Вход
Полонский Б.Я. Оспаривание ненормативных правовых актов и публично-правовых действий должностных лиц - Специально для системы ГАРАНТ, 2023 г.
Энциклопедия судебной практики
Оспаривание ненормативных правовых актов и публично-правовых действий должностных лиц.
Обзор судебной практики
1. Применение положений главы 24 АПК РФ
1.1. В случае заявления одновременно с оспариванием ненормативного правового акта требований имущественного характера такие требования могут быть рассмотрены судом в рамках одного дела, или имущественное требование может быть выделено в отдельное производство
В случае, когда помимо оспаривания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) заявителем в рамках данного или другого дела предъявлено требование имущественного характера, оплаченное государственной пошлиной в соответствующем размере (например, одновременно с оспариванием решения налогового органа по результатам налоговой проверки заявлено требование о возврате излишне взысканного налога, о возмещении налога), суд вправе рассмотреть эти требования в рамках одного дела, как носящие взаимосвязанный характер, а при необходимости также вправе выделить имущественное требование в отдельное производство (части 1-3 ст. 130 АПК РФ). Рассмотрение имущественных требований производится по правилам искового производства с учетом положений главы 22 АПК РФ.
1.2. В случае обжалования предписания жилищной инспекции, обязывающего произвести перерасчет за оказанные коммунальные услуги, арбитражный суд не вправе оставлять без проверки вопрос о соответствии действующим правилам, в том числе соблюдении исковой давности, при возложении данной обязанности
[По итогам внеплановой документарной проверки ТСЖ региональной Службой государственной жилищной инспекции (далее - инспекция, надзорный орган) 15.03.2021 было выдано предписание, обязывающее ТСЖ вернуть жильцам многоквартирного дома излишне уплаченные ими за отопление денежные средства. ТСЖ обжаловало данное предписание в порядке гл. 24 АПК РФ, требуя признать его недействительным. Арбитражными судами трех инстанций в удовлетворении требований отказано.]
В ходе проверки надзорным органом установлено, что до декабря 2020 г. включительно плата за отопление жителями многоквартирного дома вносилась в течение отопительного периода, в то время как подлежала начислению равномерно в течение календарного года; размер платы рассчитывался исходя из фактического объема потребления тепловой энергии. При этом согласно документам на стороне собственников помещений образовалась переплата.
Инспекция пришла к выводу о нарушении ТСЖ требований ч. 1 ст. 157 ЖК РФ, пп. "д" п. 4 Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, утв. постановлением Правительства РФ от 15.05.2013 N 416 (далее - Правила N 416), п. 42(1) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 354 (далее - Правила N 354), в части расчета размера платы за отопление за период с 01.01.2017 по 31.12.2020.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды трех инстанций, руководствуясь положениями статей 196, 199, 210 ГК РФ, статей 154, 157, 158, 161, 162 ЖК РФ, Правилами N 354 и N 416, постановлением Правительства РФ от 29.06.2016 N 603, пришли к выводу о соответствии оспариваемого ненормативного правового акта положениям действующего жилищного законодательства, его исполнимости, а также об отсутствии нарушения прав и законных интересов товарищества.
Вместе с тем суды не усмотрели оснований для применения срока исковой давности при решении вопроса о возврате излишне уплаченной денежной суммы, поскольку требование заявлено товариществом в порядке гл. 24 АПК РФ, в рамках не гражданских, а административных правоотношений. Судебные инстанции указали, что жилищное законодательство не ограничивает орган государственного жилищного надзора в избрании правовосстановительной меры, направленной на соблюдение прав собственников жилых помещений многоквартирного дома как слабой стороны жилищных правоотношений.
Между тем судами не учтено следующее. При рассмотрении дел по правилам гл. 24 АПК РФ арбитражные суды разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций - субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности в сфере административных и иных публичных правоотношений, осуществляя в соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ проверку законности ненормативных правовых актов и решений (далее также - решения), действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности). Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, в частности, если они приняты с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, о чем указано в п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 N 21.
В соответствии с положениями ст. 20 ЖК РФ государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных жилищным законодательством (пункты 1 и 4). В этих целях к полномочиям органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля отнесена выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований (п. 8).
Возложение на юридических лиц, ИП и граждан обязанностей по устранению выявленных нарушений может затрагивать гражданские права и обязанности указанных лиц в их отношениях с третьими лицами, в частности отношения между управляющей организацией (ТСЖ) и потребителями коммунальных услуг. В такого рода случаях выдача предписания об устранении нарушений выступает также мерой защиты имущественных прав собственников помещений многоквартирных домов в гражданских правоотношениях. В связи с этим при реализации полномочий по выдаче предписаний органами государственного надзора (контроля), муниципального контроля должны учитываться положения ГК РФ и иных нормативных правовых актов, определяющие допустимые пределы вмешательства в сферу гражданского оборота (п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 11 ГК РФ).
В соответствии со ст. 195 ГК РФ исковой давностью признается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено. На основании п. 3 ст. 199 ГК РФ не допускаются односторонние действия, направленные на осуществление права, срок исковой давности для защиты которого истек. Истечение срока исковой давности предоставляет должнику защиту от принудительного исполнения имеющегося к нему требования кредитора.
Объем предоставленных должникам гарантий защиты не может ставиться в зависимость исключительно от того, административный или судебный механизм понуждения к исполнению обязательства избран кредитором. В связи с этим установленный законом общий запрет на совершение односторонних действий, направленных на осуществление права, срок исковой давности для защиты которого истек, исключает и возможность административного понуждения должника к исполнению обязательства, в том числе путем возложения обязанности произвести перерасчет (зачет), либо возврат соответствующих сумм денежных средств.
Это означает, что посредством выдачи предписания органа государственного надзора (контроля), муниципального контроля на хозяйствующий субъект не может быть возложена обязанность произвести имущественное предоставление, в частности обязанность произвести перерасчет за оказанные коммунальные услуги (возврат излишне уплаченных денежных средств), за пределами срока исковой давности.
Иной подход, предполагающий возможность возложения на хозяйствующий субъект обязанности произвести перерасчет полученной за услуги платы за любой период деятельности такого субъекта, нарушал бы стабильность гражданского оборота.
Оспариваемое предписание инспекции от 15.03.2021 содержит требование к заявителю о возврате жителям многоквартирного дома излишне уплаченных денежных средств за отопление за период с 01.01.2017 по 31.12.2020.
При рассмотрении дела ТСЖ указывало о необходимости освобождения его от обязанности по устранению имеющихся нарушений, в том числе по той причине, что требование жилищной инспекции о перерасчете платы за отопление с 01.01.2017 заявлено за пределами исковой давности, поскольку перерасчет мог быть указан не ранее чем с 15.03.2018 с учетом с даты выдачи предписания.
Вышеназванные доводы товарищества, касающиеся возложения на него во внесудебном порядке обязанности по возврату денежных средств за пределами срока исковой давности, не получили надлежащей оценки в состоявшихся по делу судебных актах, что могло привести к неправильному рассмотрению дела, нарушению прав и законных интересов заявителя.
При таком положении Судебная коллегия ВС РФ считает, что состоявшиеся по делу судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании ч. 1 ст. 291.11 АПК РФ, как принятые с существенным нарушением норм материального права, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении суду следует учесть изложенную в настоящем определении правовую позицию, а также разъяснения относительно исчисления срока исковой давности, данные в п. 41 постановления Пленума ВС РФ от 27.06.2017 N 22, принять законный и обоснованный судебный акт.
Правовая позиция суда:
В арбитражный суд направлено исковое заявление о признании недействительным предписания жилищной инспекции о возврате излишне выплаченных жильцами коммунальных платежей. Установив наличие полномочий жилищной инспекции на вынесение такого акта, суд оставил без проверки соответствие вынесенного ненормативного правового акта требованиям Гражданского кодекса о сроках исковой давности по возврату переплаченных денежных средств (ст. 200 АПК РФ). Суды трех инстанций незаконно отказали в удовлетворении искового заявления товарищества, не дав надлежащей оценки доводам, касающимся возложения на него во внесудебном порядке обязанности по возврату денежных средств за пределами срока исковой давности (статьи 195, 199 ГК РФ).
Судебная коллегия ВС РФ отменила судебные акты по делу и направила дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции с предложением учесть разъяснения относительно исчисления срока исковой давности, данные в п. 41 постановления Пленума ВС РФ от 27.06.2017 N 22 "О некоторых вопросах рассмотрения судами споров по оплате коммунальных услуг и жилого помещения, занимаемого гражданами в многоквартирном доме по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности".
Примечание
Если в суд общей юрисдикции направляется исковое заявление, содержащее наряду с административным требованием требование имущественного характера, то в этом случае в отличие от арбитражного суда суд общей юрисдикции действует согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, изложенным в п. 28 постановления от 28 июня 2022 г. N 21 (см. п. 2.1 настоящего Обзора).
1.3. В случае обжалования действий и постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора по мотиву неосведомленности о возбуждении исполнительного производства их признание незаконными судом кассационной инстанции неправомерно, если уведомление должника о начале исполнительного производства подтверждено данными системы электронного документооборота
[АО оспорило в арбитражном суде действия судебного пристава-исполнителя по вынесению постановления о взыскании исполнительского сбора, требуя признать их незаконными, отменить данное постановление и обязать окончить исполнительное производство в связи с его фактическим исполнением.
Постановление о возбуждении исполнительного производства было направлено должнику посредством системы электронного документооборота (26.07.2021), с ним АО ознакомилось при входе в систему (07.09.2021), перечислило требуемые денежные средства (22.09.2021). Исполнительский сбор был взыскан с АО 20.09.2021 - в связи с неисполнением должником требований исполнительного документа.
Судами двух инстанций АО было отказано, со ссылкой на истечение срока для добровольного исполнения требований исполнительного документа, о котором АО было осведомлено 07.09.2021, и непредставление судебному приставу доказательств невозможности исполнения требований в срок. Однако суд кассационной инстанции отменил эти судебные акты.]
Суд кассационной инстанции указал на то, что действия судебного пристава-исполнителя по взысканию исполнительского сбора противоречат ряду положений Постановления [Правительства РФ от 29.06.2016] N 606. С учетом даты ознакомления общества с постановлением о возбуждении исполнительного производства только 07.09.2021, а также ввиду отсутствия доказательств получения данного документа обществом иным способом, как указал суд кассационной инстанции, правовых оснований для вынесения постановления от 20.09.2021 о взыскании исполнительского сбора в качестве санкции за виновное неисполнение требований исполнительного документа у судебного пристава-исполнителя не имелось.
Между тем судом кассационной инстанции не учтено следующее.
[Как следует из ч. 4 ст. 200 АПК РФ,] для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.
При совершении действий в рамках исполнительного производства должностные лица ФССП обязаны руководствоваться Законом об исполнительном производстве и иными нормативными правовыми актами.
В силу ст. 2 Закона об исполнительном производстве задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством РФ случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.
В соответствии со ст. 30 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и устанавливает срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований и предупреждает должника о принудительном исполнении указанных требований по истечении срока для добровольного исполнения с взысканием с него исполнительского сбора и расходов по совершению исполнительных действий, предусмотренных статьями 112 и 116 настоящего Федерального закона.
Частью 12 ст. 30 Закона об исполнительном производстве установлено, что срок для добровольного исполнения составляет пять дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства либо с момента доставки извещения о размещении информации о возбуждении исполнительного производства в банке данных, отправленного посредством передачи короткого текстового сообщения по сети подвижной радиотелефонной связи, либо иного извещения или постановления о возбуждении исполнительного производства, вынесенного в форме электронного документа и направленного адресату, в том числе в его единый личный кабинет на Едином портале государственных и муниципальных услуг, в соответствии с ч. 2.1 ст. 14 настоящего Федерального закона, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 30.07.2001 N 13-П, исполнительский сбор относится к мерам принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. При этом данная мера является не правовосстановительной санкцией, а представляет собой санкцию штрафного характера, то есть возложение на должника обязанности произвести определенную дополнительную выплату в качестве меры его публично-правовой ответственности, возникающей в связи с совершенным им правонарушением в процессе исполнительного производства.
На основании ч. 2 ст. 112 Закона об исполнительном производстве исполнительский сбор устанавливается судебным приставом-исполнителем по истечении срока, указанного в ч. 1 настоящей статьи, если должник не представил судебному приставу-исполнителю доказательств того, что исполнение было невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств.
В настоящем случае судами первой и апелляционной инстанции установлено, что судебный пристав-исполнитель направил обществу постановление о возбуждении исполнительного производства в форме электронного документа, извещение считается доставленным с момента, когда лицо, участвующее в исполнительном производстве, входило на Единый портал с использованием единой системы идентификации и аутентификации.
В настоящем случае, как указали суды первой и апелляционной инстанции, судебный пристав-исполнитель, с учетом того, что постановление о возбуждении исполнительного производства было направлено обществу 26.07.2021, а получено 07.09.2021, вопреки требованиям п. 3 Правил [, утв. постановлением Правительства РФ от 29.06.2016 N 606] не выбрал иной предусмотренный законодательством РФ способ направления извещения лицу, участвующему в исполнительном производстве.
Однако 07.09.2021, как указали суды первой и апелляционной инстанций с учетом представленной в материалы дела выписки, общество авторизовалось, вошло на Портал государственных услуг и ознакомилось с постановлением о возбуждении исполнительного производства, что, в свою очередь, подтверждал статус программного обеспечения: "сообщение прочитано". Соответствующие уведомления были получены должностными лицами ФССП, после чего лишь 20.09.2021 было вынесено постановление о взыскании с должника исполнительского сбора.
Следовательно, 07.09.2021 заявитель узнал о наличии постановления о возбуждении исполнительного производства и, действуя разумно и добросовестно, должен был исполнить содержащиеся в нем требования.
Таким образом, учитывая то, что заявитель знал о наличии постановления о возбуждении исполнительного производства и, действуя разумно и добросовестно, должен был исполнить содержащиеся в нем требования, а также то, что постановление о взыскании исполнительского сбора было вынесено с учетом истечения срока для добровольного исполнения (который фактически существенно превысил установленный в постановлении о возбуждении исполнительного производства пятидневный срок), оспариваемые действия судебного пристава-исполнителя не повлекли нарушения прав и законных интересов заявителя.
Следовательно, с учетом положений ч. 4 ст. 200 АПК РФ, у суда кассационной инстанции отсутствовали основания для признания соответствующих действий судебного пристава-исполнителя незаконными, также как и для отмены постановления о взыскании исполнительского сбора.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия ВС РФ считает, что оспариваемый судебный акт суда кассационной инстанции подлежит отмене на основании ч. 1 ст. 291.11 АПК РФ как принятый при существенном нарушении норм материального и процессуального права. [Решения арбитражных судов первой и апелляционной инстанции оставлены в силе].
Правовая позиция суда:
Должник подал заявление в суд о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя о вынесении постановления о взыскании исполнительского сбора за неисполнение добровольно в установленный приставом срок решения суда о погашении задолженности. При этом заявитель ссылался на неосведомленность о начале исполнительного производства. Однако материалами дела установлено, что должник заходил на Портал государственных услуг и ознакомился с постановлением о возбуждении исполнительного производства, что, в свою очередь, подтверждал статус программного обеспечения: "сообщение прочитано", но решение суда в срок не исполнил. Действия судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора с должника соответствуют Закону об исполнительном производстве (ст. 200 АПК РФ), что подтверждается имеющимися в деле доказательствами. Поэтому у суда кассационной инстанции не было оснований для отмены судебных актов первой и апелляционной инстанций.
Судебная коллегия ВС РФ отменила оспариваемый судебный акт арбитражного суда кассационной инстанции, оставив в силе судебные акты первой и апелляционной инстанций.
1.4. Решение Управления Росреестра об отказе в государственной регистрации права собственности садового товарищества на земли общего пользования не может быть признано незаконным, если эти земли передавались товариществу в коллективную совместную собственность
Постановлением главы администрации от 12.03.1993 утверждены границы земельного участка, отведенного садоводческому товариществу (далее также - СНТ, Товарищество), образованному в 1992 г., данный участок закреплен за Товариществом на праве постоянного (бессрочного) пользования. Глава администрации постановлением от 16.04.1993 изъял указанный земельный участок у завода и закрепил данный участок за Товариществом, в том числе: часть в коллективную совместную собственность и часть в собственность граждан - членов Товарищества согласно приложенному списку; постановил выдать Товариществу свидетельство на право совместной коллективной собственности на землю, а каждому его члену - свидетельство на право собственности на землю. На основании указанного постановления Товариществу 22.04.1993 выдано свидетельство о праве коллективной собственности на его часть земли. Большая часть данного участка представляет собой дорожки между участками садоводов.
СНТ обратилось в Управление Росреестра с заявлением о государственной регистрации права собственности СНТ на названный земельный участок, сославшись в качестве основания возникновения права собственности на постановление от 16.04.1993 и свидетельство от 22.04.1993 о праве коллективной совместной собственности на землю. Управление Росреестра уведомлением от 25.11.2020 отказало в государственной регистрации права собственности СНТ на спорный земельный участок, указав следующее: данный участок предоставлен в коллективную совместную собственность; в силу ст. 244 ГК РФ имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности (долевой или в случаях, предусмотренных законом, в совместной собственности); государственная регистрация права индивидуальной собственности СНТ как юридического лица на участок, предоставленный в коллективную собственность, невозможна. СНТ, полагая, что решение об отказе в государственной регистрации права собственности заявителя на земельный участок не соответствует закону, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, сославшись на статьи 198, 200, 201 АПК РФ, ст. 8 Земельного кодекса РСФСР 1991 г., ст. 212 ГК РФ, Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ (далее - Закон N 218-ФЗ), ст. 24 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ (далее - Закон N 217-ФЗ), пришли к выводу об обоснованности требований СНТ.
Суды исходили из того, что по правилам Земельного кодекса РСФСР 1991 г., действовавшего на момент предоставления спорного участка, и в силу действующего в настоящее время Закона N 217-ФЗ имущество общего пользования (в том числе земельные участки), расположенное в границах территории садоводства или огородничества, может принадлежать садоводческому товариществу на праве собственности и ином праве, предусмотренном гражданским законодательством.
Поскольку на основании постановления от 16.04.1993 СНТ 22.04.1993 выдано свидетельство о праве коллективной совместной собственности на землю площадью [...], следовательно, данный участок предоставлен в коллективную совместную собственность СНТ без распределения между его членами, поэтому правообладателем спорного участка является СНТ как юридическое лицо. При таком положении у Управления Росреестра не имелось предусмотренных Законом N 218-ФЗ оснований для отказа в государственной регистрации права собственности СНТ на указанный земельный участок. Суд округа согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций. Между тем суды трех инстанций не учли следующее.
В силу статей 198 и 201 АПК РФ ненормативный акт, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: если ненормативный акт, действия (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.
Пунктом 5 ч. 4 ст. 14 Закона N 218-ФЗ предусмотрено, что государственная регистрация прав осуществляется, в том числе, в связи с подтверждением прав на объект недвижимости, возникших до дня вступления в силу Закона N 122-ФЗ. Одним из оснований для осуществления государственной регистрации прав являются акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания (п. 6 ч. 2 ст. 14 Закона N 218-ФЗ). СНТ представило в регистрирующий орган в качестве основания для регистрации права индивидуальной собственности данного юридического лица на спорный участок свидетельство о праве собственности от 22.04.1993 и постановление главы администрации от 16.04.1993, которым этот участок представлен на праве коллективной совместной собственности, а не в частную собственность СНТ как юридического лица.
Статьей 3 Земельного кодекса РСФСР 1991 г., действовавшей в период предоставления спорного земельного участка, было предусмотрено, что в РСФСР устанавливаются государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая). При этом собственниками земли выступают государство в лице РСФСР и республик, входящих в ее состав, граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий. Согласно ст. 8 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. земельные участки могли принадлежать гражданам на праве коллективной совместной собственности без определения для каждого из них конкретной земельной доли. Земли общего пользования садоводческих товариществ передаются им бесплатно и разделу не подлежат. В соответствии со ст. 66 того же Кодекса земельные участки для коллективного садоводства, огородничества и животноводства предоставляются местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в пользовании садоводческих и животноводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности или в пожизненном наследуемом владении членов указанных товариществ. На земли общего пользования местными Советами народных депутатов садоводческому или животноводческому товариществу выдается документ, удостоверяющий право на землю.
Исходя из приведенных положений законодательства, действовавшего в 1993 году, коллективная совместная собственность, наряду с коллективно-долевой собственностью, являлась формой общей собственности.
Несмотря на то, что в действующем в настоящее время законодательстве отсутствует понятие "коллективная совместная собственность", земельный участок, предоставленный ранее на таком праве в общую собственность членов садоводческого товарищества, не может без правовых оснований перейти в индивидуальную собственность товарищества как юридического лица.
С 01.01.2019 отношения, возникающие с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, регулируются Законом N 217-ФЗ.
В соответствии с ч. 14 ст. 54 Закона N 217-ФЗ образованные до дня вступления в силу данного Закона земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования некоммерческих организаций, созданных гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства до дня вступления в силу этого Закона, являются земельными участками общего назначения. Частью 16 ст. 54 Закона N 217-ФЗ предусмотрено, что право коллективной совместной собственности граждан на земельные участки общего назначения садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества признается правом общей долевой собственности лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, пропорционально площади этих участков. Согласно п. 2.1 ст. 123.13 ГК РФ имущество общего пользования в садоводческом или огородническом некоммерческом товариществе принадлежит на праве общей долевой собственности лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, если иное не предусмотрено законом.
Таким образом, поскольку в отношении спорного земельного участка общего пользования возникло право коллективной собственности, которое признается действующим законодательством правом общей долевой собственности лиц - собственников земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства, Управление Росреестра обоснованно в соответствии с положениями Закона N 218-ФЗ отказало в государственной регистрации единоличного права собственности СНТ как юридического лица на данный участок.
Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия считает, что суды, неправильно применив нормы материального и процессуального права, необоснованно удовлетворили заявление СНТ, поэтому решение суда первой инстанции, постановление апелляционного суда и постановление окружного суда на основании ч. 1 ст. 291.11 АПК РФ следует отменить, а в удовлетворении требований СНТ - отказать.
Правовая позиция суда:
Арбитражные суды трех инстанций признали незаконным решение Управления Росреестра об отказе в государственной регистрации права собственности и обязали Управление Росреестра осуществить государственную регистрацию права собственности СНТ (садоводческого некоммерческого товарищества) на земельный участок, который СНТ в 1993 году получило частично в коллективную совместную собственность и частично в собственность граждан - членов СНТ (статьи 198, 201 АПК РФ). Впоследствии в отношении спорного земельного участка общего пользования возникло право коллективной собственности, которое признается действующим законодательством правом общей долевой собственности лиц - собственников земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства. Управление Росреестра обоснованно в соответствии с положениями Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отказало в государственной регистрации единоличного права собственности СНТ как юридического лица на данный участок. Это соответствует п. 2.1 ст. 123.13 Гражданского кодекса РФ.
Судебная коллегия ВС РФ отменила незаконные судебные акты, принятые по делу, и в иске отказала.
1.5. В случае обжалования действий ЦБ РФ по отзыву лицензии у банка суд обязан проверить, пропорциональны ли принятые ЦБ РФ меры допущенным банком нарушениям
ООО [банк] обратилось в арбитражный суд с заявлением к ЦБ РФ о признании недействительными приказов "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации ООО "..." и "О назначении временной администрации по управлению кредитной организацией ООО "..." в связи с отзывом лицензии на осуществление банковских операций". [Судами трех инстанций заявленные требования удовлетворены, оспариваемые приказы ЦБ РФ признаны недействительными.]
Основанием для принятия оспариваемых приказов стало то, что ООО допущены 92 случая ненаправления в составе электронного документа в виде формализованного электронного сообщения в Росфинмониторинг сведений об ИНН физических лиц - представителей клиентов (юридических лиц) ООО. ООО, не согласившись с указанными приказами, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суды, оценив доказательства по делу, исходили из того, что действия ООО , выразившиеся в направлении в 92 случаях в территориальное подразделение Росфинмониторинга электронных сообщений по операциям, требующим обязательного контроля, в содержании которых отсутствовали ИНН физических лиц - представителей клиентов (юридических лиц), с учетом практики толкования пп. 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ), не могли явиться основанием для применения к ООО санкции (меры) в виде отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
Однако законодатель при установлении перечня оснований для отзыва лицензии в ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", предоставил ЦБ РФ право принимать соответствующее решение. Согласно правовой позиции КС РФ, нашедшей отражение в определении от 14.12.2000 N 268-О, право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Федеральным законом от 10.07.2002 N 86-ФЗ полномочий ЦБ РФ, через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей 3 указанного закона в соответствии со статьей 75 Конституции РФ.
В соответствии с абзацами 8, 9 пп. 4 п. 1 ст. 7 Закона N 115-ФЗ, направлению в Росфинмониторинг в составе электронного документа в виде формализованного электронного сообщения подлежат в том числе сведения, необходимые для идентификации представителя юридического лица, совершающего операцию с денежными средствами или иным имуществом; сведения, необходимые для идентификации представителя получателя по операции с денежными средствами или иным имуществом. К числу таких сведений относится, в частности, ИНН представителя юридического лица.
Положения Закона N 115-ФЗ сами по себе не содержат разграничения нарушений его норм на существенные и малозначительные. Между тем, в п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 N 21 разъяснено, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции РФ) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ). В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.
Таким образом, вопрос о законности оспариваемых приказов, и, соответственно, о возможности признания их недействительными, неизбежно требует оценки оснований для их принятия предписываемым ими мерам, с учетом требований пропорциональности (соразмерности), и, в итоге, исходя из необходимости соблюдения конституционных принципов справедливости и законности.
В связи с тем, что судами допущены существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, обжалуемые судебные акты подлежит отмене согласно п. 2 ч. 1 ст. 291 14 АПК РФ с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Правовая позиция суда:
Банк обратился в арбитражный суд с заявлением к Центробанку России о признании недействительными приказов "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банка" и "О назначении временной администрации по управлению банком в связи с отзывом лицензии на осуществление банковских операций". Суды трех инстанций, оценив доказательства по делу, удовлетворили заявленные требования (гл. 24 АПК РФ), при этом исходили из того, что банк направил в Росфинмониторинг электронные сообщения по операциям без указания ИНН физических лиц - представителей клиентов (юридических лиц), а это с учетом практики толкования подп. 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ), не могло явиться основанием для применения к банку санкции (меры) в виде отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Положения Закона N 115-ФЗ сами по себе не содержат разграничения нарушений его норм на существенные и малозначительные. Между тем, в п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ" разъяснено, что законность оспариваемых решений нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В связи с этим судам необходимо проверять фактические обстоятельства с учетом требований соразмерности и пропорциональности (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ) и выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели.
Поскольку данное требование не было выполнено судами, Судебная коллегия ВС РФ судебные акты всех трех инстанций отменила и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
1.6. В случае обжалования действий ФНС по принятию налоговых деклараций от неуполномоченного налогоплательщиком лица арбитражный суд, установив ничтожность данных документов, не вправе отказать в обязании ФНС изъять их из обработки ввиду отсутствия необходимых регламентов
[ООО обратилось в МИФНС, УФНС по субъекту РФ и ФНС России с заявлением об исключении из обработки уточненных налоговых деклараций по НДС за несколько периодов, представленных в налоговый орган неуполномоченным и не имеющим отношения к налогоплательщику лицом. Также ООО просило восстановить результаты представленных деклараций по НДС за те же периоды, поданных непосредственно налогоплательщиком, и предоставить документы, на основании которых налоговый орган принял уточненные декларации от неуполномоченного лица. Жалоба ООО решением УФНС была оставлена без удовлетворения, в связи с чем ООО обратилось в арбитражный суд с требованиями признать незаконными действия налогового органа по принятию налоговых деклараций при отсутствии доверенности от ООО, по непринятию мер на сообщение ООО о подаче деклараций неуполномоченным лицом, обязать налоговый орган устранить допущенные нарушения путем исключения из обработки указанных деклараций по НДС, представленных неуполномоченным лицом, а также о восстановлении результатов деклараций по НДС, представленных самим ООО.
Решением арбитражного суда первой инстанции заявление ООО удовлетворено частично: действия налогового органа по принятию уточненных налоговых деклараций по НДС от лица без доверенности признаны незаконными, суд обязал инспекцию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Однако в остальной части в удовлетворении требований ООО было отказано. Данное решение поддержано судами апелляционной и кассационной инстанций.]
Судами при рассмотрении данного спора было установлено, что поступившие в инспекцию 14.04.2020 и принятые налоговым органом уточненные налоговые декларации по НДС в электронном виде подписаны лицом, не имеющим полномочий на представление интересов заявителя в органах ФНС России на момент подачи спорных деклараций в электронном виде, суды признали, что налоговым органом не соблюдена административная процедура принятия данных деклараций. В этой связи суды пришли к выводу о незаконности действий инспекции по принятию указанных налоговых деклараций. В остальной части заявленные ООО требования (о признании незаконным бездействия налогового органа по непринятию мер на сообщение заявителя о подаче 14.04.2020 в инспекцию неуполномоченным и не имеющим отношения к ООО лицом уточненных налоговых деклараций, обязании налогового органа устранить допущенные нарушения путем исключения из обработки спорных уточненных налоговых деклараций и восстановления результатов первичных налоговых деклараций, представленных заявителем), оставлены судами трех инстанций без удовлетворения, поскольку, по мнению судов, действующими в рассматриваемые периоды положениями НК РФ и Административным регламентом налоговым органам не было предоставлено право аннулировать принятые налоговые декларации. Устранение последствий нарушенного права в такой ситуации возможно, как отметили суды, только путем подачи налогоплательщиком уточненных налоговых деклараций с целью сообщения о своих действительных налоговых обязательствах. Налоговый орган, в свою очередь, путем осуществления мероприятий налогового контроля вправе проверить правильность исчисления и уплаты налогов.
Между тем судами при рассмотрении данного дела не учтено следующее.
В соответствии со ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться указания на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный срок.
Данная правовая норма корреспондируется с общими нормами процессуального права, устанавливающими порядок принятия и изложения акта правосудия. Так, согласно ч. 1 ст. 174 АПК РФ при принятии решения, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные с взысканием денежных средств или с передачей имущества, арбитражный суд в резолютивной части решения указывает лицо, обязанное совершить эти действия, а также место и срок их совершения. В соответствии с ч. 2 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения. Соответствующие разъяснения о применении указанных норм содержатся в пунктах 6 и 82 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 57, п. 26 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 N 21.
Вопреки изложенному, суды трех инстанций, признавая незаконными действия налогового органа по принятию поданных неуполномоченным лицом уточненных налоговых деклараций, не разрешили вопрос о реальном восстановлении нарушенного права ООО, не определили порядок и сроки, необходимые для такового восстановления. Указанные нарушения процессуальных норм привели к тому, что до настоящего времени решение арбитражного суда [первой инстанции] по делу не исполнено налоговым органом, в обработке у инспекции находятся ничтожные документы, содержащие недостоверные сведения и создающие отрицательные последствия не только для ООО, но и его контрагентов.
При этом следует признать ошибочной позицию судов об отсутствии у налоговых органов права в рассматриваемый период на исключение недостоверных сведений, содержащихся в декларациях, представленных в налоговый орган неуполномоченным лицом. Данный вывод в рассматриваемом деле повлек отказ ООО в удовлетворении части заявленных требований, призванных реально восстановить его прав налогоплательщика.
Отрицание возможности исключения из обработки налоговых деклараций организаций - налогоплательщиков, поданных помимо воли самих налогоплательщиков неуполномоченными лицами, то есть, по сути, отрицание возможности исключения из обработки ничтожных документов, не создающих каких-либо правовых оснований, по причине отсутствия законодательного регулирования данного процесса, входит в противоречие с основными задачами и целями функционирования правового государства, где главной задачей налоговых органов является осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ налогов и сборов с соблюдением законных интересов и прав налогоплательщиков.
Судебная коллегия считает в этой связи несостоятельной ссылку налогового органа и судов на п. 4.1 ст. 80 НК РФ (введен Федеральным законом от 23.11.2020 N 374-ФЗ), в котором установлены основания признания декларации непредставленной, в их числе - подписание декларации или расчета неуполномоченным лицом (пп. 1 п. 4.1 ст. 80 НК РФ), и вступление в силу указанных изменений.
Рассматриваемая редакция ст. 80 НК РФ направлена на законодательное установление в административном порядке оснований и механизма признания декларации, поданной налогоплательщиком, непредставленной, и соответствующие правовые последствия совершения указанных действий для такого лица.
В настоящем споре налоговые декларации поданы не самим налогоплательщиком, а иным лицом, что установлено судами трех инстанций и по существу признано налоговым органом. Следовательно, ссылки на отсутствие у налогового органа технической возможности, равно как и установленного регламента по удалению из системы недостоверных сведений, не могли служить основанием для отказа ООО в восстановлении его нарушенных прав в сфере публичных налоговых правоотношений.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия ВС РФ считает, что оспариваемые судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене в части отказа в удовлетворении заявленного ООО требования, как принятые при существенном нарушении норм материального и процессуального права. Дело в отмененной части подлежит направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд [первой инстанции]. Суду при новом рассмотрении дела необходимо рассмотреть по существу заявленные ООО требования, в удовлетворении которых было отказано, и принять решение, обеспечив реальное восстановление нарушенных прав налогоплательщика.
В остальной части судебные акты первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат оставлению без изменения.
Правовая позиция суда:
Общество - налогоплательщик предъявило требования о признании незаконным рассмотрения налоговой инспекцией налоговых деклараций, поданных неуполномоченным лицом, которые были удовлетворены судами трех инстанций. А требование о признании незаконным бездействия вышестоящего налогового органа было отклонено с нарушением закона (ст. 201 АПК РФ). Суды трех инстанций, признавая незаконными действия налогового органа по принятию поданных неуполномоченным лицом уточненных налоговых деклараций, не разрешили вопрос о реальном восстановлении нарушенного права общества, не определили порядок и сроки, необходимые для такового восстановления (статьи 174, 168 АПК РФ).
Указанные нарушения процессуальных норм привели к тому, что решение арбитражного суда первой инстанции по делу не было исполнено налоговым органом, в обработке у инспекции находились ничтожные документы, содержащие недостоверные сведения и создающие отрицательные последствия не только для истца, но и для его контрагентов.
При этом Судебная коллегия ВС РФ признала ошибочной позицию судов об отсутствии у налоговых органов права в рассматриваемый период на исключение недостоверных сведений, содержащихся в декларациях, представленных в налоговый орган неуполномоченным лицом. Данный вывод в рассматриваемом деле повлек отказ обществу в удовлетворении части заявленных требований, призванных реально восстановить его права налогоплательщика, как это определено Налоговым кодексом РФ (ст. 80).
Судебная коллегия ВС РФ отменила судебные акты трех инстанций в части отказа в иске и направила дело в этой части на рассмотрение в суд первой инстанции. В остальной части судебные акты первой, апелляционной и кассационной инстанций оставлены без изменения.
1.7. Решение антимонопольного органа о нарушении процедуры торгов по продаже имущества гражданина-должника по делу о банкротстве не может быть признано арбитражным судом законным в отсутствие доказательств нарушения проведением таких торгов конкуренции на определенном товарном рынке
Финансовым управляющим в рамках дела о банкротстве Е. проведены открытые торги в форме аукциона по продаже имущества должника. По результатам рассмотрения заявок организатором торгов был составлен протокол об определении участников торгов. К участию в аукционе допущен один участник - С. Заявителю Р. отказано в допуске к участию в торгах по причине несоответствия его заявки на участие в торгах ввиду отсутствия в составе заявки нотариально заверенного согласия супруга на сделку по приобретению имущества должника.
Торги признаны несостоявшимися, так как допущен к участию в торгах только один заявитель, в связи с чем принято решение о заключении договора купли-продажи в отношении имущества должника с покупателем.
В Управление Федеральной антимонопольной службы поступила жалоба гражданина Р. на действия финансового управляющего. По результатам рассмотрения жалобы в порядке ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольным органом принято решение, в соответствии с которым жалоба признана обоснованной, в действиях финансового управляющего установлено нарушение положений п. 11 ст. 110 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ (далее - Закон о банкротстве), приведшее к неправомерному отказу Р. в допуске к торгам. Антимонопольным органом на основании п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции выдано предписание, которым организатору торгов предложено в течение 5 рабочих дней с момента получения данного предписания отменить протокол о результатах проведения открытых торгов; из извещения исключить требование о предоставлении нотариально заверенного согласия супруга/и в составе заявки; вернуть торги на стадию приема заявок; назначить новую дату проведения торгов; информировать участников аукциона о том, что протокол, составленный в ходе определения победителя, будет отменен. Не согласившись с данными решением и предписанием антимонопольного органа, финансовый управляющий обратился в арбитражный суд с требованием о признании недействительными актов антимонопольного органа.
Решением арбитражного суда от 26.01.2021 в удовлетворении заявления отказано. Постановлением арбитражного апелляционного суда от 24.05.2021 решение суда отменено, заявление финансового управляющего удовлетворено. Арбитражный суд округа постановлением от 08.10.2021 отменил постановление суда апелляционной инстанции от 24.05.2021 и оставил в силе решение суда первой инстанции от 26.01.2021.
Суд первой инстанции, проверяя законность решения и предписания антимонопольного органа, согласился с выводами управления, признав, что организатором торгов установлено неправомерное требование к участникам торгов, не основанное на положениях п. 11 ст. 110 Закона о несостоятельности (банкротстве).
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и признавая незаконными оспариваемые акты управления, исходил из отсутствия у антимонопольного органа полномочий по контролю за проведением торгов по продаже имущества должника в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве и регламентированных положениями статей 110, 139 Закона о несостоятельности (банкротстве). Наряду с указанным выводом суд апелляционной инстанции отметил, что торги, проведенные с нарушением требований ст. 110 названного Закона, могут быть оспорены заинтересованными лицами в порядке ст. 449 ГК РФ.
Арбитражный суд кассационной инстанции, отменяя постановление суда апелляционной инстанции и оставляя в силе решение суда первой инстанции, отметил, что полномочия антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, продажи государственного или муниципального имущества определены п. 4.2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Указанной нормой установлено, что антимонопольный орган выдает организатору торгов обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов. Как указал арбитражный суд кассационной инстанции, в рассматриваемом случае финансовый управляющий являлся организатором открытых торгов в форме аукциона, участвовать в которых могло любое лицо. Поскольку федеральным законодательством предусмотрена возможность обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора торгов при проведении торгов, а также установлен порядок рассмотрения таких жалоб, жалоба Р. была правомерно рассмотрена антимонопольным органом по существу.
Между тем арбитражным судом кассационной инстанции не учтено следующее. Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом о защите конкуренции, целями которого согласно ч. 2 ст. 1 данного Закона являются, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 04.03.2021 N 2 (далее - постановление Пленума N 2), вышеуказанные нормы, определяющие принципы и сферу применения антимонопольного законодательства, должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка. Изложенное должно учитываться в том числе при толковании норм Закона о защите конкуренции, устанавливающих полномочия антимонопольных органов.
Согласно п. 4.2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.
Приведенные нормы регламентируют порядок действий антимонопольного органа при рассмотрении жалоб участников торгов, но не определяют основания антимонопольного контроля за торгами.
Вместе с тем по смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 1 и 4 ст. 17, ч. 5 ст. 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, о чем указано в п. 37 постановления Пленума N 2.
Анализ приведенных положений законодательства в их нормативном единстве и разъяснений Пленума ВС РФ позволяет сделать вывод о том, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.
Таковыми в силу законодательного установления признаются торги, проводимые в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ст. 8) и Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ч. 2 ст. 1, п. 2 ч. 2 ст. 3), согласно положениям которых обеспечение конкуренции прямо определено в качестве одной из целей проведения закупок. Исходя из положений п. 3 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, вывод о наличии оснований для антимонопольного контроля за торгами в конкретных случаях также может быть сделан по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, если они свидетельствуют о значимости исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования.
В свою очередь, реализация имущества должника посредством проведения торгов в конкурсном производстве подчинена общей цели названной процедуры - наиболее полное удовлетворение требований кредиторов исходя из принципов очередности и пропорциональности (абз. 16 ст. 2, статьи 110, 111, 124, 139 Закона о банкротстве).
Таким образом, в отличие от антимонопольного контроля, целью которого является защита публичного интереса (недопущение ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечение и развитие конкуренции), контроль за торгами по продаже имущества в процедурах банкротства должника преследует цель защиты частного интереса: как интереса самого должника, так и интереса его конкурсных кредиторов. При этом при проведении торгов должен обеспечивается баланс между интересами названных лиц.
Проводимые в рамках процедур банкротства (конкурсное производство, процедура реализации имущества гражданина) торги не преследуют в качестве своей основной цели обеспечение и развитие конкуренции на тех или иных товарных рынках, а произвольное вмешательство антимонопольных органов в их проведение способно негативно повлиять на возможность своевременного и максимального удовлетворения интересов кредиторов от реализации имущества, при том, что за проведением названных торгов осуществляется судебный контроль в рамках дела о банкротстве. Следовательно, осуществление антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве, не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции.
Из материалов дела не следует, что продажа имущества физического лица могла каким-либо образом сказаться на обеспечении конкуренции и (или) ее развитие на соответствующем товарном рынке. Такого рода доказательства антимонопольным органом в нарушение ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ не представлены. С учетом изложенного, следует признать правильным вывод суда апелляционной инстанции о превышении антимонопольным органом установленных законом полномочий при вынесении оспариваемых решения и предписания.
При таком положении Судебная коллегия ВС РФ находит, что состоявшееся по делу постановление арбитражного суда кассационной инстанции подлежит отмене, а постановление суда апелляционной инстанции - подлежит оставлению в силе.
Правовая позиция суда:
В деле об оспаривании решения антимонопольного органа от судов требовалось решить вопрос о полномочиях антимонопольного управления вмешиваться в организацию торгов в рамках процедуры банкротства частного лица. Целью антимонопольного контроля является защита публичного интереса (недопущение ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечение и развитие конкуренции), тогда как контроль за торгами по продаже имущества в процедурах банкротства должника преследует цель защиты частного интереса: как интереса самого должника, так и интереса его конкурсных кредиторов. При этом при проведении торгов должен обеспечиваться баланс между интересами названных лиц. Из материалов дела не следует, что продажа имущества физического лица могла каким-либо образом сказаться на обеспечении конкуренции и (или) ее развитии на соответствующем товарном рынке. Такого рода доказательства антимонопольным органом в нарушение ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ не представлены.
Судебная коллегия ВС РФ отменила кассационное решение и оставила в силе постановление суда апелляционной инстанции, которым обоснованно признано незаконным решение антимонопольного органа.
2. Применение положений главы 22 КАС РФ
2.1. В случае, когда в административном исковом заявлении содержатся также требования, подлежащие рассмотрению по правилам ГПК РФ, такие требования могут быть рассмотрены вместе с требованиями, подлежащими рассмотрению в порядке административного судопроизводства, только если их разделение и рассмотрение в разных судебных процессах невозможно
В случае, когда в административном исковом заявлении наряду с требованиями, подлежащими рассмотрению в порядке административного судопроизводства, содержатся требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства (например, требования о возмещении вреда, причиненного в результате принятия решения), судья, руководствуясь положениями законодательства об административном судопроизводстве, принимает к производству административное исковое заявление в части требований, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, и при необходимости оставляет без движения данное заявление в части требований, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, разъясняя лицу, обратившемуся в суд, обязанности, связанные с оформлением искового заявления с соблюдением положений законодательства о гражданском судопроизводстве, если при этом отсутствуют основания для отказа в принятии или возвращения заявления в соответствующей части (например, в случае, если требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, неподсудны данному суду, заявление в части неподсудных суду требований возвращается лицу, которое обратилось в суд).
При указании в поданном в суд административном исковом заявлении всех сведений, предусмотренных нормами законодательства о гражданском судопроизводстве, и приложении к нему всех необходимых документов судья принимает к производству данное обращение в части требований, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, как исковое заявление (заявление) согласно нормам ГПК РФ на основании засвидетельствованных им копий административного искового заявления и приложенных к нему документов (части 2, 3 ст. 16.1 КАС РФ).
В случае принятия к производству суда без соблюдения указанных выше процессуальных правил административного искового заявления, в котором наряду с требованиями, подлежащими рассмотрению в порядке административного судопроизводства, содержатся требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, судья выделяет требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства (например, о возмещении убытков), в отдельное производство, после чего на основании засвидетельствованных им копий административного искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов в порядке, предусмотренном ГПК РФ, разрешает вопросы, связанные с дальнейшим производством по данным требованиям (например, о подготовке гражданского дела к судебному разбирательству, о передаче гражданского дела по подсудности, о приостановлении производства по гражданскому делу).
Изложенные выше правила не применяются при обращении в суд с административным исковым заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие - в порядке административного судопроизводства, только в случае, если разделение предъявленных в суд требований невозможно, то есть тогда, когда такие требования не могут быть предъявлены в суд и рассмотрены судом отдельно друг от друга (в разных судебных процессах). В таком случае предъявленное в суд заявление подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (ч. 1 ст. 16.1 КАС РФ).
2.2. Административное исковое заявление о признании незаконным бездействия УФСИН и о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей не подлежит удовлетворению без истребования судом доказательств в подтверждение возражений административных ответчиков и указания мотивов в обоснование присуждения и размера компенсации
Б. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия УФСИН России, о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей. [Судами трех инстанций требования поддержаны и частично удовлетворены, признано незаконным бездействие УФСИН России, выразившееся в необеспечении Б. надлежащими условиями содержания под стражей, в пользу Б. присуждена компенсация за нарушение условий содержания под стражей.]
Разрешая заявленные требования, суды исходили из того, что часть доводов Б. о нарушении его прав нашла свое подтверждение. При этом суды указали, что документальных доказательств, свидетельствующих о соблюдении прав Б. в следственном изоляторе, административные ответчики не представили, в связи с чем утверждения заявителя о ненадлежащих условиях содержания под стражей признаны обоснованными. Установив приведенные выше нарушения, суды частично удовлетворили требования Б. и присудили в его пользу компенсацию.
Судебная коллегия ВС РФ не может согласиться с такими выводами судов ввиду следующего.
Вопреки требованиям процессуального закона мер для всестороннего и полного установления обстоятельств по административному делу суды не приняли.
Суд первой инстанции при неоднократном отложении судебного разбирательства представить доказательства в подтверждение своих возражений административным ответчикам не предложил и в нарушение п. 7 ст. 6 КАС РФ по собственной инициативе такие доказательства не истребовал. Следовательно, выводы судов о нарушении прав истца не основаны на материалах административного дела.
Также суды в обжалуемых судебных актах не обосновали размер взысканной в пользу Б. компенсации, не привели мотивы, по которым такая компенсация была присуждена.
В соответствии с п. 1 ч. 7 ст. 227 1 КАС РФ решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих и о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении должно отвечать требованиям, предусмотренным ст. 227 названного кодекса.
Исходя из анализа приведенной статьи для правильного разрешения вопроса о размере компенсации за нарушение условий содержания под стражей судам необходимо учитывать в совокупности характер выявленных нарушений условий содержания, их продолжительность, какие последствия они повлекли именно для административного истца с учетом его индивидуальных особенностей (например, возраст, состояние здоровья), были ли они восполнены каким-либо иным способом. При этом во избежание произвольного завышения или занижения судом суммы компенсации соответствующие мотивы о ее размере должны быть приведены в судебном акте. Однако требования вышеназванной нормы судами не выполнены.
Из имеющихся в материалах дела журналов учета санитарной обработки и прогулок лиц, содержащихся в следственном изоляторе, а также книги количественной проверки лиц, содержащихся под стражей, следует, что, действительно, права административного истца нарушены, однако такие нарушения носили периодический, а не постоянный характер. Суды в нарушение требований процессуального закона не указали, в течение какого периода допускались нарушения прав Б., не дали оценку тому, имели ли такие нарушения постоянный или периодический характер, какие последствия они повлекли конкретно для административного истца. Указанное обстоятельство судами при определении размера компенсации не было учтено.
Таким образом, обжалуемые [судебные акты] нельзя признать законными, в связи с чем они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Правовая позиция суда:
Суд частично удовлетворил административное заявление о нарушении административным ответчиком - ФСИН условий содержания осужденного под стражей и присудил компенсацию (статьи 227, 227.1 КАС РФ). Между тем суды трех инстанций допустили существенные нарушения процессуального закона (гл. 22 КАС РФ), в соответствии с чем Судебная коллегия ВС РФ не признала принятые судебные акты законными, обоснованными и мотивированными, как того требует КАС РФ. Суды не приняли мер для всестороннего и полного установления обстоятельств по административному делу. Суд первой инстанции при неоднократном отложении судебного разбирательства представить доказательства в подтверждение своих возражений административным ответчикам не предложил и в нарушение п. 7 ст. 6 КАС РФ по собственной инициативе такие доказательства не истребовал. Также суды в обжалуемых судебных актах не обосновали размер взысканной компенсации, не привели мотивы, по которым такая компенсация была присуждена.
Судебная коллегия ВС РФ отменила судебные акты и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
2.3. Решение органа исполнительной власти (регионального министерства имущественных отношений) об отказе в предоставлении земельного участка в собственность члену садоводческого товарищества ввиду расположения участка в границах зоны затопления не может быть признано законным, если водным и земельным законодательством использование такого участка в целях заявителя допускается
Решениями министерства имущественных отношений Иркутской области [гражданину] Т. отказано в предоставлении в собственность для ведения садоводства земельных участков в связи с их расположением в границах зоны затопления в границах г. Иркутска. Т. обратился в районный суд с административным исковым заявлением о признании незаконными указанных решений министерства об отказе в предоставлении в собственность земельных участков за плату и о возложении на министерство обязанности принять решения о предоставлении ему в собственность земельных участков, в обоснование заявления указав, что оспариваемые им решения создают препятствия для реализации законных интересов Т. как члена дачного некоммерческого партнёрства, земельные участки распределены ему в пользование как члену дачного некоммерческого партнёрства с последующим предоставлением в собственность. [Судами трех инстанций в удовлетворении административного иска отказано].
Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, руководствовались пп. 14.1 ст. 39.16 ЗК РФ, в соответствии с которым уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка. Установив нахождение земельных участков в границах зоны затопления, полностью расположенной в границах населённого пункта, сославшись на решения управления Федерального агентства водных ресурсов, [суды] посчитали, что данные обстоятельства препятствуют предоставлению в собственность испрашиваемых земельных участков. Отказ в предоставлении административному истцу в собственность за плату земельных участков не нарушает права Т. как члена дачного некоммерческого партнерства, поскольку не лишает его права пользоваться данными земельными участками в том числе для разведения садоводческих культур.
Судебная коллегия находит обоснованными доводы об отмене обжалуемых судебных актов, что обусловлено следующим.
Обязанность доказывания законности управленческого решения возлагается на орган, организацию, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (ст. 226 КАС РФ). В силу статей 3, 4, 23, 23.1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном ЗК РФ и названным Федеральным законом. Садовые земельные участки и огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.
Согласно пп. 3 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу. Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных ст. 39.16 ЗК РФ.
Т. пользуется указанными земельными участками, оба земельных участка образованы в результате раздела земельного массива для дачного строительства, в границах участка, отведённого администрацией дачному некоммерческому партнёрству.
Одним из условий выделения администрацией в безвозмездное срочное пользование земельного массива дачному некоммерческому партнёрству является дальнейшее предоставление земельных участков в собственность граждан - членов товарищества.
Испрашиваемые земельные участки не являются изъятыми из оборота или ограниченными в обороте либо зарезервированными для государственных и муниципальных нужд администрацией, располагаются в территориальной зоне в границах сложившейся застройки индивидуальными жилыми домами.
Очевидно, что при таких обстоятельствах Т. был вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении ему испрашиваемых им земельных участков, на уполномоченном органе лежала обязанность при изложенных выше обстоятельствах предоставить земельный участок в собственность.
Во всяком случае нахождение земельных участков в границах зоны затопления не является безусловным основанием для отказа в предоставлении земельных участков в собственность.
В соответствии с частями 1, 3 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным указанным кодексом и федеральными законами. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в пп. 1 п. 2 настоящей статьи в результате установления зон с особыми условиями использования территории в соответствии с настоящим Кодексом. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
В силу статей 67, 67.1 Водного кодекса РФ в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления.
Таким образом, в границах зон затопления и подтопления законодатель не запрещает использование земельных участков для садоводства, в том числе допускает строительство индивидуального жилого дома при обеспечении собственником земельного участка соответствующей инженерной защиты таких объектов.
Согласно пояснениям административного истца, данным в ходе судебного разбирательства, на земельных участках он занимается разведением садоводческих культур, размещение капитальных зданий и сооружений, прочно связанных с землей, не планирует. При названных обстоятельствах выводы судов об отказе в удовлетворении заявленных требований постановлены с нарушениями норм материального и процессуального права.
Поскольку нарушения норм права являются существенными, повлияли на исход административного дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Т., обжалуемые решения судебных инстанций подлежат отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Признать решения министерства имущественных отношений незаконными. Возложить на министерство имущественных отношений обязанность повторно рассмотреть заявления Т. о предоставлении в собственность для ведения садоводства земельных участков.
Правовая позиция суда:
Решением исполнительного органа государственной власти - министерством имущественных отношений отказано члену садового товарищества в предоставлении в собственность земельного участка для ведения садоводства. Суды трех инстанций отклонили административный иск о признании незаконным этого отказа. При этом суды вопреки требованиям материального и процессуального законодательства (статьи 39.3, 39.16, 56 Земельного кодекса РФ, статьи 67, 67.1 Водного кодекса РФ, гл. 22 КАС РФ) ссылались при принятии судебных актов на ограничения, которые в данном случае отсутствовали. Такими ограничениями могут быть в силу статей 67, 67.1 Водного кодекса РФ в границах зон затопления размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты.
Однако в границах зон затопления и подтопления законодатель не запрещает использование земельных участков для садоводства, в том числе допускает строительство индивидуального жилого дома при обеспечении собственником земельного участка соответствующей инженерной защиты таких объектов.
При названных обстоятельствах выводы судов об отказе в удовлетворении заявленных требований постановлены с нарушениями норм материального и процессуального права. Обжалуемые решения судебных инстанций отменены с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.
2.4. В случае обжалования бездействия должностных лиц в виде неизвещения о решении, принятом по заявлению о снятии автомобиля с учета, поданному через Единый портал госуслуг, суд не вправе признать незаконным бездействие оператора Единого портала (Минцифры России), не установив причины неизвещения исполнителем государственной услуги (МВД и ГИБДД) и без доказательств неизвещения вследствие ненадлежащего качества связи
Между собственником транспортного средства (Ч.) и ООО [31.10.2019] заключён договор купли-продажи, в соответствии с условиями которого продавец взял на себя обязательство самостоятельно по истечении 10 календарных дней со дня его заключения подать в органы ГИБДД заявление о смене собственника и прекращении регистрации автомобиля на имя продавца. [Ч.] 14.11.2019 посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее также - ЕПГМУ) в электронном виде обратился с заявлением о прекращении регистрации за ним транспортного средства, которое в этот же день зарегистрировано в ГУОБДД МВД России. В проведении регистрационных действий отказано по мотиву несоответствия представленных документов требованиям законодательства РФ (документы заявителем представлены не в полном объёме, отсутствует акт приёма-передачи).
Автомобиль снят с учёта 15.01.2020 в связи с вывозом его за пределы территории РФ новым владельцем.
Ч., считая, что непринятие по его заявлению в ноябре 2019 г. решения о прекращении регистрации транспортного средства повлекло для него негативные последствия в виде начисления транспортного налога за декабрь 2019 г. и январь 2020 г., 10.02.2021 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил: признать незаконными действия (бездействие) МВД России и заместителя начальника РЭО ГИБДД ОМВД России, выразившиеся в отказе предоставить государственную услугу по прекращению регистрации транспортного средства, в ненаправлении в электронной форме уведомления о необходимости представления дополнительных документов; признать незаконными действия (бездействие) МВД России, Минцифры России, ПАО "Ростелеком", выразившиеся в ненаправлении решения по его заявлению от 14.11.2019 о предоставлении государственной услуги по прекращению государственной регистрации транспортного средства.
[Требования поддержаны судами трех инстанций.] Административное исковое заявление удовлетворено частично: признано незаконным бездействие Минцифры России, выразившееся в ненаправлении решения по заявлению в личный кабинет заявителя, с Минцифры России в пользу административного истца взыскана государственная пошлина и почтовые расходы. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.
В кассационной жалобе, поступившей в ВС РФ, Минцифры России просит принятые по делу судебные акты отменить, приняв по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований в полном объёме.
Удовлетворяя административное исковое заявление частично и признавая незаконным бездействие Минцифры России, суд первой инстанции исходил из того, что именно данный федеральный орган государственной власти отвечает за функционирование ЕПГМУ и за доведение до заявителя результата рассмотрения его заявления о прекращении регистрации транспортного средства. Сделав вывод, что информация о принятом по обращению Ч. решении не поступила к заявителю по не зависящим от должностных лиц МВД России причинам, суд пришёл к заключению о том, что обязанность по осуществлению мониторинга хода рассмотрения поданного в электронном виде заявления и получения информации о результатах его рассмотрения несёт оператор ЕПГМУ, то есть Минцифры России. С такой позицией суда первой инстанции согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, указав, что окончательное доведение до пользователя результата оказанной услуги в электронной форме осуществляет Минцифры России, тогда как доказательств, опровергающих факт внесения должностными лицами МВД России принятого по заявлению [Ч.] решения в систему межведомственного электронного взаимодействия, в материалы дела не представлено. Между тем приведённые выводы судов не соответствуют материалам административного дела, основаны на неправильном применении норм материального права.
Единый портал государственных и муниципальных услуг обеспечивает в числе прочего возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги (п. 4 ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ). В соответствии с Положением о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" Минцифры России является оператором ЕПГМУ, осуществляет разработку программного обеспечения данного портала, определяет порядок доступа заявителей с использованием ЕПГМУ к сведениям и информации, а также техническое и консультационное обеспечение его функционирования.
Вместе с тем, как указано в п. 8 Положения о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", оператор ЕПГМУ не несёт ответственности за невозможность предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме надлежащего качества, если это вызвано ограничениями программных или технических средств, используемых заявителем для доступа к единому порталу и получения услуг в электронной форме.
В свою очередь, органом, предоставляющим государственную услугу по прекращению регистрации (снятию с учёта) транспортного средства, является МВД России; непосредственное предоставление государственной услуги осуществляют подразделения Госавтоинспекции (пункты 6, 7, 31 действовавшего до 01.01.2020 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, утверждённого приказом названного министерства от 07.08.2013 N 605) (далее - Административный регламент).
Из системного анализа приведённых федеральных норм в их единстве следует, что Минцифры России не является участником правоотношений по оказанию государственной услуги, связанной с регистрацией транспортного средства, обязанность довести до заявителя информацию о результатах рассмотрения его заявления о предоставлении государственной услуги возлагается на орган, предоставляющий такую услугу.
Как следует из материалов дела, именно МВД России 14.11.2019 присвоило электронному заявлению Ч. регистрационный номер и статус "Заявление получено ведомством". Однако судами оставлено без внимания, что соответствующий статус заявления административного истца оставался неизменным вплоть до 06.05.2021.
Согласно требованиям п. 2 ст. 62 КАС РФ именно на МВД России и на РЭО ГИБДД ОМВД России возложена обязанность доказать, что поступившее от гражданина заявление об оказании государственной услуги рассмотрено в соответствии с требованиями Административного регламента, включая надлежащее уведомление о принятом решении. Однако таких данных материалы административного дела не содержат. Причину, по которой на протяжении более полутора лет МВД России иных отметок в отношении заявления, поступившего на рассмотрение в ноябре 2019 г., не вносило, что необходимо для решения вопроса о том, не допустил ли названный административный ответчик бездействие, повлекшее несообщение истцу результатов рассмотрения его заявления, суды не выяснили.
В обжалуемых судебных актах не приведены доказательства, подтверждающие вывод, что результат государственной услуги не был доведён до истца из-за ненадлежащего качества связи ввиду бездействия Минцифры России. Такая позиция судов основана исключительно на объяснениях МВД России, которое в подтверждение направления в личный кабинет административного истца сообщения о принятом решении сослалось на переданное через систему межведомственного электронного взаимодействия сообщение с идентификационным номером.
Между тем изложенный в апелляционной жалобе Минцифры России довод о том, что указанный номер сообщения свидетельствует исключительно о его направлении в информационную систему МВД России (о размещении информации в сервисах внутреннего программного обеспечения МВД России) и не подтверждает исполнение органом обязанности уведомить заявителя о результатах рассмотрения заявления о прекращении государственной регистрации транспортного средства путём направления соответствующего сообщения в личный кабинет заявителя на ЕПГМУ, судом апелляционной инстанции оставлен без проверки и правовой оценки.
При проверке законности решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в порядке гл. 22 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить в полном объёме соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения, на основании доказательств, которые обязан представить административный ответчик, а в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделёнными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (части 8, 11 и 12 ст. 226 КАС РФ).
Поскольку суд апелляционной инстанции не устранил допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права, не установил и не исследовал все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного спора, а также с учётом того, что допущенные нарушения остались без надлежащей оценки со стороны кассационного суда общей юрисдикции, Судебная коллегия ВС РФ, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 329 КАС РФ, приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемых апелляционного и кассационного определений с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение.
Правовая позиция суда:
Продавец автомобиля обратился с заявлением о снятии автомобиля с регистрационного учета через портал Госуслуг, МВД в лице ГИБДД отказало в предоставлении услуги до предъявления дополнительных необходимых документов, однако заявителя об этом не уведомило. Данное обстоятельство привело к обязанности заявителя платить транспортный налог и после продажи автомобиля. В связи с указанными обстоятельствами продавец обратился с административным исковым заявлением, в котором просил: признать незаконными действия (бездействие) МВД России и ГИБДД, Минцифры России, ПАО "Ростелеком", выразившиеся в ненаправлении решения по его заявлению о предоставлении государственной услуги по прекращению государственной регистрации транспортного средства. В отношении МВД и ГИБДД суд безмотивно оставил административные исковые требования без удовлетворения. Судебный акт принят с серьезными нарушениями требований гл. 22 КАС РФ, в том числе ст. 226. Суд не учел, что органом, предоставляющим государственную услугу по прекращению регистрации транспортного средства, является именно МВД России, а непосредственное предоставление государственной услуги осуществляют подразделения Госавтоинспекции.
Суд апелляционной инстанции не устранил допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права, допущенные нарушения остались без надлежащей оценки и со стороны кассационного суда, поэтому Судебная коллегия ВС РФ отменила решения судов апелляционной и кассационной инстанций с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение.
2.5. В случае обжалования отказа органа местного самоуправления в согласовании планируемой реконструкции жилого дома суд не вправе признать этот отказ законным только исходя из действующих Правил землепользования и застройки, без проверки предшествующих их принятию обстоятельств, включая установление границ участка с данным домом по итогам отдельного судебного разбирательства
С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным уведомления администрации муниципального района от 15.12.2020 о несоответствии указанных в уведомлении параметров планируемой реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства в части несоблюдения минимального трехметрового отступа от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны, возложении обязанности согласовать реконструкцию жилого дома. [Судами трех инстанций в удовлетворении требований отказано.]
В декабре 2020 г. С. обратился в администрацию района с уведомлением о планируемой реконструкции в существующих габаритах указанного выше индивидуального жилого дома, приложив согласие смежного землепользователя П. на реконструкцию жилого дома. Уведомлением администрации от 15.12.2020 со ссылкой на ст. 32.1.1 Правил землепользования и застройки муниципального образования, утв. решением Совета народных депутатов от 28.06.2017, истцу сообщено о несоответствии параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешенного строительства в связи с тем, что отступ от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома 0 метров. Разрешая спор и отказывая в удовлетворении искового заявления, суды исходили из того, что возведенный в 1969 г. жилой дом, принадлежащий административному истцу, расположен без отступа от границы земельного участка, в нарушение требований градостроительного законодательства. Между тем суды не учли следующее.
Пунктом 1 ч. 10 ст. 51 1 ГрК РФ предусмотрено, что уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта установленным параметрам направляется застройщику только в случае, если указанные в уведомлении параметры не соответствуют обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.
Правила землепользования и застройки муниципального образования были утверждены 28.06.2017. Административный истец планирует реконструкцию принадлежащего ему жилого дома, возведенного не позднее 1969 г. до утверждения правил землепользования и застройки и поставленного на кадастровый учёт 17.12.1992. Из материалов дела усматривается, что границы земельного участка установлены вступившим в законную силу определением районного суда от 23.01.2015 об утверждении мирового соглашения, заключенного в рамках гражданского дела о согласовании местоположения границ земельного участка, с учетом местонахождения и размещения на участке жилого дома. Согласие на реконструкцию жилого дома, принадлежащего С., с собственником смежного земельного участка достигнуто. При этом отсутствует возможность реконструкции индивидуального жилого дома истца с иными параметрами минимального отступа от границ земельного участка до жилого дома.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 N 21, осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом, при этом следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В связи с этим необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ).
В данном случае, администрация муниципального образования не провела полную и всестороннюю оценку фактических обстоятельств с учетом утвержденного определением районного суда от 23.01.2015 мирового соглашения установления частного сервитута и их последующего исполнения в части отступа от границ жилого дома административного истца до соседнего земельного участка, поэтому оспариваемый правовой акт, по существу, носит произвольный характер. Судебные инстанции, рассматривая настоящее дело, ограничились проверкой формального соответствия оспариваемого правового акта требованиям правовых норм, в связи с чем принятые по делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене с вынесением нового решения об удовлетворении исковых требований.
[Судебной коллегией ВС РФ состоявшиеся по делу решения судов отменены, принято новое решение. Коллегия определила: признать незаконным уведомление администрации муниципального района о несоответствии указанных в уведомлении параметров планируемой реконструкции объекта ИЖС, оформленное решением администрации муниципального образования от 15.12.2020 по заявлению С.; возложить на администрацию муниципального образования обязанность повторно рассмотреть уведомление С. о планируемой реконструкции объекта ИЖС.]
Правовая позиция суда:
Собственник жилого дома обратился в местный муниципалитет с заявлением на разрешение реконструкции дома. Администрация района отказала уведомлением в этой просьбе в связи с несоответствием параметров реконструкции действующим Правилам землепользования и застройки. Между тем установлено, что границы жилого дома и земельного участка были определены задолго до установления действующих в данный момент Правил, причем границы земельного участка установлены вступившим в законную силу (также до принятия указанных Правил) определением районного суда об утверждении мирового соглашения, заключенного в рамках гражданского дела о согласовании местоположения границ земельного участка, с учетом местонахождения и размещения на участке жилого дома.
Поэтому распространять эти Правила на данную реконструкцию при указанных обстоятельствах неправомерно. Пленум ВС РФ указал (п. 17 постановления от 28.06.2022 N 21), что, осуществляя проверку решений органов, наделенных публичными полномочиями, судам необходимо исходить из того, что при реализации публичных полномочий органы и лица связаны законом, при этом следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В связи с этим необходимо проверять, исполнена ли органом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, с учетом требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ).
Судебная коллегия отменила принятые судебные акты и приняла новое решение об удовлетворении административного иска.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
В обзоре представлены правовые позиции и разъяснения Верховного Суда РФ об особенностях оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, по правилам главы 24 АПК РФ и главы 22 КАС РФ
Обзор подготовлен заслуженным юристом Российской Федерации, академиком Российской академии социальных наук Б.Я. Полонским
Правовые позиции судов сформулированы автором и приводятся после каждого фрагмента текста оригинального судебного акта
Материал приводится по состоянию на август 2023 г.