Предоставление жилищно-коммунальных льгот медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности (Т.С. Орлова, "Бухучет в здравоохранении", N 6, июнь 2010 г.)

Предоставление жилищно-коммунальных льгот медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности

Недавняя практика предоставления жилищно-коммунальных льгот медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами (Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, а также ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на вышеуказанные цели из федерального бюджета.

Пункт 9 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране и здоровья граждан предоставлял в свое время право квалифицированным работникам государственной и муниципальной систем здравоохранения, проживающим в сельской местности или поселках городского типа, пользоваться льготами на бесплатное получение квартир с отоплением и освещением.

Организации, предоставлявшие вышеуказанные льготы, имели право на возмещение убытков из бюджета соответствующего уровня (бюджета субъекта Российской Федерации либо местного бюджета), возникших в связи с предоставлением таких льгот. Но органы Федерального казначейства не всегда охотно возмещали такие убытки организациям. Более того, перед организациями нередко стоял вопрос о выборе ответчика - обращаться с требованием о возмещении убытков к Федеральному казначейству, к местному финансовому органу или же к самому медицинскому учреждению. Причиной "поиска" ответчика было отсутствие регулирования механизма и источников возмещения организациям, предоставившим вышеуказанные льготы.

В постановлении ФАС Дальневосточного округа от 28.03.2006 по делу N Ф03-А73/06-1/930 судьи решили, что убытки предприятию, возникшие в связи с предоставлением льгот, должны были быть возмещены за счет средств федерального бюджета, а в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 15.09.2006 N А26-8239/2005-12 - за счет самого "ответчика" - Минфина России, так как оно не доказало выделения средств ни субъекту Российской Федерации, ни органу местного самоуправления. Отсутствие механизма и источников возмещения на федеральном уровне, безусловно, влияет на то, что органы казначейства отказываются возмещать организациям их убытки и организациям приходится обращаться в суд.

В деле N А26-8239/2005-12 муниципальное предприятие изначально правильно выбрало ответчиков, обратившись с иском сразу к субъекту Российской Федерации и к Минфину России. Суд уже сам должен был установить, предоставило ли финансовое ведомство средства субъекту Российской Федерации на вышеуказанные цели или нет.

А вот дальнейшая судьба средств, выделенных на возмещение убытков организациям на федеральном уровне, не определена и согласно Основам законодательства об охране и здоровье граждан должна устанавливаться законодательными актами субъектов Российской Федерации. Но, к сожалению, не всегда вышеуказанные субъекты предусматривают такие правила, что фактически становится причинами отказов в возмещении убытков субъектами Российской Федерации. И, как видно из судебной практики, Минфин России не всегда предоставляет средства для погашения таких убытков и привлекается к спору на стороне ответчика. Регулирование этого вопроса на федеральном уровне, безусловно, сделало бы разрешение таких споров более простыми и прозрачными, да и самих споров стало бы меньше.

Законодатель же решил этот вопрос неординарно - отменил данный вид льгот вообще. И необходимость в решении проблемы отпала сама собой, а именно: право на первоочередное получение жилых помещений, установку телефона, предоставление их детям мест в детских дошкольных и санаторно-курортных учреждениях, приобретение на льготных условиях автотранспорта, используемого для выполнения профессиональных обязанностей при разъездном характере работы, и иные льготы, предусмотренные законодательством. Также утратило силу право медицинских работников, которые трудятся и проживают в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Определение конституционного суда Российской Федерации от 03.02.2010 N 136-О-П

В своей жалобе в конституционный Суд Российской Федерации гражданин Н.Ф. Репа - врач федерального специализированного медицинского учреждения "Детский туберкулезный санаторий "Кирицы" Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, находящегося в ведении Минздравсоцразвития России и расположенного в сельской местности, оспаривает конституционность положений п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ).

По мнению заявителя, осуществленное федеральным законодателем изменение действовавшего правового регулирования привело - в нарушение ст. 2, 7, 18, 19, 21, 39, 40 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации - к отмене без равноценной компенсации ранее предоставлявшихся медицинским работникам федеральных специализированных учреждений здравоохранения, расположенных в сельской местности, жилищно-коммунальных льгот, поставило их в неравное положение с работающими и проживающими в сельской местности медицинскими работниками иных организаций здравоохранения и, при отсутствии соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ, фактически лишило медицинских работников федеральных специализированных учреждений здравоохранения, расположенных в сельской местности, социальной поддержки.

Пунктом 50 ст. 35 Закона N 122-ФЗ в ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан был внесен ряд изменений.

В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством, признана утратившей силу. Одновременно в нее была введена часть четвертая, согласно которой меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством РФ.

Как следует из представленных материалов, решениями судов общей юрисдикции со ссылкой на п. 50 ст. 35 Закона N 122-ФЗ и отсутствие в действующем законодательстве положений, устанавливающих для медицинских работников федеральных специализированных учреждений здравоохранения конкретные меры социальной поддержки, в том числе по оплате жилья и коммунальных услуг, Н.Ф. Репе было отказано в сохранении льготы в виде бесплатного пользования квартирой с отоплением и освещением, которая до января 2005 года предоставлялась ему на основании части второй ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Законом N 122-ФЗ был осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных по состоянию на 31 декабря 2004 года для различных категорий граждан. В частности, п. 50 ст. 35 вышеназванного Закона решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения: для медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения меры социальной поддержки устанавливаются Правительством РФ, для медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а для медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (части четвертая - шестая ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в указанной редакции).

Само по себе такое правовое регулирование, принятое в рамках процесса разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, как отмечал Конституционный суд Российской Федерации в определениях от 12.07.2006 N 375-О, от 04.12.2007 N 947-О-П, от 07.02.2008 N 383-О-П и др., не вступает в противоречие с конституционными предписаниями. При этом, реализуя вышеуказанные полномочия, соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязаны учитывать, что изменение ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера будут иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (постановления Конституционного суда Российской Федерации от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определения от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О и др.).

Согласно части четвертой ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ) к полномочиям Правительства РФ отнесено принятие нормативных правовых актов, устанавливающих с 1 января 2005 года меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения, в том числе медицинских учреждений (их перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 29.12.2004 N 872 "О федеральных учреждениях здравоохранения и федеральных учреждениях оздоровительного профиля", действующим в ред. от 12.08.2008 N 594).

Отсутствие надлежащего правового регулирования, которое должно было осуществить Правительство РФ в соответствии с частью четвертой ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ), не предполагающей произвольный отказ Российской Федерации от предоставления медицинским работникам федеральных специализированных медицинских учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались на основании законодательства, действовавшего до 1 января 2005 года, не согласуется с вышеприведенной правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации.

В целях недопущения ущемления социальных прав вышеуказанной категории медицинских работников Правительству РФ надлежит незамедлительно установить меры их социальной поддержки, а до установления таких мер на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 1 января 2005 года.

Исходя из вышеизложенного и руководствуясь ст. 6, п. 2 части первой ст. 43, частью четвертой ст. 71, частью первой ст. 79 и ст. 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации", Конституционный суд Российской Федерации установил в определении от 03.02.2010 N 136-О-П по жалобе гражданина Репы Николая Федоровича на нарушение его конституционных прав п. 50 ст. 35 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следующее:

1. Установленное п. 50 ст. 35 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает лишение медицинских работников федеральных специализированных медицинских учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались до 1 января 2005 года на основании части второй ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

2. Конституционно-правовой смысл положений Закона N 122-ФЗ, выявленный Конституционным судом Российской Федерации в настоящем определении на основе правовых позиций, ранее выраженных им в сохраняющих свою силу решениях, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

Льготы, установленные медицинским работникам, работающим в учреждениях здравоохранения, расположенных в сельской местности

На основании определения Конституционного суда Российской Федерации от 03.02.2010 N 136-О-П в целях недопущения ущемления социальных прав медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, расположенных в сельской местности, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны осуществить надлежащее правовое регулирование, обеспечив предоставление вышеуказанной категории граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг (отопление и освещение) с учетом требований федерального законодательства и правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации. Для получения бесплатного жилья медицинский работник должен подать заявление о предоставлении мер социальной поддержки руководителю областного государственного или муниципального учреждения. В подаваемом документе льготник должен указать, что ни он сам, ни члены его семьи мерами социальной поддержки по иному основанию не пользуются. К заявлению прилагаются: справка о составе семьи (указываются совместно проживающие члены семьи); справка о размере занимаемой площади (общей и жилой площади); копия паспорта с указанием места регистрации лица.

Учреждения, осуществляющие учет льготников, должны отразить в своем бухгалтерском учете те расходы, которые производят на обеспечение мер соцподдержки медиков. Такие затраты учитывают по подстатье 212 "Прочие выплаты", которая включает расходы по оплате мер социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации: по компенсации стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений, а также коммунальных услуг, предоставляемых медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности и поселках городского типа, в соответствии с действующим законодательством. Причем независимо от варианта предоставления льгот, то есть от того, выплачивается ли непосредственно работнику соответствующая целевая компенсация или средства на указанные цели учреждения перечисляют предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. При этом размер общей площади жилья законодательством не ограничен. В связи с этим сельские медицинские работники освобождены от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления. Однако ограничения могут быть предусмотрены на местном уровне (уровне субъекта Российской Федерации). Так, одним из законов регионов уточнено, что бесплатное жилое помещение предоставляется не более размера социальной нормы площади жилья, установленной в данном регионе.

Т.С. Орлова,

канд. экон. наук,

доцент кафедры бухгалтерского учета и аудита

Костромского государственного технологического университета

"Бухучет в здравоохранении", N 6, июнь 2010 г.