Отзыв на проект федерального закона N 1258295-7 "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Отзыв
на проект федерального закона N 1258295-7 "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1258295-7 "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов

Законопроект подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и сформирован на основе "базового" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов (далее - прогноз).

Сценарные условия сформированы с учетом необходимости безусловной реализации мер Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и мероприятий по достижению национальных целей развития, а также с учетом основных ожидаемых макроэкономических индикаторов, прогнозируемых в рассматриваемом периоде (см. табл.1).

Таблица 1

Основные макроэкономические показатели на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, положенные в основу формирования федерального бюджета

Наименование	2020 год (отчет)	2021 год (оценка*)	2022 год			2023 год			2024 год
			Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Законопроект	к законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5	6=5/4 х 100	7	8	9=8/7 х 100	10	11=10/8 х 100
Цены на нефть Urals, долл./барр.	41,4	66,0	46,6	62,2	133,5	47,5	58,4	122,9	55,7	95,4
Цены на газ (среднеконтрактные включая страны СНГ), долл./тыс. куб. м	126,8	208,3	159,8	208,4	130,4	160,6	192,3	119,7	180,6	93,9
ВВП, млрд рублей	106967	124438	124223	133328	107,3	132822	141881	106,8	151513	106,8
Рост ВВП, %	-3,0	4,2	3,4	3,0	88,2	3,0	3,0	100,0	3,0	100,0
Инвестиции, млрд рублей	20118	22159	23048	24407	105,9	25350	26909	106,1	29667	110,2
Объем импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд долларов США	231,6	280,3	256,5	290,9	113,4	273,2	303,0	110,9	314,9	103,9
Объем экспорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд долларов США	337,1	459,8	385,9	491,4	127,3	407,4	496,9	122,0	505,2	101,7
Прибыль прибыльных организаций, млрд рублей	28194	32097	30462	33758	110,8	32646	35834	109,8	38752	108,1
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю пред. года	4,9	5,8	4,0	4,0	100,0	4,0	4,0	100,0	4,0	100,0
Курс доллара, рублей за доллар США	71,9	73,6	73,1	72,1	98,6	73,8	72,7	98,5	73,6	101,2
Фонд заработной платы, млрд рублей	26693	29581	29815	31699	106,3	31904	33905	106,3	36235	106,9
Объем экспорта нефти, млн тонн	239,2	230,8	256,6	273,8	106,7	266,2	275,2	103,4	269,0	97,7
Объем экспорта природного газа, млрд куб. м.	202,5	232,6	238,4	230,5	96,7	240,5	237,5	98,8	238,5	100,4
Объем экспорта нефтепродуктов,млн тонн	141,8	149,5	140,5	152,7	108,7	140,0	152,6	109,0	146,5	96,0
Объем добычи нефти, млн тонн	513,1	516,8	552,4	559,9	101,4	560,0	562,8	100,5	557,6	99,1
Объем добычи газа, млрд куб. м.	694,5	758,8	770,1	748,9	97,2	795,6	773,0	97,2	799,6	103,4

В материалах к законопроекту отмечается, что основными предпосылками базового прогноза относительно внешнеэкономических условий, среди прочего, являются: снижение влияния на экономическую активность распространения новой коронавирусной инфекции в результате активизации процесса массовой вакцинации; активный восстановительный рост мирового ВВП (6,0% и 4,6% в 2021 - 2022 годах соответственно) с последующим возвратом показателя - по мере нормализации макроэкономической политики в крупнейших странах - к уровню, который наблюдался до пандемии (3,3% и 3,2% в 2023 - 2024 годах соответственно); сохранение на протяжении всего прогнозного периода ограничительных мер, принятых иностранными государствами в отношении России.

Прогноз учитывает проведение Банком России денежно-кредитной политики в режиме "таргетирования" инфляции на протяжении всего прогнозного периода, а также возврата к проведению с 2022 года бюджетной политики в соответствии с конструкцией "бюджетных правил".

Согласно материалам к законопроекту в 2023 - 2024 годах по мере наращивания добычи нефти крупнейшими странами - производителями (как в рамках группы ОПЕК+, так и вне ее), а также окончания восстановительной фазы роста мировой экономики ожидается постепенное снижение цен на нефть с 66 долларов США за баррель в среднем за 2021 год до уровней порядка 55 долларов США за баррель к концу прогнозного периода (55,7 долларов США за баррель в среднем за 2024 год).

С учетом прогнозного ожидания повышения устойчивости реального эффективного выражения курса рубля в рассматриваемом периоде, c одной стороны, прогнозируется поддержка конкурентоспособности российского несырьевого экспорта, с другой - ценовая стабилизация на внутреннем рынке.

Стабилизации инфляции в том числе будет способствовать завершение стимулирующей бюджетной политики и возврат к параметрам "бюджетного правила".

В целом, анализ представленных данных показывает, что с учетом отдельных восстановительных процессов в экономике темп роста ВВП в 2021 году оценивается на уровне 4,2%.

В материалах к законопроекту отмечается также, что поддержку экономическому росту окажет увеличение добычи нефти в рамках сделки ОПЕК+, сдерживающим фактором станет произошедшее ужесточение денежно-кредитной политики.

С учетом указанных факторов рост ВВП в 2022 году ожидается на уровне 3,0%.

В 2023 - 2024 годах, согласно прогнозным данным, темпы экономического роста ожидаются на уровне 3,0% - то есть предполагается выход на траекторию, соответствующую национальным целям развития.

Таким образом, экономический рост в среднесрочной перспективе будет основан на расширении внутреннего спроса - как потребительского, так и инвестиционного, что также отражено в основных параметрах федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов (таблица 2).

Таблица 2

Основные характеристики федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов

млрд рублей

Наименование	2020 год (отчет)	2021 год (оценка*)	2022 год			2023 год			2024 год
			Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Законо-проект	к законо-проекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5	6=5/4 х 100	7	8	9=8/7 х 100	10	11=10/8 х 100
Доходы, всего	18 719,1	23 782,3	20 637,5	25 021,9	121,2	22 262,7	25 540,2	114,7	25 831,8	101,1
%% к ВВП	17,5	19,1	16,6	18,8		16,8	18,0		17,0
Расходы, всего	22 821,6	24 058	21 885,0	23 694,2	108,3	23 671,3	25 241,1	106,6	26 354,4	104,4
%% к ВВП	21,3	19,3	17,6	17,8		17,8	17,8		17,4
в том числе условно утвержденные			547,1			1 183,6	631,0	53,3	1 317,7	208,8
%% к общему объему расходов			2,5			5,0	2,5		5,0
Дефицит (-) / Профицит (+)	-4 102,5	-275,7	-1 247,5	1 327,7	-	-1 408,6	299,1	-	-522,7	-
%% к ВВП	3,8	0,2	1,0	1,0		1,1	0,2		0,3
Ненефтегазовый дефицит	-9 337,7	-8 741,9	-8 131,8	-8 214,9	101,0	-8 898,4	-8 895,5	100,0	-9 087,2	101,4
%% к ВВП	8,7	7,0	6,5	6,2		6,7	6,3		6,0

------------------------------

* - с учетом дополнительных расходов в пределах превышения оценки объема ненефтегазовых доходов в соответствии с прогнозом социально-экономического развития над объемом ненефтегазовых доходов учтенных при формировании Закона N 385-ФЗ и без учета перенесенных остатков 2020 года

------------------------------

В 2022 - 2024 годах на фоне продолжения восстановления экономической активности прогнозируется рост доходов федерального бюджета в номинальном выражении с 23 782,3 млрд рублей в 2021 году до 25 021,9 млрд рублей в 2022 году (+5,2% к 2021 году), 25 540,2 млрд рублей в 2023 году (+2,1% к 2022 году) и 25 831,8 млрд рублей в 2024 году (+1,1% к 2023 году).

На фоне роста ВВП и снижения нефтегазовых доходов по отношению к ВВП законопроектом прогнозируется сокращение доходов с 19,1% ВВП в 2021 году до 18,8% ВВП в 2022 году, а затем снижение до 18,0% ВВП в 2023 году и 17,0% ВВП в 2024 году.

Структура доходов федерального бюджета на период 2021 - 2024 годов представлена в таблице 3.

Таблица 3

Доходы федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов

млрд рублей

Показатель	2021 год (оценка)	Законопроект
		2022 год	2023 год	2024 год
1	2	3	4	5
Доходы, всего	23 782,3	25 021,9	25 540,2	25 831,8
в %% к ВВП	19,1	18,8	18,0	17,0
в том числе:
Нефтегазовые доходы	8 466,3	9 542,6	9 194,6	8 564,6
в %% к ВВП	6,8	7,2	6,5	5,7
в том числе:
Базовые нефтегазовые доходы	5 893,2	6 145,0	6 483,8	6 467,9
в %% к ВВП	4,7	4,6	4,6	4,3
Дополнительные нефтегазовые доходы	2 573,0	3 397,7	2 710,8	2 096,7
в %% к ВВП	2,1	2,5	1,9	1,4
Ненефтегазовые доходы	15 316,1	15 479,3	16 345,6	17 267,2
в %% к ВВП	12,3	11,6	11,5	11,4
Доля в общем объеме доходов, %	100,0	100,0	100,0	100,0
в том числе:
Нефтегазовые доходы	35,6	38,1	36,0	33,2
Ненефтегазовые доходы	64,4	61,9	64,0	66,8
Темпы прироста доходов в номинальном выражении к предыдущему году, %	+27,0	+5,2	+2,1	+1,1

Базовые нефтегазовые доходы в прогнозном периоде рассчитаны на основании базовой цены на нефть - 44,2, 45,0 и 45,9 долларов США за баррель в 2022 - 2024 годах соответственно.

При этом, прогнозируется поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет на 2022 год в объеме 9 542,6 млрд. рублей (7,2% к ВВП).

В то же время прогнозируется, что базовые нефтегазовые доходы составят 6 145,0 млрд. рублей, а дополнительные нефтегазовые доходы - 3 397,7 млрд рублей.

В 2023 и 2024 годах объем нефтегазовых доходов согласно представленному рогнозу составит 9 194,6 млрд рублей (6,5% к ВВП) и 8 564,6 млрд рублей (5,7% к ВВП), из них базовые нефтегазовые доходы соответственно составят 6 483,8 млрд рублей и 6 467,9 млрд. рублей, дополнительные нефтегазовые доходы - 2 710,8 млрд рублей и 2 096,7 млрд. рублей.

На протяжении 2022 - 2024 гг. динамика поступления ненефтегазовых доходов будет в целом соответствовать динамике ВВП, их доля по отношению к ВВП будет составлять 11,6%-11,4%. Незначительное снижение ненефтегазовых доходов по отношению к ВВП связано с запланированными отдельными разовыми поступлениями в 2022 и 2023 годах, а также с динамикой отдельных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

В реальном выражении ненефтегазовые доходы вырастут на 1,1% по отношению к 2021 году. Прогнозируемое увеличение ненефтегазовых доходов обусловлено ростом поступлений основных внутренних налогов (НДС, налог на прибыль организаций) в связи с ожидаемым улучшением экономической динамики, дополнительными поступлениями в результате корректировки налогообложения отдельных отраслей экономики и реализацией мер, принимаемых в части улучшения администрирования и увеличения собираемости. Доля ненефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета вырастет с 64,4% в 2021 году до 66,8% в 2024 году.

По мере восстановления экономики, начиная с 2022 года, планируется выйти на обычные параметры "бюджетного правила".

При определении общего объема расходов федерального бюджета учтен проект поправок в БК РФ, согласно которому уровень первичного структурного дефицита закрепляется бессрочно на уровне 0,5% ВВП.

В связи с этим расходы федерального бюджета по отношению к ВВП в 2022 году составят 17,8% ВВП по сравнению с 19,3% ВВП в 2021 году. В 2023 - 2024 годах динамика расходов соответствует динамике ненефтегазовых и базовых нефтегазовых доходов - 17,8% ВВП в 2023 году и 17,4% ВВП в 2024 году.

Объем условно утверждаемых расходов составит 631,0 млрд рублей (2,5% к общему объему расходов) в 2023 году и 1 317,7 млрд рублей (5,0% к общему объему расходов) в 2024 году.

В 2022 - 2024 годах исполнение бюджета ожидается с профицитом 1,0% ВВП в 2022 году и 0,2% ВВП в 2023 году, а в 2024 году с дефицитом 0,3% ВВП. За этот период ненефтегазовый дефицит будет снижен до 6,0% ВВП в 2024 году (на 1,0 п.п. ВВП относительно 2021 года).

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2022 - 2024 годах, согласно законопроекту, будут являться государственные заимствования Российской Федерации (таблица 4).

Таблица 4

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

млрд рублей

Показатели	2020 год (отчет)	2021 год (оценка)	2022 год			2023 год			2024 год
			Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Законопроект	к законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5	6=5/4 х 100	7	8	9=8/7 х 100	10	11=10/8 х 100
Всего источников	4 102,5	275,7	1 247,5	-1 327,7	-	1 408,6	-299,1	-	522,7	-
%% к ВВП	3,8	0,2	1,0	1,0	-	1,1	0,2	-	0,3	-
в том числе:
Государственные заимствования	4 393,8	2 055,6	2 099,0	2 308,2	110,0	2 387,8	2 651,4	111,0	2 874,8	108,4
Средства ФНБ	293,5	14,1	3,8	3,2	84,0	3,8	3,2	83,6	3,1	98,7
Иные источники	-584,8	-1 794,0	-855,3	-3 639,1	425,5	-982,9	-2 953,6	300,5	-2 355,2	79,7
%% к ВВП	0,5	1,4	0,7	2,7	-	0,7	2,1	-	1,6	-
в том числе:
приватизация	12,6	3,9	3,6	3,9	109,0	3,3	0,9	26,4	0,0	0,0
прочие источники	-597,4	-1 797,9	-858,9	-3 643,0	424,1	-986,2	-2 954,5	299,6	-2 355,2	79,7

В 2022 - 2024 годах не предполагается использование средств Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) на финансирование дефицита федерального бюджета (таблица 5).

Таблица 5

Прогноз объема Фонда национального благосостояния

млрд рублей

Показатели	2020 год (отчет)	2021 год (оценка)	2022 год			2023 год			2024 год
			Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законо-проект	к закону, %	Законопроект	к законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5	6=5/4 х 100	7	8	9=8/7 х 100	10	11=10/8 х 100
Объем ФНБ на начало года	7 773,1	13 545,7	12 487,3	13 888,9	111,2	12 638,2	16 477,9	130,4	20 102,8	122,0
%% к ВВП	7,3	10,9	10,1	10,4	-	9,5	11,6	-	13,3	-
Пополнение ФНБ	3 349,9	31,6	0,0	2 551,0	-	712,3	3 437,5	-	2 751,5	-
в том числе:					-			-		-
за счет нефтегазовых доходов	2 956,8	32,7	0,0	2 573,0	-	702,7	3 397,7	-	2 710,8	-
за счет курсовой разницы	393,1	-1,1	0,0	-22,1	-	9,6	39,8	-	40,7	-
Использование средств ФНБ	293,5	14,1	3,8	3,2	84,0	3,8	3,2	83,6	3,1	98,7
Курсовая разница и переоценка активов	2 716,2	325,7	154,7	41,3	26,7	127,7	190,6	149,3	416,1	218,3
Объем ФНБ на конец года	13 545,7	13 888,9	12 638,2	16 477,9	130,4	13 474,4	20 102,8	149,2	23 267,4	115,7
%% к ВВП	12,7	11,2	10,2	12,4	-	10,1	14,2	-	15,4	-

В 2023 и 2024 годах планируется увеличение средств ФНБ за счет перечисления дополнительных нефтегазовых доходов, полученных в 2022 - 2023 годах. В результате к концу 2024 года планируется увеличение средств ФНБ до 23 267,4 млрд рублей.

В то же время, в 2022 - 2024 годах ожидается рост объема государственного долга Российской Федерации. По итогам 2022 года объем государственного долга Российской Федерации составит 25 925,7 млрд рублей, 2023 года - 28 765,1 млрд рублей и 2024 года - 31 939,7 млрд рублей

Бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение реализации национальных проектов в целом запланированы в 2022 году в объеме 2 836 242,2 млн рублей, в 2023 году - 2 966 069,8 млн рублей, в 2024 году - 3 061 986,6 млн рублей.

Таким образом, предусмотренные законопроектом показатели федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов в целом отражают современную ситуацию с обеспечением финансовой устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем полагаем, что было бы целесообразно внести изменения в БК РФ, устанавливающие требования о том, что в пояснительной записке к проекту федерального бюджета указываются данные о прогнозируемом уровне ежегодной инфляции по основным отраслям экономики и социальной сферы.

По мнению Комитета, основной задачей программного бюджетирования должно становиться как сохранение устойчивости отдельного финансового плана - федерального бюджета, так и обеспечение устойчивости всей экономической и финансовой системы страны в перспективе, что позволит противостоять не только бюджетным рискам, но и вызовам нового времени с большей эффективностью.

Нельзя также не учитывать, что законопроект формировался в условиях утвержденной стратегии пространственного развития Российской Федерации, которая согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" является важнейшим документом стратегического планирования, определяющим приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленным на поддержание устойчивости системы сельско-городского расселения на территории Российской Федерации. Полагаем, что отсутствие до настоящего времени не утвержденной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом которой должен бы был формироваться проект федерального бюджета на трехлетний период, не позволяет в полной мере системно ориентировать использование финансовых ресурсов федерального бюджета и всей бюджетной системы Российской Федерации на принятие эффективных мер по достижению и решению приоритетов, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, требующих в настоящее время целенаправленных мер по поддержке социально-экономической устойчивости страны.

В связи с указанным представляется необходимым разработка и взаимоувязка документов стратегического планирования Российской Федерации при формировании прогнозных данных и финансового плана страны (федерального бюджета) на трехлетнюю перспективу.

2. Финансовые взаимоотношения субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом в 2022 году и в плановом периоде 2023 и 2024 годов

2.1. В основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов указано, что поддержка субъектов Российской Федерации, расширение их доходной базы и обеспечение устойчивости их бюджетов, наряду с повышением прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов, остаются приоритетом государственной политики в сфере межбюджетных отношений.

Как следует из основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов важнейшими задачами развития межбюджетных отношений являются формирование собственной ресурсной базы, поддержании финансовой устойчивости, развитии экономик субъектов Российской Федерации, в том числе их инфраструктурного развития.

Реализация бюджетной политики в Российской Федерации, начиная с 2020 года, осуществляется в принципиально новых условиях, вызванных глобальной пандемией новой коронавирусной инфекции, и требует последовательного решения двух задач.

Во-первых, концентрации финансовых ресурсов для борьбы с новой коронавирусной инфекции и ее последствиями, создания условий для стимулирования и восстановления экономики, доходов населения. Во-вторых, сохранения заданной национальными целями траектории развития, реализации ранее запущенных проектов, направленных на гармоничное совершенствование финансово-бюджетной сферы на принципах результативности, прозрачности, эффективности.

В 2020 году были внесены изменения в бюджетное законодательство и иные нормативные акты, направленные на обеспечение бюджетной устойчивости и повышение эффективности межбюджетного регулирования. Данные изменения носят, как временный антикризисный характер, так и бессрочный симулирующий характер для социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Они заключаются в следующем:

- установлена возможность превышения в 2020 году предельных значений основных показателей дефицита бюджета и государственного (муниципального) долга;

- расширена возможность по финансированию расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесённых полномочиям субъектов Российской Федерации (вопросам местного значения) (до 1 января 2022 года);

- предусмотрена возможность превышения установленного норматива формирования расходов на содержание органов власти субъектов (до 1 января 2022 года);

- смягчены обязательства регионов по соглашениям о социально-экономическом развитии и оздоровлении госфинансов, исключена финансовая ответственность за их невыполнение (до 1 января 2022 года).

- внедрен механизм финансирования бюджетных инвестиций в объекты транспортной, инженерной, энергетической и коммунальной инфраструктуры (в целях реализации новых инвестиционных проектов) за счет средств, высвобождаемых в 2021 - 2024 гг. в результате реструктуризации бюджетных кредитов с последующим списанием задолженности за счет дополнительного поступления налогов в федеральный бюджет от реализации данных проектов;

- введена возможность предоставления в 2020 - 2021 годах "горизонтальных" бюджетных кредитов;

- предоставлена возможность направления сложившейся у субъекта Российской Федерации экономии по контрактам, связанным с межбюджетных трансфертов на реализацию национальных проектов в этом же регионе;

- срок заключения соглашений на предоставление субсидий и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета сокращен до 1 января очередного года (до начала 2021 года были заключены соглашения на 1,35 трлн. рублей или 99% от общей целевой финансовой помощи; в 2021 году аналогичные требования распространяются на межбюджетные отношения регионов и муниципальных образований);

- предоставлена возможность установления дифференцированных нормативов отчислений от налога в рамках режима упрощенной системы налогообложения, исходя из конкретных показателей (в том числе показателя выпадающих доходов по единому налогу на вмененный доход в связи с его отменой с 2021 года).

В результате по итогам 2021 года ожидается профицитное исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Дополнительную поддержку субъектам Российской Федерации должна оказать реструктуризация бюджетных кредитов, рефинансирование коммерческой задолженности и предоставление льготных инфраструктурных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В условиях распространения новой коронавирусной инфекции и ликвидации ее последствий, а также необходимости стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию соответствующих территорий, по совершенствованию ими в пределах своей компетенции финансово-бюджетной сферы на принципах результативности, прозрачности, эффективности, полагаем, что вышеперечисленные временные меры необходимо распространить на 2022 год.

2.2. Следует отметить, что в сфере межбюджетных отношений сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации, которая формировалась в последние 20 лет.

По данным Минфина России в 2020 году поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составили:

- в федеральный бюджет - 18 719 089,9 млн. рублей (17,5% к объему ВВП);

- в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации - 14 901 166,0 млн. рублей (13,9% к объему ВВП), в том числе, в местные бюджеты всего лишь - 5 049,6 млн. рублей (всего одна треть от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации).

В 2020 году налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 10 796 441,4 млн. рублей, безвозмездные поступления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации перечислены в объеме 3 774 341,8 млн. рублей, что составляет 25,3% доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом сохраняется высокая зависимость отдельных региональных бюджетов от помощи из федерального бюджета. Доходная часть 9 регионов: Республики Ингушетия, Чеченской Республики, Республики Тыва, Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Крым, города федерального значения Севастополь, Республики Алтай и Кабардино-Балкарской Республики, более чем на 2/3 формируется за счет безвозмездных поступлений из федерального бюджета.

В свою очередь, по данным Минфина России, в общем объеме поступивших в 2020 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составили 48,4% (1 647,2 млрд. рублей), а межбюджетные трансферты (без учета субвенций) и другие безвозмездные поступления - 51,6% (1 754,5 млрд. рублей). Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Чукотского автономного округа (79,0%), Ямало-Ненецкого автономного округа (73,9%), Республики Тыва (73,8%), Сахалинской области (73,5%), Чувашской республики (73,5%), Курганской области (73,2%), Республики Алтай (72,9%). При этом в общем объеме доходов местных бюджетов в 2020 году доля межбюджетных трансфертов (с учетом субвенций) составила 67,4% или 3 402,6 млрд. рублей.

Согласно прогнозу основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2022 - 2024 годы доходы федерального бюджета должны составить в 2022 - 2024 годах соответственно 25021,9 млрд. рублей, 25540,2 млрд. рублей, 25830,49 млрд. рублей, а доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозируются в 2022 - 2024 годах соответственно в сумме 16560,1 млрд. рублей, 14416,2 млрд. рублей, 18838,5 1 млрд. рублей.

В 2022 - 2024 годах налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) должны составить 13560,1 1 млрд. рублей, 14416,2 1 млрд. рублей, 15451,2 млрд. рублей. При этом в 2020 году налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов составили всего лишь 1647,2 млрд. рублей и тенденция к их существенному увеличению в 2021 - 2022 годах отсутствует.

Бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрены в 2022 году в объеме 3 201 199,0 млн. рублей, в 2023 году в объеме 3 337 459,8 млн. рублей, в 2024 году в объеме 3 387 334,3 млн. рублей.

Таким образом, в современных условиях доходы федерального, регионального и местных бюджетов формируются по принципу: чем ниже уровень бюджетной системы, тем меньше доходов он получает ("принцип перевернутой пирамиды").

Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете при значительном дефиците финансовых средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов приводит к перераспределению их существенной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы в качестве межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, что приводит к дотационности и финансовой зависимости бюджетов нижестоящих уровней от бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы и к отсутствию у них достаточных стимулов для развития налогового потенциала. К тому же такая система выравнивания бюджетной обеспеченности публично-правовых образований приводит к возникновению случаев применения субъективных подходов к распределению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня, и несет в себе коррупционные риски.

Сохраняется значительная дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития и по уровню финансовой стабильности, что также является фактором для выделения значительных средств из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Полагаем, что решение проблемы по сокращению дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно стать приоритетом в развитии межбюджетных отношений.

Таким образом, в настоящее время финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий и принятия управленческих решений, а от финансовых возможностей бюджетов вышестоящего уровня, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между региональными бюджетами и между бюджетами муниципальных образований.

В целях создания стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по развитию налогового потенциала, расширению их финансовой самостоятельности можно было бы рассмотреть возможность постепенного повышения доли доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (до 50%) в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, а также постепенного повышения доли доходов консолидированных местных бюджетов (до 50%) в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом четкого и оптимального разграничения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями публичной власти.

2.3. В соответствии с Правилами проведения в 2017 году реструктуризации обязательств субъектов Российской Федерацией перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 г. N 1531, реструктуризации подлежит задолженность в пределах остатков не погашенной на дату реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным субъектам Российской Федерации для частичного покрытия дефицитов своих бюджетов, срок погашения которых наступает в 2018 - 2019 и 2021 - 2022 годах. При этом реструктуризация проводится на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которое должно содержать обоснование необходимости проведения реструктуризации, сумму задолженности по бюджетным кредитам, которую предполагается реструктурировать, с указанием в отношении каждого бюджетного кредита основного долга, процентов, неустойки, а также информацию о сроках погашения реструктурированной задолженности по бюджетным кредитам, об объеме и о структуре государственного долга субъекта Российской Федерации на 1 января текущего года, его прогнозе на 1 января 2018 года, на 1 января 2019 года, на 1 января 2020 года, на 1 января 2021 года, на 1 января 2022 года, на 1 января 2023 года, на 1 января 2024 года, на 1 января 2025 года.

Субъектам Российской Федерации было бы целесообразно также рекомендовать применять аналогичный механизм в отношении реструктуризации бюджетных кредитов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

В основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов указано, что в настоящее время реализуются или в ближайшее время планируются к введению важные меры по сокращению долговой нагрузки регионов и муниципалитетов. Они предусматривают:

1) реструктуризацию бюджетных кредитов путем:

- направления регионами высвобождающихся средств (около 628,6 млрд. рублей в 2021 - 2024 гг.) на бюджетные инвестиции в объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов;

- установление возможности списания кредитов за счет увеличения налоговых поступлений от реализации новых инвестиционных проектов в федеральный бюджет;

2) предоставление бюджетных кредитов на замещение рыночных заимствований регионов и муниципальных образований со сроком погашения до 2029 года включительно в объеме до 337 млрд. рублей путем:

- доведение доли консолидированной задолженности по рыночным заимствованиям до 25% объема налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 2020 год;

- проведение регионами ответственной долговой политики, а также не увеличения доли долговых обязательств по рыночным заимствованиям к объему налоговых и неналоговых доходов;

3) предоставление до 2023 года регионам бюджетных кредитов на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов в объеме до 500 млрд. рублей на 15 лет по ставке 3% годовых;

4) увеличение объема грантов субъектов Российской Федерации за достижение показателей национальных целей развития более чем на 40% (до 50 млрд. рублей ежегодно).

Так, в статье 11 законопроекта в 2022 году Министерству финансов Российской Федерации предоставляется право выделять бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета за счет уменьшения остатков средств федерального бюджета, образовавшихся на 1 января 2022 года, на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов. При этом плата за пользование указанными бюджетными кредитами будет установлена в размере 3% годовых. Вместе с тем, прогнозируемый размер данных бюджетных кредитов в законопроекте не определен. В пояснительной записке к законопроекту необходимо было бы также конкретизировать механизмы реализации вышеуказанных мер сокращения долговой нагрузки регионов и муниципалитетов по финансовым годам (2022 и 2023 годы).

Следует также отметить, что в 2020 - 2021 годах текущая долговая нагрузка на региональные и местные бюджеты остается высокой. По состоянию на 1 января 2021 года совокупный долг регионов и муниципальных образований составил 2 883 731,2 млн. рублей, или 26,7% от налоговых и неналоговых доходов, с ростом на 390 518,7 млн. рублей, или 15,7%, в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился на 383 071,2 млн. рублей или 18,1% по сравнению с началом года и по состоянию на 1 января 2021 года составил 2 496 045,9 млн. рублей, или 27,3% от налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 1 августа 2021 года совокупный государственный долг субъектов Российской Федерации несколько снизился и составил 2 509,9 млрд. рублей, из них кредиты от кредитных организаций - 1156,8 млрд. рублей. Муниципальный долг составил 348,7 млрд. рублей, из которых кредиты от кредитных организаций - 232,2 млрд. рублей.

При этом в связи со значительным размером государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга сохраняются особые риски обеспечения финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кроме того, существует высокая вероятность, что ряду депрессивных и низкодоходных субъектов Российской Федерации для исполнения ранее принятых социальных обязательств, в том числе в части реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204, а также погашения ранее взятых коммерческих кредитов и уплаты процентов по ним, потребуются новые заимствования.

В 2017 году в федеральном бюджете предусматривалось предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме до 200 млрд. рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. В условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и ликвидации ее последствий существуют риски, что многие субъекты Российской Федерации не смогут изыскать необходимые собственные финансовые ресурсы на указанные цели.

Полагаем, что в 2022 году в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов регионов, сокращения их долговых обязательств и расходов на обслуживание дорогостоящих коммерческих кредитов, выполнения субъектами Российской Федерации основных социальных обязательств в федеральном бюджете необходимо отдельно предусмотреть предоставление субъектам Российской Федерации бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицитов своих бюджетов и осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, на уровне 2017 года.

Помимо ограничений, установленных в БК РФ, относительно размеров государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга следует также установить дополнительные законодательные ограничения для субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на получение кредитов в коммерческих банках, заменив их применением института выпуска государственных облигаций субъектов Российской Федерации и муниципальных облигаций под более низкие процентные ставки. Кроме того, возможно создать и институт крупных уполномоченных банков, которые по соглашению с Правительством Российской Федерации будут предоставлять коммерческие кредиты по низким фиксированным процентным ставкам субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Получение кредитов от иных коммерческих банков субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по договорной ставке должно быть минимизировано и поэтапно прекращено, поскольку, наряду с высокой затратностью, их получение несет в себе и немалые коррупционные риски.

2.4. 19 июля 2018 года в БК РФ были внесены изменения, предусматривающие создание в структуре федерального бюджета Фонда развития. Согласно внесенным в БК РФ изменениям под Фондом развития понималась часть средств федерального бюджета, которая должна быть источником формирования бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий государственных программ Российской Федерации в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации. Предельный объем Фонда развития должен был устанавливаться ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период до достижения в 2024 году суммы до 3 500 000 000 тысяч рублей.

Вместе с тем в БК РФ принципы, порядок и условия финансового обеспечения из Фонда развития указанных мероприятий, не были установлены. Поэтому оценить его реальное значение для повышение уровня социально-экономического развития страны, эффективность использования предусмотренных в нем бюджетных средств и реалистичность достижения стратегических целей и задач развития нашего государства с помощью данного Фонда, по мнению ряда должностных лиц органов государственной власти, ученых и специалистов в области финансов и экономики, было достаточно затруднительно и проблематично.

В заключении Счетной палаты Российской Федерации к проекту федерального закона N 802503-7 "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" отмечалось, что расходы федерального бюджета, предусмотренные за счет средств Фонда развития, не классифицированы.

В связи с этим по мнению Счетной палаты Российской Федерации, мониторинг и контроль использования данных средств в ходе исполнения федерального бюджета представляется затруднительным. При этом бюджетные ассигнования Фонда развития были распределены на финансовое обеспечение реализации мероприятий государственных программ, а также федеральных проектов, являющихся структурными элементами соответствующих государственных программ, и отдельный учет бюджетных ассигнований Фонда развития в разрезе кодов бюджетной классификации не предусмотрен. Об этом указывается также и в заключении Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

В связи с этим Правительством Российской Федерации было принято "простое", но достаточно спорное решение - Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 263-ФЗ из БК РФ были исключены положения о Фонде развития.

Полагаем, что вряд ли это было правильным и обоснованным решением. Представляется, что в составе федерального бюджета Фонд развития необходим для реализации мероприятий, направленных на достижение поставленных Президентом России национальных целей и стратегических задач, повышения уровня социально-экономического развития страны, перехода экономики нашего государства на инновационный путь развития. В связи с этим следовало бы не исключать из БК РФ положения о Фонде развития, а конкретизировать и развить их, определив конкретные национальные цели и стратегические задачи создания данного Фонда, показатели и сроки их реализации, механизмы распределения предусмотренных в нем средств и их использования для достижения указанных целей и задач, а также надлежащий порядок финансового контроля за распределением и использованием средств Фонда.

Устойчивое и гармоничное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности формирования за счет собственных доходов в составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (фондов) развития. Именно бюджеты развития должны стать основным финансовым механизмом, обеспечивающим реализацию региональных и муниципальных стратегий социально-экономического развития соответствующих территорий.

А сами региональные и муниципальные стратегии должны быть ориентированы не только на решение текущих задач и проблем муниципалитетов, а на их среднесрочное и долгосрочное гармоничное и устойчивое развитие с использованием механизмов привлечения частных и бюджетных инвестиций в различные отрасли экономики, на увеличение капитальных расходов на строительство и модернизацию объектов капитального строительства как социального, так и производственного назначения, в том числе, с использованием института регионально-частного и муниципально-частного партнерства. При этом источником решения указанных вопросов могли бы быть муниципальные бюджеты развития, а не только частные инвестиции, которые первоначально сложно привлечь в развитие экономики регионов и экономики муниципалитетов.

Согласно ранее действовавшему Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", расходная часть минимального бюджета должна была определяться суммой двух величин: затрат, включаемых в бюджет текущих расходов (на текущее содержание и капитальный ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, образовательных и медицинских учреждений, и т.д.), и минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития (ассигнований на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы, иных расходов на расширенное воспроизводство).

Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время в БК РФ даже не упоминается о бюджетах развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что препятствует их созданию в региональных и местных бюджетах, и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечения комплексного и устойчивого социального-экономического развития регионов и муниципальных образований на основе реальных и полноценных документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровнях. При этом формирование региональных и местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу приоритетности финансирования расходов для обеспечения жизненно важных для населения вопросов, не может служить основой для перспективного социально-экономического развития регионов и муниципалитетов.

В связи с этим представляется, что необходимо проработать вопрос о внесении в БК РФ изменений или принятие отдельного специального федерального закона, которые предусматривали бы введение понятия "бюджет развития", установление принципов и источников его формирования, а также механизмов использования его средств в целях формирования таких бюджетов развития в структуре всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2.5. Обеспечение равных финансовых возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляется путем предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с нормами статьи 131 БК РФ в целях повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, сокращения различий в уровнях бюджетной обеспеченности регионов объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности составит в 2022 году 758 580,8 млн. рублей, в 2023 году - 771 341,6 млн. рублей, в 2024 году - 790 897,2 млн. рублей.

Согласно пункту 7 перечня поручений по итогам совместного заседания Госсовета и Совета по стратегическому развитию и нацпроектам, утвержденному Президентом Российской Федерации 16.01.2021 N Пр-45ГС, Правительству Российской Федерации установлено задание по увеличению объема межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, не имеющих целевого характера, а также сохранения с 2022 года и в последующие годы ежегодной индексации величины дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом от 08.12.2020 N 385-ФЗ "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (далее - Федеральный закон N 385-ФЗ), в 2022 году увеличены на 40 296,1 млн. рублей, в 2023 году на 40 166,1 млн. рублей, в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2023 год, на 19 555,6 млн. рублей в связи с уточнением прогноза на 2022 - 2024 годы поступлений в федеральный бюджет 1 процентного пункта налога на прибыль организаций, централизованного в федеральный бюджет.

Вместе с тем помимо этого, полагаем, что в законопроекте было бы целесообразно проработать вопрос об увеличении в 2022 - 2024 годах размера указанных дотаций, подлежащих предоставлению из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на прогнозируемый уровень инфляции в соответствующих финансовых годах.

2.6. В законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования для предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в частности, дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели в 2022 - 2024 годах в объеме 90 000,0 млн. рублей ежегодно на уровне объемов, утвержденных Законом N 385-ФЗ.

В 2021 году минимальный размер платы труда (далее - МРОТ) установлен в размере 12 792 руб., что на 5,5% выше уровня 2020 года. В соответствии с проектом федерального закона N 1258307-7 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" предусматривается увеличение МРОТ с 1 января 2022 г. - на 6,4% а и установление его в сумме 13 617 рублей в месяц.

Статьей 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено право субъектов Российской Федерации устанавливать минимальную заработную плату в субъекте Российской Федерации в размере не ниже утвержденного федеральным законом МРОТ с учетом социально-экономических условий и величины прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. В 2023 и 2024 годах МРОТ повысится с учетом темпов роста медианной заработной платы и будет установлен не ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения по Российской Федерации.

В проекте федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов предусмотрено ежегодное повышение оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы, на которых распространяется действие указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы", от 28 декабря 2012 г. N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", с учетом темпа роста номинальной начисленной заработной платы к предыдущему году, определенным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации (в 2022 году - на 6,9 процента, в 2023 году - на 6,5 процента, в 2024 году - на 6,6 процента).

Полагаем, что предусмотренный в законопроекте размер дотации субъектам Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели в 2022 - 2024 годах в объеме 90 000,0 млн. рублей ежегодно, а также порядок его определения требует дополнительного обоснования с учетом того, что в законопроекте не предусматривается в 2022 - 2024 годах ежегодного изменения указанного объема дотаций с учетом прогнозируемого уровня инфляции и его корректировки, роста МРОТ и необходимости повышения оплаты труда работников бюджетной сферы, в том числе в условиях необходимости принятия дополнительных мер по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и ликвидации ее последствий. Существуют риски, что многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не смогут изыскать достаточные собственные финансовые ресурсы на указанные цели, в том числе на поддержку работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В пояснительной записке к законопроекту следовало бы также представить данные, подтверждающие достаточность указанных средств финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на выполнение Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы", от 28 декабря 2012 г. N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а также Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".

По мнению Комитета, в законопроекте размер указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели в 2021 - 2023 годах, по меньшей мере должен подлежать ежегодной индексации в связи с необходимостью повышения органами государственной власти субъектов Российской Федерации оплаты труда работников в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания в целях исполнения вышеуказанных Указов Президента Российской Федерации, а также индексации фондов оплаты труда категорий работников бюджетной сферы, которые не подпадают под действие упомянутых Указов.

Следует также отметить, что ежегодное выделение из федерального бюджета значительных средств на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели, помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, свидетельствует о недостатках методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что требует дальнейшего совершенствования указанной методики, системы бюджетного планирования, а также всей системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в целях повышения прозрачности и эффективности распределения финансовой помощи между бюджетами регионов.

2.7. В законопроекте бюджетные ассигнования для предоставления дотаций (грантов) бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусмотрены в 2022 - 2024 годах в объеме 50 000,0 млн. рублей ежегодно на уровне объемов, утвержденных Федеральным законом N 385-ФЗ.

Распределение грантов будет осуществляться на основе положений Указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 года N 68 "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Указ N 68). Указом N 68 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - перечень). К ним относятся доверие к власти (доверие к Президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, уровень которого определяется в том числе посредством оценки общественного мнения в отношении достижения в субъектах Российской Федерации национальных целей развития Российской Федерации), численность населения субъекта Российской Федерации, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, уровень бедности, доля граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом и др.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2021 N 542 утверждены методики расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полагаем, что в данных методиках важно учитывать уровень социально-экономического развития регионов, их географическое положение, природно-климатические условия и другие факторы, которые по-разному могут влиять на достижение фактических значений (уровней) указанных показателей в субъектах Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 18.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Полагаем, что целесообразно проработать вопрос о софинансировании из федерального бюджета расходов субъектов Российской Федерации, выделяющих указанные гранты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, что будет стимулировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации в расширении применения и совершенствовании механизма поощрения органов местного самоуправления муниципальных образований в достижении ими наилучших значений показателей осуществления своей деятельности. Тем более необходимо учитывать, что пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять из бюджетов субъектов Российской Федерации гранты муниципальным, городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов.

2.8. В оперативном докладе о ходе исполнения федерального бюджета за январь - декабрь 2020 года и оперативная информация о ходе исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за январь - декабрь 2020 года, утвержденные Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 16 февраля 2021 г. Н2 9К (1452) указывается, что в 2020 году, как и в предыдущие годы, отмечается неравномерное перечисление субъектам Российской Федерации межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Наибольший объем межбюджетных трансфертов - 36% перечислен в IV квартале 2020 года, в том числе в декабре 15,1% (в IV квартале 2019 года - 38,1%, в декабре - 19,3%). В указанном докладе отмечается неравномерность перечисления регионам субсидий (в IV квартале 2020 года - 41,4%, в декабре - 22,5%) и иных межбюджетных трансфертов (в IV квартале 2020 года - 52%, в декабре - 22,5%).

Перечисление из федерального бюджета значительной части межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в конце финансового года приводит к образованию остатков неиспользованных в соответствующем финансовом году межбюджетных трансфертов и возникновению рисков неэффективного использования указанных бюджетных средств. Наличие неиспользованных субъектами Российской Федерации остатков межбюджетных трансфертов на конец финансового года свидетельствует о недостаточном качестве планирования расходов при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год со стороны главных распорядителей средств межбюджетных трансфертов, а также необходимости повышения качества управления финансовыми ресурсами отдельными субъектами Российской Федерации.

Основными причинами низкого уровня исполнения межбюджетных трансфертов являются: поздние решения Правительства Российской Федерации об изменении (перераспределении) объемов финансирования регионов; предоставление средств под фактическую потребность; перенос сроков и длительность проведения конкурсных процедур, в связи со сложившейся санитарно-эпидемиологической ситуацией, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции; позднее заключение контрактов; невыполнение обязательств по государственным контрактам; несоблюдение подрядчиком графика выполнения работ; экономия в связи со снижением стоимости услуг на проведение мероприятий, переведенных в онлайн-формате, а также с отменой мероприятий из-за введения ограничений; необходимость корректировки проектно-сметной документации; непредставление субъектами Российской Федерации документов для оплаты денежных обязательств и другие.

В связи с этим Правительству Российской Федерации и субъектам Российской Федерации необходимо принять дополнительные меры в 2022 - 2024 годах в целях более равномерного перечисления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в течение финансового года.

2.9. Согласно пункту 1 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) сумма налога на прибыль организаций, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 процентов (3 процентов в 2017 - 2024 годах), зачисляется в федеральный бюджет, если иное не установлено соответствующей главой НК РФ, сумма данного налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18 процентов (17 процентов в 2017 - 2024 годах), зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Централизация 1% налога на прибыль организаций в доходах федерального бюджета позволяет увеличить размер финансовой поддержки субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и обеспечить сокращение различий в уровне их бюджетной обеспеченности.

Отмена централизации доходов в федеральном бюджете от взимания 1% налога на прибыль организаций позволит:

- повысить собственную доходную базу субъектов Российской Федерации (прежде всего высокообеспеченных) на период 2021 - 2024 годы;

- снизить встречные финансовые потоки между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;

- сформировать дополнительные ресурсы субъектов Российской Федерации (прежде всего высокообеспеченных) для содействия успешной реализации национальных проектов и последующего содержания создаваемой в рамках таких проектов инфраструктуры.

В условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и ликвидации ее последствий существуют риски дальнейшей дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития.

В связи с этим полагаем, что вопрос о возможной отмене централизации доходов в федеральном бюджете от взимания 1% налога на прибыль организаций в очередном финансовом году нуждается в дополнительной проработке и обосновании с учетом интересов субъектов Российской Федерации, имеющих как высокий, так и низкий уровень социально-экономического развития. При этом порядок распределения доходов федерального бюджета от взимания 1% налога на прибыль организаций между субъектам Российской Федерации в форме межбюджетных трансфертов должен быть более прозрачным, формализованным и понятным, что требует от Правительства Российской Федерации разработки конкретных и объективных методик по распределению указанных финансовых средств между бюджетами субъектов Российской Федерации.

3. Финансовое положение муниципальных образований: нерешенные вопросы и возможные пути решения

В целях укрепления доходной базы местным бюджетам за последние годы были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты, от единого сельскохозяйственного налога, от патентной системы налогообложения.

Помимо этого, положениями Федерального закона N 244-ФЗ предусмотрено зачисление с 1 января 2013 года сумм денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение муниципальных правовых актов в бюджеты муниципальных образований, которыми приняты соответствующие муниципальные правовые акты, по нормативу 100%.

Необходимо отметить продолжающийся рост поступлений в местные бюджеты средств самообложения граждан. В 2020 году объем указанных средств вырос на 5,4% относительно показателя 2019 года и составил 302,9 млн. рублей (по отношению к 2013 году объем средств самообложения вырос в 11,8 раза). При этом самообложение граждан применялось в 34 регионах.

На основании представленной регионами информации, самообложение граждан вводилось в 2020 году на территориях 2 413 муниципальных образований, что составляет 11,9% от их общего количества (в 2019 году - в 35 регионах и 2 787 муниципальных образованиях), в том числе в результате референдума - в 664, на сходе граждан - в 1 749. Количество сельских поселений, на территории которых введено самообложение, составляет 2 339, городских поселений - 56, городских округов - 16, муниципальных районов и муниципальных округов - по 1. Данное соотношение можно объяснить тем, что местные инициативы с активным участием гражданского общества технически и организационно легче осуществить на небольших территориях муниципальных образований с компактно проживающим населением.

Вместе с тем следует отметить, что в совокупности данные поступления и меры позволили увеличить доходную базу местных бюджетов всего лишь на 2 - 3 процента, что, конечно же, не решает вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении муниципалитетов.

При этом основная часть налоговых доходов местных бюджетов, как и прежде, формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. Объем поступлений от него в местные бюджеты в 2020 году составил 907,2 млрд. рублей, с ростом к 2019 году на 6,7% (или на 56,9 млрд. рублей).

При этом доля указанного налога в налоговых доходах местных бюджетов в 2020 году составила 64,6%.

По сравнению с 2019 годом произошло незначительное увеличение поступлений от местных налогов на 0,8%: с 212,4 до 214,1 млрд. рублей, но снижение их доли в налоговых доходах местных бюджетов с 15,8% до 15,2%.

Основной причиной увеличения объема поступлений от местных налогов в 2020 году является увеличение на 10,7% поступлений от налога на имущество физических лиц (с 47,6 млрд. рублей до 52,7 млрд. рублей).

В настоящее время налогооблагаемая база местных налогов, даже при эффективном администрировании их органами местного самоуправления, не позволяет им стать основной доходной базой бюджетов муниципальных образований. При этом следует отметить, что в общем объеме доходов местных бюджетов (5 049,6 млрд. рублей) доля доходов от местных налогов составляет только 4,2%.

Таким образом, поступления от местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц), которые, по сути, должны являться основой для формирования доходной базы местных бюджетов, в принципе не могут обеспечить решение данной задачи.

Кроме того, в общем объеме поступивших в 2019 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 48,4% (1 647,2 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (без учета субвенций) и другие безвозмездные поступления - 51,6% (1 754,5 млрд. рублей). В 2019 году указанные доли составили соответственно 50,6% и 49,4%. При этом в общем объеме доходов местных бюджетов в 2020 году доля межбюджетных трансфертов без учета возврата остатков (включая субвенции) составляет 67,4% или 3 402,6 млрд. рублей (в 2019 году данный показатель составлял 66,0% или 3 114,7 млрд. рублей).

В 2020 году распределение налоговых доходов по видам муниципальных образований характеризуется следующими показателями: в бюджетах городских округов (включая бюджеты городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также муниципальных округов) аккумулируется 65,9% (926,1 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 24,8% (348,6 млрд. рублей), в бюджетах городских поселений - 4,6% (64,1 млрд. рублей), в бюджетах сельских поселений 4,7% (65,7 млрд. рублей). Такое распределение налоговых доходов между бюджетами разных видов муниципальных образований связано с установленным в БК РФ соответствующим закреплением нормативов по налоговым доходам в местные бюджеты, а также с налоговым потенциалом муниципальных образований разных видов и с разницей в уровне социально-экономического развития территорий.

Наибольшая дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности характерна также для городских и сельских поселений, что можно объяснить неравномерным распределением доходной базы, а также большой разницей в налоговом потенциале и численности населения соответствующих территорий.

В связи с этим в большинстве бюджетов сельских поселений и малых городов основную долю расходов составляют текущие расходы, которые в основном предназначены для обеспечения предоставления жизненно важных социальных услуг населению, а также на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В таких условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу, и не имеют возможности формировать бюджеты развития в составе местных бюджетов, что в свою очередь, не дает возможность принимать и исполнять реальные стратегии социально-экономического развития муниципалитетов.

Все вышесказанное подводит к выводу о необходимости смены фискальной налогово-бюджетной политики в отношении муниципальных образований, на политику, обеспечивающую стимулирование органов местного самоуправления к устойчивому и гармоничному социально-экономическому развитию соответствующих территорий.

В целях решения указанной задачи на федеральном уровне Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению предлагает целый комплекс мер, основные из которых заключаются в следующем:

1) Изменение порядка зачисления налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ). В настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты муниципалитетов проживания граждан. Применение такого механизма еще больше увеличивает неравномерность распределения доходной базы между муниципальными образованиями в субъектах Российской Федерации и создает необходимость установления в БК РФ дополнительных и порой сомнительных механизмов межбюджетного регулирования (например, предоставление субсидий бюджетам одних муниципальных образований из бюджетов других муниципальных образований - так называемые "горизонтальные" субсидии).

Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых жизненно важных общественных услуг осуществляется именно по месту их жительства. А порядок зачисления поступлений от НДФЛ значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов и не стимулирует их социально-экономическое развитие. С учетом того, что НДФЛ - самый крупный налоговый доход для местных бюджетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно.

Следует также отметить, что в большинстве стран Европы налог на доходы граждан (часть его) зачисляется в бюджеты по месту жительства, а не по месту работы граждан. Такой же порядок был и в Советском Союзе.

2) Рассмотреть возможность передачи местным бюджетам 1,0 - 1,5% ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных муниципальных образований от изменения порядка уплаты НДФЛ. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организаций между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания, установленного в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее - НК РФ).

В настоящее время в НК РФ установлен порядок уплаты налога на прибыль организаций по консолидированной группе налогоплательщиков.

Налогоплательщиком в отношении указанного налога по консолидированной группе признается ответственный участник этой группы. Он обязан вести налоговый учет, исчислять и уплачивать налог на прибыль организаций (авансовые платежи).

В соответствии с пунктом 6 статьи 288 НК РФ доля прибыли каждого участника консолидированной группы налогоплательщиков и каждого из их обособленных подразделений в совокупной прибыли этой группы определяется ответственным участником консолидированной группы как средняя арифметическая величина удельного веса среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) и удельного веса остаточной стоимости амортизируемого имущества этого участника или обособленного подразделения соответственно в среднесписочной численности работников (расходах на оплату труда) и остаточной стоимости амортизируемого имущества, определенной в целом по консолидированной группе. При этом суммы налога (авансовых платежей), подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, приходящиеся на каждого из участников консолидированной группы налогоплательщиков и на каждое из их обособленных подразделений, исчисляются по налоговым ставкам, действующим на территориях, где расположены соответствующие участники консолидированной группы и (или) их обособленные подразделения.

Возможность создания консолидированных групп налогоплательщиков появилась в налоговом законодательстве в 2012 году (Федеральный закон от 16 ноября 2011 г. N 321-ФЗ). При этом уже через несколько лет выяснилось, что консолидированные группы налогоплательщиков приводят к возникновению выпадающих доходов субъектов Российской Федерации от взимания налога на прибыль организаций.

В Основных направлениях налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов приведены данные о том, что поступления в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в результате создания консолидированных групп налогоплательщиков снизились на 65,1 млрд. руб., что привело к снижению поступлений по налогу на прибыль организаций, зачисляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Снижение абсолютного объема исчисленного налога по организациям в результате их объединения в консолидированных группах налогоплательщиков происходит не только из-за того, что убыточные в отсутствие консолидированных групп организации получают возможность "предоставить" свои расходы в уменьшение доходов, получаемых другими участниками группы. Подобные эффекты возникают и из-за того, что налоговая база зачастую перераспределяется в субъекты Федерации, где установлены пониженные ставки налога на прибыль.

В случае отмены консолидированных групп налогоплательщиков возможность засчитывать убытки одной организации против прибыли другой в рамках больших холдингов исчезнет, поэтому доходы субъектов Российской Федерации от данной меры должны возрасти.

Необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 302-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" консолидированная группа налогоплательщиков должна прекратить свое действие с 1 января 2023 года.

В положениях данной части указано, что договоры о создании консолидированной группы налогоплательщиков (изменения в договоры о создании консолидированной группы налогоплательщиков), зарегистрированные налоговыми органами до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют до даты окончания срока их действия, но не позднее 1-го числа налогового периода по налогу на прибыль организаций, начинающегося в 2023 году.

3) Введение, помимо курортного сбора, некоторых других местных сборов: на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, глина, гравий, торф и др.); торговый сбор во всех городских, муниципальных округах и муниципальных районах (а не только в городах федерального значения, как сейчас; сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения; сбор за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки; сбор за использование местной символики (брэндов и названий муниципалитетов) и за право на рекламу, что представляется особо актуальным для исторических городов и поселений.

Торговый сбор в соответствии с главой 33 части второй НК РФ может быть введен сегодня только в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. При этом в муниципальных образованиях, не входящих в состав городов федерального значения, торговый сбор может быть введен только после принятия соответствующего федерального закон. В частности, Законом г. Москвы от 17 декабря 2014 г. N 62 "О торговом сборе" торговый сбор установлен с 1 июля 2015 года на территории города Москвы в соответствии с НК РФ.

При этом на сегодняшний день в городах федерального значения Санкт-Петербурге и Севастополе торговый сбор не введен.

До принятия специального федерального закона, кроме городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, на территориях других муниципальных образований торговой сбор не может водиться.

Кроме того, в соответствии с протоколом заседания экспертной рабочей группы по вопросам неналоговых платежей предпринимателей от 3 апреля 2019 г. N 1 Минфином России совместно с иными федеральными органами исполнительной власти ведется работа по включению ряда неналоговых платежей в НК РФ, в том числе курортного сбора.

В рамках решения указанного вопроса планируется замена курортного сбора, взимаемого в настоящее время в качестве эксперимента в отдельных субъектах Российской Федерации, новым гостиничным сбором, право на установление которого будет предоставлено всем муниципальным образованиям.

А потому введение отдельного сбора за посещение исторических поселений, о чем иногда можно услышать, нецелесообразно в связи с планируемым введением гостиничного сбора (письмо Минфина России от 6 марта 2020 г. N 06-04-11/01/16932).

4) В целях реального увеличения доходов муниципальных дорожных фондов следует внести изменения в БК РФ и НК РФ, предусматривающие установление в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов федерации. Данный налог был бы приемлемым в качестве источника дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база по указанному налогу, наравне с имущественными налогами с физических лиц, наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований.

Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года отметил, что "мы серьёзно обновили федеральные автомобильные трассы. Теперь нужно привести в порядок региональные и местные дороги". Одновременно Президент подчеркнул, что "нам нужно создать современную среду для жизни, преобразить наши города и посёлки. При этом важно, чтобы они сохранили своё лицо и историческое наследие".

Введение данного налога позволило бы увеличить доходную базу муниципальных дорожных фондов и существенно повысить возможности органов местного самоуправления по финансовому обеспечению местной дорожной деятельности, наряду с реализацией мероприятий в рамках национального проекта "Безопасные и качественные дороги".

5) Согласно положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" плата за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ вносится лицами, обязанными вносить плату, в соответствии с бюджетным законодательством, по месту нахождения стационарного источника. При этом плата за размещение отходов производства и потребления вносится лицами, обязанными вносить плату по месту нахождения объекта размещения отходов производства и потребления.

Нормы БК РФ предусматривают, что платы за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 40% (статья 57), а в бюджеты муниципальных районов, бюджеты муниципальных округов, бюджеты городских округов и бюджеты городских округов с внутригородским делением - по нормативу 60%.

Выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов наносят ущерб, в первую очередь, окружающей среде и негативно влияют на жизнедеятельность населения тех муниципальных образований, на территориях которых расположены стационарные источники, осуществляющие такие выбросы и сбросы, а также объекты размещения отходов.

Зачисление значительной части платы за негативное воздействие на окружающую среду в региональные бюджеты не может гарантировать того, что указанные доходы будут направлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджеты тех муниципальных образований, окружающей среде и населению которых причинен ущерб от указанных выбросов, сбросов, а также от размещения отходов на соответствующих территориях.

В связи с этим представляется необходимым проработать вопрос о внесении изменений в БК РФ в части увеличения размера норматива отчислений от платы за негативное воздействие на окружающую среду в местные бюджеты с 60% до 80%.

6) Поскольку местная власть стала частью единой системы публичной власти, необходимо предоставить право должностным лицам местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях, прежде всего в сферах, подпадающих под действие муниципального контроля. При этом взимаемые штрафы должны в обязательном порядке зачисляться в бюджет того муниципального образования, на территории которого имело место административное правонарушение (для двухуровневой системы - с "расщеплением" между бюджетами муниципального района и соответствующего городского или сельского поселения);

7) Необходимость определения на федеральном уровне механизмы возмещения бюджетам муниципальных образований выпадающих доходов от предоставления льгот, устанавливаемых НК РФ, по уплате местных налогов в соответствии с принципом, согласно которому выделение компенсаций осуществляет тот уровень публичной власти, который устанавливает налоговые льготы.

По данным Минфина России, в 2020 году общий объем субвенций увеличился по отношению к 2019 году на 6,6% (или 101,8 млрд. рублей) и составил 1 647,9 млрд. рублей. В 2020 году делегирование полномочий на муниципальный уровень производилось в 83 субъектах Российской Федерации (исключение составили города федерального значения Севастополь и Санкт-Петербург).

В 2020 году органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлялась реализация установленных федеральными законами прав, предусматривающих перераспределение полномочий как с муниципального на региональный уровень власти, так и на муниципальном уровне. По информации, представленной Минфином России на основе данных субъектов Российской Федерации, в 2020 году перераспределение полномочий органов местного самоуправления с уровня муниципальных образований на региональный уровень на основании законов субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, осуществлено в 24 субъектах Российской Федерации. При этом расходы региональных бюджетов на исполнение перераспределенных полномочий органов местного самоуправления, по оценке субъектов Российской Федерации, составили 6,3 млрд. рублей.

В 2020 году на территориях 60 регионов их законами, принятыми в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, за сельскими поселениями дополнительно закреплены вопросы местного значения из числа вопросов местного значения поселений, исполняющихся муниципальными районами. При этом нормативы отчислений для бюджетов сельских поселений, предусмотренные пунктом 4 статьи 61.1 БК РФ, от налога на доходы физических лиц установлены в 34 регионах, от единого сельскохозяйственного налога - в 27 регионах. В результате общий объем средств, поступивших в бюджеты сельских поселений для исполнения переданных полномочий по решению вопросов местного значения в результате установления указанных нормативов отчислений, составил 10,9 млрд. рублей (10,1 млрд. рублей от НДФЛ и 0,9 млрд. рублей от ЕСХН).

Указанные данные свидетельствуют о том, что в настоящее время процесс четкого и оптимального разграничения полномочий и источников доходов между уровнями публичной власти не завершен.

Поэтому, в-восьмых, для обеспечения сбалансированности местных бюджетов необходимо завершить работу по инвентаризации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым федеральным законодательством, в целях проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Федеральном законе N 131-ФЗ, результатом чего должна стать, в том числе, отмена тех полномочий муниципалитетов, которые не соответствуют указанным вопросам местного значения.

Анализ, проведенный аппаратом Комитета Государственной Думы региональной политике и местному самоуправлению по состоянию на 01.09.2021 года, выявил 178 отраслевых законов, которые определяют 1766 полномочий и прав органов местного самоуправления, при этом 160 федеральных законов содержат как полномочия и права по вопросам местного значения, так и полномочия и права за пределами вопросов местного значения, а 18 федеральных законов - полномочия и права исключительно за пределами таких вопросов.

На основе итогов инвентаризации полномочий требуется внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (или в Федеральный закон, закрепляющий принципы организации публичной власти в Российской Федерации) и Федеральный закон N 131-ФЗ и/или в отраслевые федеральные законы, направленные на уменьшение дисбаланса между объемами расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, связанных с реализацией собственных и переданных им полномочий, а также на недопущение возможности включения в отраслевые федеральные законы положений, возлагающих дополнительные полномочия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления без соответствующей компенсации региональным и местным бюджетам.

Кроме того, в результате инвентаризации полномочий муниципальных образований следует выработать предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих исключение (минимизацию) установления на федеральном уровне требований (правил, норм, нормативов, стандартов), непосредственно влияющих на объем расходных обязательств муниципальных образований.

Принятие всех или большинства из изложенных нами мер позволило бы улучшить финансовое положение муниципальных образований, а органы местного самоуправления при этом смогли иметь реальные и во многом регулируемые ими источники доходов для формирования бюджетов развития.

4. Участие органов местного самоуправления в реализации национальных проектов: возможные механизмы повышения эффективности их деятельности в данном направлении

В России применяется система национальных проектов, которая является новым инструментом стратегического планирования.

Национальные проекты должны стать основным инструментом достижения масштабных целей развития страны, определенных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года" и от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года".

Бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов на реализацию национальных проектов предусмотрены в 2022 году в объеме 935 551,8 млн. рублей, в 2023 году в объеме 1 025 261,9 млн. рублей, в 2024 году в объеме 1 108 361,9 млн. рублей.

Следует отметить, что взаимосвязь национальных (включая федеральные) и региональных проектов была введена параллельно существовавшей взаимоувязке документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней. При этом характер соотношения между этими документами до сих пор прояснен не в полной мере, поскольку национальные и региональные проекты не включены в систему документов стратегического планирования, предусмотренных в Федеральном законе N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Указанная несогласованность нередко приводит на практике к формальному выполнению мероприятий региональных проектов, не ведущих к реальному улучшению ситуации в соответствующей сфере.

На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшегося 30 января 2020 года, Президент В.В. Путин отметил, что "успешная реализация национальных проектов невозможна без активного участия в этой работе муниципальных органов власти. Наша общая задача - обеспечить эффективность местного самоуправления, устранить разрывы, несогласованность между регионами и муниципалитетами".

Минэкономразвития России совместно с Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления подготовило доклад о лучших муниципальных практиках участия в реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей национальных проектов и результатов их реализации. В докладе отмечается, что анализ сложившейся к настоящему времени практики организационного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации показывает высокую степень разнообразия имеющихся механизмов. Кроме того, письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 25 августа 2020 г. N П6-51690 Методические рекомендации по организации участия органов местного самоуправления в реализации региональных проектов были направлены в субъекты Российской Федерации. Данные методические рекомендации разработаны в целях организации участия органов местного самоуправления в реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов и реализуемых в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации".

На уровне взаимодействия "субъект Российской Федерации - муниципальное образование" процесс участия местных органов публичной власти в реализации национальных проектов нормативно не регламентирован. В свою очередь, субъекты Российской Федерации нередко просто рекомендуют в своих нормативных правовых документах перечень мероприятий, которые должны в рамках национальных проектов осуществить муниципальные образования, в том числе и за счет собственных доходов.

При этом, как правило, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обременяют себя какими-либо обязательствами перед муниципальными образованиями - ни финансовыми, ни материально- техническими, ни кадровыми. Такое положение дел становится возможным в связи с отсутствие собственной законодательной базы национальных проектов и высокой финансовой и иной зависимостью органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, учитывая особый статус приоритетных национальных проектов, правовое регулирование публично-правовых отношений в сфере реализации национальных проектов могли бы применяться с особенностями, вытекающими из статуса национального проекта.

В частности, могла бы найти отражение в законодательстве и применяться на практике такая модель, когда, предоставляя на реализацию национальных проектов на местном уровне материальные и финансовые ресурсы, федеральные органы государственной власти и уполномоченные ими органы государственной власти субъектов Российской Федерации приобретают право осуществлять регулирование и контроль, включая контроль за целесообразностью и эффективностью действий органов местного самоуправления, как это предусмотрено в отношении отдельных переданных местным органам власти государственных полномочий. Эта модель вполне соответствует конституционным и законодательным новеллам, предусматривающим, что "органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" (часть 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации), а также то, что "органы местного самоуправления принимают участие в осуществлении имеющих государственное значение публичных функций на соответствующей территории как в порядке наделения названных органов отдельными государственными полномочиями, так и в ином порядке в соответствии с федеральным законом" (часть 4 статьи 17 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации").

Такой порядок действительно целесообразно закрепить в федеральном законе. Это будет, помимо прочего, и гарантией прав муниципальных образований при их участии в реализации национальных проектов.

Участие органов местного самоуправления в национальных проектах имеет особое значение и оно значительно, поскольку реализация национальных проектов должна позволить почувствовать конкретному гражданину изменения к лучшему в соответствующих сферах. Кроме того, местное самоуправление находится ближе всего к населению конкретной территории и имеет возможность обеспечить учет мнения граждан при реализации национальных проектов, выступая своеобразным медиатором между государственной властью и населением.

По данным Минфина России в 2020 году общий объем расходов местных бюджетов на реализацию национальных (региональных) проектов составил 514,0 млрд. рублей, что составляет практически треть расходов субъектов Российской Федерации на реализацию региональных проектов.

Наибольший удельный вес расходов местных бюджетов в региональных проектах складывается в части национальных проектов: "Жилье и городская среда" - 73,9%; "Культура" - 57,4%; "Экология" - 50,7%; "Образование" - 45,9%.

Наименьший удельный вес: "Цифровая экономика Российской Федерации" (6,1%), "Малое и среднее предпринимательство" (2,2%), "Производительность труда" (0,01%), "Международная кооперация и экспорт" (0,01%), что, кстати, указывает на неоптимальное распределение публичных полномочий и связанных с ними полномочий по реализации национальных проектов, поскольку по меньшей мере, и цифровизация экономики, и малое и среднее предпринимательство, да и производительность труда - сферы, совсем не чуждые муниципалитетам.

В целом же, органы местного самоуправления принимают участие в 12 национальных проектах, совсем не участвуют они только в Комплексном плане модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, и лишь несколько муниципальных образований участвуют в национальном проекте "Наука".

5. Финансовое обеспечение из федерального бюджета моногородов

Особенности размещения производительных сил в Российской Федерации привели к тому, что в наиболее неблагоприятной ситуации в условиях кризиса и низкой инвестиционной привлекательности предприятий оказались работники, так называемых, градообразующих организаций, обеспечивающих занятость подавляющей части населения моногорода, зачастую в ущерб результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятия, оказывающего значительное влияние на формирование бюджета муниципального образования и полностью или частично содержащего социальную инфраструктуру.

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития моногородов Российской Федерации является одной из важнейших задач государства, необходимым условием достойной жизни граждан, проживающих в этих муниципальных образованиях.

Положениями статьи 34 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения моногородов, предусмотрена возможность создания на их территориях территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). Резидентам ТОСЭР в моногородах предоставляются налоговые льготы (налог на прибыль организаций, НДПИ, освобождение от уплаты налога на имущества организаций и земельного налога), устанавливаются льготные тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, облегченный порядок проведения государственного и муниципального контроля.

В течении последних лет для поддержки моногородов были созданы два взаимодополняющих инструмента государственной поддержки: некоммерческая организация "Фонд развития моногородов" и возможность создания на их территориях ТОСЭР.

В соответствии с Правилами предоставления из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации "Фонд развития моногородов" (далее - Фонд), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 г. N 1186, Фонду из федерального бюджета предоставляется субсидия.

Целью реализации вышеуказанной программы предусмотрено снижение зависимости моногородов от деятельности градообразующих организаций путем создания к концу 2018 года 230 тысяч новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих организаций, и, как следствие, снижение количества моногородов на 18 единиц к концу 2018 года, а также улучшение качества городской среды в моногородах путем реализации до конца 2018 года во всех моногородах России мероприятий "Пять шагов благоустройства".

Указанные меры за указанный период внесли определенные позитивные коррективы в развитии моногородов. Вместе с тем, в настоящее время вопрос реструктуризации и развития монопрофильных муниципальных образований, экономика которых полностью зависит от одного градообразующего предприятия, стоит достаточно остро в силу неразвитой инфраструктуры, устаревших технологий и износа основных фондов градообразующих предприятий моногородов, низкого уровня кооперации между предприятиями отрасли и других факторов.

Полагаем что, в настоящее время из-за ряда системных недостатков задача по комплексному развитию моногородов не достигнута. Более того, в том числе по данным Счетной палаты Российской Федерации, ситуация, по крайней мере, не улучшается.

Основной причиной такого результата является отсутствие системной и комплексной поддержки моногородов различных категорий. Вместе с тем до определенного времени отсутствовала сбалансированная и комплексная программа развития моногородов, рассчитанная на долгосрочный период, а утвержденная в конце 2016 года приоритетная программа "Комплексное развитие моногородов" требовала существенной корректировки.

Кроме того, анализ деятельности Минэкономразвития России, Внешэкономбанка и Фонда показал наличие дублирования значительной части их функций по поддержке моногородов, что снижает эффективность реализации мер их государственной поддержки.

Одновременно ни один из федеральных органов исполнительной власти и институтов развития моногородов не обладает полной и достоверной информацией о необходимых объемах поддержки моногородов и, самое главное, об их эффективности и результативности оказываемых мер поддержки.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, деятельность Фонда по софинансированию расходов регионов на строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов, должного влияния на социально-экономическое развитие моногородов также не оказала. Не менее важен и тот факт, что работа Фонда не позволила создать необходимое количество независимых от градообразующих предприятий рабочих мест, которые помогли бы моногороду выйти из категории с наиболее сложной социально-экономической ситуацией.

Одновременно, выделив общие проблемы социально-экономического развития моногородов, следует обратить внимание и на "индивидуальные" проблемы отдельных моногородов, в том числе имеющих стратегическое значения для страны.

Так, например, необходимо учитывать особенности моногородов, находящихся в различных географических, природно-климатических и иных условиях (например, моногородов, находящихся в Арктической зоне Российской Федерации).

Следует отметить, что в отношении моногородов, расположенных в Арктической зоне Российской Федерации, применение общепринятых подходов, методик и правил при формировании и реализации мероприятий по развитию моногородов, не всегда приемлемо. В частности, постановка задачи обеспечения занятости в количестве сокращенных работников градообразующего предприятия за счет сферы малого и среднего предпринимательства представляется нереализуемой.

В таких моногородах в случае массового планового высвобождения работников в рамках оптимизации (сокращения) основного производства градообразующего предприятия, без возможности их перераспределения на другие пределы компании, необходимо будет не создавать новые рабочие места, а софинансировать выезд высвободившихся работников в благоприятные для проживания населения регионы.

Следует отметить, что в соответствии с протоколом заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 13 июля 2016 года моногорода включены в перечень основных направлений стратегического развития Российской Федерации до 2018 года и на период до 2025 года. При этом перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р, включает более 319 муниципальных образований, в которых проживает 13,5 миллионов человек (около 10 процентов населения страны). Численность экономически активного населения составляет 7,3 миллиона человек. Средний уровень безработицы в моногородах превышает среднероссийский уровень более чем в 1,5 раза.

В законопроекте по федеральному проекту "Развитие субъектов Российской Федерации и отдельных территорий" размер субсидии на реализацию проектов развития монопрофильных муниципальных образований в 2022 году уменьшен до 2 491,5 млн. рублей, в 2023 году до 2 377,3 млн. рублей, в 2024 году до 2351,5 млн. рублей по сравнению с объемами, предусмотренными Федеральным законом N 385-ФЗ (4220,19 млн. рублей). В пояснительной записке к законопроекту уменьшение размера указанной субсидии обосновывается передачей в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2021 года N 3710-р (пункт 6 Приложения 2) функций и полномочий, ликвидируемой некоммерческой организации "Фонд развития моногородов" государственной корпорацией развития "ВЭБ.РФ"

Вместе с тем, полагаем, что объем предусмотренных в законопроекте средств на реализацию мероприятий по развитие моногородов, предусматривающих снижение зависимости монопрофильных муниципальных образований от деятельности градообразующих предприятий, представляется недостаточным. Его уменьшение в законопроекте по основаниям указанным в его пояснительной записке по сравнению с объемами, предусмотренными Федеральным законом N 385-ФЗ (4220,19 млн. рублей), представляются необоснованными.

В связи с изложенным в законопроекте необходимо не уменьшать, а увеличить размер средств, подлежащих выделению из федерального бюджета в 2022 - 2024 годы на реализацию мероприятий по развитию моногородов, с одновременным созданием более эффективной системы их использования, а также с усилением контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) расходования указанных средств. В частности, следует синхронизировать мероприятия по развитию моногородов, с приоритетными государственными программами Российской Федерации и федеральными проектами, а также с государственными программами субъектов Российской Федерации, программами субъектов естественных монополий в отношении монопрофильных муниципальных образований.

6. Финансовое обеспечение из федерального бюджета закрытых административно-территориальных образований

С 1 января 2006 года в отношении закрытых административно-территориальных образований (далее также - ЗАТО) применяется общий порядок формирования доходов и выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, который предусмотрен для городских округов, что привело к сокращению собственной налоговой базы бюджетов ЗАТО и некоторому снижению достигнутого уровня их бюджетной обеспеченности. В настоящее время согласно нормам статьи 5 ¹ Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО из федерального бюджета должны выделяться с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО.

В 2013 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1080 "О внесении изменений в Правила компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

Анализ межбюджетных трансфертов, выделенных бюджетам ЗАТО за последние 10 лет, позволяет сделать вывод о стабилизации ежегодного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в течение последних лет в бюджеты ЗАТО, на уровне 9 - 10 млрд. рублей. При этом размеры указанных дотаций бюджетам ЗАТО не индексировались даже с учетом прогнозируемого уровня инфляции в течение нескольких лет без достаточно четкого финансово-экономического обоснования Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что ЗАТО имеют разную ведомственную принадлежность, разное географическое положение и уровень социально-экономического развития.

Вместе с тем из федерального бюджета в течение последних лет не выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО, хотя такая форма финансовой поддержки ЗАТО была предусмотрена в постановлении Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 г. N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" (далее - Постановление N 232), до внесения в него изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 220.

В законопроекте бюджетные ассигнования для предоставления дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, предусмотрены в 2022 - 2024 годах в объеме 8 952, 02 млн. рублей ежегодно на уровне объемов, утвержденных Федеральным законом N 385-ФЗ. Следует отметить, что при расчете дотаций бюджету ЗАТО, на территории которого проходит длительное активное строительство основных объектов инфраструктуры его закрытой зоны, учитывается только численность постоянно проживающих граждан. Фактически численность населения на территории ЗАТО в несколько раз превышает регистрационную, в связи с чем, существенно увеличивается нагрузка на его социальную инфраструктуру и расходы, предназначенные на её поддержание в надлежащем состоянии.

Вместе с тем, компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением в законодательстве Российской Федерации принципов их финансового обеспечения, а методики распределения из федерального бюджета дотаций бюджетам ЗАТО не отражают специфику географического положения ЗАТО, уровень социально-экономического развития и научно-технического потенциала в них и ряд других факторов.

По поступающим в Комитет данным от органов местного самоуправления ЗАТО в отношении определения финансовой обеспеченности ЗАТО, в соответствующих методиках не в полной мере учитываются факторы, удорожающие жизнеобеспечение населения северных и дальневосточных территорий (особые условия функционирования жилищно-коммунального комплекса, социальной сферы, транспортного обслуживания населения).

Необходимо учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов.

Органы местного самоуправления ЗАТО не могут в полной мере влиять на увеличение налоговых доходов бюджетов ЗАТО, поскольку возможности привлечения инвесторов и развития малого бизнеса на территориях ЗАТО ограничены особым режимом их функционирования. При этом в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации земли под объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО, квалифицируются как изъятые из оборота. В статье 389 НК РФ не признаются объектами налогообложения земельные участки, изъятые из оборота, то есть получение доходов от земельного налога в ЗАТО проблематично.

В связи с изложенным полагаем, что необходимо внести изменения в Постановление N 232, предусматривающие:

- предоставление дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов ЗАТО и разработки соответствующей методики их расчета с учетом факторов, негативно влияющих на доходную базу бюджетов ЗАТО;

- уточнение методики расчета дотаций на дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные с их правовым режимом, исходя из показателей, учитывающих, в том числе уровень социально-экономического развития, научно-технический и инновационный потенциал ЗАТО, а также ведомственную принадлежность расположенных на них градообразующих предприятий;

- уточнение методики расчета дотаций ЗАТО в целях обеспечения сбалансированности их бюджетов, а также учета особенностей географического положения ЗАТО и климатических условий, в которых они находятся.

Полагаем также, что в законопроекте следует предусмотреть:

- увеличение размера дотаций бюджетам ЗАТО на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня инфляции, необходимости индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы и других экономических факторов;

- введение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО (с учетом различий в условиях обеспечения безопасного функционирования ЗАТО, их ведомственной принадлежности, налогового потенциала, географическо-климатического положения) с внесением соответствующих изменений в Постановление N 232;

- финансирование федеральных целевых программ по решению вопросов социально-экономического и научно-технического развития ЗАТО и организаций, входящих в их научно-производственный комплекс.

7. Финансовое обеспечение из федерального бюджета наукоградов Российской Федерации

Согласно Федеральному закону от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов, выделяемых на развитие научно-производственного комплекса наукограда, в том числе малых и средних предприятий, реализацию инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, сохранению и развитию инфраструктуры наукограда. В настоящее время 12 муниципальных образований имеют статус наукоградов

В настоящее время действуют правила установления целей, условий и порядка предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены муниципальные образования, имеющие статус наукограда Российской Федерации, в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов, в рамках подпрограммы 4 "Формирование и реализация комплексных научно-технических программ по приоритетам научно-технологического развития Российской Федерации, определенным в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, а также научное, технологическое и инновационное развитие по широкому спектру направлений" государственной программы Российской Федерации "Научно-технологическое развитие Российской Федерации".

Данные правила предусмотрены в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. N 377 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Научно-технологическое развитие Российской Федерации".

Следует отметить, что в течение ряда лет размер указанных средств, выделяемых из федерального бюджета, не индексируется ежегодно с учетом прогнозируемого уровня инфляции и имеет тенденцию к ежегодному снижению. Так, например, в 2009 году размер финансовой поддержки наукоградов составил 1,4 млрд. рублей. В 2017 году в федеральном бюджете на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов были предусмотрены средства в объеме только 403,8 млн. рублей, что на 31,1 млн. рублей было ниже уровня 2016 года. В 2018 году на осуществление мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов Российской Федерации, было выделено из федерального бюджета средств в объеме всего лишь 383,1 млн. рублей. В 2019 году на указанные мероприятия было предусмотрено выделение средств в объеме 382,3 млн. рублей. В 2022 - 2024 годах на осуществление мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов Российской Федерации в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 344,1 млн. рублей ежегодно на уровне объемов, утвержденных Федеральным законом N 385-ФЗ.

В то же время полагаем, что указанные незначительные суммы финансовой поддержки наукоградов, с учетом их особого статуса, установлены в законопроекте без достаточного финансового, научно-технического и инновационного обоснования. Порядок определения их размера в пояснительной записке к законопроекту отсутствует. Размер указанных средств, предусмотренный в федеральном бюджете, не может оказать существенного и эффективного содействия органам местного самоуправления наукоградов по осуществлению мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов, а также сохранению и развитию их инфраструктуры.

В условиях перехода экономики России на инновационный путь развития возрастает роль территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала. Практика также показывает, что на таких территориях чаще всего происходит интеграция науки и производства, реализуются совместные проекты, объединяющие научный и производственный потенциал различных организаций и концентрирующие ресурсы на приоритетных направлениях науки и техники.

При определенной и целенаправленной государственной поддержке такие территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, создания и выпуска наукоемкой продукции, осуществления научной, научно-технической деятельности. Кроме того, использование инновационных преимуществ наукоградов является фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности государства в целом.

Представляется, что факт придания муниципальному образованию статуса наукограда должен означать признание государством целесообразности развития в приоритетном порядке научно-производственного комплекса и инновационного потенциала данного муниципального образования и, соответственно, выделение для такого развития соответствующих средств из федерального бюджета.

В Федеральном законе от 20 апреля 2015 г. N 100-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Федеральный закон N 100-ФЗ), вступившем в силу с 1 января 2017 года, установлены положения, направленные на совершенствование правового статуса наукограда в целях повышения его инновационной активности и привлекательности для внесения инвестиций.

Федеральным законом N 100-ФЗ установлены критерии и порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, сохранения и прекращения такого статуса, права органов местного самоуправления при реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда.

При этом в данном Федеральном законе предусматривается, что часть общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемая из федерального бюджета бюджетам наукоградов, должна будет направляться на реализацию инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, и распределяться по результатам конкурсного отбора. Объем таких средств и порядок проведения конкурсного отбора устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В связи изложенным Комитет полагает, что в законопроекте размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов необходимо существенно увеличить (хотя бы до 10 - 15 млрд. рублей) с учетом особой значимости для государства поддержки и развития таких муниципальных образований.

8. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в целях выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления

В законопроекте бюджетные ассигнования для предоставления дотаций на премирование победителей Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика" предусмотрены в 2022 - 2024 годах в объеме 1,0 млрд. рублей ежегодно.

Изменение формы межбюджетного трансферта на указанные цели предусмотрено во исполнение поручения Правительства Российской Федерации о переводе иных межбюджетных трансфертов в другие виды расходов.

Положение о Всероссийском конкурсе "Лучшая муниципальная практика", утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2016 г. N 815, устанавливает порядок организации и проведения Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика", а также порядок предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены муниципальные образования - победители конкурса, из федерального бюджета дотаций на премирование муниципальных образований - победителей конкурса для их последующего предоставления местным бюджетам. Согласно данному положению конкурс организуется и проводится ежегодно в целях выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований.

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что предоставление иных межбюджетных трансфертов на премирование победителей Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика" позволит обеспечить поощрение примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований.

Комитет отмечает, что в настоящее время в России действует более 21 тысячи муниципальных образований, поэтому значительное увеличение межбюджетного трансферта из федерального бюджета в целях выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления до 1,0 млрд. рублей ежегодно является реальным стимулом для органов местного самоуправления для улучшения организации муниципального управления и решения вопросов местного значения. Вместе с тем в 2022 - 2024 годах целесообразно проработать вопрос об увеличении размера дотации на указанные цели, предоставляемой из федерального бюджета до 1,5 млрд. рублей ежегодно

9. Краткая характеристика государственных программ Российской Федерации, по которым Комитет назначен ответственным и соисполнителем

В соответствии с перечнем государственных программ, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года N 1950-р, государственные программы сгруппированы по 8 основным направлениям (таблица 6).

Таблица 6

млн рублей

Наименование	2021 год*	2022 год			2023 год			2024 год
		Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Расходы на реализацию государственных программ, всего	18 839 255,9	16 836 778,6	18 592 978,4	110,4	17 725 261,4	19 063 259,2	107,5	19 400 728,0	101,7
в том числе по направлениям:
I. Сохранение населения, здоровье и благополучие людей (5 программ)	3 869 967,4	3 223 915,7	3 418 607,1	106,0	3 325 401,5	3 563 982,1	107,1	3 747 445,7	105,1
II. Возможности для самореализации и развития талантов (4 программы), без закрытой части	575 879,1	458 257,4	671 464,9	146,5	478 098,8	679 025,1	142,0	694 215,6	102,2
III. Комфортная и безопасная среда для жизни (7 программ), без закрытой части	3 061 938,3	2 837 782,5	3 144 584,6	110,8	3 019 162,2	3 264 736,9	108,1	3 222 518,3	98,7
IV. Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство (8 программ)	2 739 983,1	2 246 166,3	2 659 361,9	118,3	2 515 562,0	2 728 373,1	108,4	2 909 305,1	106,6
V. Развитие науки, промышленности и технологий (8 программ), без закрытой части	1 884 988,7	1 799 195,1	2 025 432,3	112,5	1 844 438,0	2 087 923,4	113,2	2 134 036,4	102,2
VI. Цифровая трансформация (2 программы)	288 944,7	325 141,6	381 056,8	117,2	305 161,1	360 768,1	118,2	354 071,7	98,1
VII. Сбалансированное региональное развитие (6 программ)	1 209 563,2	1 123 911,9	1 198 122,6	106,6	1 209 957,6	1 265 810,5	104,6	1 227 972,5	97,0
VIII. Обеспечение национальной безопасности и международного сотрудничества (9 программ), без закрытой части	2 013 041,4	1 918 160,1	2 065 298,9	107,7	2 144 088,1	2 292 367,7	106,9	2 280 389,8	99,5
Завершенная государственная программа Российской Федерации "Развитие внешнеэкономической деятельности"	95 235,8	89 154,6	0,0	0,0	92 415,5	0,0	0,0	0,0	-
Расходы на реализацию государственных программ (закрытая часть)	3 099 714,1	2 815 093,5	3 029 049,3	107,6	2 790 976,6	2 820 272,3	101,0	2 830 772,8	100,4

------------------------------

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2021 г.

------------------------------

Расходы федерального бюджета в 2021 - 2024 годах на реализацию государственных программ Российской Федерации в сфере развития региональной политики и местного самоуправления представлены в таблицах 7-10.

Таблица 7

Расходы федерального бюджета на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" в 2021 - 2024 годах

млн рублей

Наименование	2021 год*	2022 год			2023 год			2024 год
		Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	1 015 887,0	921 997,9	967 294,1	104,9	935 284,3	980 885,0	104,9	1 000 852,3	102,0
Комплексы процессных мероприятий	1 015 887,0	921 997,9	967 294,1	104,9	935 284,3	980 885,0	104,9	1 000 852,3	102,0
"Поддержка и организация направления субъектам Российской Федерации межбюджетных трансфертов с целью выравнивания их бюджетной обеспеченности, обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, социально-экономического развития и исполнения делегированных полномочий"	979 887,0	870 997,9	916 294,1	105,2	884 284,3	929 885,0	105,2	949 852,3	102,1
"Поощрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и деятельности органов местного самоуправления"	36 000,0	51 000,0	51 000,0	100,0	51 000,0	51 000,0	100,0	51 000,0	100,0

------------------------------

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2021 г.

------------------------------

Бюджетные ассигнования, предусмотренные на реализацию указанной государственной программы " в 2022 году составят 967 294,1 млн рублей, в 2023 году - 980 885,0 млн рублей и в 2024 году - 1000 852,3 млн рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 385-ФЗ, в 2022 году увеличены на 45 296,1 млн рублей, в 2023 году на 45 600,7 млн рублей, в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2023 год, увеличены на 19 967,4 млн рублей.

Увеличение параметров финансового обеспечения государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" обусловлено:

по комплексу процессных мероприятий "Поддержка и организация направления субъектам Российской Федерации межбюджетных трансфертов с целью выравнивания их бюджетной обеспеченности, обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, социально-экономического развития и исполнения делегированных полномочий":

увеличением бюджетных ассигнований в 2022 году на 40 296,1 млн рублей, в 2023 году на 40 166,1 млн рублей и в 2024 году на 19 555,6 млн рублей на предоставление дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в связи с ростом прогнозного объема поступлений от централизации в федеральный бюджет 1 процентного пункта налога на прибыль организаций;

предоставлением в 2022 - 2024 годах дотации в целях частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от применения инвестиционного налогового вычета в объеме 5 000,0 млн рублей ежегодно;

увеличением бюджетных ассигнований в 2023 году на 434,6 млн рублей на предоставление единой субвенции в связи с ростом бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий "длящегося" характера;

увеличением бюджетных ассигнований в 2024 году на 411,8 млн рублей на предоставление единой субвенции в связи с индексацией на уровень инфляции оплаты труда сотрудников органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих исполнение переданных субъектам Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, в рамках единой субвенции.

Таблица 8

Расходы федерального бюджета на реализацию государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" в 2021 - 2024 годах

млн рублей

Наименование	2021 год*	2022 год			2023 год			2024 год
		Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	18 409,2	13 857,6	14 798,8	106,8	13 793,0	15 546,6	112,7	13 755,7	88,5
Федеральные проекты, входящие в состав национальных проектов	1 502,5	0,0	0,0	-	0,0	0,0	-	0,0	-
"Современная школа"	962,3	0,0	0,0	-	0,0	0,0	-	0,0	-
"Спорт - норма жизни"	540,3	0,0	0,0	-	0,0	0,0	-	0,0	-
Федеральные проекты, не входящие в состав национальных проектов	16 856,7	13 807,6	14 798,8	107,2	13 743,0	15 546,6	113,1	13 755,7	88,5
"Государственная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых на территории Северо-Кавказского федерального округа"	621,5	4 697,2	0,0	0,0	4 702,4	0,0	0,0	0,0	-
"Повышение инвестиционной и туристической привлекательности Северо-Кавказского федерального округа"	12 854,3	8 270,9	12 024,7	145,4	8 626,3	12 439,9	144,2	12 454,5	100,1
"Социально-экономическое развитие субъектов Северо-Кавказского федерального округа"	3 380,9	839,4	2 774,1	330,5	414,3	3 106,7	749,9	1 301,2	41,9
Комплексы процессных мероприятий	50,0	50,0	0,0	0,0	50,0	0,0	0,0	0,0	-
"Содействие социально-экономическому развитию Северо-Кавказского федерального округа"	50,0	50,0	0,0	0,0	50,0	0,0	0,0	0,0	-

------------------------------

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2021 г.

------------------------------

Бюджетные ассигнования, предусмотренные на реализацию указанной государственной программы, в 2022 году составят 14 798,8 млн рублей, в 2023 году - 15 546,6 млн рублей и в 2024 году - 13 755,7 млн рублей.

В 2022 году предусмотренные законопроектом бюджетные ассигнования на реализацию указанной государственной программы увеличены на 941,2 млн рублей, в 2023 году на 1 753,6 млн рублей, в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2023 год, уменьшены на 1 790,8 млн рублей.

Увеличение параметров финансового обеспечения государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" в 2022 - 2023 годах и уменьшение в 2024 году обусловлено:

по федеральному проекту "Государственная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых на территории Северо-Кавказского федерального округа" уменьшением средств в 2022 году в сумме 4 697,2 млн рублей, в 2023 году в сумме 4 702,4 млн рублей в связи с укрупнением структурных элементов и перераспределением средств на другие федеральные проекты;

по федеральному проекту "Повышение инвестиционной и туристической привлекательности в Северо-Кавказском федеральном округе" увеличением средств в 2022 году в сумме 3 753,8 млн рублей, в 2023 году в сумме 3 813,5 млн рублей, в 2024 году в сумме 14,7 млн рублей в связи с перераспределением средств между структурными элементами государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа";

по федеральному проекту "Социально-экономическое развитие субъектов Северо-Кавказского федерального округа" увеличением средств в 2022 году в сумме 1 934,6 млн рублей, в 2023 году в сумме 2 692,4 млн рублей и уменьшением в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом в 2023 году, в сумме 1 805,5 млн рублей в связи с перераспределением средств между структурными элементами государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа", а также дополнительным финансированием мероприятий:

- по разработке проекта границ зон горно-санитарной охраны курорта КМВ и постановка их на учет в 2022 году в сумме 29,9 млн рублей, в 2023 году в сумме 53,5 млн рублей;

- по строительству объекта капитального строительства "Кавминводский велотерренкур" в 2022 году в сумме 396,0 млн рублей, в 2023 году в сумме 493,1 млн рублей;

- по строительству водоводов в Республике Дагестан и Ставропольском крае в 2022 году в сумме 365,2 млн рублей, в 2023 году в сумме 1 057,1 млн рублей, в 2024 году в сумме 1 151,2 млн рублей;

- по благоустройству города-курорта Пятигорск в 2022 - 2024 годах в сумме 150,0 млн рублей ежегодно.

Таблица 9

Расходы федерального бюджета на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя" в 2021 - 2024 годах

млн рублей

Наименование	2021 год*	2022 год			2023 год			2024 год
		Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	67 274,0	82 256,6	109 503,8	133,1	150 147,3	156 919,4	104,5	106 260,4	67,7
Федеральные проекты, не входящие в состав национальных проектов	67 018,7	81 312,4	109 503,8	134,7	150 147,3	156 919,4	104,5	106 260,4	67,7
"Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя"	67 018,7	81 312,4	109 503,8	134,7	150 147,3	156 919,4	104,5	106 260,4	67,7
Научные исследования и разработки (с 2022 года реализуются в рамках ГП "Научно-технологическое развитие Российской Федерации")	66,9	944,2	0,0	0,0	0,0	0,0	-	0,0	-
Прочие расходы, имеющие разовый характер, включая расходы на предотвращение последствий COVID-19	188,4	0,0	0,0	-	0,0	0,0	-	0,0	-

------------------------------

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2021 г.

------------------------------

Бюджетные ассигнования, предусмотренные на реализацию данной государственной программы, в 2022 году составят 109 503,8 млн рублей, в 2023 году - 156 919,4 млн рублей и в 2024 году - 106 260,4 млн рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 385-ФЗ, в 2022 году увеличены на 27 247,2 млн рублей, в 2023 году на 6 772,1 млн рублей, в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2023 год, уменьшены на 50 659,1 млн рублей.

Изменение параметров финансового обеспечения государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя" обусловлено уточнением структуры затрат, связанной с необходимостью опережающего строительства объектов капитального строительства (реконструкции).

Таблица 10

Расходы федерального бюджета в 2021 - 2024 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области"

млн рублей

Наименование	2021 год*	2022 год			2023 год			2024 год
		Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 385-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2023 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	61 236,1	64 921,6	63 744,2	98,2	71 264,2	70 961,8	99,6	69 818,8	98,4
Федеральные проекты, не входящие в состав национальных проектов	58 686,1	64 921,6	63 744,2	98,2	71 264,2	70 961,8	99,6	69 818,8	98,4
"Социально-экономическое развитие Калининградской области"	58 686,1	64 921,6	63 744,2	98,2	71 264,2	70 961,8	99,6	69 818,8	98,4
Прочие расходы, имеющие разовый характер, включая расходы на предотвращение последствий COVID-19	2 550,0	0,0	0,0	-	0,0	0,0	-	0,0	-

------------------------------

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2021 г.

------------------------------

Бюджетные ассигнования, предусмотренные на реализацию указанной государственной программы, в 2022 году составят 63 744,2 млн рублей, в 2023 году - 70 961,8 млн рублей и в 2024 году - 69 818,8 млн рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 385-ФЗ, в 2022 году уменьшены на 1 177,4 млн рублей, в 2023 году на 302,5 млн рублей, в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2023 год, уменьшены на 1 143,0 млн рублей.

Уменьшение параметров финансового обеспечения государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области" обусловлено:

по федеральному проекту "Социально-экономическое развитие Калининградской области" - в 2022 году на 1 177,4 и в 2023 году на 302,5 млн рублей в связи с уточнением прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет от ввозных таможенных пошлин, фактически уплаченных юридическими лицами и резидентами особой экономической зоны в Калининградской области при вывозе с территории особой экономической зоны в Калининградской области товаров, изготовленных (полученных) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, и подвергнутых достаточной переработке на территории особой экономической зоны в Калининградской области, а также в 2024 году на 1 143,0 млн рублей в связи с приоритизацией мероприятий в рамках Федерального дорожного фонда.

В то же время следует отметить о необходимости эффективности использования бюджетных средств, в том числе направляемых на реализацию государственных программ Российской Федерации, и совершенствования самого института госпрограмм, с одновременным усилением системы и мер ответственности, а также контроля за эффективностью и целевым расходованием финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию национальных проектов и государственных программ Российской Федерации.

Так, среди системных недостатков реализации государственных программ Российской Федерации можно отметить, что, несмотря на увеличение бюджетных ассигнований на реализацию отдельных госпрограмм, показатели госпрограмм не корректировались.

Госпрограммы и интегрированные в них национальные проекты являются стратегическими документами в сфере межбюджетных отношений, при этом они не определяют непосредственно приоритеты государственной политики (в том числе на территории субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий) в сфере управления региональными и муниципальными финансами и являются фактически распорядительными документами, в связи с чем, остаются актуальными вопросы объективности мониторинга в части бюджетных возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обеспечению минимально необходимых расходных полномочий без учета возникающих изменений налогового потенциала, региональной и местной специфики и других основополагающих факторов, устанавливающих привязку бюджетных обязательств к реальным финансовым возможностям субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Также отсутствует объективная оценка расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с исполнением Указов Президента Российской Федерации 2012 года и 2018 года, а также с решением задач госпрограмм, реализуемых в рассматриваемом периоде.

Таким образом, представляется, что состояние межбюджетных отношений в настоящее время не является сбалансированным по целому ряду показателей.

Вследствие указанного представляется целесообразным проведение Счетной палатой Российской Федерации предварительных экспертиз проектов постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении государственных программ Российской Федерации и о внесении изменений в их положения (в том числе в национальные проекты, входящие в структуру государственных программ) и направление их результатов в соответствующие профильные Комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, до их рассмотрения этими Комитетами в установленные сроки.

Кроме того, необходимо усиливать меры парламентского контроля за составлением, исполнением и реализацией государственных программ Российской Федерации. В частности в положение части 7 статьи 11 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" целесообразно внести изменение, предусматривающее, что проекты постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении и внесении изменений в государственные программы Российской Федерации рассматриваются профильными Комитетами Государственной Думы и Совета Федерации после представления Счетной палатой Российской Федерации своего заключения по соответствующим государственным программам. Для реализации данного предложения потребуется внесение соответствующих изменений и в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

С учетом того, что значительная часть бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации продолжает поступать из федерального бюджета ко второму полугодию соответствующего финансового года, это по-прежнему не позволяет заказчикам вовремя заключать государственные контракты на исполнение данных программ и использовать в полном объеме бюджетные ассигнования, предусмотренные на их реализацию в соответствующем финансовом году. В связи с этим целесообразно внести изменения в БК РФ в части определения доли бюджетных средств, подлежащих выделению из федерального бюджета на реализацию указанных программ в первом полугодии соответствующего финансового года, а также в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", обязывающие государственных заказчиков с учетом доли выделенных бюджетных средств заключать государственные контракты на исполнение упомянутых программ (национальных проектов) также в первом полугодии соответствующего финансового года.

Соответствующие законодательные изменения помогут решить стратегические задачи, включая повышение качества жизни россиян и темпов роста российской экономики, поставленные, в том числе, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

* * *

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко