Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 января 2013 г. N Ф07-8216/12 по делу N А05-4073/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Клириковой Т.В., судей Алешкевича О.А., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Архангельской области от 12.07.2012 (судья Макаревич И.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2012 (судьи Носач Е.В., Зайцева А.Я., Романова А.В.) по делу N А05-4073/2012,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Комфорт", место нахождения: 164288, Архангельская область, Плесецкий район, пос. Савинский, ул. Октябрьская, дом 6, ОГРН 1092920000458 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к государственному бюджетному учреждению здравоохранения Архангельской области "Плесецкая центральная районная больница", место нахождения: 164260, Архангельская область, г. Плесецк, ул. Партизанская, дом 35, ОГРН 1022901466565 (далее - Учреждение), администрации муниципального образования "Плесецкий район" (далее - Администрация), Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области (далее - Министерство финансов АО), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов РФ) о взыскании солидарно 2 009 387 руб. 02 коп. убытков, связанных с предоставлением медицинским работникам льгот по оплате коммунальных услуг в период с июня по декабрь 2011 года, а также 64 115 руб. 42 коп. процентов за пользование чужими денежными средствами (с учетом уточнения исковых требований, принятого судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 12.07.2012, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2012, исковые требования удовлетворены частично. С Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации в пользу Общества взыскано 2 009 387 руб. 02 коп. убытков, а также 968 руб. 23 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины. В удовлетворении остальной части исковых требований и в иске к остальным ответчикам отказано.

В кассационной жалобе Министерство финансов РФ, указывая на нарушение судом норм материального права, просит отменить решение и постановление судов и отказать в иске к Министерству финансов РФ.

Общество, Учреждение, Министерство финансов АО, Министерство финансов РФ о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения и постановления судов проверена в кассационном порядке.

На основании части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела, Общество, являясь управляющей компанией ряда многоквартирных домов, в период с июня по декабрь 2011 года предоставляло работникам муниципального учреждения здравоохранения "Савинская городская больница" (правопреемника Учреждения), проживающим в этих домах, льготы по оплате коммунальных услуг (содержание, отопление), установленные частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы).

Поскольку расходы Общества по предоставлению указанных льгот были возмещены частично, оно обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании убытков, понесенных в результате предоставления льгот.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суды посчитали Министерство финансов РФ надлежащим ответчиком по делу.

Решением Собрания депутатов муниципального образования "Плесецкий район" от 20.10.2005 N 66 утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), пунктом 2.1 которого (с учетом изменений, внесенных решением Собрания депутатов от 28.11.2006 N 202) предусмотрено, что медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения и образования, расположенных на территории Плесецкого района, предоставляются следующие меры социальной поддержки по предоставлению бесплатной жилой площади (платы за наем, поднаем, содержание и ремонт жилого помещения); по предоставлению бесплатного отопления в домах с центральным отоплением; по предоставлению твердого топлива (дрова) в домах, не имеющих центрального отопления, в том числе частных домах, в размере годовой потребности в объеме, предоставляемом до 1 января 2005 года; по предоставлению бесплатного освещения жилого помещения по нормативам, установленным представительным органом местного самоуправления. Пунктом 3.1 указанного Порядка установлено, что финансирование предусмотренных им расходов осуществляется финансово-экономическим управлением администрации муниципального образования "Плесецкий район" реестрами на лицевые счета главных распорядителей, открытые им в отделении по Плесецкому району Управления Федерального казначейства по Архангельской области в пределах лимитов бюджетных обязательств на финансовый год. Главные распорядители в пределах лимитов бюджетных обязательств и средств, зачисленных на лицевой счет, перечисляют средства местного бюджета бюджетным учреждениям на основании договоров, заключенных между учреждениями и организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, и документов, подтверждающих фактические расходы.

Судами установлено, что из бюджета муниципального образования "Плесецкий район" на возмещение указанных расходов в 2011 году выделено 11 920 800 руб., однако в связи с низкой доходной базой Плесецкого района, с высокой дотационностью районного бюджета фактически произведено расходов за 2011 год в сумме 11 611 руб. 06 коп.

Областным законом от 21.12.2010 "Об областном бюджете на 2011 год" предусмотрено выделение муниципальному образованию "Плесецкий район" 605 200 руб. на частичное возмещение расходов по предоставлению мер социальной поддержки квалифицированным специалистам. Денежные средства перечислены муниципального образования в полном объеме.

Исходя из изложенного судами сделан обоснованный вывод, что расходы Общества, возникшие в результате предоставления с 01.06.2011 по 31.12.2011 льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности на территории поселка Савинского Плесецкого района, в сумме 2 009 387 руб. 02 коп., оказались невозмещенными.

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23) разъяснено, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации. Взыскание производится с публично-правового образования и в случае, когда средства на возмещение неполученной платы фактически были предоставлены распорядителю бюджетных средств, но последний не исполнил возложенные на него обязанности.

Согласно части 2 статьи 63 Основ (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) в статью 63 Основ внесены изменения: часть вторая указанной статьи признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых названным Федеральным законом нормах, этот Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.

В пункте 18 постановления N 23 разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях. Вместе с тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

В соответствии с пунктами 1 и 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления; финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Пунктом 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005.

Право на получение названных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ спорную льготу, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав. При этом на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Таким образом, судами сделан правильный вывод о том, что убытки Общества, понесенные им в связи с предоставлением льгот медицинским работникам, подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации.

Приведенный в кассационной жалобе довод о том, что часть медицинских работников, которым предоставлялись льготы, проживали в домах, не указанных в договоре управления многоквартирными домами от 25.11.2010, не может быть принят судом кассационной инстанции, поскольку, как указано судом первой инстанции, договор заключен только в отношении помещений находящихся в муниципальной собственности, что не освобождает Общество от обязанности по предоставлению льгот медицинским работникам, проживающим в приватизированных квартирах.

Размер заявленных Обществом убытков проверен судом первой инстанции, возражений в этой части сторонами не заявлено.

Таким образом, решение и постановление судов соответствуют нормам материального и процессуального права и оснований для их отмены нет.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 12.07.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2012 по делу N А05-4073/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Клирикова

Судьи

О.А. Алешкевич Л.А. Самсонова