемом предоставленных полномочий (ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ).
Разрешая спор, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права, в том числе Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и учел, что поручение проведения ревизии [в отношении контрольно-счетного органа муниципального образования] администрации городского округа противоречит Федеральному закону от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ".
Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда, поскольку он основан на законе и соответствует обстоятельствам дела.
Процессуальные вопросы
5.1. Если вынесенное органом государственного (муниципального) финансового контроля представление не касается деятельности объекта контроля по выполнению платных работ и оказанию услуг, то рассмотрение заявления о признании такого представления недействительным относится к компетенции судов общей юрисдикции
Кассационное определение Верховного Суда РФ от 25 ноября 2022 г. N 18-КАД22-41-К4
Выводы судей первой и кассационной инстанций о подсудности заявленных требований арбитражному суду, основанные на суждении о том, что оспариваемое представление затрагивает права муниципального бюджетного учреждения в сфере иной экономической деятельности, нельзя признать верными.
Как усматривается из оспариваемого представления, оно вынесено, как это предусмотрено ст. 270.2 БК РФ, по результатам проверки соблюдения бюджетного законодательства, в ходе которого установлены факты ненадлежащего расходования административным истцом субсидий на выполнение муниципального задания; выявлено нарушение норм трудового законодательства в части выплат заработной платы; излишнее списание бензина; нарушение требований к составлению планов финансово-хозяйственной деятельности; нарушения по принятию и оплате работ, выполненных подрядчиком по муниципальному контракту; превышение утверждённых лимитов потребления электроэнергии.
Таким образом, вынесенное представление - результат реализации полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля за расходованием бюджетным учреждением бюджетных субсидий, направляемых на оплату выполняемых подрядчиком работ, в целях обеспечения реализации публичных полномочий органа местного самоуправления, а также за деятельностью бюджетного учреждения как участника трудовых правоотношений, оно не касается деятельности административного истца по выполнению платных работ и оказанию услуг, то есть экономической деятельности, которую муниципальное бюджетное учреждение в соответствии с уставом вправе оказывать гражданам и юридическим лицам.
5.2. Акт по результатам контрольного мероприятия органа государственного (муниципального) финансового контроля носит исключительно информационный характер, не содержит властно-обязывающих предписаний и сам по себе обжалованию не подлежит
Постановление Семнадцатого ААС от 11 февраля 2021 г. N 17АП-15160/20
Акт является обязательной частью материалов проверки.
Фактически акт является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения проверки, итогом которой может явиться составление решения либо предписания.
Оспариваемый заявителем акт носит информационный характер, так как по своему содержанию не содержит властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, влекущих юридические последствия, следовательно, не затрагивает его права и законные интересы.
Обжалование таких документов действующим арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрено. Данный документ не является окончательным, он составлен в рамках проверки и лишь фиксирует некий результат, установленный в ходе проверки факт. По результатам проверки принимается (может быть принят) итоговый ненормативный акт, возможно, содержащий властные предписания.
Таким образом, апелляционный суд полагает, что оспариваемый акт не отвечает требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам государственных органов, вопрос о недействительности (незаконности) которых может быть разрешен арбитражным судом.
5.3. Если административное правонарушение выявлено в ходе осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, положения части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ применяться не должны
Постановление Девятого КСОЮ от 28 июня 2023 г. по делу N П16-866/2023
В силу части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ (применяется в редакции, действующей на момент рассмотрения настоящей жалобы, как улучшающей положение лица, в отношении которого осуществлено производство по делу) за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
Согласно части 2 статьи 3.4 КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
С учетом взаимосвязанных положений части 2 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ возможность замены наказания в виде административного штрафа предупреждением допускается при наличии совокупности всех обстоятельств, установленных указанными нормами.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются финансовые интересы государства, установленный порядок предоставления межбюджетных трансфертов, нарушение которых создает угрозу экономической безопасности государства, его финансовой нестабильности.
Следовательно, совокупность всех обстоятельств, необходимых для применения положений части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, по настоящему делу отсутствует.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Шестого КСОЮ от 14 апреля 2023 г. по делу N 16-2090/2023
Решение Краснодарского краевого суда от 22 февраля 2023 г. по делу N 12-250/2023
Регулирование правоотношений в области государственного контроля (надзора), установленное Законом N 248-ФЗ, ограничено субъектным составом участников данных правоотношений, а также видами государственного контроля (надзора), видами муниципального контроля.
Закон N 248-ФЗ не распространяется на отношения, возникающие в процессе осуществления Контрольно-счетной палатой Краснодарского края внешнего государственного финансового контроля.
Необходимо также учесть, что и сам КоАП РФ разделяет между собой понятия "государственный контроль (надзор)" и "государственный финансовый контроль" (абз. третий ч. 3 и ч. 6.1 ст. 28.3, ст. 19.4, 19.4.1, 19.5, 19.7 КоАП РФ).
С учетом изложенного, применение в рассматриваемом случае положений ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ неправомерно, поскольку основополагающим условием для применения указанной нормы КоАП РФ является выявление факта совершения административного правонарушения в ходе осуществления государственного контроля (надзора).
Внимание
Обратите внимание! В п. 5.4 приводится противоположная правовая позиция.
5.4. Если административные правонарушения выявлены в ходе осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, могут быть применены положения части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ
Решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа от 16 февраля 2023 г. по делу N 7-60/2023
Вопреки доводам жалобы, данное правонарушение выявлено в ходе осуществления муниципального контроля, так как из материалов дела следует, что данное правонарушение выявлено Управлением внутреннего муниципального финансового контроля администрацией Сургутского района в ходе проведения плановой проверки.
Действительно, нормами Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ, предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона не применяются к организации и осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контроля за соблюдением законодательства при организации и проведении закупок отдельными видами юридических лиц.
Однако, нормы ст. 4.1.1 КоАП РФ не содержат ссылки на Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ, а указывают на то обстоятельство, что правонарушение должно быть выявлено в ходе осуществления государственного контроля (надзора).
Проведенное мероприятие, в ходе которого было выявлено правонарушение, является не чем иным, как муниципальным финансовым контролем в сфере закупок, который не регулируется нормами Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ, но относится к понятию муниципального контроля, указанного в ст. 4.1.1 КоАП РФ, являющегося основанием для замены штрафа на предупреждение. Как указано выше, каких-либо исключений в этой части ст. 4.1.1 КоАП РФ не содержит, как не содержит и указания на то обстоятельство, что правонарушение должно быть выявлено только в рамках муниципального контроля, регулируемого лишь Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ.
Решение Псковского областного суда от 19 декабря 2022 г. по делу N 12-216/2022
Государственный (муниципальный) финансовый контроль, предусмотренный статьей 265 БК РФ, является одним из видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не исключая и внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
При этом возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением статьей 4.1.1 КоАП РФ обусловлена выявлением административного правонарушения в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не его выявления контрольно-надзорным органом, предусмотренным Федеральным законом N 248-ФЗ.
Доводы подателя жалобы о том, что КоАП РФ разделяет понятия государственного контроля (надзора) и государственного финансового контроля со ссылкой на абзац третьей части 3 и части 6.1 статьи 28.3, статьи 19.4, 19.4.1, 19.5, 19.7 КоАП РФ, соответствующие выводы судьи городского суда также не опровергают, поскольку изменения (дополнение) норм КоАП РФ в части выделения полномочий должностных лиц государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный финансовый контроль, и установления ответственности за неповиновение законным распоряжениям указанных лиц, воспрепятствование их деятельности, неисполнение их предписаний, непредоставление им сведений (информации) были введены Федеральным законом от 27 октября 2015 года N 291-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" до принятия специального Федерального закона N 248-ФЗ, дающего основания для отнесения государственного финансового контроля к государственному контролю (надзору), а соответственно специальные нормы данного Федерального закона, позволяющие отнеси государственный финансовый контроль к государственному контролю (надзору), принятые позже, имеют в данном случае приоритет.
5.5. Если административные правонарушения выявлены в ходе осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, положения частей 5, 6 статьи 4.4 КоАП РФ применяться не должны
Решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа от 26 мая 2023 г. по делу N 12-85/2023
Доводы жалобы о необходимости назначения одного наказания за все выявленные в ходе проверки правонарушения, основаны на неверном толковании норм права.
Так, в соответствии с ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения.
Однако, в соответствии с п. 8 ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" положения настоящего Федерального закона не применяются к организации и осуществлению государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля.
Так как на проведение рассматриваемой проверки не распространяются требования Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, то оснований для применения требований ч.5 ст. 4.4 КоАП РФ к выявленным правонарушениям, не имеется.
Решение Томского областного суда от 06 марта 2023 г. по делу N 77-9/2023
Счетная палата Российской Федерации не относится к органам исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль (надзор), отдельные его виды, в смысле положений Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", что судьей районного суда при вынесении определения от 12.12.2022 и постановления от 12.12.2022 также учтено не было.
Учитывая вышеизложенное, оснований для применения при рассмотрении дел об административных правонарушениях положений части 5 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в редакции Федерального закона от 26 марта 2022 года N 70-ФЗ и вынесения определения об объединении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не имелось.
Внимание
Обратите внимание! В п. 5.4 приводится противоположная правовая позиция.
5.6. Если административные правонарушения выявлены в ходе осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, могут применяться положения частей 5, 6 статьи 4.4 КоАП РФ
Постановление Четвертого КСОЮ от 11 мая 2023 г. по делу N 16-3280/2023
Мировой судья исходил из того, что внешний государственный финансовый контроль, проводимый Контрольно-счетной палатой Краснодарского края, в силу действующего законодательства Российской Федерации является одним из видов государственного контроля.
С такими выводами согласился судья районного суда, дополнительно указав, что согласно части 6 статьи 4.4 КоАП РФ если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статьи) раздела II настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, при назначении административного наказания за совершение указанных административных правонарушений применяются правила назначения административного наказания, предусмотренные частями 2 - 4 настоящей статьи.
При этом судьей районного суда учтено, что часть 6 статьи 4.4 КоАП РФ не содержит в себе каких-либо условий и исключений, позволяющих сделать вывод о невозможности ее применения к видам государственного контроля (надзора), порядок организации и осуществления которых не регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ.
Выводы судей нижестоящих судебных инстанций и принятые ими судебные акты основаны на нормах КоАП РФ, соответствует фактическим обстоятельствам дела, являются правильными и сомнений не вызывают.
5.7. Если административное правонарушение выявлено в ходе осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, положения части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ о возможности уплаты административного штрафа в размере половины суммы применяться не должны
Решение Павловского районного суда Краснодарского края от 18 мая 2023 г. по делу N 12-29/2023
Мировым судьей положения ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП РФ применены неправильно, условием для применения указанной нормы КоАП РФ является то обстоятельство, что административное правонарушение должно быть выявлено в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в то время как в силу п. 8 ч. 4 ст. 2 Федерального закона N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" положения указанного закона не применяются к организации и осуществлению государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля, который осуществляется в соответствии со ст. 265 БК РФ, в том числе контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в порядке внешнего государственного финансового контроля в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
Согласно п. 8 ч. 4 ст. 2 Федерального закона N 248-ФЗ, его положения не применяются к организации и осуществлению внешнего государственного финансового контроля в связи с чем основания для применения ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП РФ в данном случае отсутствуют.
Иные вопросы
6.1. Конфликт интересов между супругами, являющимися председателем контрольно-счетного органа муниципального района и главой поселения, входящего в состав этого же района, не возникает в том случае, если полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в отношении бюджета поселения на уровень района не передавались
Установлено, что председатель контрольно-счетной палаты муниципального района состояла в зарегистрированном браке с гражданином, который является главой администрации городского поселения, [входящего в состав того же муниципального района].
Предусмотренная положением о контрольно-счетной палате муниципального района возможность заключения соглашений представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, с Собранием представителей муниципального района о передаче контрольно-счетной палате муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения сама по себе о незаконности решения об избрании председателем контрольно-счетной палаты муниципального образования гражданки, состоявшей в браке с главой администрации городского поселения, не свидетельствует, поскольку такого соглашения между представительным органом городского поселения и Собранием представителей района не заключено.
Расширительному толкованию запрет на замещение выборной должности председателя контрольно-счетного органа муниципального района не подлежит, [положения части 6 статьи 7 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ] указывают на установление запрета в отношении родства (свойства) с главой местной администрации того муниципального образования, в котором избирается председатель контрольно-счетной палаты, а не каких-либо иных муниципальных образований вне зависимости от их территории.
При таких обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно признали действия и решение административного ответчика не противоречащими требованиям действующего законодательства, и не нарушающими права муниципального образования.
Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
О чем спорят в судах госучреждения: основы государственного (муниципального) финансового контроля
Подготовлено экспертами компании "Гарант"