Решение Московского городского суда от 03 марта 2021 г. по делу N 3а-0470/2021

Московский городской суд в составе

председательствующего судьи Севастьяновой Н.Ю, при секретаре Дмитришиной А.Р, с участием прокурора Суржанской М.П, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-470/2021 по административному исковому заявлению Кадырова Марата Маратовича к Мэру Москвы, Правительству Москвы о признании недействующими отдельных положений Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N12-УМ "О введении режима повышенной готовности", УСТАНОВИЛ:

В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)7 и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Мэром Москвы принят указ от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности". Нормативный правовой акт размещен 5 марта 2020 года на о фициальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru.

Указом Мэра Москвы от 23 марта 2020 года N26-УМ в несены изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции указов Мэра Москвы от 10 марта 2020 г. N 17-УМ, от 14 марта 2020 г. N 20-УМ, от 16 марта 2020 г. N21-УМ, от 19 марта 2020 г. N 25-УМ).

Данным нормативным правовым актом указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ изложен в новой редакции, в частности:

"Пункт 5. С 26 марта 2020 г. по 14 апреля 2020 г.:

5.1. Обязать соблюдать режим самоизоляции граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, указанные в приложении к настоящему указу. Режим самоизоляции должен быть обеспечен по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

Режим самоизоляции может не применяться к руководителям и сотрудникам предприятий, организаций, учреждений и органов власти, чье нахождение на рабочем месте является критически важным для обеспечения их функционирования, работникам здравоохранения, а также к гражданам, определенным решением Штаба по мероприятиям по предупреждению завоза и распространения инфекции, вызванной коронавирусом 2019-nCoV в городе Москве (далее также - Штаб)".

Приложением к данному указу утвержден Перечень заболеваний, требующих соблюдения режима самоизоляции.

Указом Мэра Москвы от 29 марта 2020 года N34-УМ внесены изменения в Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, указ изложен в новой редакции, в частности:

"7. С 26 марта 2020 г. по 14 апреля 2020 г.:

7.1. Обязать соблюдать режим самоизоляции граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, указанные в приложении 2 к настоящему указу. Режим самоизоляции должен быть обеспечен по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

7.3. Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы и Департаментом образования и науки города Москвы обеспечить приостановление (с последующей записью билетов в размере не менее оплаченных периодов) в указанный период возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), для учеников 5 класса и старше образовательных организаций, предоставляющих начальное общее, основное общее, среднее общее образование, а также обучающихся в профессиональных образовательных организациях, реализующих программы среднего профессионального образования, образовательных организациях высшего образования (за исключением обучающихся, осуществляющих трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность в медицинских организациях, а также иную трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность при условии подтверждения по телефону + 7 (495) 777-77-77 либо на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы (при наличии регистрации в личном кабинете), граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции в соответствии с пунктом 7.1 настоящего указа".

Приложением к данному указу утвержден Перечень заболеваний, требующих соблюдения режима самоизоляции.

Указом Мэра Москвы от 27 мая 2020 года N61-УМ внесены изменения в Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N12-УМ, указ изложен в новой редакции, в частности:

"Пункт 10. С 26 марта 2020 г. по 14 июня 2020 г. (включительно):

10.1. Обязать соблюдать режим самоизоляции граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, указанные в приложении 5 к настоящему указу, за исключением случаев покидания места проживания (пребывания) в целях прогулки и занятия физической культурой и спортом в порядке, предусмотренном приложением 8 к настоящему указу. Режим самоизоляции должен быть обеспечен по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

10.3. Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы и Департаментом образования и науки города Москвы обеспечить приостановление (с последующей записью билетов в размере не менее оплаченных периодов) в указанный период возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), для учеников 5 класса и старше образовательных организаций, предоставляющих начальное общее, основное общее, среднее общее образование, а также обучающихся в профессиональных образовательных организациях, реализующих программы среднего профессионального образования, образовательных организациях высшего образования (за исключением обучающихся, осуществляющих трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность в медицинских организациях, а также иную трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность при условии подтверждения по телефону + 7 (495) 777-77-77 либо на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы (при наличии регистрации в личном кабинете), граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции в соответствии с пунктом 10.1 настоящего указа".

Приложением к данному указу утвержден Перечень заболеваний, требующих соблюдения режима самоизоляции.

Указом Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N69-УМ внесены изменения в Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, в частности из пункта 10 исключены слова "по 14 июня 2020 г. (включительно)".

На момент рассмотрения дела Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности" действует в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, от 4 июня 2020 г. N66-УМ, от 8 июня 2020 г. N69-УМ, от 15 июня 2020 г. N72-УМ, от 22 июня 2020 г. N74-УМ, от 25 сентября 2020 г. N92-УМ, от 6 октября 2020 г. N97-УМ и предусматривает в частности:

"Пункт 10. С 26 марта 2020 г.:

Приложением 5 к данному Указу утвержден Перечень заболеваний, требующих соблюдения режима самоизоляции:

1. Болезнь эндокринной системы - инсулинозависимый сахарный диабет, классифицируемая в соответствии с Международной классификацией болезней - 10 (МКБ-10) по диагнозу E10.

2. Болезни органов дыхания из числа:

2.1.Другая хроническая обструктивная легочная болезнь, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозу J44.

2.2. Астма, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозу J45.

2.3. Бронхоэктатическая болезнь, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозу J47.

3. Болезнь системы кровообращения - легочное сердце и нарушения легочного кровообращения, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозам I27.2, I27.8, I27.9.

4. Наличие трансплантированных органов и тканей, классифицируемых в соответствии с МКБ-10 по диагнозу Z94.

5. Болезнь мочеполовой системы "1" - хроническая болезнь почек 3-5 стадии, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозам N18.0, N18.3 - N18.5.

6. Новообразования из числа "2":

6.1. Злокачественные новообразования любой локализации "1", в том числе самостоятельных множественных локализаций, классифицируемые в соответствии с МКБ-10 по диагнозам C00 - C80, C97.

6.2. Острые лейкозы, высокозлокачественные лимфомы, рецидивы и резистентные формы других лимфопролиферативных заболеваний, хронический миелолейкоз в фазах хронической акселерации и бластного криза, первичные хронические лейкозы и лимфомы "1", классифицируемые в соответствии с МКБ-10 по диагнозам C81 - C96, D46.

--------------------------------

"1" При режиме самоизоляции допускается посещение медицинской организации по поводу основного заболевания.

"2" Самоизоляция не распространяется на пациентов, отнесенных к третьей клинической группе (в онкологии).

Кадыров М.М. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением к Мэру Москвы, Правительству Москвы, в котором с учетом дополнительного административного искового заявления, просит признать недействующими:

- пункт 10.3 в совокупности с абзацем 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности", в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, от 4 июня 2020 г. N66-УМ, от 8 июня 2020 г. N69-УМ, от 15 июня 2020 г. N72-УМ, от 22 июня 2020 г. N74-УМ, от 25 сентября 2020 г. N92-УМ, от 6 октября 2020 г. N97-УМ, в части произвольного лишения права на льготный и бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси) и на пригородном железнодорожном транспорте лиц, указанных в абзаце 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ;

- абзац 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности", в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, от 4 июня 2020 г. N66-УМ, от 8 июня 2020 г. N69-УМ, от 15 июня 2020 г. N72-УМ, от 22 июня 2020 г. N74-УМ, от 25 сентября 2020 г. N92-УМ, от 6 октября 2020 г. N97-УМ, в совокупности с приложением 5 к Указу Мэра Москвы, в редакции Указа Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, в части произвольного ограничения на неопределенный срок прав категорий граждан, указанных в абзаце 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, по отношению к правам других категорий граждан.

Требования мотивированы тем, что а дминистративный истец является субъектом спорных правоотношений, ввиду применения к нему оспариваемых в части положений Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ. А дминистративный истец относится к категории ветеранов боевых действий и имеет право на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на всех видах городского пассажирского транспорта г..Москвы на основании Федерального закона от 12 января 1995 года N5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 17 июля 1999 года N178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Закона г..Москвы от 3 ноября 2004 года N70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы". Сведения об административном истце внесены в регистры получателей мер социальной поддержки, ему выдана социальная карта, являющаяся проездным билетом для бесплатного проезда. В период с 12 мая 2020 года по 9 июня 2020 года, с 9 октября 2020 года по 15 ноября 2020 года проездной документ был заблокирован, вследствие этого административный истец понес расходы на оплату проезда. Из письменных ответов Департамента здравоохранения г..Москвы от 11 июня 2020 года N50-30-60063/20, Департамента информационных технологий города Москвы от 24 сентября 2020 года N64-09-7877/20-1 следует, что блокировка проездного билета произведена на основании Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ ввиду наличия у административного истца заболевания, относящегося к перечисленным в приложении 5 к указу.

Оспариваемые в части положения Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности положениям Федерального закона от 12 января 1995 года N5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 17 июля 1999 года N178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Закона г..Москвы от 3 ноября 2004 года N70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", поскольку ограничивают на неопределенный срок права на получение льготного и бесплатного проезда, которые установлены нормами федерального законодательства. При принятии оспариваемых в части положений указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ административным ответчиком превышены предоставленные ему полномочия и нарушил положения части 3 статьи 55, части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 8 статьи 41 Закона г..Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", согласно которых правовые акты, издаваемые Мэром Москвы, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам города Москвы. Кроме того, оспариваемые нормы введены на неопределенный срок, что противоречит позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 25 декабря 2020 года N49-П, в котором разъяснено, что меры оперативного реагирования на угрозу распространения короновирусной инфекции не противоречат Конституции Российской Федерации, если данные меры были кратковременные. Введение ограничительных мер по соблюдению режима самоизоляции по признаку состояния здоровья в пункте 10.1 Указа Мэра Москвы в совокупности с положениями приложения 5 к Указа ставит граждан на неопределенный срок в неравное положение по сравнению с иными гражданами в части возможности реализации права на свободу передвижения, на свободное использование своих способностей к труду, профессии, и носит дискриминационный характер.

Тем самым, нарушаются положения части 3 статьи 5 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статьи 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г..Риме 4 ноября 1950 года, статьи Е части V "Европейской социальной хартии (пересмотренной)", принятой в г..Страсбурге 3 мая 1996 года. При решении вопроса о том, кого следует отнести к числу граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции, отнести к группе риска, руководствовался формальными и произвольными признаками, без учета реального состояния здоровья каждого гражданина, тем самым нарушены положения части 1 статьи 65 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Ввиду прекращения предоставления мер государственной и региональной социальной поддержки, которые были оплачены из средств федерального и регионального бюджетов, административный ответчик обеспечил неосновательное обогащение получателей выделяемых из бюджетов средств, в частности транспортной организации и иных лиц. Административный ответчик не предусмотрел никакой соразмерной компенсации взамен прекращения предоставления мер государственной и региональной социальной поддержки. Сумма компенсации в 4000 руб. не может компенсировать дополнительные расходы, понесенные в виду нарушения прав.

В судебном заседании административный истец Кадыров М.М. поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в административном иске и дополнении к нему.

Представители административных ответчиков Мэра Москвы Собянина С.С, Правительства Москвы - Стужина Т.А, Гоголь С.А, действующие на основании доверенностей и имеющие высшее юридическое образование, административные исковые требования не признали и просили отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Суду пояснили, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий и с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, а содержание нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представители заинтересованных лиц Департамента здравоохранения г.Москвы - Штефан Д.М, Департамента информационных технологий города Москвы - Сыстеров Е.Е, действующие на основании доверенностей и имеющие высшее юридическое образование, административные исковые требования не признали и просили отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения административного истца, представителей административных ответчиков и заинтересованных лиц, исследовав представленные доказательства, допросив в качестве специалиста врача пульмонолога, кандидата медицинских наук, главного нештатного пульмонолога Зеленоградского округа города Москвы, работающего в должности заведующего пульмонологическим отделением ГБУЗ "*** - ***, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемых нормативных правовых актов, заслушав заключение прокурора Суржанской М.П, полагавшую необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из преамбулы указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности" принят в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)7 и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В статье 1 названного Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ приведены понятия:

чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1);

предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).

При этом в статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно пунктам "а, м, у" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, относятся, в том числе:

- принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

- принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно пункту "д" части 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ " О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

В силу пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ п орядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

Согласно пункту 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N794, координационными органами единой системы являются на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.

Комиссия Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности образована постановлением Правительства Москвы от 30 марта 2004 г. N 180-ПП "О Комиссии Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности". Председателем Комиссии является Мэр Москвы, который руководит деятельностью Комиссии.

В силу пункта 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Положения пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр Москвы.

Отношения в сфере защиты населения и территорий города Москвы от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регулируются Законом г. Москвы от 05 ноября 1997 г. N 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно статье 1 Закона г.Москвы от 5 ноября 1997 г. N46 предупреждение чрезвычайных ситуаций - комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу пунктов "а, б" части 2 статьи 5 Закона г.Москвы от 5 ноября 1997 года N46 к полномочиям Мэра Москвы отнесено:

- принимает решения, определяющие в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Уставом города Москвы основные направления политики и организации защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций (пункт а);

- в случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города, принимает необходимые меры по ликвидации чрезвычайных ситуаций и поддержанию правопорядка на территории города Москвы, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил МГСЧС (пункт б).

В силу подпункта "г" пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту "б" пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с подпунктами 8, 11 пункта 1 статьи 13 Устава города Москвы к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится охрана общественного порядка и обеспечение безопасности граждан, решение городских вопросов воспитания, здравоохранения, образования, социальной защиты, занятости, науки, культуры, физической культуры и спорта.

Согласно пункту 4 статьи 41 Устава города Москвы по вопросам своей компетенции Мэр Москвы издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением.

В силу пункта 5 статьи 41 Устава города Москвы указы Мэра Москвы - правовые акты, издаваемые Мэром Москвы по вопросам нормативного характера, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами и законами города Москвы.

На основании приведенных норм федерального и регионального действующего законодательства к полномочиям Мэра Москвы, как высшего должностного лица города Москвы, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие

нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;

принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

С учетом изложенного Мэр Москвы обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого указа от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности", в том числе в последующих его редакциях - указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, от 4 июня 2020 г. N66-УМ, от 8 июня 2020 г. N69-УМ, от 15 июня 2020 г. N72-УМ, от 22 июня 2020 г. N74-УМ, от 25 сентября 2020 г. N92-УМ, от 6 октября 2020 г. N97-УМ.

Не нашли своего подтверждения доводы административного истца о не соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из буквального содержания оспариваемых положений пункта 10.1 в совокупности с приложением 5 к Указу Мэра Москвы, усматривается, что на граждан, имеющих заболевания, указанные в приложении 5 к настоящему указу, возложена обязанность соблюдать режим самоизоляции по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

При этом введены исключения:

- предусмотрена возможность не соблюдать указанный режим в случае покидания места проживания (пребывания) в целях прогулки и занятия физической культурой и спортом в порядке, предусмотренном приложением 8 к настоящему указу;

- режим самоизоляции может не применяться к руководителям и сотрудникам предприятий, организаций, учреждений и органов власти, чье нахождение на рабочем месте является критически важным для обеспечения их функционирования, работникам здравоохранения, а также к гражданам, определенным решением Штаба по мероприятиям по предупреждению завоза и распространения инфекции, вызванной коронавирусом 2019-nCoV в городе Москве (далее также - Штаб);

- самоизоляция не распространяется на пациентов, отнесенных к третьей клинической группе (в онкологии).

Положениями пункта 10.3 Указа Мэра Москвы возложена обязанность на Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы и Департаментом образования и науки города Москвы по обеспечению приостановления в указанный период возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), в том числе для граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции в соответствии с пунктом 10.1 настоящего указа.

В приложении 5 к данному Указу Мэра Москвы утвержден Перечень заболеваний, требующих соблюдения режима самоизоляции.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, статьи 1 и 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право на свободу передвижения по своей природе не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом.

Правовым актом, определяющим общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Как следует из преамбулы Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, обязанность соблюдать режим самоизоляции по месту проживания основана на положениях подпункта "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Положения статьи 5 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", на которые ссылается административный истец, регулируют мероприятия по охране здоровья, а не защиты жизни и здоровья населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и к спорным правоотношениям не применимы.

Действительно, положениями Федерального закона от 12 января 1995 года N5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 17 июля 1999 года N178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Закона г.Москвы от 3 ноября 2004 года N70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" предусмотрены меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе на получение льготного и бесплатного проезда. Однако оспариваемые положения пунктов 10.1, 10.3, приложения 5 к Указу Мэра Москвы не содержат норм, отменяющих ранее предоставленные меры социальной поддержки, не вводят нового правового регулирования предоставления данных мер социальной поддержки.

Положения статьи 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей при справедливом соотношении публичных и частных интересов, при этом устанавливаемые федеральным законом средства и способы такой защиты должны быть обусловлены ее целями и способны обеспечить их достижение, исключая умаление и несоразмерное ограничение соответствующих прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и от 17 февраля 2016 года N 5-П).

Оспариваемые пункты 10.1, 10.3, приложение 5 к Указу Мэра Москвы носят ограничительный характер и основаны на статьях 17, 19, 55, 71 и 72 Конституции Российской Федерации, положениях специального Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

При этом указанные меры являются соразмерными, не носят произвольный характер, направлены на защиту конституционно значимых ценностей - жизни и здоровья населения, обусловлены необходимостью предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничения эпидемического распространения заболеваемости короновирусной инфекцией на территории города Москвы, и тем самым на обеспечение реализации и защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на территории указанного субъекта Российской Федерации.

Как указано в пункте 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2020 года N49-П, 30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции, присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией (заявление Генерального директора ВОЗ по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV), 30 января 2020 года; вступительное слово Генерального директора ВОЗ на пресс-брифинге по COVID-19, 11 марта 2020 года). Распространение коронавирусной болезни, начавшееся в 2019 году, поставило перед мировым сообществом и перед Российской Федерацией в частности множество проблем не только медицинского, но и социального, политического, экономического и юридического характера. Одной из них стала проблема ограничения контактов между людьми с целью снижения скорости передачи вируса от человека к человеку. Как следует из принятых 19 марта 2020 года Всемирной организацией здравоохранения Рекомендаций по помещению людей в карантин в контексте сдерживания вспышки коронавирусной болезни (COVID-2019), меры общественного здравоохранения для достижения этих целей могут включать ограничение передвижения или отделение людей, которые могли быть подвержены воздействию вируса, от остальной части населения с целью мониторинга симптомов и раннего выявления случаев заболевания.

Соразмерность ограничительных мер подтверждается и тем, что в абзаце 2 пункта 10.1 и в приложении 5 к указу предусмотрены случаи, при которых данные меры не применяются. Кроме того, положениями Указа Мэра Москвы сохранено право граждан на свободу передвижения в случаях посещения медицинской организации по поводу основного заболевания, в целях прогулки и занятия физической культурой и спортом в порядке, предусмотренном приложением 8 указа. Пунктом 10.4.1 Указа Мэра Москвы закреплены положения об осуществлении разовой адресной социальной помощи гражданам, соблюдающим режим самоизоляции в соответствии с пунктом 10.1 настоящего указа: - в размере 2000 рублей после начала режима самоизоляции; - в размере 2000 рублей 14 апреля 2020 г. при условии отсутствия систематических нарушений указанного режима.

Из совокупности всех положений У каза Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ следует, что введенные в пунктах 10.1, 10.3, приложении 5 к указу ограничения представляют собой временную административно-правовую меру, действуют только на период введения режима повышенной готовности, могут быть отменены при наличии достаточных к этому оснований. Вследствие этого являются несостоятельными доводы административного истца о неопределенном характере оспариваемых в части положений указа, о введении ограничительных мер на неопределенный срок.

Не нашли своего подтверждения доводы административного истца о дискриминационном характере принятых ограничительных мер. Как разъяснено в пункте 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2020 года N49-П, ограничения свободы передвижения основаны на рациональном понимании объективных жизненных потребностей граждан и общества, что также свидетельствует об их конституционно-правовой допустимости.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 настоящего Федерального закона, наделяются полномочиями, в том числе, по введению (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации возложена обязанность, в том числе, обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 мая 2020 года утверждены Методические рекомендации МР 3.1.0178-20. "3.1. Профилактика инфекционных болезней. Методические рекомендации. Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19". При этом пунктом 7 Методических рекомендаций предусмотрено, что на всех этапах соблюдаются следующие условия: режим самоизоляции для людей с высоким риском тяжелого заболевания (лиц старше 65, лиц с хроническими заболеваниями, в первую очередь - лиц с сердечно-сосудистыми заболеваниями, болезнями органов дыхания, диабетом) и принятие дополнительных мер при вынужденном выходе из дома; сохранение работы в удаленном доступе, если это не нарушает функционирование учреждения/предприятия, или введение, где возможно, посменной работы, с нахождением на дистанционной работе контингентов из групп риска; использование гигиенических масок (в транспорте, в общественных местах, при любом выходе на улицу); соблюдение масочного режима всеми работающими на предприятиях и организациях любой организационно-правовой формы; соблюдение дезинфекционного режима; соблюдение социального дистанцирования (не менее 1, 5 метров).

Судом был привлечен в качестве специалиста врач пульмонолог, кандидат медицинских наук, главный нештатный пульмонолог Зеленоградского округа города Москвы, работающий в должности заведующего пульмонологическим отделением ГБУЗ " *** Департамента здравоохранения города Москвы - ***, который разъяснил, что в приложении 5 к Указу Мэра приведен Перечень заболеваний, который основан на Международной классификации болезней (МКБ-10) по Всемирной организации здравоохранения, и сформирован по такому критерию как - наличие риска потенциально тяжелого течения болезни, госпитализации и летальности у лиц, которые страдают данными заболеваниями, вне зависимости от прохождения ими соответствующего лечения. В частности, больные бронхиальной астмой, особенно лица с легкой формой бронхиальной астмы, при столкновении с вирусной инфекцией, подвергаются наибольшему риску тяжелого течения заболевания, так как столкновение с тригером (возбудителем) может привести к спазму легких и негативному исходу.

На основании изложенного являются несостоятельными доводы административного истца о том, что в Перечень заболеваний, приведенный в приложении 5 Указа Мэра, включены заболевания по формальным и произвольным признакам, без учета реального состояния здоровья каждого гражданина. Как указывалось выше, положения части 1 статьи 65 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к спорным правонарушениям не применимы.

Доводы о нецелесообразности введения конкретных ограничительных мер, недоказанности их медицинской эффективности, о неосновательном обогащение получателей выделяемых из бюджетов средств, о несоразмерности компенсации, не подлежат правовой оценке судом в рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.

При таких обстоятельствах оспариваемый в части нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят в соответствии с компетенцией и полномочиями, с соблюдением порядка принятия, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Мэра Москвы на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов; правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Московского городского суда от 28 апреля 2020 года по делу N3а-3877/2020 дана правовая оценка доводам относительно соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, указы Мэра Москвы признаны законными, принятыми с соблюдением требований, устанавливающих полномочия и компетенцию Мэра Москвы для принятия указа, соблюдение формы и вида, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления их в силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании приведенных выше обстоятельств и норм права, поскольку оспариваемый указ Мэра Москвы соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Правительство Москвы не является надлежащим административным ответчиком по делу, так как не принимал оспаривай нормативный правовой акт.

Является необоснованным ходатайство административных ответчиков о прекращении производства по административному делу в части признания недействующими положений пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, ввиду отсутствия достаточных правовых оснований предусмотренных статьёй 194 Кодекса административного судопроизводства РФ. Вступившим в законную силу решением Московского городского суда от 8 октября 2020 года по административному делу N3а-4457/2020 дана правовая оценка положениям статьи 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ. Однако предметом настоящего спора являются, в том числе требования о признании недействующим абзаца 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, в редакции указа Мэра Москвы от 6 октября 2020 г..N97-УМ, в совокупности с приложением 5 к Указу Мэра Москвы, в редакции Указа Мэра Москвы от 27 мая 2020 г..N61-УМ. То есть административным истцом оспариваются положения пункта 10.1 в неразрывной связи с положениями приложения 5 к Указу Мэра Москвы и с учетом особого субъекта регулируемых правоотношений - г раждане, имеющие заболевания, указанные в приложении 5 к настоящему указу, которым в решении Московского городского суда от 8 октября 2020 года по административному делу N3а-4457/2020 не дана правовая оценка.

Кроме того, административный истец оспаривает положения абзаца 1 пункта 10.1 в совокупности с приложением 5 Указу Мэра Москвы по другим основаниям, ввиду их несоответствия положениям Федерального закона от 12 января 1995 года N5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 17 июля 1999 года N178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Закона г..Москвы от 3 ноября 2004 года N70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы". В решении Московского городского суда от 8 октября 2020 года по административному делу N3а-4457/2020 не проверялись положения пункта 10.1 Указа Мэра Москвы на соответствие указанным нормам федерального и регионального законодательства.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административного искового заявления Кадырова Марата Маратовича к Мэру Москвы, Правительству Москвы о признании недействующими:

- пункта 10.3 в совокупности с абзацем 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности", в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, от 4 июня 2020 г. N66-УМ, от 8 июня 2020 г. N69-УМ, от 15 июня 2020 г. N72-УМ, от 22 июня 2020 г. N74-УМ, от 25 сентября 2020 г. N92-УМ, от 6 октября 2020 г. N97-УМ, в части произвольного лишения права на льготный и бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси) и на пригородном железнодорожном транспорте лиц, указанных в абзаце 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ;

- абзаца 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ "О введении режима повышенной готовности", в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, от 4 июня 2020 г. N66-УМ, от 8 июня 2020 г. N69-УМ, от 15 июня 2020 г. N72-УМ, от 22 июня 2020 г. N74-УМ, от 25 сентября 2020 г. N92-УМ, от 6 октября 2020 г. N97-УМ, в совокупности с приложением 5 к Указу Мэра Москвы, в редакции Указа Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. N61-УМ, в части произвольного ограничения на неопределенный срок прав категорий граждан, указанных в абзаце 1 пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, по отношению к правам других категорий граждан.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья Московского

городского суда Н.Ю. Севастьянова

Мотивированное решение суда изготовлено 12 марта 2021 года.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.