Взыскание убытков, причиненных государственными органами (А. Кузнецов, ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 6, июнь 2003 г.)

Взыскание убытков,
причиненных государственными органами

Проблема возмещения убытков, причиненных неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, не нова. Каждый, кто сталкивался с подобной ситуацией, знает, насколько трудна эта задача, несмотря на то что такую возможность предоставляет действующее законодательство.

В соответствии со статьями 16, 1069 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Данные статьи ГК РФ развивают положение ст.53 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Гражданский кодекс РФ гарантирует возмещение убытков, причиненных:

- государственными органами;

- органами местного самоуправления;

- их должностными лицами.

Этот неоднородный круг субъектов права условно назовем государственными органами.

Что такое убытки

В соответствии со ст.15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которое это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Как видим, ст.15 ГК РФ не дает общего определения убытков, а лишь перечисляет их составляющие: произведенные или будущие расходы (реальный ущерб) и неполученные доходы (упущенная выгода).

Взыскание убытков кратко можно охарактеризовать как универсальный способ защиты гражданских прав. Он применяется и при нарушении обязательств, и при причинении вреда, и при злоупотреблении правом. Однако в данной статье речь пойдет в основном об убытках, не связанных с участием государственных органов в обязательственных отношениях (договорных или, например, при объявлении конкурса); при этом вопросы возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина не затрагиваются.

Кто является ответчиком в суде

Субъектами имущественной ответственности при причинении убытков выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст.124 ГК РФ). Органы государственной власти приобретают и осуществляют права и обязанности не самостоятельно, а от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.1 ст.125 ГК РФ); органы местного самоуправления - от имени муниципальных образований (п.2 ст.125 ГК РФ).

В этой связи ВАС РФ указывает, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиками по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст.16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8).

Однако предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо для его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган (п.13 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8).

В исковом заявлении целесообразно указать в качестве ответчиков и финансовый орган, и государственный орган, причинивший убытки (например, ИМНС России).

С одной стороны, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу, подлежат возмещению за счет соответствующего бюджета (ст.16 ГК РФ), распорядителем которого является тот или иной финансовый орган. Например, п.1 ст.35 НК РФ предусмотрено, что причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета.

С другой стороны, вина и противоправность как основания ответственности устанавливаются применительно к государственным органам, причинившим убытки, а не в отношении финансовых органов, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Так, ЗАО обратилось в Арбитражный суд Костромской области с иском к ИМНС России по городу Костроме о взыскании убытков. В деле в качестве соответчиков были привлечены МНС России и Минфин России в лице Управления федерального казначейства по Костромской области.

В решении по делу суд справедливо обратил внимание на обстоятельство, характеризующее роль финансового органа в деле. Суд указал, что соответчики по делу (Минфин России и МНС России) выступают в суде от имени казны Российской Федерации, являются распорядителями средств федерального бюджета и не относятся к кругу лиц, виновность действий (бездействия) которых подлежит доказыванию при разрешении споров этой категории (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22.07.02 N А31-2714/16).

Действительно, вина и противоправность действий (бездействия) - это признаки, характеризующие поведение лица, причинившего убытки. В данном случае таким лицом является налоговый орган. Финансовый же орган лишь представляет лицо, за счет которого убытки возмещаются. Его поведение с причинением убытков потерпевшему, как правило, не связано.

Во избежание затягивания процедуры взыскания убытков в исковом заявлении желательно указать тот финансовый орган, который должен быть привлечен к участию в деле в данном случае. Следует учесть, что не всегда таким финансовым органом выступает Минфин России. В соответствии с п.10 ст.158 Бюджетного кодекса РФ, п.2 ст.125, ст.1071 ГК РФ интересы казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, в суде представляют главные распорядители бюджетных средств по ведомственной принадлежности. Таким лицом может быть, например, Минюст России (см. Постановление ФАС Московского округа от 30.01.03 N КГ-А40/8-03).

Что нужно доказать, чтобы взыскать убытки

Выше уже были упомянуты два из четырех оснований гражданско-правовой ответственности государственных органов - вина и противоправность. Другие основания - убытки и причинная связь между ними и противоправным поведением. Как правило, только наличие всех четырех составляющих приводит к взысканию убытков.

Рассмотрим все перечисленные основания подробнее.

Наличие убытков

Если какие-либо дополнительные расходы у лица отсутствуют или не предполагаются, а также если нет упущенной выгоды, значит, субъективное право не нарушено. Следовательно, нет повода для предъявления иска - взыскивать нечего.

Так, ВАС РФ признал необоснованным удовлетворение исков налогоплательщиков о возврате из бюджета налога с продаж. Суд указал на отсутствие каких-либо дополнительных затрат, понесенных при исполнении закона субъекта РФ. Суд исходил из того, что сумма налога не влияла на финансовые результаты деятельности предприятия, а лишь увеличивала продажную цену винно-водочных изделий и, следовательно, уплаченные суммы налоговых платежей возмещались покупателями при оплате приобретенного товара. При таких обстоятельствах, по мнению ВАС РФ, у судов нижестоящих инстанций не имелось оснований для взыскания убытков (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 15.09.98 N 3430/98).

Не являются убытками суммы излишне уплаченного налога. Данные суммы подлежат возврату в особом порядке, предусмотренном ст.78 НК РФ, за счет того бюджета, в который произошла переплата. В случае нарушения срока возврата указанных сумм налогоплательщику должны быть выплачены проценты. Причем обязанность по уплате процентов возложена исключительно на налоговый орган независимо от того, в какой бюджет поступила переплата (см. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.01.03 N А19-8941/02-48-Ф02-4019/02-С1). В этом состоит одна из особенностей возврата излишне уплаченного налога.

Если лицо требует взыскания убытков, то оно должно доказать не только факт их причинения, но и размер.

Доказывание размера утраченного или поврежденного имущества, как правило, проблем не вызывает. Особо следует остановиться на расходах, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, и на неполученных доходах.

К расходам на восстановление нарушенного права относятся, в частности, суммы, уплаченные за юридические услуги.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 20.02.02 N 22-О законодатель не установил каких-либо ограничений по возмещению имущественных затрат на представительство в суде интересов лица, чье право нарушено. Иное противоречило бы обязанности государства по обеспечению конституционных прав и свобод.

В соответствии со ст.106 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24.07.02 N 95-ФЗ суммы, уплаченные представителю, относятся к судебным издержкам. Это новелла. Ранее действующий АПК РФ указанные суммы к судебным издержкам не относил. Согласно п.2 ст.110 действующего АПК РФ расходы на оплату услуг представителя, понесенные лицом, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другого лица, участвующего в деле, в разумных пределах. Ограничение данных расходов разумными пределами вполне понятно. Оно соответствует правилу п.2 ст.1083 ГК РФ, в соответствии с которым размер возмещения вреда может быть уменьшен с учетом вины потерпевшего, грубая неосторожность которого содействовала увеличению вреда.

Вопрос об отнесении на проигравшую сторону расходов на оплату услуг представителя разрешается арбитражным судом в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, или в определении (ст.112 АПК РФ).

Размер неполученного дохода (упущенной выгоды) необходимо определять с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено (пункты 10-11 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8). Неполученные доходы оцениваются исходя из нормальных условий гражданского оборота (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.04.02 N 6695/01).

По общему правилу, определенному п.3 ст.393 ГК РФ, убытки возмещаются по ценам, действующим в том месте, где обязательство подлежит исполнению (ст.316 ГК РФ), и на день их добровольного удовлетворения либо на день предъявления иска. Исходя из обстоятельств дела, суд может учесть цены на день вынесения решения.

В качестве примера применения данных положений рассмотрим следующую ситуацию.

ЗАО "Корпорация Мэджик" в ноябре 2000 г. поставило ЗАО "Бакалея" гречневую крупу ядрицу. Место поставки - г. Йошкар-Ола. Покупатель необоснованно отказался принять крупу и возвратил ее поставщику, чем причинил ему убытки в виде упущенной выгоды.

Взыскивая убытки в виде неполученной прибыли, суд первой инстанции сослался на выписку из биржевого бюллетеня, из которой следовало, что на декабрь 2000 г. цены на гречневую крупу упали до отметки, которая меньше цены по заключенному сторонами договору. Разница в ценах и составляет упущенную выгоду поставщика.

Однако в данном случае суд сделал две ошибки: 1) не учел того обстоятельства, что крупа была поставлена в г. Йошкар-Олу, где цена гречневой крупы на месяц возврата ее поставщику была иной, чем указано в биржевом бюллетене Московской биржи; 2) применил для расчета убытков цены, не действовавшие в период исполнения договора.

На эти ошибки и было указано судом кассационной инстанции. Кроме того, следовало проверить, реализовал ли поставщик возвращенную ему крупу и если да, то по какой цене, а если нет, то предпринимал ли истец меры для ее реализации и уменьшения убытков (Постановление ФАС Московского округа от 10.10.01 N КГ-А40/5643-01).

Противоправность

Противоправность в действиях (бездействии) государственного органа, как правило, является необходимым условием для взыскания убытков. На данное условие прямо указывает как ст.16, так и ст.1069 ГК РФ. На это же указывают и специальные законы. Например, согласно п.1 ст.35 НК РФ налоговые и таможенные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.

Противоправное поведение может выражаться как в действиях, так и в бездействии государственного органа.

Пример противоправного действия: вынесение налоговым органом решения о привлечении к ответственности за пределами срока давности (п.1 ст.113 НК РФ). То есть налоговый орган совершил то, от чего обязан был воздержаться.

Пример противоправного бездействия: налоговый орган не принимает решения о возмещении НДС несмотря на представление налогоплательщиком специальной налоговой декларации и иных документов, предусмотренных НК РФ (п.4 ст.176 НК РФ). То есть налоговый орган не совершает того, что предписано законом.

Противоправность лица, причинившего убытки, предполагается.

Однако в действительности в положении потерпевшего не все так просто. Государственный орган, как правило, ссылается на те или иные правовые нормы в обоснование совершенных им действий или в обоснование бездействия. В таком случае правовая позиция потерпевшего состоит в том, чтобы опровергнуть эти доводы. Сторона в споре должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается в обоснование своих требований или возражений (п.1 ст.65 АПК РФ).

Таким образом, государственный орган должен доказать отсутствие нарушений закона со своей стороны, а потерпевший - наличие таких нарушений.

Поэтому арбитражные суды, как правило, исходят из того, что факт незаконных действий (бездействия) и причинную связь между ними и убытками в конечном итоге должен доказать потерпевший.

Так, ОАО было отказано в иске к Службе судебных приставов по ЦАО г.Москвы ГУ Минюста России по г.Москве, о взыскании убытков, возникших в результате незаконных действий Службы по исполнительному производству, со ссылкой на то, что истцом вопреки требованиям ст.53 АПК РФ, ст.1069 ГК РФ не доказана незаконность действий судебного пристава-исполнителя (см. Постановление ФАС Московского округа от 14.02.02 N КГ-А40/481-02).

Подобным образом поступил и Федеральный арбитражный суд Центрального округа. В одном из дел он утверждает, что субъект, считающий свое право нарушенным, должен доказать, что действия государственного органа являлись неправомерными, а также обосновать причинную связь между понесенными убытками и неправомерными действиями государственного органа (см. Постановление ФАС Центрального округа от 14.02.02 N А54-2407/01-С7).

Выше было сказано о возмещении вреда неправомерными действиями (бездействием). Однако ГК РФ в принципе допускает и возмещение вреда, причиненного правомерными действиями (п.3 ст.1064 ГК РФ). При этом обязанность возместить вред, причиненный правомерно, должна быть предусмотрена законом. Например, возмещается вред, причиненный в состоянии крайней необходимости (ст.1067 ГК РФ).

Возмещение вреда, причиненного правомерными действиями, как правило, перелагается на лицо, в чьих интересах действовал причинитель. Если это не представляется возможным, суд может полностью или частично освободить от ответственности как причинителя вреда, так и третье лицо, в интересах которого он действовал (абзац второй ст.1067 ГК РФ). Так, в одном из дел ВАС РФ признал действия властей г.Москвы по устранению последствий аварии совершенными в состоянии крайней необходимости, и одновременно рекомендовал суду применить абзац второй ст.1067 ГК РФ (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 10.01.01 N 5737/00).

Вина

Как при нарушении обязательства, так и при причинении вреда вина предполагается. Отсутствие вины доказывает тот, кто совершил правонарушение (п.3 ст.401, ст.1064 ГК РФ).

Вопрос о вине в действиях (бездействии) государственного органа, причинившего убытки, тесно связан с противоправностью данных действий (бездействия). В судебной практике, как правило, установление противоправности действий (бездействия) государственного органа и причинной связи между ними и убытками исключает какие-либо рассуждения о вине государственного органа или его должностных лиц.

Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа подтвердил вывод нижестоящего суда об отсутствии вины в действиях налогового органа, поскольку такие действия соответствуют нормам налогового законодательства (см. Постановление ФАС Московского округа от 15.08.01 N КГ-А40/4198-01).

В другом деле суд не счел нужным исследовать вопрос о вине должностных лиц, хотя на это прямо указывалось в кассационной жалобе государственного органа. Вместо этого суд обратил внимание на недостаточную ясность решения в части размера убытков и причинной связи (см. Постановление ФАС Московского округа от 20.01.03 N КА-А41/8969-02).

Причинная связь

В соответствии со статьями 16 и 1069 ГК РФ абсолютно необходимым условием ответственности государственного органа является наличие причинной связи между его противоправным поведением и убытками.

Так, в интересах фермерского хозяйства прокуратура обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к ГНИ о взыскании убытков в виде неполученной прибыли, возникших в связи с необоснованным списанием денежных средств по решению госналогинспекции от 15.09.93. Истец в обоснование иска ссылался на то, что из-за незаконного списания средств фермерское хозяйство не произвело предоплату по заключенному им договору от 13.09.93 на закупку семян озимой пшеницы и вынуждено было заключить новый договор от 23.09.93 на других условиях. Кроме того, в результате позднего приобретения семян посевные были проведены в более поздние сроки, что привело к гибели озимых и к неполучению хозяйством в 1994 г. планируемого дохода.

Однако судом было установлено, что инкассовые распоряжения на безакцептное списание были исполнены банком 21.09.93. Согласно справке банка на расчетный счет хозяйства 16 сентября 1993 г. поступила сумма, достаточная для предоплаты за семена по договору от 13.09.93. После списания средств 21.09.93 на расчетном счете хозяйства оставалось 2 291 000 руб., которые могли быть использованы для закупки зерна. Однако средства использовались на другие цели.

Таким образом, неисполнение хозяйством договора от 13.09.93 и заключение договора от 23.09.93 не связано с принятием госналогинспекцией решения от 15.09.93 о применении и списании штрафа.

При таких обстоятельствах наличия причинной связи между действиями налоговой инспекции, поздним севом и гибелью посевов не наблюдается, следовательно, оснований для удовлетворения исковых требований нет (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 12.03.96 N 7369/95).

В данном деле отчетливо проявляется правило: следствие с необходимостью следует за причиной (правило необходимого условия). Истец предполагал, что его убытки связаны с инкассовым распоряжением налоговой инспекции. Однако судом установлено, что отсутствие средств, вызванное инкассовым распоряжением, не могло повлечь убытки фермерского хозяйства, поскольку как до, так и после поступления в банк инкассового распоряжения у хозяйства была реальная возможность оплатить зерно и тем самым предотвратить убытки. Следовательно, причиной убытков являются не действия налогового органа, а бездействие самого должника.

Установление причинно-следственной связи признается ключевым моментом в вопросе о взыскании убытков, причиненных государственными органами, во всех случаях, в том числе при причинении вреда объекту права собственности.

Общество обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с иском к мэрии Москвы и Департаменту финансов г. Москвы о признании недействительным распоряжения мэра Москвы от 17.09.99 N 1035-РМ "О мерах по ликвидации последствий взрыва жилого дома N 19 по ул. Гурьянова (Юго-Восточный административный округ) " и взыскании убытков, нанесенных его изданием.

Данным распоряжением предписывалось снести помещение магазина, принадлежащего истцу, в связи с аварией дома, возникшей в результате взрыва. Решением суда первой инстанции иск был удовлетворен. Однако ВАС РФ указал на то, что суд, вынося решение, не ответил на вопрос: является ли уничтожение имущества ответчика следствием действий мэрии Москвы по устранению последствий взрыва или следствием взрыва, за который мэрия не несет ответственности. ВАС РФ посчитал, что без установления наличия или отсутствия причинной связи между действиями мэрии и уничтожением имущества принятие обоснованного решение невозможно и направил дело на новое рассмотрение (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 10.01.01 N 5737/00).

Как показывает практика, взыскание убытков, причиненных неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, - задача трудная, но в принципе выполнимая при наличии достаточных для того оснований и активности взыскателя. Законодательная база для этого создана и в целом не вызывает упреков. В этой связи взыскание убытков представляется наиболее универсальным и вполне эффективным способом защиты нарушенных гражданских прав.

А. Кузнецов,

АКДИ "Экономика и жизнь"

ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 6, июнь 2003 г.