Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2021 г. по делу N 66а-123/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Головкиной Л.А, Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-178/2020 по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Коми о признании не действующим в части Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" по апелляционным жалобам Государственного Совета Республики Коми и Главы Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 13 октября 2020 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 декабря 2003 г. Государственным Советом Республики Коми принят Закон N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми", который 30 декабря 2003 г. подписан Главой Республики Коми и 13 января 2004 г. официально опубликован в газете "Республика", N 9.

Статьёй 4 закона установлена административная ответственность:

должностных и юридических лиц за допущение нахождения несовершеннолетних на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью несовершеннолетних, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию (часть 5-1);

родителей (лиц, их заменяющих), должностных и юридических лиц за допущение нахождения несовершеннолетних в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних (часть 5-2);

должностных и юридических лиц за действия, указанные в частях 5-1, 5-2 данной статьи, совершённые повторно в течение года со дня окончания исполнения наложенного за их совершение административного наказания (часть 5-4);

родителей (лиц, их заменяющих) за действия, указанные в части 5-2 данной статьи, совершённые повторно в течение года со дня окончания исполнения наложенного за их совершение административного наказания (часть 5-5).

В статье 16 закона к субъектам, имеющим право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных:

частями 5-2, 5-4 (в отношении состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5-2) статьи 4 указанного закона, отнесены должностные лица Министерства юстиции Республики Коми (пункт 2 части 1);

частями 5-2 (за исключением привлечения к административной ответственности родителей (лиц, их замещающих), 5-4 (в отношении состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5-2) статьи 4 названного закона, отнесены должностные лица органов внутренних дел (пункт 10 части 1);

частями 5-1, 5-2 5-4, 5-5 статьи 4 данного закона, отнесены члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав районов, городов, осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований в Республике Коми (пункт 11-2 части 1);

частями 5-1, 5-2 (в части привлечения к административной ответственности родителей (лиц, их замещающих), 5-4 (в отношении состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5-1), 5-5 статьи 4 поименованного закона, отнесены должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований городских округов, муниципальных районов в Республике Коми в соответствии с Законом Республики Коми "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми отдельными государственными полномочиями Республики Коми" (абзац пятый части 2).

Исполняющий обязанности прокурора Республики Коми обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых положений Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми", ссылаясь на то, что они устанавливают административную ответственность за правонарушения в области законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию, которые предусмотрены федеральным законодательством.

Решением Верховного Суда Республики Коми от 13 октября 2020 г. административный иск удовлетворён, оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Государственный Совет Республики Коми и Глава Республики Коми просят решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционных жалоб прокуратурой Республики Коми и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Удовлетворяя административное исковое заявление и признавая противоречащими федеральному законодательству оспариваемые прокурором положения, суд сделал обоснованный вывод о том, что Государственный Совет Республики Коми вышел за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку административная ответственность за нарушение законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию предусмотрена федеральным законодательством и субъект Российской Федерации не вправе дополнять её собственным регулированием.

При этом суд обоснованно исходил из следующих правовых предписаний.

Пунктами "ж.1" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства, административное и административно-процессуальное законодательство.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации) законодательство об административных правонарушениях состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьями 1.3 и 1.3.1 КоАП Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Так, к ведению субъектов Российской Федерации в том числе отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из смысла приведённых правовых норм, определяющих объём и границы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях, суд первой инстанции правильно указал, что субъект Российской Федерации своими законами и иными нормативными правовыми актами вправе устанавливать административную ответственность только по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законодательством.

Поскольку субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в этой сфере, административная ответственность может быть им установлена лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы специальными нормами регионального законодательства или муниципальными правовыми актами.

Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях прав ребёнка) установлены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации.

В этом же законе содержится предписание об обязанности родителей (лиц, их заменяющих) заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (пункт 2 статьи 14.1).

Пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона об основных гарантиях прав ребёнка субъектам Российской Федерации предоставляется право региональными законами в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию устанавливать меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, а также меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.

Между тем, как следует из диспозиции частей 5-1, 5-2, 5-4 и 5-5 статьи 4 регионального закона, субъект Российской Федерации установиладминистративную ответственность за неисполнение перечисленных в федеральной правовой норме мер, которые по своей юридической природе являются мерами по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, а это является обязанностью родителей, возложенной на них федеральным законодателем, следовательно, и привлечение к административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности может иметь место исключительно на основании федерального закона.

Часть 1 статьи 5.35 КоАП Российской Федерации устанавливает ответственность родителей и законных представителей несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.

Проанализировав положения оспариваемых частей 5-1, 5-2, 5-4 и 5-5 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми", суд пришёл к правомерному выводу о том, что предусмотренные названными нормами деяния подпадают под действие части 1 статьи 5.35 КоАП Российской Федерации, согласно которой к административной ответственности могут быть привлечены только родители и лица, их заменяющие.

На основании изложенного судебная коллегия признаёт правильным вывод суда первой инстанции о принятии оспариваемых правовых положений субъектом Российской Федерации с превышением компетенции.

При таком положении судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и в части признания недействующими пункта 2 части 1 статьи 16 в части слов "5-2, 5-4 (в отношении состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5-2)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов "5-2 (за исключением привлечения к административной ответственности родителей (лиц, их замещающих), 5-4 (в отношении состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5-2)", пункта 11-2 части 1 статьи 16 в части слов "5-1, 5-2, 5-4, 5-5 статьи 4", абзаца пятого части 2 статьи 16 в части слов "частями 5-1, 5-2 (в части привлечения к административной ответственности родителей (лиц, их замещающих), 5-4 (в отношении состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5-1), 5-5" Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" об определении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 5-1, 5-2, 5-4 и 5-5 названного закона.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда и основаны на неправильном толковании норм материального права.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что пунктом 18 статьи 14.1 Федерального закона об основных гарантиях прав ребёнка предусмотрено право субъекта Российской Федерации устанавливать административную ответственность за несоблюдение требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и по предупреждению причинения им вреда, является несостоятельным, поскольку это право субъекта Российской Федерации абсолютным не является, его осуществление обусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не означает полномочие установить региональным законом административную ответственность за неисполнение обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством, что является прерогативой федерального законодателя.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Коми от 13 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Государственного Совета Республики Коми, Главы Республики Коми - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Коми в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи