Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 ноября 2009 г. N Ф09-8928/09-С1 Суд признал недействующим решение органа местного самоуправления о внесении изменений в положение о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в муниципальном образовании, поскольку в оспариваемом нормативном правовом акте не соблюден принцип единого подхода ко всем хозяйствующим субъектам и не предусмотрены единые условия предоставления земельного участка через процедуру конкурса, чем нарушены права заинтересованного лица на равный доступ к приобретению и осуществлению прав на землю (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 19 ноября 2009 г. N Ф09-8928/09-С1

Дело N А76-11149/2009-51-193

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 мая 2011 г. N Ф09-1801/11 по делу N А76-35574/2009

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 апреля 2011 г. N Ф09-1801/11

См. также Постановление апелляционной инстанции Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2011 г. N 18АП-616/2011

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 мая 2010 г. N Ф09-3868/10-С6 по делу N А76-11148/2009

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лукьянова В.А., судей Черкезова Е.О., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Собрания депутатов Златоустовского городского округа (далее - Собрание депутатов) и Абсалямовой Любови Михайловны на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.08.2009 по делу N А76-11149/2009-51-193.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокуратуры Челябинская области (далее - прокуратура) - Протасова М.М. (удостоверение N ТО 085450);

общества с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой" (далее - общество) - Мельниченко А.А. (доверенность от 12.12.2008);

Собрания депутатов - Быковская М.В. (доверенность от 24.06.2009 N 1027);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление) - Завозская М.А. (доверенность от 17.0.2009 N 51);

Абсалямовой Л.М. - Закиров А.Ф. (доверенность от 28.09.2009).

Общество обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующим п. 1 решения Собрания депутатов от 26.03.2009 N 13-ЗГО "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа N 811 от 01.07.2004" (далее - решение Собрания депутатов N 13-ЗГО) в части установления абз. 3 п. 11 гл. 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте (далее - Положение), утвержденного решением Собрания депутатов от 01.07.2004 N 811 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определением суда от 03.06.2009, от 27.07.2009 с учетом уточнения наименования, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены: администрация Златоустовского городского округа (далее - администрация), муниципальное учреждение "Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа" (далее - комитет), управление.

Определением суда от 27.07.2009 к участию в деле допущен прокурор Челябинской области (далее - прокурор).

Решением суда от 31.08.2009 (судьи Забутырина Л.В., Ваганова В.В., Михайлова Е.А.) заявленные требования удовлетворены. Пункт 1 решения Собрания депутатов N 13-ЗГО в части установления абз. 3 п. 11 гл. 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в г. Златоусте, утвержденного решением Собрания депутатов от 01.07.2004 N 811, признан недействующим как не соответствующий ст. 1, 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе Собрание депутатов просит указанный судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное толкование судом положений ст. 34, 38 Земельного кодекса Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу Собрания депутатов прокуратура возражает против изложенных в ней доводов, просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

В кассационной жалобе Абсалямова Л.М. просит отменить решение суда, передать дело на новое рассмотрение в арбитражный суд, ссылаясь на то, что она неправомерно не была привлечена к участию в деле, хотя вынесенный судебный акт непосредственно затрагивает ее права как собственника земельных участков с кадастровыми номерами 74:25:03 029 02:0002, 74:25:03 029 02:0003, 74:25:03 029 02:0004, 74:25:03 012 01:0008.

Как следует из материалов дела, решением Собрания депутатов от 01.07.2004 N 811 утверждено Положение. Указанный акт опубликован в Ведомостях нормативных правовых актов муниципального образования город Златоуст, 2004, выпуск N 15, а также в газете "Златоустовский рабочий" от 13.08.2004 N 152. В последующем в Положение неоднократно вносились изменения.

Собранием депутатов 26.03.2009 принято решение N 13-ЗГО, в соответствии с которым гл. 3 Положения была изложена в новой редакции.

Главой 3 данного Положения определен порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Пунктом 9 Положения предусмотрено, что Администрация округа на основании решения комиссии по землеотводам обеспечивает подготовку информации о земельных участках, содержащей сведения о праве, на котором предоставляется земельный участок, его местоположение, площади, цель использования, об условиях предоставления (за плату и бесплатно) и заблаговременную публикацию такой информации в газете "Златоустовский рабочий".

Граждане и юридические лица, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, подают заявление в Администрацию округа.

Заявления о предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, принимаются в течение 14 дней со дня публикации указанной в указанном пункте информации.

Из п. 10 Положения следует, что в Положении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. К заявлению прилагаются следующие документы: копия паспорта гражданина или иного документа, удостоверяющего личность, надлежащим образом оформленная доверенность, если заявление подается представителем гражданина или юридического лица.

Заявители вправе представить иные документы, определяющие местоположение испрашиваемого земельного участка.

Регистрацию заявлений в установленном Главой округа порядке в соответствии с п. 11 Положения ведет Администрация округа.

Рассмотрению подлежат все поступившие в Администрацию округа заявления.

В случае, если в отношении одного и того же земельного участка поступило более одного заявления, решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка принимается в пользу заявителя, подавшего заявление ранее других заявителей, если иное не установлено законом или Положением.

Критерии предоставления испрашиваемого земельного участка определены в п. 12 Положения: 1. соответствие места нахождения и цели использования земельного участка, определенной в заявлении, видам его разрешенного использования исходя из принадлежности указанного земельного участка к конкретной территориальной зоне, а также к месту нахождения и цели, указанной в публикации информации, предусмотренной п. 9 Положения; 2. соответствие площади земельного участка, определенной в заявлении, установленным законодательством Российской Федерации предельным нормам предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, а также площади, указанной в публикации информации, предусмотренной п. 9 Положения.

Решение о предоставлению заявителю земельного участка для целей, не связанных со строительством, оформляется распоряжением Главы Златоустовского городского округа.

В силу п. 13 Положения Администрация округа в случае несоответствия испрашиваемого земельного участка установленным критериям в месячный срок с момента подачи заявления уведомляет в письменной форме заявителя о принятии решения об отказе в предоставлении испрашиваемого земельного участка.

При этом в силу п. 14 Положения договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок после принятия распоряжения Главы округа, предусмотренного п. 12 Положения.

Предоставление земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам для целей, не связанным со строительством, может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами Челябинской области.

Решение Собрания депутатов N 13-ЗГО опубликовано в газете "Златоустовский рабочий" от 28.03.2009.

По итогам заседания Комиссии по землеотводам (протокол от 03.04.2009 N 3, утвержденный распоряжением Главы Златоустовского городского округа от 09.04.2009 N 763-р) принято решение о продаже земельных участков для целей, не связанных со строительством, в частности: земельного участка с кадастровым номером N 74:25:03 029 02:0002 площадью 15977 кв.м, расположенного по адресу: Челябинская область, г Златоуст, 6-й участок, шлаковые отвалы метзавода, с левой стороны ж/д пути в районе КСМИ, возле овощехранилища, с разрешенным видом использования - рекультивация земельного участка, и земельного участка с кадастровым номером 74:25:03 029 02:003, площадью 93064 кв.м., расположенного по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, 6-й участок района КСМИ ЗАО "ЗМС" на правом берегу реки Ай, с разрешенным видом использования - рекультивация земельного участка. Данная информация была опубликована в газете "Златоустовский рабочий".

В связи с этим общество обратилось к Главе Златоустовского городского округа с заявлениями от 16.04.2009 о приобретении указанных земельных участков (л. д. 12-15).

В письме от 08.05.2009 Глава Златоустовского городского округа сообщил о невозможности предоставления участков со ссылкой на п. 11 Положения, поскольку заявки общества поступили не первыми с момента публикации объявления в названной газете.

Полагая, что п. 1 решения Собрания депутатов N 13-ЗГО в части установления абз. 3 п. 11 гл. 3 Положения не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества, оно обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая недействительным оспариваемый нормативный правовой акт, принятый Собранием депутатов, в указанной части, суд исходил из того, что он не соответствует нормам Земельного кодекса Российской Федерации, и указал на то, что предоставление спорных земельных участков для целей, не связанных со строительством, без проведения торгов в случае обращения нескольких претендентов с заявлениями о предоставлении земельных участков, нарушает принципы справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленные ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации и права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности.

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Из оспариваемого решения Собрания депутатов N 13-ЗГО видно, что оно носит характер нормативного правового акта органа местного самоуправления, рассчитано на неопределенный круг лиц и неоднократное применение и действие, в связи с чем оно является нормативным актом, рассмотрение дел об оспаривании которого должно осуществляться арбитражным судом в порядке, предусмотренном гл. 23 Кодекса.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Подпунктом 3 п. 1 ст. 16 названного Закона установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Частью 2 ст. 18 Устава Собрания депутатов предусмотрено, что в его исключительной компетенции находится, в частности, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Следовательно, решение N 13-ЗГО принято Собранием депутатов в пределах полномочий, предоставленных действующим законодательством.

Указанным решением внесены изменения в решение Собрания депутатов от 01.07.2004 N 811, которым было утверждено Положение, определявшее порядок предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте.

Главой 3 названного Положения установлены порядок предоставления земельных участков, для целей, не связанных со строительством.

В п. 11 данной главы Положения предусмотрено, что в случае, если в отношении одного и того же земельного участка поступило более одного заявления, решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка принимается в пользу заявителя, подавшего заявление ранее других заявителей, если иное не установлено законом или положением.

При этом ч. 4 ст. 7 Закона N 131-ФЗ определяет, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

В связи с тем, что действующим законодательством не определен порядок предоставления юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, положения ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации по аналогии закона распространяются и на юридических лиц.

На основании ч. 2, 3, 4, 5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 данного Кодекса. В указанном в п. 2 названной статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Орган местного самоуправления на основании указанного в п. 2 данной статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 данного Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в п. 4 названной статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

С учетом содержания данной нормы права суд обоснованно указал на то, что уполномоченным органом должны быть рассмотрены все поступившие заявки в пределах установленного процедурой срока.

При этом в силу ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

С учетом изложенного, и принимая во внимание, что с заявлением о предоставлении спорных земельных участков в уполномоченный орган обратились еще претенденты, помимо общества, то суд пришел к обоснованному выводу о том, что условия Положения о предоставлении земельного участка претенденту, подавшему заявление раньше остальных, являются предоставлением преимущества (приоритета) отдельному заявителю, и правомерно указал на то, что предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, без проведения торгов в данном случае нарушает принципы справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленные ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Кроме того, доказательств рассмотрения заявок общества на приобретение земельных участков по существу на соответствие или несоответствие, предъявляемым к ним требованиям, в материалы дела не представлено.

Поскольку в оспариваемом нормативном правовом акте не соблюден принцип единого подхода ко всем хозяйствующим субъектам и не предусмотрены единые условия предоставления земельного участка через процедуру конкурса, то вывод суда о том, что решением Собрания депутатов N 13-ЗГО нарушены права общества на равный доступ к приобретению и осуществлению прав на землю, является правильным.

Таким образом, установив несоответствие оспариваемых положений указанного нормативного акта действующему законодательству, Арбитражный суд Челябинской области правомерно, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признал эти положения недействующими.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе Собрания депутатов были предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку. Кроме того, данные доводы направлены по существу на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба Собрания депутатов - без удовлетворения.

Согласно ст. 273 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, а также иные лица в случаях, предусмотренных названным Кодексом, вправе обжаловать в порядке кассационного производства решение арбитражного суда первой инстанции, вступившее в законную силу, и (или) постановление арбитражного суда апелляционной инстанции полностью или в части.

В силу ст. 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным названным Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе Абсалямовой Л.М., суд кассационной инстанции принимает во внимание, что ни в мотивировочной, ни в резолютивной частях обжалуемого судебного акта права Абсалямовой Л.М. относительно предмета спора не установлены, какие-либо обязанности на нее не возложены, участником правоотношений, рассмотренных судом, данный заявитель не является.

Таким образом, оснований полагать, что судебный акт по настоящему делу непосредственно затрагивает права и обязанности Абсалямовой Л.М. в данном случае не имеется.

С учетом изложенного, поскольку обжалуемый судебный акт не принят о правах и обязанностях Абсалямовой Л.М., заявитель в силу ст. 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не обладает правом на обжалование решения суда, производство по кассационной жалобе подлежит прекращению применительно к п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст. 150, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

производство по жалобе Абсалямовой Любови Михайловны прекратить.

Решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.08.2009 по делу N А76-11149/2009-51-193 оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов Златоустовского городского округа - без удовлетворения.