Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 июня 2018 г. N Ф08-4588/18 по делу N А63-15992/2017

г. Краснодар

18 июня 2018 г.

Дело N А63-15992/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 июня 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от истца - администрации города-курорта Кисловодска (ОГРН 1022601316418) - Кавалеристовой О.С. (доверенность от 01.12.2017), от ответчика - индивидуального предпринимателя Алейникова Александра Алексеевича (ОГРНИП 317265100086643) - Кравцовой О.В. (доверенность от 17.10.2017), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - комитета имущественных отношений администрации города-курорта Кисловодска - Сажневой Т.Н. (доверенность от 05.04.2018), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Алейникова Александра Алексеевича на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2018 (судьи Макарова Н.В., Джамбулатов С.И., Сомов Е.Г.) по делу N А63-15992/2017, установил следующее.

Администрация города-курорта Кисловодска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к индивидуальному предпринимателю Алейникову Александру Алексеевичу (далее - предприниматель), в котором просила:

- запретить предпринимателю осуществлять на земельном участке площадью 692 кв. м с кадастровым номером 26:34:020110:11 и в размещенных временных павильонах по продаже сувениров, товаров народного промысла, специй, расположенных по адресу: город-курорт Кисловодск, бульвар Курортный, 10А, хозяйственную деятельность, за исключением работ, связанных с исследованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет имущественных отношений администрации (далее - комитет; т. 1, л. д. 1).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 21.12.2017 (судья Орловский Э.И.), в иске отказано.

Суд первой инстанции мотивировал решение следующим. Согласно статье 80 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды) требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, статьей 6 Закона N 7-ФЗ отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Органы местного самоуправления полномочиями на предъявление подобных исков не обладают, в связи с чем, администрация является ненадлежащим истцом.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 05.04.2018 решение от 21.12.2017 отменено, по делу принят новый судебный акт. Требования администрации удовлетворены. Предпринимателю запрещено осуществлять на земельном участке с кадастровым номером 26:34:020110:11 площадью 692 кв. м и в размещенных временных павильонах по продаже сувениров, товаров народного промысла, специй, расположенных по адресу: город-курорт Кисловодск, бульвар Курортный, 10А, хозяйственную деятельность, за исключением работ, связанных с исследованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. С предпринимателя в доход федерального бюджета взыскано 9 тыс. рублей государственной пошлины по иску и по апелляционной жалобе.

Апелляционный суд исходил из следующего. Принадлежащий предпринимателю на праве собственности земельный участок площадью 692 кв. м с кадастровым номером 26:34:020110:11 имеет вид разрешенного использования "под общественный туалет"; на участке расположен приобретенный ответчиком в собственность объект недвижимого имущества - общественный туалет, литера А, площадью 142,8 кв. м. Земельный участок с кадастровым номером 26:34:020110:11 находится в первой зоне округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Кисловодск, что подтверждается кадастровой выпиской от 02.10.2016. Комитетом в ходе осмотра установлено и зафиксировано в акте от 06.06.2017 N 38, что на спорном земельном участке расположен общественный туалет, а также временные павильоны по продаже сувениров и товаров народного промысла. Согласно пункту 15 постановления Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 земли, водные объекты, леса и парки в пределах территории курорта Кисловодск имеют ограниченный режим использования, обусловленный требованиями режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны. В соответствии с пунктом 12 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425, далее - Положение об округах санитарной охраны) на территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. Отказывая администрации в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не учел, что в силу норм статей 16, 37 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении), статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения земель, контроль за соблюдением порядка размещения объектов и за использованием земель осуществляет соответствующая администрация как орган местного самоуправления. Администрация обоснованно, в пределах полномочий, обратилась с заявленными требованиями. Размещение на земельном участке с кадастровым номером 26:34:020110:11 временных торговых павильонов, используемых для торговли сувенирами, товарами народного промысла, специями, не согласуется с видом разрешенного использования участка ("под общественный туалет"). Предусмотрено частями 8, 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), что если использование земельных участков или объектов капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов. Аналогичные положения содержатся в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса. Следует из пункта 2 статьи 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), что если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. По сведениям экологического отдела администрации, Алейников А.А. договор на вывоз ТКО ни с одной из мусоровывозящих компаний не заключал, что свидетельствует о нарушении санитарно-эпидемиологических норм и правил. Учитывая расположение участка с кадастровым номером 26:34:020110:11 в водоохранной зоне реки Березовая, в первой зоне округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения, использование данного земельного участка не в соответствии с видом его разрешенного использования, а для осуществления торговли, наносит вред окружающей среде города-курорта.

В кассационной жалобе предприниматель просит апелляционное постановление от 05.04.2018 отменить, оставить в силе решение от 21.12.2017.

По мнению подателя жалобы, на основании статьи 6 Закона об охране окружающей среды администрация является ненадлежащим истцом по настоящему гражданскому делу. В соответствии с пунктом 23 Положения об округах санитарной охраны государственный надзор в области обеспечения санитарной или горно-санитарной охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территориях таких местностей и курортов федерального значения, на объектах, расположенных за пределами этих территорий, но оказывающих на них вредное техногенное воздействие, осуществляют в пределах своей компетенции Федеральная служба по надзору в сфере природопользования при осуществлении федерального государственного экологического надзора и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В силу части 1 статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральным законом, однако подобных полномочий администрации действующим федеральным законодательством не предусмотрено. Арбитражный суд не наделен полномочиями проверять законность деятельности ответчика. Административные дела о нарушениях установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Истцом избран ненадлежащий способ защиты от конкретного нарушения, дублирующий положения, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды, без установления новых обязанностей ответчика. Исходя из норм части 2 статьи 268 Кодекса, апелляционный суд неправомерно принял в качестве доказательства по делу ответ экологического отдела администрации от 30.03.2018, не существовавший на момент принятия решения от 21.12.2017. В настоящем случае действия специалистов экологического отдела администрации по проведению проверки (на предмет установления наличия/отсутствия договора на вывоз ТКО), как и результаты такой проверки, не являются законными (не соответствуют требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), не могут выступать в качестве оснований, влекущих какие-либо правовые последствия для предпринимателя. Экологический отдел не может располагать сведениями о том, с какой компанией ответчик заключил договор на вывоз ТКО. Несостоятельна ссылка апелляционного суда на пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 N 21, утративший силу на основании пункта 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 49. Вывод суда апелляционной инстанции о расположении земельного участка в водоохранной зоне реки Березовой не соответствует действительности и опровергается сведениями, содержащимися в кадастровой выписке от 02.10.2016. Правовая позиция, изложенная в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.08.2017 по делу N А32-46855/2014, не подлежит применению, поскольку не являются аналогичными основания обращения администрации в арбитражный суд. Администрация не представила достоверных сведений о том, что именно предприниматель осуществляет деятельность по продаже сувениров, товаров народного промысла и специй во временных павильонах, размещенных на земельном участке с кадастровым номером 26:34:020110:11.

Администрация и комитет письменно, а также их представители в судебном заседании окружного суда, против удовлетворения кассационной жалобы возразили. Представитель предпринимателя, прибывший для участия в заседании, на удовлетворении жалобы настаивал.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва администрации на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемое постановление апелляционного суда подлежащим отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 13.09.2004 в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о ранее учтенном земельном участке из категории земель населенных пунктов, площадью 692 кв. м, с кадастровым номером 26:34:020110:11, местоположение которого установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Ставропольский край, г. Кисловодск, Курортный б-р, 10а, с видом разрешенного использования "под общественный туалет". В кадастровой выписке от 02.10.2017 о названном земельном участке отражены такие ограничения прав на участок, как нахождение его в границах прибрежных защитных полос реки Ольховка и реки Березовой, в границах водоохранных зон указанных рек, в первом округе санитарной охраны г. Кисловодска (т. 1, л. д. 83 - 91).

На земельном участке с кадастровым номером 26:34:020110:11 расположено недвижимое имущество (общественный туалет, литера А).

Спорный участок с расположенным на нем объектом недвижимости приобретены Алейниковым А.А. в собственность, записи о государственной регистрации права внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее -ЕГРП) 24.09.2008 (в отношении земельного участка) и 31.05.2005 (в отношении нежилого здания общественного туалета); т. 1, л. д. 121, 122 - 123, 124, 125 - 126).

В ходе проведенного специалистом комитета 06.06.2017 осмотра земельного участка с кадастровым номером 26:34:020110:11 установлено, что на данном участке, находящемся в прибрежной защитной полосе и в водоохранной зоне рек Березовая и Ольховка, в первом округе санитарной охраны курорта Кисловодска, имеющем вид разрешенного использования участка "под общественный туалет", помимо объекта капитального строительства (общественный туалет), размещены временные павильоны по продаже сувениров, товаров народного промысла, специй (т. 1, л. д. 57 - 62).

Ссылаясь на наличие права организовывать мероприятия по охране окружающей среды (статья 7 Закона N 7-ФЗ), осуществлять муниципальный земельный контроль (Закон N 131-ФЗ, Устав городского округа города-курорта Кисловодска), на положения пунктов 1, 2 статьи 1065 Гражданского кодекса о том, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность, администрация в защиту публично-правового интереса обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о запрете осуществления предпринимателем хозяйственной деятельности на земельном участке с кадастровым номером 26:34:020110:11 и в размещенных временных торговых павильонах, за исключением работ, связанных с исследованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

В соответствии с частью 1 статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса в случаях, предусмотренных федеральным законом, органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012 N 12505/11).

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что право требовать запрещения хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в силу норм Закона об охране окружающей среды администрация не обладает.

Отменяя решение от 21.12.2017, и удовлетворяя требования администрации, апелляционный суд выводы суда первой инстанции о применении норм Закона об охране окружающей среды не опроверг, мотивировал право администрации на иск положениями статей 16, 37 Закона о местном самоуправлении, пункта 1 статьи 72 Земельного кодекса.

Вместе с тем, нормативное тождество (идентичность) полномочий по осуществлению муниципального земельного контроля и обращению в суд с требованием о запрете осуществления хозяйственной деятельности, суд апелляционной инстанции не обосновал, в том числе с учетом положений части 1 статьи 53 Кодекса, статей 6 и 7 Закона об охране окружающей среды, части 10 статьи 36 Градостроительного кодекса, какого-либо иного федерального закона.

Следует из пунктов 8, 9 статьи 1, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса, что градостроительным регламентом, установленным правилами землепользования и застройки, определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Согласно частям 8 и 10 статьи 36 Градостроительного кодекса, если использование земельных участков или объектов капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.

Закреплено в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса, что если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Применив при разрешении спора вышеназванные нормы, суд апелляционной инстанции не исследовал вопросы об установленном для спорного земельного участка и находящегося на нем нежилого здания градостроительном регламенте, соответствии ему вида разрешенного использования, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров и предельных параметров участка с кадастровым номером 26:34:020110:11 и нежилого здания, не установил наличие условий, перечисленных в части 10 статьи 36 Градостроительного кодекса и в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса (опасность для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, соответствующий федеральный закон), для наложения запрета на использование указанных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса и в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса, земельных участков и объектов капитального строительства.

Кроме того, формулировка резолютивной части апелляционного постановления, не содержащая запрета на использование земельного участка и объекта капитального строительства (общественного туалета), не согласуется с нормами части 10 статьи 36 Градостроительного кодекса, пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса, приведенными в мотивировочной части судебного акта.

При подаче настоящего иска администрация сослалась на пункты 1 и 2 статьи 1065 Гражданского кодекса, которыми установлено, что: опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность; если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Удовлетворяя иск администрации, суд апелляционной инстанции применил нормы пункта 2 статьи 1065 Гражданского кодекса, указав на отсутствие у Алейникова А.А. договора на вывоз ТКО с мусоровывозащей компанией, и на осуществление ответчиком торговли, что не соответствует виду разрешенного использования земельного участка.

Между тем, вопрос о наличии у ответчика договора на вывоз ТКО предметом судебного рассмотрения в первой инстанции не являлся, протокол заседания суда апелляционной инстанции, состоявшегося с перерывом 26 марта - 02 апреля 2018 года, сведений о ходатайстве кого-либо из участвующих в деле лиц о приобщении к материалам дела дополнительного доказательства (письма заведующего экологическим отделом администрации от 29.03.2018; т. 4, л. д. 76) и результатах его обсуждения, рассмотрения, не содержит (т. 4, л. д. 78 - 79). Доказательства нарушения ответчиком санитарно-эпидемиологических норм и правил, в связи с неосуществлением на спорном участке уборки мусора, в материалах дела отсутствуют.

Факт причинения предпринимателем вреда, являющегося последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, обязания ответчика возместить такой вред, как предусмотренные в пункте 2 статьи 1065 Гражданского кодекса условия прекращения судом соответствующей деятельности ответчика, ни судом первой, ни судом апелляционной инстанции в рамках настоящего дела не установлены и документально не подтверждены.

Ссылаясь на использование земельного участка с кадастровым номером 26:34:020110:11 не в соответствии с видом его разрешенного использования, и в нарушение требований пункта 12 Положения об округах санитарной охраны, запрещая осуществление на участке хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий, суд апелляционной инстанции не установил обстоятельства, связанные с использованием спорного участка для целей эксплуатации находящегося на нем общественного туалета, не разрешил вопрос об использовании ответчиком названного нежилого здания.

Согласно статье 56 Закона N 7-ФЗ при нарушении предусмотренных главой VII данного Закона природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" (далее - постановление Пленума N 49) разъяснено, что суд вправе обязать ответчика прекратить соответствующую деятельность, если допущенные нарушения законодательства в области охраны окружающей среды носят неустранимый характер, при отсутствии в деле доказательств, свидетельствующих о наличии достаточных оснований для прекращения деятельности ответчика, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства, суд, учитывая наличие публичного интереса в обеспечении экологической безопасности и сохранении благоприятной окружающей среды, вправе вынести на обсуждение лиц, участвующих в деле, вопрос об ограничении или приостановлении такой деятельности.

В то же время, вопросы о допущенных предпринимателем нарушениях в области охраны окружающей среды и характере таких нарушений судом апелляционной инстанции при удовлетворении иска не исследованы и не разрешены, полномочия местной администрации контролировать соблюдение предусмотренных главой VII Закона N 7-ФЗ природоохранных требований, высказывать суждения об их соблюдении (нарушении) и требовать прекращения деятельности, осуществляемой при нарушении таких требований, не установлены.

При таких обстоятельствах апелляционное постановление от 05.04.2018 не может быть признано законным, основанным на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункт 12 части 2 статьи 271, части 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела апелляционному суду необходимо устранить недостатки, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2018 по делу N А63-15992/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова