Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 2013 г. N 5-АПГ13-7 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12, Закона г. Москвы от 25 июня 2008 г. N 28, Закона г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17, постановления Правительства Москвы от 18 июля 2012 г. N 338-ПП

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 2013 г. N 5-АПГ13-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.A., Ерёменко Т.И.

при секретаре Тихонове М.Д.

рассмотрела дело по апелляционным жалобам Андреевой А.С., Злотниковой Т.В. и её представителя по доверенности Трунина Д.Н., Эйсмана А.В. на решение Московского городского суда от 23 октября 2012 года об отказе Андреевой А.С., Злотниковой Т.В., Морозовой Г.В. и Эйсману А.В. в удовлетворении заявлений о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений", Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений", полностью постановления Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП "О реализации статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения заявителя Андреевой А.С. и её представителя по доверенности Владимировой В.Г., заявителя Злотниковой Т.В. и её представителей по доверенности Блатовой О.Д., Трунина Д.Н. и Черняка С.В., заявителя Эйсмана А.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителей Московской городской Думы Михалевич Е.В. и Евдокимова Г.Н., представителей Мэра Москвы и Правительства Москвы Колесова Р.А., Кречетовой А.Т., Сергеевой О.А. и Цоя В.И., просивших решение суда первой инстанции оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Андреева А.С., Злотникова Т.Е., Морозова Г.В. и Эйсман А.В. обратились в Московский городской суд с заявлением о признании недействующими:

частей 5, 6, 7, 8, 9, пунктов 2 и 5 части 10 статьи 1, пункта 2 статьи 2, статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 1012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" (далее - Закон города Москвы от 25 апреля 2012 года N 12),

частей 3, 4, 6, 7 и 8 статьи 44, части 7 статьи 55, частей 4 и 5 статьи 56, пункта 6 части 1 статьи 68, части 8 статьи 78 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (с последующими изменениями) в части поправок, внесённых в него частями 6-9 и пунктом 5 части 10 статьи указанного выше Закона города Москвы от 25 апреля 2012 года N 12,

Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (с последующими изменениями),

статьи 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений" (с последующими изменениями) и постановления Правительства Москвы N 338-ПП "О реализации статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений",

постановления Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП "О реализации статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 г. N 12 "О внесении изменений в закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений".

Считали, что в этой части региональное правовое регулирование нарушает права заявителей на охрану здоровья и благоприятную среду обитания, на участие в градостроительной деятельности и на обеспечение свободы такого участия и противоречит статьям 41, 42, 58 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 3, 8, 11, 35, 44, частям 3 и 4 статьи 58, части 2 статьи 59, статье 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статье 8, 23 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьям 2, 3, 4, 30 и 31, пунктам 2, 3, 5 и 11 статьи 35, статьям 41, 44, 45, 46, 48, 49, 51-55 главы 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 3, 12 и 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе", части 5 статьи 2, статьям 4, 24, 33, 34, 35 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", части 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", пункту 6 части 1 статьи 1, части 1 статьи 7, части 9 статьи 85, части 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 61, 103 и 107 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 2 Водного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 4, 9 и 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьям 10, 12, 21, 25 и 35 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", Градостроительному кодексу города Москвы, абзацу седьмому пункта 3.4.1 и пункта 3.4.3 Закона города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы", статьям 2, 6, 7 и 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений".

В частности, по мнению заявителей, не является правомерным указание законодателя города Москвы в оспариваемом ими Законе города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 на "исключение территорий, на которых расположены объекты гаражного назначения, из границ особо охраняемых природных территорий, природных и озеленённых территорий", поскольку такие действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении особо охраняемых природных территорий, природных и озеленённых территорий не предусмотрены федеральным законодательством об особо охраняемых природных территориях. Органы государственной власти города Москвы в области особо охраняемых природных территорий наделены лишь полномочиями по "образованию, изменению категории и упразднению особо охраняемой природной территории в соответствии с законом", а не "исключению территории из границ особо охраняемой природной территории". Полномочие по корректировке границ не может вести к уменьшению общей площади особо охраняемой природной территории. Московской городской Думой установлен иной порядок изменения границ особо охраняемой природной территории, чем это предусмотрено Градостроительным кодексом Российской Федерации, допускается осуществление подготовки документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, прошедших публичные слушания. При исключении части территории из границ особо охраняемой природной территории проведение экологической экспертизы не предполагается, однако перевод земель или земельных участков из одной категории в другую должен осуществляться при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы. Допускается размещение объектов капитального строительства общеобразовательного или дошкольного образовательного учреждения на природных и озеленённых территориях. Общеобразовательные и дошкольные образовательные учреждения не имеют отношения ни к отдыху граждан, ни к туризму, и следовательно, их нахождение на рекреационных землях не обеспечивает приоритета охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию земель природных и озеленённых территорий общего пользования. На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Перечень территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, исключаемых Правительством Москвы из границ особо охраняемых природных территорий, а также природных и озеленённых территорий, относятся к особо охраняемым природным территориям, что свидетельствует о нарушении федерального законодательства.

По мнению заявителей исключение территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, из границ особо охраняемых территорий, на основании правового акта Правительства Москвы, а также неприменение частей 6 и 7 статьи 8 и части 5 статьи 14 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", а также статей 52-54 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", частей 6-10 статьи 1 оспариваемого закона и изменение редакции статей 43, 44, 45, 56 Градостроительного кодекса города Москвы в редакции оспариваемого закона не согласуется с положениями статей 1, 3, 35, 44, 52, 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды", по смыслу которых размещение зданий, строений сооружений и иных объектов в зелёных зонах, лесопарковых зонах и иных, создаваемых в целях охраны условий жизнедеятельности человека, должно осуществляться с соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды.

Заявители полагали, что статья 3 оспариваемого закона, допускающая исключение территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, из границ особо охраняемых природных территорий на основании правового акта Правительства Москвы, противоречит частям 3 и 4 статьи 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которым изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Установленный региональным законодателем в оспариваемом законе порядок изменения категорий земель особо охраняемых природных территорий (а также приравненных к этому статусу территорий) не согласуется с требованиями, предъявляемыми к порядку изменения категорий земель, установленных Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

По утверждению заявителей, отдельные положения оспариваемого закона и оспариваемое постановление Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП характеризуются неясностью правового регулирования, так как вследствие юридико-лингвистической неопределенности в список территорий, исключаемых из состава особо охраняемой природной территории, природных и озеленённых территорий, были включены земельные участки, занятые одиночными некапитальными объектами неочевидного назначения, и фактически свободные участки, пригодные для разных видов озеленения, оспариваемыми актами не проводится различий между самовольно установленными гаражами и объектами, обустроенными на законных основаниях, но срок действия договоров аренды истёк, а новые заключены не были, что не исключает коррупциогенного фактора.

Представители Московской городской Думы Михалевич Е.В. и Евдокимов Г.Н., представители Мэра и Правительства Москвы Колесов Р.А., Кречетова А.Т. и Тарасов М.В. возражали против удовлетворения заявлений Андреевой А.С., Злотниковой Т.В., Морозовой Г.В. и Эйсмана А.В.

Участвующий в деле прокурор Лазарева Е.И. заявленные требования не поддержала.

Решением Московского городского суда от 23 октября 2012 года заявления Андреевой А.С., Злотниковой Т.В., Морозовой Г.В. в лице представителя Трунина Д.Н. и Эйсмана А.В. оставлены без удовлетворения.

В апелляционных жалобах заявители Андреева А.С., Злотникова Т.В. и её представитель Трунин Д.Н., а также заявитель Эйсман А.В. просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Московской городской Думой, Мэром Москвы и Правительством Москвы, а также участвующим в деле прокурором в суд апелляционной инстанции представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобах, возражениях относительно жалоб, и не лишён возможности в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Основаниями для отмены в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене ввиду отсутствия таких оснований.

Гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1 статьи 251, часть 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Отказывая Андреевой А.С., Злотниковой Т.В., Морозовой Г.В. в лице представителя Трунина Д.Н. и Эйсману А.В. в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемые заявителями отдельные положения Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений", а также постановление Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП "О реализации статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений" приняты региональным законодателем и Правительством Москвы правомерно, в рамках компетенции субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности и охраны окружающей среды, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, введения в действие и опубликования, по своему содержанию оспариваемые нормы федеральному законодательству не противоречат и права заявителей не нарушают.

Исходя из особенностей общественных отношений, составляющих объект регулирования оспариваемых заявителями нормативных правовых актов, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение.

Оспариваемые заявителями правовые акты имеют целевую направленность и касаются вопросов разработки правил землепользования и застройки или внесения изменений в указанные правила, и следовательно, предметом их регулирования являются отношения, регламентированные Градостроительным кодексом Российской Федерации, которым установлены параметры правомерного осуществления градостроительной деятельности.

Согласно статье 1 данного Федерального закона градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1). Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2). Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3). Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8). Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9).

Включение федеральным законодателем законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области градостроительной деятельности (части 1 и 2 статьи 3) и наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по подготовке и утверждению документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, утверждению документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, а также утверждению региональных нормативов градостроительного проектирования (статья 7) не предполагает произвольного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут, как это следует из части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, противоречить данному Кодексу.

При этом федеральным законодателем установлены обязательные к исполнению всеми субъектами градостроительных отношений требования, предъявляемые к градостроительной деятельности, в том числе к: документам территориального планирования (статьи 9-29), градостроительному зонированию (статьи 30-40), планировке территории (статьи 41-46), архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства (статьи 47-55), а также ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Анализ оспариваемых заявителями поправок, внесённых региональным законодателем в Закон города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений", в их взаимосвязи с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации приводит к выводу о том, что эти поправки отнюдь не содержат каких-либо положений, отменяющих территориальное планирование и градостроительное зонирование, либо исключающих необходимость сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, в том числе необходимость обеспечения гражданам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения, либо предписывающих осуществлять строительство без документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, либо ограничивающих право граждан и их объединений на участие в осуществлении градостроительной деятельности, либо снижающих уровень ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, либо разрешающих осуществлять градостроительную деятельность без соблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, в том числе без соблюдения требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, к чему сводятся доводы заявителей. Не усматривается в оспариваемых нормах и положений исключающих возможность применения земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иного законодательства Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Так, в статье 43 Градостроительного кодекса города Москвы (с учётом внесённых в эту статью поправок) содержится указание законодателя города Москвы на необходимость разработки, оформления, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, усиливающее тем самым значимость требований Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве.

Оспариваемая часть 9 статьи 43 Градостроительного кодекса Москвы по юридико-технической конструкции имеет отсылочный характер. Использование в контексте части 9 данной статьи фразы "утверждения, изменения и отмены" само по себе не изменяет правовую природу градостроительных планов земельных участков в качестве документации по планировке территории, требований к его составу, объёму информации включаемой в его состав, наконец, к форме как это определено статьями 41-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Разрешая вопрос о законности части 9 статьи 43 Градостроительного кодекса Москвы, суд первой инстанции обоснованно учёл то обстоятельство, что в настоящее время форма градостроительного плана земельного участка утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 мая 2011 года N 207 "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка", согласно которому основанием заполнения градостроительного плана земельного участка является утверждение в установленном порядке Правил землепользования и застройки либо в их отсутствие документация по планировке территории; что в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства; что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учётом границ территорий объектов культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (пункт 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судебная коллегия, проанализировав содержание статей 41, 42, 43, 44, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, находит убедительными доводы представителей органов государственной власти города Москвы о том что, перечень документации по планировке территории является исчерпывающим, и в него входят лишь проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительный план земельного участка.

Во всяком случае, каких-либо положений обязывающих регионального законодателя относить к документации по планировке территории наряду с проектами планировки территории, проектами межевания территории и градостроительным планом земельного участка также и предпроектную документацию, либо проектную документацию на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, либо договоры аренды земельных участков, инвестиционные договоры, иные сделки, предусматривающие осуществление на земельных участках градостроительной деятельности и определяющие характер и условия осуществления такой деятельности, иную градостроительную, строительную документацию, либо некие нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, прямо или опосредованно регулирующие градостроительную деятельность, в статьях 41-45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не усматривается.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции справедливо расценил как соответствующее федеральному законодательству и указание регионального законодателя в части 5 статьи 78 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции оспариваемого Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12), согласно которому, до вступления в силу правил землепользования и застройки подлежащие внесению в градостроительные планы земельных участков сведения о разрешенном использовании земельных участков, о требованиях к назначению, параметрам и размещению на земельных участках объектов капитального строительства определяются в соответствии с Генеральным планом города Москвы, территориальными и отраслевыми схемами, проектами планировки территории, проектами межевания территории, правовыми актами Правительства Москвы об утверждении режимов использования земель и градостроительных регламентов на территориях зон охраны объектов культурного наследия, историко-культурным опорным планом; равно как не может расцениваться как несоответствие федеральному закону и указание, содержащееся в части 8 этой же статьи о том, что параметры и сведения, указанные в акте разрешённого использования участка территории (земельного участка), градостроительном обосновании, проекте правил землепользования и застройки, а также в договоре аренды земельного участка, заключённом до 1 января 2012 года, не являются обязательными для учёта при подготовке градостроительного плана земельного участка.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о непротиворечии федеральному законодательству пункта 1 части 10 статьи 1 и части 4 статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12.

Из обстоятельств дела усматривается, что на момент принятия Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 Правила землепользования и застройки города Москвы отсутствовали, поэтому признание утратившей силу части 4 статьи 78 Градостроительного кодекса города Москвы, которой ранее предполагалось утверждение законом города Москвы и введение в действие не позднее 31 декабря 2009 года Правил землепользования и застройки, со всей очевидностью соответствует юридической логике законодателя города Москвы.

Очевидно и то, что коль скоро акты разрешённого использования участка территории (земельного участка), градостроительные обоснования не предусмотрены действующим Градостроительным кодексом Российской Федерации, предписание законодателя о распространении действия части 8 статьи 78 Градостроительного кодекса города Москвы на правоотношения, возникшие с 26 сентября 2008 года, свидетельствует о приведении в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации правоприменительной практики, сложившейся с 26 сентября 2008 года в связи с вступлением в силу постановления Правительства Москвы от 2 сентября 2008 года N 801-ПП "О порядке разработке, оформления и утверждения градостроительных планов земельных участков на территории города Москвы".

Принимая во внимание, что правовое регулирование части 5 статьи 78 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции оспариваемого Закона города Москвы от 11 апреля 20012 года N 12) по своей сути не направлено на создание административных барьеров при осуществлении градостроительной деятельности, является, при этом необходимым для прав и законных интересов участников градостроительных отношений, оно не отменяет приобретённых ими прав и обязанностей, а также учитывая, что установление специального порядка введения в действие правового регулирования, является дискреционным полномочием законодателя, суд первой инстанции разумно не усмотрел противоречия федеральному закону части 4 статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12, которой действие части 8 статьи 78 Закона города Москвы "Градостроительный кодекс города Москвы" (в редакции оспариваемого заявителями Закона) распространяется на правоотношения, возникшие с 26 сентября 2008 года.

По смыслу Федерального закона от 14 июня 1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", вступление в юридическую силу закона привязывается к моменту его официального опубликования, он вступает в силу по общему правилу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, если самим законодателем не установлен другой срок.

При этом при вступлении закона в юридическую силу действует общий принцип, сформулированный в международных документах, составляющих Хартию прав человека (часть 2 статьи 11 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, статья 15 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года), и получивший развитие в системе правовых регуляторов Российской Федерации, - закон обратной силы не имеет.

Конституция Российской Федерации, закрепляя основы правового регулирования гласит, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (статья 54 Конституции Российской Федерации). Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (статья 57 Конституции Российской Федерации). Аналогичные положения содержатся в Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.7), Налоговом Кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 статьи 5), Гражданском кодексе Российской Федерации (часть 1 статьи 4).

Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации введены в действие со дня его опубликования с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 5 статьи 21 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" придание правовому акту обратной силы не допускается: если правовой акт устанавливает или усиливает юридическую ответственность, если правовой акт вводит новые налоги, иные обязательные платежи либо иным образом ухудшает положение налогоплательщиков и (или) иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, снижает уровень социальных и иных гарантий либо иным образом ухудшает положение граждан, в иных случаях, установленных федеральным законодательством или законодательством города Москвы.

Таким образом, общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порождённые ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2005 года N 7-О, от 1 декабря 2009 года N 1549-О-П, от 13 мая 2010 года N 828-О-О).

Вывод суда в полной мере согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 20-П, и согласно которой законодатель, вводя в действие новые правовые нормы и признавая утратившими силу прежние, обязан, как того требуют статьи 1, 2, часть 1 статьи 17, 18, 19, часть 1 статьи 54 и частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает её субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях.

Судебная коллегия полагает несостоятельными доводы заявителей о противоречии федеральному законодательству частей 3, 4, 6, 7 и 8 статьи 44 и пункта 6 части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции закона от 11 апреля 2012 года N 12), которыми регламентированы особенности разработки градостроительных планов земельных участков, предназначенных для размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства на не подлежащих реорганизации жилых территориях.

В частности, данными статьями предусмотрены обязательные публичные слушания проектов межевания не подлежащих реорганизации жилых территорий, разработанные в составе или в соответствии с такими проектами межевания территории проекты градостроительных планов земельных участков и материалы по их обоснованию, а также проекты градостроительных планов земельных участков; обязательное утверждение градостроительных планов земельных участков Правительством Москвы или органом, уполномоченным в области градостроительного проектирования и архитектуры, в порядке, установленном Правительством Москвы на не подлежащих реорганизации жилых территориях, перечень материалов, предъявляемых вместе с проектом указанных в этой статье градостроительных планов земельных участков (решение окружной комиссии о предоставлении градостроительного плана земельного участка на утверждение; материалы по обоснованию размещения на таком земельном участке объектов капитального строительства (градостроительное обоснование); протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний; предложения представительного органа соответствующего муниципального образования).

При этом установлено, что проекты градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции за счёт средств бюджета города Москвы объектов дошкольных учреждений, предоставляются на утверждение с приложением материалов по обоснованию размещения на таком земельном участке объектов капитального строительства, указанных в части 2, 3 статьи 43 Градостроительного кодекса города Москвы.

В случае, если параметры и сведения, указанные в проекте градостроительного плана земельного участка, соответствуют параметрам и сведениям, которые ранее являлись предметом рассмотрения на публичных слушаниях, проведение публичных слушаний по проекту разработанного в виде отдельного документа градостроительного плана земельного участка, предназначенного для строительства, реконструкции объекта капитального строительства на не подлежащей реорганизации жилой территории, в порядке, установленном в поименованных выше пунктах статьи 44 регионального закона, не требуется.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса города Москвы публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности проводятся по проектам, разработанным в виде отдельных документов градостроительных планов земельных участков в случаях, указанных в статье 44 данного регионального закона, в районах города Москвы на территориях кварталов, микрорайонов, в границах которых расположены земельные участки.

Сопоставительный анализ данных региональных норм и положений Градостроительного кодекса Российской Федерации приводит к выводу о том, что установленный законодателем города Москвы в данных нормах Градостроительного кодекса города Москвы порядок проведения публичных слушаний в полной мере согласуется с требованиями, предъявляемыми к публичным слушаниям Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Что же касается предусмотренных форм и способов организации проведения публичных слушаний, они не могут расцениваться как нарушение прав заявителей на участие граждан и их объединений в публичных слушаниях, к чему фактически сводятся доводы заявителей. Напротив, как это следует из текста оспариваемых положений в их системной взаимосвязи, они направлены на обеспечение всем заинтересованным лицам, в том числе правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, равных возможностей для выражения своего мнения.

Использование в контексте пункта 6 части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса города Москвы слова "статье" вместо слов "части 7 статьи" также не указывает на снижение уровня правовых гарантий заявителей на публичное слушание, поскольку внесённые поправки в этой части не предполагает отмены публичных слушаний по проектам генерального плана города Москвы, Правил землепользования и застройки, в том числе по внесению в них изменений, обязательность проведения которых установлена Градостроительным кодексом Российской Федерации, как не предполагает и отмены права граждан и юридических лиц принимать участие в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий (выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в её проведении в установленном порядке; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы; осуществлять другие права), предусмотренного статьёй 5 Федерального закона от 14 марта 1995 года N ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьями 11 и 12 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьями 3 и 19 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Согласно части 7 статьи 55 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12), режимы регулирования градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озеленённых территориях устанавливаются в составе территориальных, отраслевых схем, проектов планировки территории, если иное не установлено данным региональным законом.

В силу части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12) разработка градостроительного плана земельного участка, существующего, планируемого на особо охраняемой природной территории, природной территории, озеленённой территории объекта капитального строительства, за исключением объектов, указанных в части 5 этой статьи, осуществляется только при условии, что применительно ко всей этой территории, установлены режимы охраны, режимы использования, режимы регулирования градостроительной деятельности. В градостроительном плане указанного земельного участка должны быть определены ограничения использования земельного участка, объекта капитального строительства, необходимые для соблюдения установленных режимов охраны и использования особо охраняемой природной территории, природной, озеленённой территории. Часть 5 данной статьи наделяет Правительство Москвы полномочием по установлению или изменению режима использования, режима регулирования градостроительной деятельности, категории и (или) вида территории при разработке градостроительного плана земельного участка для строительства, реконструкции объектов общеобразовательных учреждений на природной и озеленённой территориях.

Поскольку зонирование территории, являясь частью процесса планирования использования земель населённых пунктов, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти, Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населённых пунктов, в том числе путём выбора наиболее эффективного функционального использования земельных участков и объектов капитального строительства, при этом не исключается возможность сочетания различных видов использования земельных участков (например, в жилых и рекреационных целях, использования и для осуществления производственной деятельности, и для проживания), Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда первой инстанции о законности данных региональных норм.

Правовые предпосылки для такого вывода прежде всего содержатся в положениях статей 1, 59, 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"), о противоречии которым заявителями поставлен вопрос.

В силу указанных статей под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

К видам негативного воздействия федеральный законодатель относит выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, загрязнение недр, почвы, размещение отходов и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий защитные, охранные и иные зоны с ограниченным режимом природопользования создаются в целях охраны жизнедеятельности человека, среды обитания растений от хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

К таковым относятся зелёные зоны; санитарно-защитные зоны; водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения; особо защитные участки леса; территории и объекты градостроительной деятельности особого регулирования; территории традиционного природопользования, зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедные зоны, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством. Как было отмечено выше, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих природоохранное, рекреационное и иное значение и находящихся под особой охраной. На территориях, находящихся в составе зелёного фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного значения. Государственное регулирование в области охраны зелёного фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

Из требований пункта 3.1 СанПИН 2.4.1.2660-10 следует, что размещение объектов общеобразовательных, дошкольных образовательных учреждений на природной территории, озеленённой территории негативного воздействия на охрану окружающей среды априори не может оказывать. Напротив, присутствие на озеленённой территории таких учреждений обуславливает проведение озеленительных мероприятий и создания полосы зелёных насаждений из расчёта не менее 50% площади территории, свободной от застройки.

Регулируемая застройка на особо охраняемых территориях не исключается и Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон (часть 3 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озёрами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 1 и часть 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Помимо предусмотренных в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации зон органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным регламентом определяется режим земельных участков, равно как всего, что находится над поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учётом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; объектов культурного наследия, а также с учётом особо охраняемых природных территорий и иных природных объектов (части 1 и 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации федеральный законодатель, указывая на то, что в состав земель населённых пунктов могут входить земельные участки, отнесённые в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным зонам, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, вместе с тем не исключает возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) (части 1 и 2 данного Федерального закона). Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 данного Федерального закона. Как следует из содержания этих статей, порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В силу части 5 статьи 2, статей 4, 33, 34 и 35 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (часть 5 статьи 2 данного Федерального закона). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда ведётся Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (статья 4).

Согласно приказу Минприроды России от 19 марта 2012 года N 69 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации, органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории (пункт 14).

Из изложенного, таким образом, следует, что органы власти субъекта Российской Федерации не лишены возможности принимать не только решения о создании особо охраняемых природных территориях, но принимать решения об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории.

В соответствии со статьёй 2 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 внесены изменения в статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений".

Так, региональный законодатель в части второй статьи 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений" слово "целевым" заменил словом "функциональным" и дополнил эту статью новой частью, согласно которой режимы регулирования градостроительной деятельности на природных и озеленённых территориях, в том числе их функциональное назначение, устанавливаются в соответствии с законом города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы".

Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы заявителей о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений" в оспариваемой ими части.

Как уже было выше отмечено, благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов; требования в области охраны окружающей среды - предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным законодательством, направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, возникающие при установлении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями продукции процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, регулируются законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности регламентированы Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в том числе статьёй 61 данного Федерального закона, по смыслу которой охрана зелёного фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зелёного фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

Государственное регулирование в области охраны зелёного фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии как с федеральным законодательством, так и законодательством субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 1, статей 30-40 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение; градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В связи с изложенным доводы заявителей о том, что внесённые изменения дезавуировали запреты и ограничения, направленные на охрану окружающей среды, являются надуманными.

Судебная коллегия констатирует, что оспариваемая редакция региональной нормы, исходя из её целевой направленности, не допускает каких-либо действий (бездействия) граждан, юридических лиц, органов государственной власти, способных привести к повреждению или уничтожению зелёных насаждений при осуществлении ими градостроительной деятельности. Отсылка законодателя к положениям градостроительного законодательства не свидетельствует о неприменении требований, предъявляемых к защите зелёных насаждений. Напротив, режим регулирования градостроительной деятельности на природных и озеленённых территориях, как это буквально следует из смысла оспариваемой нормы, определяется исходя из функционального назначения озеленённой территории и тем самым диктует, в частности, на территориях природных парков необходимость выделения различных режимов особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков (природоохранных, рекреационных, агрохозяйственных и иных функциональных зон, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов (статья 21 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"). На это указывают и положения статей 55 и 56 Градостроительного кодекса города Москвы, к которым фактически сделана отсылка в оспариваемой статье 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений", из текста которых весьма ясно и определённо следует, что регулирование градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озеленённых территориях осуществляется в соответствии с категориями, видами, режимами охраны, режимами использования и зонированием указанных территорий, установленными в соответствии с законодательством в области охраны особо охраняемых природных территорий, в области охраны и использования озеленённых территорий.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 "О внесении изменений в закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений" предусмотрено исключение территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, из границ особо охраняемых природных территорий, природных и озеленённых территорий, осуществляемое на основании правового акта Правительства Москвы, который должен быть принят в срок до 1 июля 2012 года и устанавливать перечень территорий (земельных участков) с расположенными на них объектами гаражного назначения. Требования, предусмотренные частями 6 и 7 статьи 8 и частью 5 статьи 14 закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", а также статьями 52-54 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", не применяются.

Согласно части 2 этой же статьи регионального закона Правительство Москвы до 1 мая 2012 года определяет орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный на проведение обследований особо охраняемых природных территорий, природных и озеленённых территорий на предмет выявления нахождения на таких территориях объектов гаражного назначения в порядке, установленном для осуществления контроля за использованием объектов недвижимости.

В силу части 3 этой же статьи регионального закона по результатам, указанным в части 2 данной статьи, уполномоченный орган формирует проект перечня территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, согласует его с органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, направляет на заключение государственной экспертизы и затем представляет указанный проект перечня в Правительство Москвы.

Доводы заявителей о противоречии приведённых региональных норм федеральному законодательству суд первой инстанции обоснованно отклонил.

Как усматривается из содержания оспариваемых положений, все они по своей юридико-правовой конструкции соответствуют требованиям формальной определённости, в них законодатель наделяет Правительство Москвы конкретным полномочием в области градостроительной деятельности, определяет конкретные сроки исполнения поставленных задач перед Правительством Москвы, что само по себе на реализацию прав заявителей в области охраны окружающей среды не влияет, а установление специального порядка введения в действие части 8 статьи 78 Закона города Москвы "Градостроительный кодекс города Москвы" отнюдь не указывает на превышение Московской городской Думой своих полномочий. При этом судом первой инстанции правильно отмечено в решении, что неприменение к спорной ситуации требований, предусмотренных частями 6 и 7 статьи 8 и частью 5 статьи 14 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", а также статьями 52-54 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", не исключает необходимости соблюдать федеральное законодательство, регулирующее общественные отношения в данной области, и следовательно, оспоренное нормативное положение не может расцениваться как противоречащее федеральному закону. Иное означало бы умаление федерального законодательства по праву главенствующего в сложившейся системе правовых регуляторов. Оспариваемые положения Уставу города Москвы не противоречат. Норм, содержащих возможность отчуждения земель особо охраняемых территорий на территории города Москвы, как это утверждается заявителями, не усматривается. Использование региональным законодателем в контексте оспариваемой статьи термина "исключение" не может пониматься как "отчуждение" и "изъятие" особо охраняемой природной территории, либо её части. Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке статей 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из предписаний Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". В оспариваемом региональном законе изъятие земель природно-заповедного фонда и смена их собственника, не предусмотрена.

Указание регионального законодателя в заключительных и переходных положениях Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 на необходимость согласования проекта перечня территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, с органами исполнительной власти города Москвы, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, а также необходимость проведения государственной экспертизы проекта перечня территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, не может свидетельствовать о противоречии федеральному законодательству данного правового регулирования, так как использование этих методов в государственно-управленческой деятельности (проведение согласования и государственной экспертизы) в этой сфере общественных отношений не исключается федеральным законодателем и не противоречит принципам охраны окружающей среды.

Такое правовое регулирование не может рассматриваться и как несоблюдение принципов государственной экологической экспертизы и требований к порядку её проведения, поскольку регулирование данных вопросов составляет предмет регламентации федерального законодателя, а не регионального, что прямо вытекает из предписаний Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которым экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (статья 1). Экологическая экспертиза основывается на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учёта требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учёта общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы (статья 3). Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральном законом. Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются объекты, перечисленные в статье 12 названного Федерального закона, а требования к форме и содержанию представляемых заказчиком материалов на экологическую экспертизу определены в статье 14 этого закона.

Доводы заявителей о наличии в части 3 статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 года N 12 признаков, провоцирующих развитие коррупциогенности при исполнении данного закона, несостоятельны, поскольку положения этой статьи не устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и не содержат неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции.

Между тем именно эти факторы рассматриваются федеральным законодателем в качестве признаков коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов (статья 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов").

Употребление в контексте оспариваемого закона термина "объект гаражного назначения", в последующем применённого в постановлении Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП, как обоснованно указано в решении, не несёт в себе неясности и двусмысленности. Термин широко используется в нормативных правовых актах как регионального, так и федерального уровня, однако единого понятия на уровне федерального закона не предусмотрено. В сложившейся правоприменительной практике, как правило, под объектами гаражного назначения понимаются объекты, предназначенные для хранения автотранспортного средства, в том числе машиноместа в гаражном комплексе. Из текста оспариваемой нормы не следует, что используемый в контексте данного закона юридический смысл термина "объект гаражного назначения" отличается от общепринятого, в связи с чем нет оснований для выводов о противоречивости этой дефиниции.

Не могут повлиять на отмену решения и доводы заявителей о противоречии федеральному законодательству Перечня территорий (земельных участков), на которых расположены объекты гаражного назначения, исключаемых из границ особо охраняемых природных территорий, а также природных и озеленённых территорий, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП "О реализации статьи 3 Закона города Москвы от 11 апреля 2012 N 12 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений".

Из материалов дела следует, что утверждению Перечня предшествовало обсуждение с общественностью материалов проекта по внесению изменений в документацию по образованию особо охраняемых природных территорий, о чём составлены соответствующие протоколы, утверждённые главами управ районов города Москвы и проведение государственной экологической экспертизы этих материалов в соответствии с требованиями и процедурой, предусмотренной Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Заключение государственной экологической экспертизы подготовлено экспертной комиссией и содержит обоснованные выводы о соответствии оспариваемого заявителями Перечня территорий (земельных участков), исключаемых из особо охраняемых природных территорий, и намечаемой в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды.

Заключением государственной экологической экспертизы установлено, что из состава особо охраняемых природных территорий исключаются территории (земельные участки), которые фактически заняты объектами гаражного назначения и не выполняют длительное время природозащитных функций. Объекты гаражного назначения возникли до установления границ соответствующих особо охраняемых природных территорий, не имели на момент образования и до настоящего времени не имеют природоохранного назначения. Исключение объектов гаражного назначения из особо охраняемых природных территорий возможно в случае фактического расположения данных объектов по периферии особо охраняемых природных территорий или в случае их непосредственного примыкания к внешним границам, что не приведёт к раздробленности особо охраняемых природных территорий и позволит избежать фрагментации природных территорий. Земельные участки особо охраняемых природных территорий, указанные в пунктах 10, 17, 18, 23, 26, 30, 45, 59, 141, 142, 159, 164, 198, 200 и 203 заключения государственной экологической экспертизы расположены в центральной части особо охраняемых природных территорий, и в связи с чем не были включены в Перечень, утверждённый постановлением Правительства Москвы от 18 июля 2012 года N 338-ПП и сохранены в составе особо охраняемых природных территорий, и таким образом сохранены в составе особо охраняемых природных территорий. Исключение земельных участков из состава особо охраняемых природных территорий не влечёт за собой смену собственника - города Москвы.

Заключение одобрено квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующее заданию на проведение экологической экспертизы, выданного органами государственной власти города Москвы. В связи с чем доводы заявителей о незаконности заключения по мотиву того, что имеется особое обоснованное мнение одного из экспертов, не согласного с принятым этой экспертной комиссией заключением, не состоятельны.

По смыслу статьи 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" особое обоснованное мнение, подготовленное экспертом, само по себе, не является основанием для утраты юридической силы положительного заключения государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случаях, прямо указанных в части 5 названной статье Федерального закона.

Доводы заявителей о том, что из содержания оспариваемого постановления Правительства Москвы невозможно установить, какие именно участки исключаются из состава природных территорий, не соответствуют действительности. В приложении к оспариваемому акту установлен чёткий перечень этих участков с указанием адресных ориентиров. При этом пунктом 3.1 оспоренного постановления Департаменту земельных ресурсов города Москвы дано поручение обеспечить проведение кадастровых работ и постановку на кадастровый учёт указанных в Перечне земельных участков, занятых объектами гаражного назначения, что предполагает в каждом конкретном случае уточнение исключённых земельных участков из особо охраняемых территорий.

Относительно факта, что в указанном Перечне в ряде пунктов отсутствуют сведения о землепользователях, судом правильно отмечено, что данное обстоятельство само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого постановления Правительства, так как указанным нормативным правовым актом определено, что договоры аренды земельных участков надлежит заключать исключительно с гаражными кооперативами или некоммерческими объединениями граждан, созданными в целях строительства и (или) эксплуатации объектов гаражного назначения, включённых в перечень.

Таким образом, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты не нарушают прав заявителей, не противоречат законодательству, имеющему большую силу, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований, в полной мере согласуется с предписаниями части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и как следствие, нет оснований для удовлетворения апелляционных жалоб в порядке статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 193, 199, 251, 253, 327-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 23 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Андреевой А.С., Злотниковой Т.В. и её представителя Трунина Д.Н., Эйсмана A.B. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.A.

Ерёменко Т.И.