Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26 октября 2017 г. N Ф06-25334/17 по делу N А65-18695/2016

г. Казань

26 октября 2017 г.

Дело N А65-18695/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 октября 2017 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,

судей Егоровой М.В., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

исполнительного комитета муниципального образования города Казани - Фаттахова И.Т., доверенность от 13.06.2017, Ахмадеевой Н.Н., доверенность от 15.09.2016,

муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений г. Казани" - Фаттахова И.Т., доверенность от 15.05.2017, Ахмадеевой Н.Н., доверенность от 11.09.2016,,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - Камалутдинова А.Р., доверенность от 31.08.2017,

Хабибуллиной Г.С. - Габдрахмановой О.М., доверенность от 16.10.2017, Хабибуллиной Г.С. (паспорт),

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений г. Казани" и исполнительного комитета муниципального образования города Казани,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.04.2017 (судья Хафизов И.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2017 (председательствующий судья Корнилов А.Б., судьи Кувшинов В.Е., Филиппова Е.Г.)

по делу N А65-18695/2016

по заявлению исполнительного комитета муниципального образования города Казани, муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений г. Казани" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан о признании недействительным решения, предписания 1 и предписания 2, при участии третьих лиц: Гафиатуллиной Г.А., Солдатова Н.Д., Хабарова О.Ю., Балалыкиной И.А., Гафиятуллина Р.И., Кислякова В.Л., Содомова М.Н., Загитова М.Ф., Ибатуллиной Х.С., Захарченко А.Г., Лобова С.Ю., Лобовой Д.С., Любова А.С., Хабибуллиной Г.С., Идиатуллина Ф.И., Леонтьева Е.И., Шавалиева И.Р., Садыковой А.А., Шигапова Р.И., Валеевой Л.А., Сабирова И.И., Давидова И.Н., Денисовой З.Г.,

УСТАНОВИЛ:

исполнительный комитет муниципального образования города Казани (далее - исполнительный комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании недействительным решения и предписания - 1 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган, управление) от 29.06.2016 по делу N 06-418/2015

Определением от 14.09.2016 суд объединил в одно производство для совместного рассмотрения настоящее дело N А65-18695/2016 по вышеуказанному заявлению и дело N 65-18850/2016 муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений г. Казани" (далее комитет земельных и имущественных отношений) о признании недействительным решения и предписания - 2 антимонопольного органа от 29.06.2016 по делу N 06-418/2015 Объединенному делу присвоен номер N А65-18695/2016.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.04.2017 заявленные требования удовлетворены частично, оспариваемое решение антимонопольного органа признано незаконным в части признания исполнительного комитета и комитета земельных и имущественных отношений нарушившими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон), в части незаконного предоставления обществу с ограниченной ответственностью "Кировчанин" (далее - общество "Кировчанин") земельных участков с кадастровыми номерами 16:50:011227:33 (ранее 16:50:011227:60), 16:50:340101:193, 16:50:220454:48, 16:50:281005:125, 16:50:281005:124, 16:50:280518:42, 16:50:090117:36, 16:50:172019:18, 16:50:300409:30, 16:50:300409:28, 16:50:300409:29, 16:50:300401:10, 16:50:171663:50, 16:50:150402:17, 16:50:250548:23, 16:50:160602:196, 16:50:270301:28, 16:50:300142:15, с разрешенном видом использования "для жилищного строительства" без проведения торгов, а также предоставления земельных участков юридическому лицу обществу "Кировчанин" с разрешенном видом использования "для индивидуального жилищного строительства".

Судом также признаны незаконными предписания управления от 29.06.2016 N 06-418/2015-1 и N 06-418/2015-2 в части указания заявителям об освобождении от прав иных лиц, а в случае перехода прав собственности, возврате в муниципальную собственность г. Казани земельных участков с кадастровыми номерами 16:50:011227:33 (ранее 16:50:011227:60), 16:50:340101:193, 16:50:220454:48, 16:50:281005:125, 16:50:281005:124, 16:50:280518:42, 16:50:090117:36, 16:50:172019:18, 16:50:300409:30, 16:50:300409:28, 16:50:300409:29, 16:50:300401:10, 16:50:171663:50, 16:50:150402:17, 16:50:250548:23, 16:50:160602:196, 16:50:270301:28, 16:50:300142:15; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2017 решение суда оставлено без изменения.

В кассационных жалобах исполнительный комитет и комитет земельных и имущественных отношений просят отменить принятые судебные акты в части отказа в удовлетворении заявленных требований, а антимонопольный орган, соответственно, принятые судебные акты в части удовлетворения заявления, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 17.10.2017 до 14 часов 00 минут 24.10.2017.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции находит кассационные жалобы исполнительного комитета и учреждения подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Решением антимонопольного органа от 29.06.2016 по делу N 06-418/2015 исполнительный комитет и комитет земельных и имущественных отношений признаны нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части незаконного предоставления обществу "Кировчанин" земельных участков с разрешенном видом использования "для жилищного строительства" без проведения торгов, а также предоставления земельных участков юридическому лицу обществу "Кировчанин" с разрешенном видом использования "для индивидуального жилищного строительства", что приводит или может привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

На основании данного решения антимонопольным органом заявителям выданы предписания от 29.06.2016 N 06-418/2015-1 и N 06-418/2015-2 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, а именно, освободить от прав иных лиц, а в случае перехода прав собственности вернуть в муниципальную собственность г. Казани земельные участки с кадастровыми номерами 16:50:011227:33 (ранее 16:50:011227:60), 16:50:340101:193, 16:50:220454:48, 16:50:281005:125, 16:50:281005:124, 16:50:280518:42, 16:50:090117:36, 16:50:172019:18, 16:50:300409:30, 16:50:300409:28, 16:50:300409:29, 16:50:300401:10, 16:50:171663:50, 16:50:171750:16 (в последующем размежеван на 16:50:171750:21, 16:50:171750:22, 16:50:171750:23, 16:50:171750:24), 16:50:150402:17, 16:50:250548:23, 16:50:160602:196, 16:50:270301:28, 16:50:270301:32, 16:50:270301:31, 16:50:300408:2, 16:50:300142:15.

Не согласившись с принятыми антимонопольным органом актами, исполнительный комитет и комитет земельных и имущественных отношений обратились в арбитражный суд.

Как усматривается из материалов дела, на основании постановлений исполнительного комитета от 10.03.2006 N 383 и N 384 муниципальному унитарному предприятию "Агентство по приватизации жилой площади г. Казани" (далее - муниципальное предприятие) предоставлены земельные участки по ул. Ноксинский Спуск в микрорайоне N 3А жилого массива Азино для жилищного строительства.

Согласно указанному постановлению по договорам аренды от 24.03.2006 N 11117 и от 28.03.2006 N 11118 муниципальному предприятию в аренду переданы два земельных участка с разрешенным использованием - "для жилищного строительства", сроком на три года.

Постановлением руководителя исполнительного комитета от 30.03.2006 N 512 вышеуказанные земельные участки изъяты у муниципального предприятия для муниципальных нужд.

Муниципальное предприятие обратилось в арбитражный суд с иском к исполнительному комитету и комитету земельных и имущественных отношений о предоставлении земельных участков взамен изъятых и заключении договоров аренды.

19.07.2007 между муниципальным предприятием, исполнительным комитетом и комитетом земельных и имущественных отношений заключено мировое соглашение по делу N А65-14758/2007, по которому исполнительный комитет обязан был взамен изъятых земельных участков для муниципальных нужд предоставить муниципальному предприятию другие земельные участки, равноценные по стоимости аренды, а комитет земельных и имущественных отношений заключить истцом договоры аренды на предоставляемые земельные участки и передать их по акту приема-передачи.

На основании договора уступки права требования от 05.02.2010, заключенного между муниципальным предприятием и обществом "Кировчанин", исполнительным комитетом в период с 23.11.2010 по 23.01.2014 приняты постановления о предоставлении обществу "Кировчанин" земельных участков с кадастровыми номерами 16:50:011227:33, 16:50:340101:193, 16:50:220454:48, 16:50:281005:104 (в последующем размежеван на 16:50:281005:125, 16:50:281005:124), 16:50:280518:42, 16:50:090117:36, 16:50:172019:18, 16:50:300409:30, 16:50:300409:28, 16:50:300409:29, 16:50:300401:10, 16:50:171663:50, 16:50:171750:16 (в последующем размежеван на 16:50:171750:21, 16:50:171750:22, 16:50:171750:23, 16:50:171750:24), 16:50:150402:17, 16:50:250548:23, 16:50:160602:196, 16:50:270301:28, 16:50:270301:32, 16:50:270301:31, 16:50:300408:2, 16:50:300142:15 (назначение земельного участка "под жилищное строительство", "индивидуальное жилищное строительство"), взамен земельных участков, изъятых для муниципальных нужд, со ссылкой на статью 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 62, 63 Земельного кодекса Российской Федерации.

В последующем указанные земельные участки (21 участок с разрешенным видом использования "для жилищного строительства", "для индивидуального жилищного строительства"), были переуступлены физическим лицам.

Отказывая в удовлетворении заявления, суды согласились с доводами антимонопольного органа о наличии в действиях заявителей нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции. Доводы заявителей о том, что земельные участки предоставлены во исполнение судебного акта (утвержденное мировое соглашение от 19.09.2007 по делу N А65-14758/2007-СГ2-55), судами не приняты во внимание, поскольку в судебном акте не указана конкретная категория земельных участков, подлежащих передаче взамен изъятых.

Между тем судебная коллегия считает, что судами не учтено следующее.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", следует, что антимонопольным органом должно быть доказано, что акты, действия органов, осуществляющих публичные полномочия, действительно привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для признания актов, действий органов, осуществляющих публичные полномочия, нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен доказать обстоятельства, подтверждающие реальные либо возможные последствия в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, путем создания отдельным лицам незаконных преимуществ и (или) дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявить причинную связь между актами, действиями органов, осуществляющих публичные полномочия, и указанными последствиями.

Кроме того, при квалификации актов, действий органов, осуществляющих публичные полномочия, по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен указать конкретные нормы антимонопольного законодательства, нарушенные этими органами.

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, заявителями, по мнению управления, нарушены нормы земельного законодательства.

В рассматриваемый период порядок предоставления земельных участков для строительства объектов из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, был установлен статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).

Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определены статьей 30.1 Земельного кодекса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" Земельный кодекс дополнен статьей 30.1, пунктами 1 и 2 которой установлено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.

Как отметили суды, доказательств соблюдения процедуры предоставления вышеуказанных земельных участков под жилищное строительство, в том числе посредством организации процедуры торгов на право заключения договора аренды и под индивидуальное жилищное строительство заявителями не представлено.

Вместе с тем антимонопольный орган не оспаривает законность переуступки права требования земельных участков. В судебном заседании представитель комитета земельных и имущественных отношений подтвердил, что договор переуступки права требования от 05.02.2010 между муниципальным предприятием и обществом "Кировчанин" был подписан по результатам проведенных торгов, то есть после проведения публичных процедур, что подтверждается имеющимися у комитета доказательствами. Однако в целях проверки соблюдения исполнительным комитетом публичных процедур судами не исследован вопрос о процедуре передачи земельных участков обществу "Кировчанин".

Также при оценке обстоятельств дела судами не принят во внимание тот факт, что антимонопольный орган в своем решении не оспаривает право муниципального предприятия на получение земельных участков взамен изъятых и заключения договора аренды на предоставляемые земельные участки во исполнение определения Арбитражного суда Республики Татарстан от 19.09.2007 по делу N А65-14758/2007 об утверждении мирового соглашения от 19.09.2007, без конкурсных процедур.

Антимонопольный орган не согласен только в части вида разрешенного использования предоставленных земельных участков. Вместе с тем в соответствии со статьей 35 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 281 Гражданского кодекса Российской Федерации взамен земельного участка, изъятого для муниципальных нужд, муниципальное предприятие могло получить новый земельный участок.

В постановлении от 26.07.2011 N 2379/11 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сделал вывод о том, что из системного толкования норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации можно сделать вывод о том, что применение норм, регулирующих изъятие земельных участков, может быть распространено и на случаи, когда для государственных или муниципальных нужд требуется земельный участок, переданный в аренду.

Следовательно, в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд у лица, которое владеет земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, на законном основании (право, основанное на договорах аренды) такому лицу также предоставляется соответствующее возмещение, то есть может быть предоставлен другой земельный участок.

Суды, рассматривая обстоятельства дела с точки зрения обоснованности решения антимонопольного органа, не приняли во внимание то, что в рассматриваемом случае речь идет о предоставлении земельных участков взамен изъятых, механизм предоставления которых не исследован антимонопольным органом и нарушений антимонопольного законодательства в этой части не установлено.

При изложенных обстоятельствах выводы судов в данной части нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем судебные акты в этой части подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении суду необходимо проверить соблюдение исполнительным комитетом публичных процедур при передаче земельных участков обществу "Кировчанин".

В кассационной жалобе антимонопольный орган не согласен с принятыми судебными актами в части выводов судов об истечении срока давности при принятии антимонопольным органом оспариваемого решения по эпизоду, касающемуся предоставления земельных участков 16:50:011227:33 (ранее 16:50:011227:60), 16:50:340101:193, 16:50:220454:48, 16:50:281005:125, 16:50:281005:124, 16:50:280518:42, 16:50:090117:36, 16:50:172019:18, 16:50:300409:30, 16:50:300409:28, 16:50:300409:29, 16:50:300401:10, 16:50:171663:50, 16:50:150402:17, 16:50:250548:23, 16:50:160602:196, 16:50:270301:28, 16:50:300142:15.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Управление в оспариваемом решении вменяет заявителям в качестве нарушения предоставление обществу "Кировчанин" земельных участков с разрешенном видом использования "для жилищного строительства" без проведения торгов, а также предоставления земельных участков названой организации с разрешенном видом использования "для индивидуального жилищного строительства" путем принятий соответствующих постановлений.

Суды правомерно признали, что вмененное нарушение антимонопольного законодательства является совершенным (законченным) с момента принятия постановлений о предоставлении обществу "Кировчанин" вышеназванных участков. Правовых оснований считать вмененное нарушение длящимся не имеется.

Как правильно отметили суды, оспариваемее решение антимонопольного органа в части эпизодов, касающихся предоставления названных земельных участков, принято по истечении трех лет со дня принятия постановлений о предоставлении данных земельных участков.

С учетом вышеизложенного суды пришли к правомерному выводу о том, что в указанной части антимонопольным органом нарушены требования статьи 41.1 Закона о защите конкуренции.

Нарушение требований статьи 41.1 Закона о защите конкуренции является самостоятельным основанием для признания оспариваемого решения и вынесенного на его основании предписания недействительными (незаконными).

Вышеприведенные выводы подтверждаются выводами, содержащимися в постановлениях Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2015 и Арбитражного суда Поволжского округа от 10.11.2015 по делу N А65-9298/2015, постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 03.04.2015 по делу N А65-15883/2014 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.07.2015 N 306-КГ15-8029 отказано в передаче этого дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления), постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 24.03.2015 по делу N А65-9865/2014 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 10.07.2015 N 306-КГ15-7148 отказано в передаче этого дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления).

Судебная коллегия признает выводы судов в указанной части законными и обоснованными. Оснований для удовлетворения кассационной жалобы антимонопольного органа не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.04.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2017 по делу N А65-18695/2016 в части отказа в удовлетворении заявлений исполнительного комитета муниципального образования города Казани и муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений г. Казани" о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 29.06.2016 по делу N 06-418/2015 и предписаний от 29.06.2016 N 06-418/2015-1, 06-418/2015-2, отменить.

Дело в отмененной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

В остальной части принятые судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Ф. Хабибуллин

Судьи

М.В. Егорова Р.Р. Мухаметшин