Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 октября 2004 г. N 55-Г04-15 Суд вынес новое решение, которым прокурору отказано в удовлетворении заявления о признании недействующей части 3 ст. 2 Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 "Об административных правонарушениях", признал противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ст. 44 в части установления ответственности за стоянку транспортных средств на тротуарах и проезжей части дворовых территорий, часть 1 ст. 49, ст. 57 в полном объеме данного Закона Республики Хакасия

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 октября 2004 г. N 55-Г04-15

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей Харланова А.В. и Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании от 27 октября 2004 года гражданское дело по кассационному представлению прокурора Республики Хакасия и кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного суда Республики Хакасия от 11 июня 2004 г. по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Хакасия "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими преамбулы в части, части 3 статьи 2, подпункта 1 части 2 статьи 11 в части, части 1 статьи 14 в части, статей 28, 34, 36, статьи 44 в части, статей 47, 49, 50, 57, 58, 59, 65, 95, 96, 97 Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 "Об административных правонарушениях", принятого Верховным Советом Республики Хакасия 18 февраля 2004 года, (далее Закон РХ), опубликованного 17 марта 2004 года в бюллетене "Вестник Хакасии" N 15 (543), 23 марта 2004 года в газете "Хакасия" N 54.

В обоснование своих требований сослался на то, что положение преамбулы Закона РХ, устанавливающее, что данным Законом определяется порядок применения мер административной ответственности, противоречит ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), относящей установление перечня видов административных наказаний и правил их применения к ведению Российской Федерации.

Часть 3 статьи 2 Закона РХ, предусматривающая, что принятие федерального закона, изменяющего действующее федеральное законодательство об административной ответственности, прекращает действие соответствующих положений настоящего закона, противоречит пункту 2 ст. 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Пункт 1 ч. 2 ст. 11 Закона Республики Хакасия в части установления обязанности должностных лиц органов внутренних дел (милиции) составлять протоколы об административных правонарушениях противоречит федеральному законодательству, поскольку установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности находится в ведении Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции Российской Федерации), а ст. 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (в ред. от 08.12.2003 г.) определяет, что милиция в Российской Федерации является системой государственных органов исполнительной власти, входящих в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, а, следовательно, по мнению прокурора, законом субъекта Российской Федерации не могут устанавливаться полномочия должностных лиц МВД РХ, как федерального органа исполнительной власти.

Часть 1 ст. 14 Закона Республики Хакасия, которой установлена ответственность граждан за несоблюдение государственных гарантий оказания гражданам бесплатной (льготной) медицинской помощи, противоречит федеральному законодательству, поскольку Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в ред. от 30.06.2003 г.) и принятая в соответствии с ними Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.09.1998 г. N 1096, не возлагают на граждан обязанности по представлению и государственных гарантий бесплатной медицинской помощи.

Оспаривая положения статей 28, устанавливающей ответственность за жестокое обращение с животными, 34 - за выжигание сухой растительности, 36 - за непредоставление своевременной информации о катастрофах и авариях техногенного характера с экологическими последствиями, 44 в части установления ответственности за стоянку транспортных средств на тротуарах и проезжей части дворовых территорий, препятствующую механической уборке и вывозу бытовых отходов, 47 - за нарушение правил перевозки автомобильным транспортом тяжеловесных и крупногабаритных грузов, 57 - за продажу этилового спирта, спиртосодержащей продукции, и их производных вне торговой сети, 58 - за нарушение правил производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, 59 - за использование этилового спирта, спиртосодержащей непищевой продукции для изготовления алкогольной, спиртосодержащей или иной пищевой продукции, 65 - за нарушение правил безопасности при проведении строительных, ремонтных, земляных работ, 95-97 - за правонарушения в сфере бюджетного законодательства Закона РХ прокурор исходит из того, что ответственность за указанные правонарушения установлена Уголовным Кодексом РФ, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем, по мнению прокурора, не может быть урегулирована законодательством субъекта Российской Федерации.

Указывая на противоречие федеральному законодательству ст. 49 Закона Республики Хакасия, которой предусмотрена административная ответственность должностных и юридических лиц за нахождение лиц, не достигших возраста 16 лет, без сопровождения родителей или иных законных представителей несовершеннолетних детей в предприятиях общественного питания, кинотеатрах, на дискотеках, в компьютерных салонах и других общественных местах после 23 часов, и административная ответственность родителей несовершеннолетних детей за безнадзорное нахождение лиц, не достигших возраста 16 лет, в общественных местах в ночное время (в период с 23 до 6 часов), прокурор сослался на то, что ответственность за невыполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних своих обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних предусмотрена ст. 5.35 КоАП РФ. Возложение же обязанности по контролю за пребыванием несовершеннолетних в вышеуказанных заведениях на должностных и юридических лиц нарушает их права как субъектов предпринимательской деятельности, которая регламентируется нормами гражданского законодательства, находящегося в силу ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации, а, кроме того, обязанности по воспитанию, защите прав и интересов детей в силу ст.ст. 63, 64, 150 СК РФ возложены на их родителей и законных представителей.

Статья 50 Закона РХ, предусматривающая ответственность за участие в азартных играх, а равно принятие ставок частными лицами на спортивных и иных состязаниях, а также за организацию азартных игр без соответствующего разрешения, по мнению прокурора, противоречит федеральному законодательству, поскольку деятельность организаторов и участников азартных игр основана на договоре и регулируется нормами главы 58 Гражданского кодекса Российской Федерации, а, следовательно, в силу ст. 71 Конституции не может быть урегулирована законами субъекта РФ. Кроме того, за осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, без наличия лицензии, ответственность установлена статьей 14.1 КоАП РФ.

Оспаривая положения статьи 57 Закона РХ, предусматривающей ответственность за продажу гражданами этилового спирта, спиртосодержащей продукции и их производных, прокурор указал, что запрет на продажу гражданами этилового спирта, спиртосодержащей продукции и их производных, содержится в Правилах продажи алкогольной продукции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1996 года N 987 "О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукции", а ответственность за нарушение гражданами указанного запрета должна наступать по ст. 14.15 КоАП РФ, предусматривающей привлечение к административной ответственности за нарушение правил продажи отдельных видов товаров.

При таких обстоятельствах, по мнению прокурора, законодатель субъекта РФ не праве был устанавливать ответственность, урегулированную нормами федерального законодательства.

Установление нормами ст. 58 Закона РХ ответственности граждан, юридических и должностных лиц за нарушение правил производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установленных законами и другими нормативно-правовыми актами Республики Хакасия, по мнению прокурора противоречит положениям Федерального Закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", относящим установление государственных стандартов и утверждение технических условий в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции к ведению Российской Федерации, определяющим требования к производству и обороту (глава 2 Федерального закона) и непредоставляющим субъекту РФ полномочий по установлению правил производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции законами и другими нормативно-правовыми актами. Административная ответственность должностных и юридических лиц за производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам установлена ст. 6.14 КоАП РФ, а ответственность за нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции предусмотрена ст. 14.16 КоАП РФ.

Кроме того, действующее законодательство в области производства и оборота спиртосодержащей продукции не содержит запрета гражданам производить алкогольную и спиртосодержащую продукцию без цели сбыта.

В ходе судебного разбирательства прокурор Республики Хакасия представил заявление об уточнении требований, в котором просил признать статью 59 Закона Республики Хакасия противоречащей федеральному законодательству в части установления ответственности за использование этилового спирта, спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной, спиртосодержащей или иной пищевой продукции.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор поддержала требования, приводя доводы, изложенные в заявлении, а также пояснив следующее.

Диспозиция статьи 28 Закона РХ, устанавливающей ответственность за жестокое обращение с животными, включает в том числе и деяния, ответственность за которые предусмотрена нормами Уголовного кодекса РФ.

Положения ст. 34 Закона РХ об ответственности за нарушение установленного порядка выжигания сухой растительности, противоречат федеральному законодательству, устанавливающую ответственность за нарушение Правил пожарной безопасности, утвержденных Приказом МЧС РФ от 18 июня 2003 года N 313, (п. 2), в том числе и при проведении сельскохозяйственных работ (п. 327).

Ответственность за несоблюдение порядка перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом, урегулированного Инструкцией, утвержденной Министерством транспорта РФ 27 мая 1996 г. (в ред. Приказа Минтранса РФ от 22.01.2004 N 8), установлена ст. 12.21 КоАП РФ, в связи с чем ст. 47 Закона Республики Хакасия, предусматривающая такую ответственность, противоречит федеральному законодательству.

Кроме того, по мнению прокурора, участвующего в деле, норма ст. 49 Закона Республики Хакасия нарушает права несовершеннолетних, связанных со свободой передвижения, выбором места пребывания в пределах Российской Федерации, а любые ограничения прав могут быть введены только федеральным законодательством.

В обоснование требования о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 57 Закона Республики Хакасия, прокурор сослалась также на то, что действия, предусмотренные в диспозиции данной статьи, подлежат квалификации по ст. 14.2 КоАП РФ, поскольку в соответствии с Федеральным Законом от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" спиртосодержащая продукция, не соответствующая требованиям нормативных документов, не может находиться свободно в обороте, кроме того. Указом Президента Российской Федерации от 22 февраля 1992 года N 179 "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена" этиловый спирт отнесен к видам продукции, свободная реализация которых запрещена.

Положения ст. 58 Закона РХ противоречат Федеральному закону от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (с изменениями на 12.11.2003 года) и принятым в его исполнение Постановлениям Правительства Российской Федерации от 1 октября 2002 года N 723 "Об утверждении общих требований к порядку и условиям выдачи разрешений на учреждение акцизных складов и порядку выдачи региональных специальных марок", от 13 августа 1997 года N 1030 "О введении государственной регистрации этилового спирта и спиртосодержащих растворов из непищевого сырья", от 9 июля 1998 года N 732 "О введении государственной регистрации денатурированных этилового спирта и спиртосодержащей продукции из всех видов сырья", от 8 апреля 1999 года N 392 "Об утверждении положения о государственной регистрации основного технологического оборудования для производства этилового спирта и (или) алкогольной продукции", от 25 мая 1999 года N 564 "Об утверждении положения о декларировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", от 7 июля 2003 года N 410 "Об утверждении требований к содержанию и порядку выдачи уведомлений о закупке этилового спирта, в том числе денатурата", от 22 апреля 1994 года N 358 "О мерах по восстановлению государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции", которыми субъекту Российской Федерации не предоставлено право на соответствующее правовое регулирование, а, следовательно, и право на установление ответственности.

Оспаривая положение ст. 65 Закона РХ, прокурор, участвующий в деле, указал также, что ответственность за нарушение правил проведения земляных, ремонтных работ предусмотрена, кроме ст. 9.4, статьями 7.14, 8.6, 7.22, 9.2, 11.20, 12.34 КоАП РФ. Правила, предъявляемые к производству строительных, ремонтных, земляных работ, регламентированы в соответствующих нормативно-правовых актах, применяемых в той или иной отрасли экономики.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 11 июня 2004 года постановлено: заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими следующие нормы Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 "Об административных правонарушениях", принятого Верховным Советом Республики Хакасия 18 февраля 2004 года (с изменениями, внесенными Законом Республики Хакасия от 06 мая 2004 года N 25), со дня вступления в его в силу:

преамбулу в части указания на то, что данным Законом устанавливается порядок применения мер административной ответственности;

часть 3 статьи 2;

пункт 1 части 2 статьи 11 в части, предусматривающей полномочия должностных лиц органов внутренних дел составлять протоколы об административных правонарушениях;

часть 1 статьи 14 в части, предусматривающей ответственность граждан за несоблюдение государственных гарантий оказания гражданам бесплатной (льготной) медицинской помощи;

статью 34;

статью 36;

статью 47;

часть 2 статьи 49;

часть 1 статьи 50 в части, предусматривающей ответственность за принятие ставок частными лицами на спортивных и иных состязаниях;

часть 2 статьи 50;

статью 57 в части, предусматривающей ответственность за продажу этилового спирта вне стационарной и нестационарной торговой сети;

статью 58;

статью 59 в части, предусматривающей ответственность граждан за использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, денатурированного этилового спирта, спиртосодержащей непищевой продукции, спиртосодержащей денатурированной продукции для изготовления алкогольной, спиртосодержащей или иной пищевой продукции и ответственность должностных и юридических лиц за использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для изготовления алкогольной, спиртосодержащей или иной пищевой продукции;

статьи 65, 95, 96, 97.

В удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими статьи 28, статьи 44 в части, части 1 статьи 49, части 1 статьи 50 в части, предусматривающей ответственность за участие в азартных играх (карты, рулетка, "наперсток" и другие) на деньги, вещи и иные ценности на улицах и в иных общественных местах, статьи 57 в части, предусматривающей ответственность за продажу спиртосодержащей продукции, спиртосодержащей денатурированной продукции и их производных, а также производных этилового спирта вне стационарной и нестационарной торговой сети Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 "Об административных правонарушениях", принятого Верховным Советом Республики Хакасия 18 февраля 2004 года, (с изменениями, внесенными Законом Республики Хакасия от 06 мая 2004 года N 25) отказать.

В кассационном представлении прокурора Республики Хакасия, ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа прокурору в удовлетворении заявления и вынесении нового решения в этой части.

В кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия поставлен вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявления прокурора, за исключением ст.ст. 34, 36, ч. 2 ст. 49, 65 оспариваемого Закона. Доводов в подтверждение незаконности решения суда в этой части в кассационной жалобе не приводится.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационного представления прокурора и кассационной жалобы, обсудив доводы последних, Судебная коллегия находит их подлежащими удовлетворению в части.

В силу пункта "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Нормативным актом, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование ответственности за административные правонарушения, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно части 1 статьи 1.1, которого законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Преамбулой Закона Республики Хакасия предусмотрено, что настоящий Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, другими федеральными законами и Конституцией Республики Хакасия устанавливает основание и условия административной ответственности, определяет деяния, которые являются административными правонарушениями, предусматривает меры административной ответственности и порядок их применения.

Между тем в силу п. 2, п. 4 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ установление перечня видов административных наказаний и правил их применения и порядка производства по делам об административных правонарушениях, относится к ведению Российской Федерации.

Таким образом, удовлетворяя заявление прокурора в этой части, суд правильно исходил из того, что законом субъекта РФ не может быть установлен порядок применения мер административной ответственности.

Довод представителей Верховного Совета РХ о том, что указанное положение относится к порядку применения мер административной ответственности за правонарушения, не предусмотренные КоАП РФ, обоснованно признан несостоятельным, поскольку названным Кодексом установлен единый порядок применения административных взысканий.

Суд пришел к выводу о том, что противоречит федеральному законодательству и часть 3 ст. 2 Закона РХ, т.к. в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями на 4.07.2003 г.) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Однако с таким выводом суда согласиться нельзя.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, в случае внесения изменений в КоАП РФ отдельные положения Закона Республики Хакасия могут вступить в противоречие с данным Кодексом, следовательно такие положения перестают действовать и не подлежат применению, то есть фактически прекращают свое действие. Для того, чтобы соответствующая статья Закона Республики Хакасия действовала, в нее необходимо внести изменение в соответствии с федеральным законом. При этом в п. 2 ст. 3 указанного выше Федерального закона определяется только срок, в течение которого субъекты Российской Федерации должны привести свои законы в соответствие с федеральными законами.

Из решения суда следует, что Закон Республики Хакасия, вошедший в противоречие с федеральным законом, продолжает действовать до приведения его в течение трех месяцев в соответствии с федеральным законодательством. Между тем, в таком случае будут нарушаться права граждан и юридических лиц.

В связи с изложенным решение суда об удовлетворении заявления прокурора в отношении части 3 статьи 2 оспариваемого закона подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе прокурору в удовлетворении его требований.

Требование прокурора о признании противоречащим федеральному положения п. 1 ч. 2 ст. 11 Закона РХ, в части наделения должностных лиц органов внутренних дел (милиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, удовлетворено правильно.

Установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению РФ (п. 4 ст. 1.3 КоАП РФ) и урегулировано разделом IV КоАП РФ.

Согласно ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти.

Протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

В силу статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (с изменениями на 25 июля 2002 г.) милиция в Российской Федерации это система государственных органов исполнительной власти, входящая в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами.

Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. N 1039 (действовавшим на момент принятия решения судом) утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, которым установлено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Законом РФ "О милиции" милиция общественной безопасности, к основным задачам которой относится предупреждение и пресечение административных правонарушений, подчиняется органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и финансируется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Анализ указанных норм федерального законодательства, в частности п. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, ст. 11 Закона "О милиции", предусматривающей право милиции общественной безопасности составлять протоколы об административных правонарушениях, других статей этого же Закона, свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставить право составлять протоколы об административных правонарушениях лишь уполномоченным сотрудникам милиции общественной безопасности органов внутренних дел. Редакция же оспариваемой статьи предоставляет такое право должностным лицам не только милиции общественной безопасности, но и другим должностным лицам МВД РФ, что противоречит ст. 28.3 КоАП РФ, Закону "О милиции" и названному выше Указу Президента РФ.

Другим должностным лицам МВД РФ, кроме милиции общественной безопасности, полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях могут быть предоставлены федеральным законодательством.

Часть 1 статьи 14 Закона РХ, которой предусмотрена административная ответственность граждан за несоблюдение государственных гарантий оказания гражданам бесплатной (льготной) медицинской помощи, судом правильно признана противоречащей федеральному законодательству.

Согласно ч. 3 ст. 20 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в ред. от 30.06.2003 г.) граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации.

В силу п. 5 ст. 2 Основ одним из принципов охраны здоровья граждан является ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Следовательно, как обоснованно указал суд, граждане в качестве субъектов ответственности за несоблюдение государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи Основами не предусмотрены.

Кроме того, в силу ч. 4 ст. 20 Основ гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Из Постановления Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. N 1096 (с изменениями на 24.07.2001 г.), которым утверждена программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, из Постановления Правительства РХ 24 февраля 2004 года N 41, которым утверждена Программа государственных гарантий оказания населению Республики Хакасия бесплатной медицинской помощи на 2004 год, следует, что медицинская помощь за счет бюджетов всех уровней предоставляется соответствующими медицинскими учреждениями.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что обязанность по выполнению государственных гарантии на граждан не возложена, а потому установление частью 1 статьи 14 Закона РХ ответственности граждан за невыполнение таких гарантий противоречит федеральному законодательству.

Довод представителей заинтересованного лица о том, что субъектами ответственности по части 1 статьи 14 Закона РХ являются работники государственных и муниципальных медицинских учреждений, не имеющие статуса должностного лица этих учреждений, как правильно указал суд, не согласуется с содержанием оспариваемой нормы.

Суд правильно отказал в удовлетворении требования прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству ст. 28 Закона РХ, устанавливающей ответственность за истязание либо иное жестокое обращение с животными.

Указывая на несоответствие приведенной нормы федеральному законодательству, прокурор сослался на то, что ст. 245 УК РФ предусматривается ответственность за жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, если это деяние совершено из хулиганских побуждений, или из корыстных побуждений, или с применением садистских методов, или в присутствии малолетних (ч. 1), а также за то же деяние, совершенное группой лиц, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (ч. 2).

Между тем, как правильно указал суд, из анализа приведенных норм видно, что оспариваемой статьей Закона РХ предусмотрена ответственность за деяния, не содержащие квалифицирующих признаков состава преступления, ответственность за которые установлена Уголовным кодексом РФ, а предусмотрена ответственность только лишь за деяния, которые не являются уголовно наказуемыми, КоАП РФ не содержит положения об ответственности за жестокое обращение с животными, а потому норма ст. 28 Закона РХ не может быть признана противоречащей федеральному законодательству.

Оспаривая положение ст. 44 Закона РХ, прокурор ссылался на то, что установление административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за стоянку транспортных средств на тротуарах и проезжей части дворовых территорий противоречит федеральному законодательству, поскольку данный состав правонарушения урегулирован статьей 12.19 КоАП РФ (частями 3 и 4).

Суд не согласился с доводами прокурора, указав, что данная норма Кодекса предусматривает ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств на тротуаре, повлекшее создание препятствий для движения пешеходов (часть 3), и за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшее создание препятствий для движения других транспортных средств (часть 4). Тогда как оспариваемой нормой Закона РХ установлена ответственность за действия, которые могут создать препятствия для механической уборки и вывоза бытовых отходов, т.е. иной состав правонарушения, нежели урегулированный Кодексом.

Однако с данным выводом суда согласиться нельзя, поскольку Законом Республики Хакасия установлена административная ответственность по вопросу, имеющему федеральное значение. Правила дорожного движения устанавливают единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации. Административная ответственность за нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств, нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги и нарушение правил, установленных для движения транспортных средств в жилых зонах, установлена КоАП РФ.

Таким образом ст. 44 оспариваемого закона в части установления ответственности за стоянку транспортных средств на тротуарах и проезжей части дворовых территорий противоречит КоАП РФ, в связи с чем решение суда в этой части подлежит отмене с вынесением нового решения - об удовлетворении заявления прокурора.

Оценивая положения статьи 47 Закона РХ, которой предусмотрена ответственность за нарушение правил перевозки автомобильным транспортом тяжеловесных и крупногабаритных грузов, суд правильно признал ее противоречащей федеральному законодательству по основаниям, изложенным в решении.

В частности, суд обоснованно исходил из того, что ответственность за нарушение правил перевозки грузов предусмотрена статьей 12.21 КоАП РФ, а, следовательно, установление административной ответственности за аналогичные правонарушения Законом субъекта РФ противоречит п. 3 части 1 ст. 1.3 КоАП РФ, относящему установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, к ведению Российской Федерации.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что ст. 12.21 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил эксплуатации лишь федеральных дорог, опровергается содержанием данной статьи.

Частью 1 статьи 49 Закона РХ, установлена ответственность должностных и юридических лиц за нахождение лиц, не достигших возраста 16 лет, без сопровождения родителей или иных законных представителей несовершеннолетних детей в предприятиях общественного питания, кинотеатрах, на дискотеках, в компьютерных салонах и других общественных местах после 23 часов.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления в этой части, суд исходил из того, что федеральным законодательством не урегулирован порядок пребывания в предприятиях общественного питания, кинотеатрах, на дискотеках, в компьютерных салонах и других общественных местах несовершеннолетних и вытекающие из этого обязанности должностных и юридических лиц.

КоАП РФ также не содержит норму за неисполнение такого порядка.

Однако, с выводом суда согласиться нельзя.

За данное правонарушение установлена административная ответственность статьей 5.35 КоАП РФ, и только родителей и других законных представителей.

Возложение обязанностей родителей, предусмотренных федеральным законодательством на юридических и должностных лиц, как это предусмотрено ч. 1 ст. 49 Закона Республики Хакасия незаконно.

В связи с изложенным решение суда в этой части подлежит отмене с вынесением нового решения - об удовлетворении заявления прокурора.

Оспаривая положения части 1 ст. 50 Закона РХ, прокурор сослался на то, что организаторы и участники азартных игр действуют на основе гражданско-правового договора проведения игр и пари, что регулируется нормами гражданского законодательства, которое находится в ведении Российской Федерации.

Однако, как правильно указал суд в решении, из содержания оспариваемой нормы следует, что Законом РХ предусмотрена ответственность за участие в азартных играх (карты, рулетка, "наперсток" и другие) на деньги, вещи и иные ценности на улицах и в иных общественных местах, т.е. за действия, посягающие на общественный порядок, что не может быть признано гражданско-правыми отношениями.

То есть, при таких обстоятельствах, законодатель республики вправе был установить ответственность за указанные деяния, в связи с чем требования прокурора о признании части 1 ст. 50 Закона РХ в части установления ответственности за участие в азартных играх (карты, рулетка, "наперсток" и другие) на деньги, вещи и иные ценности на улицах и в иных общественных местах, обоснованно не удовлетворены.

В то же время суд правильно согласился с доводами прокурора о том, что, устанавливая ответственность за принятие ставок частными лицами в спортивных и иных состязаниях. Верховный Совет РХ вышел за пределы ведения субъекта РФ, поскольку, выступая участником принятия ставок на спортивных и иных состязаниях гражданин действует в сфере гражданско-правовых отношений на свой страх и риск, то есть этот вопрос имеет федеральное значение.

При таких обстоятельствах положение части 1 ст. 50 Закона РХ касающееся установления ответственности за принятие ставок на спортивных и иных состязаниях правильно признано противоречащим федеральному законодательству.

Обоснованно удовлетворено требование прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству части 2 статьи 50 Закона РХ, предусматривающей ответственность за организацию азартных игр без соответствующего разрешения (лицензии).

При этом суд правильно указал в решении, что под азартной игрой следует понимать основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками между собой либо с организатором игорного заведения (организатором тотализатора) по правилам, установленным организатором игорного заведения (организатором тотализатора), при этом участником является физическое лицо, принимающее участие в азартных играх и (или) пари, проводимых организатором игорного заведения (организатором тотализатора).

В силу ст. 1063 ГК РФ организаторы лотерей, тотализаторов и других, основанных на риске, игр действуют на основании наличия у них права на проведение таких игр в порядке, установленном законом.

В соответствии со ст. 17 Федерального Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ (с изменениями на 23.12.2003 г.) организация и содержание тотализаторов и игорных заведений подлежит лицензированию.

Ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) предусмотрена ст. 14.1 КоАП Российской Федерации.

Таким образом, установив ответственность за организацию азартных игр без соответствующего разрешения (лицензии), законодатель Республики Хакасия вышел за пределы ведения, предоставленные субъекту Российской Федерации.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что оспариваемой нормой предусмотрена административная ответственность только за организацию азартных игр в общественных местах, опровергается ее содержанием.

Статьей 57 Закона РХ установлена административная ответственность граждан за продажу этилового спирта, спиртосодержащей продукции, спиртосодержащей денатурированной продукции и их производных вне стационарной и нестационарной торговой сети.

Статьей 58 этого же закона предусмотрена ответственность за нарушение правил производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установленных законами и другими нормативными правовыми актами Республики Хакасия.

Статьей 59 Закона Республики Хакасия предусмотрена ответственность граждан, должностных и юридических лиц за использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, денатурированного этилового спирта, спиртосодержащей непищевой продукции, спиртосодержащей денатурированной продукции для изготовления алкогольной или иной пищевой продукции.

Суд отказал прокурору в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 57 в части, предусматривающей ответственность за продажу спиртосодержащей продукции, спиртосодержащей денатурированной продукции и их производных, а также производных этилового спирта вне стационарной и нестационарной торговой сети.

Однако, суд не учел, что регулируемые отношения, связанные с оборотом этилового спирта спиртосодержащей, алкогольной продукции, в том числе отношения по продаже, имеют федеральное значение, поэтому административная ответственность в данной сфере может быть установлена только Российской Федерации. Установив свои правила купли-продажи отдельных видов товаров и ответственность за их нарушение, субъект РФ вышел тем самым за пределы своей компетенции. Административная ответственность в указанной сфере установлена, в частности, статьями 14.1, 14.2, 14.15 и другими КоАП РФ.

В связи с этим решение суда в этой части подлежит отмене с вынесением нового решения - об удовлетворении заявления прокурора.

По изложенным выше, а также указанным в решении основаниям, правильно удовлетворены требования прокурора в отношении ст. 57, касающейся установления административной ответственности за продажу гражданами этилового спирта вне стационарной и нестационарной торговой сети, а также статей 58 и 59 оспариваемого закона.

Оценивая положения статей 95-97 Закона РХ, устанавливающих ответственность за административные нарушения в сфере бюджетного законодательства, суд правильно признал их противоречащими федеральному законодательству.

В силу ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс.

Согласно ст.ст. 7, 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, но не органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области.

В соответствии со ст.ст. 289, 290, 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации, административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, наступает в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Такая ответственность предусмотрена статьями 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ.

Следовательно, суд пришел к правильному выводу о том, что федеральное законодательство (действующее) не наделяет субъект РФ полномочиями по установлению ответственности за нарушение бюджетного законодательства независимо от уровня бюджетной системы, и, следовательно, принятие законодателем республики норм Закона РХ, воспроизводящих диспозиции вышеуказанных положений КоАП РФ, противоречит федеральному законодательству.

Из решения суда подлежит исключению также указание о признании противоречащих федеральному законодательству норм Закона РХ "со дня принятия данного Закона РХ" и "со дня вступления его в силу", поскольку такой вывод не согласуется с правовой позицией, содержащейся в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, в частности от 27.01.2004 г. N 1-П.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 11 июня 2004 г. в части признания недействующей части 3 статьи 2 и об отказе в удовлетворении заявления прокурору о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими ст. 44 (в части), ч. 1 ст. 49, ст. 57 (в части) Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 г. N 17 "Об административных правонарушениях" (с изменениями, внесенными Законом Республики Хакасия от 6 мая 2004 г. N 25) отменить и вынести в этой части новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления о признании недействующей части 3 ст. 2; признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вынесения настоящего определения ст. 44 в части установления ответственности за стоянку транспортных средств на тротуарах и проезжей части дворовых территорий, часть 1 ст. 49, ст. 57 в полном объеме данного Закона Республики Хакасия.

Исключить из решения суда слова "со дня принятия данного Закона РХ" и "со дня вступления его в силу", заменив словами "со дня вступления решения суда в законную силу".

В остальной части кассационное представление прокурора и кассационную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия оставить без удовлетворения.