Профессиональные стандарты и их влияние на локальное правовое регулирование (М.О. Пряженников, журнал "Законодательство", N 1, январь 2017 г.)

Профессиональные стандарты и их влияние на локальное правовое регулирование

М.О. Пряженников,

генеральный директор Приморского краевого дома

молодежи (общественного учреждения культуры)

Журнал "Законодательство", N 1, январь 2017 г., с. 42-48.

Для повышения эффективности национальной экономики необходима продуманная общероссийская система управления трудом, одним из элементов которой являются системы управления трудом у каждого работодателя. Такие системы должны быть совместимы друг с другом и функционировать по единым правилам. Чтобы решить указанную задачу, с 2012 г. идет активное изменение трудового законодательства в части внедрения единых правовых основ кадровой политики на предприятиях различных форм собственности.

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О техническом регулировании"*(1) в ТК РФ впервые было введено понятие "профессиональный стандарт". Однако, как отметили Д.Л. Щур и Л.В. Щур-Труханович, внедрение профессиональных стандартов в России идет с 1997 г.*(2) Несмотря на длительность этого процесса, необходимо признать, что только к настоящему времени утвержденные профессиональные стандарты становятся альтернативой тарифно-квалификационным справочникам (в дальнейшем речь идет о замене справочников профессиональными стандартами)*(3). Только в 2013 г. постановлением Правительства РФ был утвержден предусмотренный ст. 195.2 ТК РФ порядок разработки и утверждения профессиональных стандартов, а также установления тождественности наименований должностей, профессий и специальностей, содержащихся в едином тарифно-квалификационном справочнике работ и профессий рабочих, едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих, наименованиям должностей, профессий и специальностей, содержащимся в профессиональных стандартах*(4).

Однако более важным является вопрос не разработки профессиональных стандартов, а их применения у конкретных работодателей. 1 июля 2016 г. вступили в силу изменения в ТК РФ, определяющие порядок применения профессиональных стандартов. Согласно ч. 1 ст. 195.3 ТК РФ профессиональные стандарты обязательны для применения работодателями в части тех требований к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, которые предусмотрены Трудовым кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации*(5). Остальные требования к квалификации, содержащиеся в профессиональных стандартах, обязательность которых не установлена в соответствии с нормативными правовыми актами, применяются работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых ими трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда.

Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2015 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"*(6) Правительство РФ с 1 июля 2016 г. получило право с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений устанавливать особенности применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности*(7). В этих организациях профессиональные стандарты вводятся поэтапно в срок до 1 января 2020 г. на основании планов, содержащих, в частности, перечень локальных нормативных актов и других документов, в том числе по вопросам аттестации, сертификации и других форм оценки квалификации работников, подлежащих изменению в связи с учетом положений профессиональных стандартов, подлежащих применению. Такие планы утверждаются работодателями с учетом мнений представительных органов работников.

У других работодателей, как представляется, особенности применения профессиональных стандартов, положения которых не являются обязательными, определяются ими самостоятельно (возможна аналогия с решением, предусмотренным для работодателей с государственным участием). Учитывая серьезное влияние требований профессиональных стандартов на трудовую деятельность работников, предпочтительным представляется закрепление особенностей в форме локального нормативного акта работодателя, принимаемого в порядке ст. 372 ТК РФ.

Как отмечают Д.Л. Щур и Л.В. Щур-Труханович со ссылкой на Положение о профессиональном стандарте РСПП (утвержденное распоряжением Президента Российского союза промышленников и предпринимателей от 28 июня 2007 г. N РП-46), бизнес-сообщество определяло профессиональный стандарт как многофункциональный нормативный документ, предназначенный для проведения оценки квалификации и сертификации работников; решения широкого круга задач в области управления персоналом, таких как разработка стандартов предприятия, разработка систем мотивации и стимулирования персонала, разработка должностных инструкций, тарификация должностей и профессий, отбор, подбор и аттестация персонала, планирование карьеры работников; проведения процедур стандартизации и унификации в рамках вида (видов) экономической деятельности (установление и поддержание единых требований к содержанию и качеству профессиональной деятельности, согласование наименований должностей, упорядочивание видов трудовой деятельности и др.)*(8). Исходя из этого можно предположить, что внедрение в российскую правовую действительность профессиональных стандартов неминуемо повлечет за собой изменение массива локальных нормативных актов, прежде всего должностных инструкций, положения об оплате труда, положения об аттестации работников, положения о подготовке и повышении квалификации работников (персонала), положения о порядке проведения конкурса на замещение должностей и др.

1. Должностные инструкции. В декабре 2012 г. в ТК РФ была введена норма о необходимости соответствия наименований и квалификационных требований, предъявляемых к должностям работников, наименованиям и требованиям, соответствующим положениям профессиональных стандартов. Важно отметить, что указанное соответствие предопределяет предоставление работникам, замещающим указанные должности, компенсаций и льгот или наличие неких ограничений. В связи с этим возникает вопрос: что следует понимать под "требованиями, соответствующими положениям профессиональных стандартов"? В частности неясно, можно ли в качестве таковых рассматривать позицию п. 3.1.1 профессионального стандарта "Другие характеристики", где указывается наличие факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника, а также другие значимые по решению разработчика характеристики трудовой функции, например специфика средств труда или предметов труда, конкретизация ответственности*(9).

В ряде профессиональных стандартов по соответствующей позиции указаны такие требования, как "деятельность под руководством с элементами самостоятельности при выполнении знакомых заданий", "индивидуальная ответственность", "выполнение стандартных заданий, выбор способа действия по инструкции", "работы выполняются под руководством... с индивидуальной ответственностью работника"*(10). Вызывает сомнение, насколько подобные требования могут быть интегрированы в должностные инструкции. Как пишет С. Смирнов, по общему правилу основная часть должностной инструкции обязательно должна иметь разделы "Общие положения", "Должностные обязанности работника", "Права работника", "Ответственность"*(11), т.е. содержанием должностной инструкции являются совершенно конкретные описания трудовой функции работника, исключающие субъективную оценку. Таким образом, в разрабатываемых Минтрудом рекомендациях по применению профессиональных стандартов следует указать критерии, позволяющие работодателю определить, какие требования профессионального стандарта должны отражаться в должностных инструкциях, а какие - характеризовать необходимые качества работника, не фигурируя при этом в положениях должностных инструкций.

В.А. Болдырев отмечает, что "должностная инструкция может менять радикально профессиональные обязанности работника по сравнению с тем, как они могут быть разумно определены с учетом содержания квалификационных справочников и профессиональных стандартов"*(12). Соглашаясь сданным мнением, хотелось бы отметить, что введение законодательного запрета на подобные действия работодателя коренным образом подрывало бы свободу экономической деятельности и правомочия работодателя по самостоятельному выстраиванию кадровой политики на предприятии, что, в свою очередь, создало бы препятствия для развития новых видов экономической деятельности*(13). Утвержденные профессиональные стандарты в большей степени являются основой для выстраивания кадровой политики на предприятиях, а не набором императивных предписаний, так как, несмотря на активную разработку профессиональных стандартов, нормативное регулирование в любом случае будет отставать от развития экономических отношений. Право работодателя на самостоятельное определение кадровой политики признается и в проекте приказа Минтруда России, в пункте 5 которого сказано, что "при определении обязанностей работника работодатель может включать в них трудовые функции и (или) трудовые действия, содержащиеся как в одном, так и в нескольких профессиональных стандартах, распределять трудовые действия, предусмотренные одним профессиональным стандартом между работниками, занимающими различные должности, имеющими различные профессии или специальности, с учетом применяемых технологий и организации труда"*(14).

Возникает резонный вопрос: не станет ли приведение должностных инструкций у работодателя инструментом увольнения работников, не устраивающих работодателя? По мнению Н. Пластининой, использовать должностную инструкцию с повышенными требованиями к квалификации работника для увольнения работников нельзя, поскольку использование данного основания для прекращения трудового договора с работником предполагает выполнение всех требований законодателя к процедуре аттестации работников, а также процедуре предложения вакансий перед увольнением (ч. 3 ст. 81 ТК РФ)*(15).

При изменении действующей или введении новой должностной инструкции необходимо уведомить работника об этом факте не менее чем за два месяца в соответствии со ст. 74 ТК РФ. В этой ситуации работник имеет право как продолжить работу на основании новой должностной инструкции, так и перейти на иную работу у данного работодателя или отказаться от продолжения работы. В случае если работник намерен продолжать работу по соответствующей должности, работодатель не имеет основания для прекращения с ним трудового договора. Единственный выход для работодателя - инициирование процедуры аттестации с соблюдением всех требований законодательства и принятых им локальных нормативных актов, регламентирующих порядок оценки соответствия работников занимаемым должностям.

Не менее интересна ситуация, при которой в результате приведения должностной инструкции в соответствие с требованиями профессионального стандарта происходит полное изменение трудовой функции работника. Н. Пластинина на основании изучения одного из примеров судебной практики приходит к выводу о том, что вследствие изменения должностной инструкции произошло изменение как трудовой функции истицы, так и определенных сторонами условий трудового договора, что допустимо в соответствии со ст. 72 ТК РФ только на основании письменного согласия сторон трудового договора*(16).

2. Положение об оплате труда. Требование об учете профессиональных стандартов введено и для тарификации работ и присвоения тарифных разрядов работникам, а также установления систем оплаты труда.

3. Положение об аттестации работников. Ранее достаточно подробной регламентации общего порядка проведения аттестации работников в Трудовом кодексе не было. Это, однако, не препятствовало активному отраслевому регулированию, в том числе в сфере служебных отношений*(17). В отсутствие специального регулирования нормативными правовыми актами в части, не противоречащей Трудовому кодексу, применяется комплекс нормативных правовых актов, принятых в период СССР*(18). Нормативно была закреплено, что "при аттестации определяются деловые качества работников"*(19). Однако с 2012 г. в ст. 195.1 ТК РФ была включена дефиниция квалификации работника, согласно которой данный термин означает уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника. Это во многом нормативно определило требования к содержанию аттестации, в рамках которой должны оцениваться именно указанные элементы, а не абстрактные деловые качества или субъективно определяемые характеристики личности. Таким образом, работодателям необходимо привести свои локальные нормативные акты в соответствие с указанным положением ТК РФ.

Также согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. N 238-ФЗ "О независимой оценке квалификации" утвержденные профессиональные стандарты являются основой для функционирования системы независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности. В рамках этой процедуры происходит подтверждение соответствия квалификации соискателя положениям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Независимая оценка осуществляется по инициативе самого соискателя либо по направлению работодателя. По сути, законодатель вводит независимую от работодателя, профсоюзных организаций и работников альтернативу процедуре аттестации работников.

Представляется, что говорить о полном отказе от аттестации нельзя. Однако появление новой процедуры потребует интеграции двух процедур, прохождение которых в настоящее время подтверждает соответствие работника требованиям профессионального стандарта, а значит, и соответствующей должности в штатном расписании предприятия в случае, если для такой должности требования профессионального стандарта обязательны. Наличие двух процедур, конечно, имеет конфликтный потенциал*(20), поэтому стоило бы ввести в локальные нормативные акты, регламентирующие процедуру аттестации, указание о том, что работник имеет право за свой счет пройти независимую оценку квалификации и представить ее результаты в аттестационную комиссию. Представляется, что такие результаты должны быть приравнены к прохождению процедуры аттестации. Однако следует признать, что подобная конструкция возможна только в ситуации проведения аттестации в отношении работников, занимающих должности, на которые распространяются требования профессиональных стандартов.

4. Учет результатов независимой оценки квалификации. Результаты независимой оценки квалификации должны учитываться при планировании подготовки и дополнительного профессионального образования работников, что должно найти отражение в локальном нормативном акте, принимаемом в соответствии со ст. 196 ТК РФ (например, в положении о подготовке и повышении квалификации работников (персонала)).

5. Возможности работодателя. Е.В. Яшурина считает целесообразным предоставить работодателю право определить порядок трудоустройства в конкретной организации, указав круг должностей, специальностей, работ, порядок проверки и критерии оценки деловых качеств в собственном локальном нормативном акте*(21). Учитывая, что в настоящее время утверждены профессиональные стандарты по должностям, традиционно замещаемым путем избрания по конкурсу*(22), в локальных нормативных актах, регламентирующих процедуру конкурсного избрания на должность, необходимо отразить:

- объективные критерии оценки кандидата на замещение соответствующей должности*(23) (в положении о проведении конкурса на замещение должности их следует формулировать в общих понятиях, конкретные критерии будут определяться на основании требований профессиональных стандартов и действующих у работодателя должностных инструкций);

- обязательность учета при проведении конкурса результатов сданного кандидатом профессионального экзамена.

Резюмируя все изложенное, следует признать, что введение в российскую правовую действительность профессиональных стандартов и основанной на них независимой оценки квалификации кардинально меняет кадровую политику и содержание выражающих ее локальных нормативных актов работодателей уже сейчас. На данном этапе важно исключить ситуации злоупотребления переходным периодом как со стороны работодателей, так и со стороны контрольно-надзорных органов. С этой точки зрения рациональным видится формирование системы внутреннего контроля над соблюдением трудового законодательства, в том числе в отношении локальных нормативных актов по вопросам аттестации, сертификации и других форм оценки квалификации работников*(24). С работодателями и государственными инспекциями труда необходимо проводить разъяснительную работу, обращая их внимание на особенности применения профессиональных стандартов в ближайшие годы.

Список литературы

1. Болдырев В.А. Правовое положение работника в трудовых отношениях, осложненных аутстаффингом // Право и экономика. 2016. N 2.

2. Коробченко В.В. Избрание по конкурсу: объективный отбор или субъективный выбор? // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 1.

3. Нуртдинова А. Аттестация работников в современных условиях // Хозяйство и право. 2005. N 9, 10.

4. Пластинина Н. Должностная инструкция как рычаг воздействия на работника // Трудовое право. 2016. N 1.

5. Пластинина Н. Споры о переводах и перемещениях // Трудовое право. 2015. N 2.

6. Смирнов С. Должностная инструкция - помощник при рассмотрении судебных споров // Трудовое право. 2011. N 9.

7. Щур Д.Л., Щур-Труханович Л.В. Профессиональные стандарты: прошлое и будущее национальной системы компетенций и перспективы для торговли // Торговое право. 2012. N 11.

8. Яшурина Е.В. Некоторые вопросы проверки и оценки деловых качеств работников // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. N 3.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Действует в редакции от 2 мая 2015 г. (см. СПС "Гарант"),

*(2) Щур Д.Л., Щур-Труханович Л.В. Профессиональные стандарты: прошлое и будущее национальной системы компетенций и перспективы для торговли // Торговое право. 2012. N 11. С. 48-73.

*(3) Ответы на типовые вопросы по применению профессиональных стандартов и информацию Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по вопросам применения профессиональных стандартов см. в письме Минтруда России от 4 апреля 2016 г. N 14-0/10/B-2253.

*(4) О правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов см.: постановление Правительства РФ от 22 января 2013 г. N 23.

*(5) Например, Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (действует в редакции от 23 мая 2016 г.) (ст. 7); Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 7-ФЗ "О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте" (действует в редакции от 30 декабря 2015 г.) (ст. 6); Федеральный закон от 30 декабря 2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (действует в редакции от 3 июля 2016 г.) (ст. 11).

*(6) СЗ РФ. 2015. N 18.

*(7) В порядке реализации данной нормы было принято постановление Правительства РФ от 27 июня 2016 г. N 584 "Об особенностях применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности".

*(8) Щур Д.Л., Щур-Труханович Л.В. Указ. соч.

*(9) Приказ Минтруда России от 29 апреля 2013 г. N 170н "Об утверждении методических рекомендаций по разработке профессионального стандарта" // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2013. N 8.

*(10) См., напр., приказы Минтруда России от 12 января 2016 г. N 2н "Об утверждении профессионального стандарта "Младший медицинский персонал"; от 11 декабря 2015 г. N 101 "Об утверждении профессионального стандарта "Работник по обеспечению охраны образовательных организаций".

*(11) Смирнов С. Должностная инструкция - помощник при рассмотрении судебных споров // Трудовое право. 2011. N 9. С. 89-106.

*(12) Болдырев В.А. Правовое положение работника в трудовых отношениях, осложненных аутстаффингом // Право и экономика. 2016. N 2. С. 74-79.

*(13) Важность соблюдения указанных свобод хозяйствующих субъектов отметил Конституционный Суд РФ: "Реализуя закрепленные Конституцией Российской Федерации (статья 34 часть 1; статья 35 часть 2) права, работодатель в целях осуществления эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом вправе самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения, обеспечивая при этом в соответствии с требованиями статьи 37 Конституции Российской Федерации закрепленные трудовым законодательством гарантии трудовых прав работников" (определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. N 1913-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Лыковой Веры Степановны на нарушение ее конституционных прав пунктами 1 и 2 статьи 25 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", а также рядом норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Трудового кодекса Российской Федерации" // СПС "Гарант". Документ опубликован не был).

*(14) Проект приказа Министерства труда и социальной защиты РФ "Об утверждении Разъяснений по вопросам применения профессиональных стандартов" // URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=50747 (дата обращения - 12 октября 2016 г.). Документ опубликован не был.

*(15) Пластинина Н. Должностная инструкция как рычаг воздействия на работника // Трудовое право. 2016. N 1. С. 99-110.

*(16) Пластинина Н. Споры о переводах и перемещениях // Трудовое право. 2015. N 2. С. 61-71.

*(17) См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; приказ Следственного комитета РФ от 14 января 2016 г. N 4 "Об утверждении Положения об аттестационных комиссиях Следственного комитета Российской Федерации"; приказ Минобрнауки России от 30 марта 2015 г. N 293 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу".

*(18) Нуртдинова А. Аттестация работников в современных условиях // Хозяйство и право. 2005. N 9,10. Таких документов два: постановление Совета Министров СССР от 26 июля 1973 г. N 531 "О введении аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи" (СП СССР. 1973. N 18) и постановление ГКНТ СССР N 470, Госкомтруда СССР N 267 от 5 октября 1973 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи" (действует в редакции от 14 ноября 1986 г.) (Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1974. N 1).

*(19) Постановление ГКНТ СССР N 470, Госкомтруда СССР N 267 от 5 октября 1973 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи" (действует в редакции от 14 ноября 1986 г.).

*(20) Правда, нельзя не признать, что появление независимой от работодателя процедуры оценки квалификации работника может положительно сказаться на защите трудовых прав работников в ситуации предвзятости аттестационной комиссии, сформированной работодателем. Положительные результаты сдачи профессионального экзамена с большей вероятностью позволят работнику отстоять свои интересы в суде.

*(21) Яшурина Е.В. Некоторые вопросы проверки и оценки деловых качеств работников // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. N 3. С. 212-219.

*(22) См., напр.: приказ Минтруда России от 8 сентября 2015 г. N 608н "Об утверждении профессионального стандарта "Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования" (зарегистрирован в Минюсте России 24 сентября 2015 г. N 38993).

*(23) В.В. Коробченко считает, что закрепление объективных критериев не препятствует субъективной оценке кандидата членами конкурсной комиссии или органа, на который возложены обязанности конкурсной комиссии (см.: Коробченко В.В. Избрание по конкурсу: объективный отбор или субъективный выбор? // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 1. С. 53-56). Однако закрепление объективных критериев, по которым конкурсная комиссия будет оценивать кандидатов, позволит кандидату в ситуации заведомо субъективной негативной оценки (например, при наличии неприязненных отношений) эффективно защищать свои интересы в суде.

*(24) Распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2015 г. N 1028-р "Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы)".