Оспаривание ненормативных правовых актов антимонопольных органов (Е.В. Мушта, "Закон", N 7, июль 2013 г.)

Оспаривание ненормативных правовых актов антимонопольных органов

Автор рассматривает механизмы и способы защиты предпринимателями своих прав, которые в ряде случаев могут быть ущемлены при принятии ФАС России и его территориальными органами ненормативных актов, призванных обеспечить соблюдение требований антимонопольного законодательства. По мнению автора, возможность досудебного обжалования таких актов повысила бы ответственность территориальных органов ФАС России, экономическую обоснованность этих решений и уменьшила бы нагрузку на суды.

Каждому гарантируется судебная защита его прав

и свобод. Решения и действия (или бездействие)

органов государственной власти, органов местного

самоуправления, общественных объединений

и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 46 Конституции РФ

Возлагая на антимонопольные органы задачу по защите конкуренции, нормы антимонопольного законодательства наделяют ФАС России и его территориальные органы правом принимать акты, призванные обеспечить соблюдение субъектами хозяйственной деятельности требований антимонопольного законодательства. Издание таких актов неизбежно затрагивает, а иногда и нарушает права и законные интересы лиц, которым они адресованы. Универсальным и общепризнанным способом защиты данных прав является обращение в суд*(1).

В соответствии с установленными правилами подведомственности (в отсутствие системы административного судопроизводства, предусмотренной Конституцией РФ) рассмотрение споров, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов антимонопольного органа, осуществляется арбитражными судами.

Согласно ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или другому нормативному правовому акту и нарушают права заявителей и их законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают препятствия для осуществления указанных видов деятельности.

При этом само по себе право на обращение в арбитражный суд с требованием о признании акта антимонопольного органа недействительным вовсе не гарантирует, что соответствующее заявление лица будет рассмотрено и суд примет по нему решение. Другими словами, право на предъявление иска еще не есть право на его рассмотрение и тем более удовлетворение.

Согласно ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений и затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности следующие дела:

- об оспаривании нормативных правовых актов;

- об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

- об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

- о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

- возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Примечание. Таким образом, процессуальный закон предусматривает возможность оспаривания только тех актов антимонопольного органа, которые затрагивают права и законные интересы лица в сфере предпринимательской деятельности и на возможность судебного оспаривания которых прямо указывает федеральный закон.

Несмотря на то, что круг ненормативных правовых актов, принимаемых антимонопольными органами при осуществлении своих полномочий, крайне широк, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) предусматривает возможность судебного оспаривания только решений и предписаний, принимаемых органом при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства (ст. 52), а также при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (ст. 18.1). Во всех остальных ситуациях требуется установить, что оспариваемый акт антимонопольного органа не только не соответствует закону, но и может повлечь для лица, обратившегося за судебной защитой, нарушение его прав и законных интересов. В противном случае на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ суд прекратит производство по делу ввиду того, что оно не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

На практике такие положения законодательства приводят к многочисленным спорам относительно возможности судебного оспаривания тех или иных актов, принимаемых антимонопольным органом.

Так, в отношении актов, принимаемых антимонопольным органом при проведении проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства РФ (приказов, актов о результатах проверок), судебная практика выработала устойчивое мнение о невозможности их судебного оспаривания.

Отказывая в праве на судебное оспаривание, суды исходят из того, что эти акты не являются ненормативными, поскольку не содержат обязательных для исполнения предписаний, не устанавливают прав и не возлагают каких-либо обязанностей, а также не являются обязательными для исполнения*(2). Аналогичный подход сформировался и в отношении процессуальных актов (приказов и определений), принимаемых антимонопольным органом при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства*(3).

В ряде случаев применительно к новым институтам антимонопольного законодательства - предостережениям и предупреждениям, выдаваемым в целях предотвращения нарушения и пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, - судебная практика еще только в стадии формирования.

Некоторые суды утверждают, что предупреждение не обладает признаками ненормативного правового акта и потому не может быть оспорено в судебном порядке*(4). В обоснование приводятся ссылки на то, что предупреждение не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности, невыполнение предупреждения не влечет каких-либо негативных последствий для лица, которому оно выдано, поскольку является лишь основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, т.е. издания приказа о возбуждении дела и вынесения определения о назначении дела к рассмотрению, которые в свою очередь также не влекут каких-либо негативных последствий и не могут быть обжалованы.

Ряд судов, напротив, исходит из того, что судебное оспаривание предупреждения возможно. По их мнению, предупреждение возлагает определенные обязанности на лицо, которому оно выдано, ведь в случае невыполнения содержащихся в нем требований антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении законодательства, притом что выполнение указаний предупреждения означает признание факта совершения нарушения*(5).

Примечание. Таким образом, отвечая на вопрос о возможности судебного оспаривания того или иного акта антимонопольного органа, суды в каждом конкретном случае исследуют вопрос о возможности негативного влияния такого акта на права и законные интересы оспаривающего его лица.

Вместе с тем ст. 46 Конституции РФ гарантирует судебную защиту прав и свобод. Согласно ч. 2 этой статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Несложно заметить, что данная норма не ставит возможность оспаривания акта государственного органа в зависимость от того, нарушает ли он права и законные интересы лица. По ее смыслу обжалованию подлежат любые действия государственного органа. Кроме того, одной из задач судопроизводства в арбитражных судах согласно ст. 2 АПК РФ является защита не только нарушенных, но и оспариваемых прав. Такая формулировка процессуального закона представляется далеко не случайной.

Большинство актов антимонопольного органа в той или иной степени дают оценку действиям лица на товарном рынке, т.е. фактически не только объясняют ему его права, но и оказывают определенное воздействие на его поведение на товарном рынке. Получив соответствующий акт, лицо будет стоять перед выбором: руководствоваться этим актом при осуществлении коммерческой деятельности или нет? При этом в последнем случае оно будет нести риск того, что антимонопольный орган может признать его деятельность незаконной либо произвести в отношении него действия, основанные на принятом ранее акте (например, возбудить антимонопольное дело и в дальнейшем привлечь к административной ответственности).

Примечание. Представляется вполне обоснованным, чтобы в таком случае вопрос о наличии у хозяйствующего субъекта права на определенное поведение разрешал суд. Иное означало бы отказ в судебной защите и приводило бы к нарушению ст. 46 Конституции РФ*(6).

Отдельного внимания заслуживает вопрос о процедуре досудебного административного обжалования ненормативных актов, принимаемых антимонопольными органами. В настоящее время подобная возможность крайне ограниченна и предусмотрена только в отношении принимаемых территориальными органами ФАС России постановлений о привлечении хозяйствующего субъекта к административной ответственности.

Вместе с тем введение механизмов досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти или органов местного самоуправления и их должностных лиц видится одним из приоритетных направлений административной реформы*(7). К тому же оно уже успело себя зарекомендовать в сфере налоговых правоотношений, где позволило уменьшить большое количество несложных и однотипных споров, способствовало разгрузке судебной системы, снижению конфликтности в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Конечно, нельзя отрицать, что судебный порядок защиты по сравнению с административным порядком более эффективен. Не в последнюю очередь это обусловлено несвойственной антимонопольному законодательству более строгой процессуальной регламентацией, наделением лица, оспаривающего акт государственного органа, должным объемом процессуальных прав и гарантий, позволяющих успешно отстаивать свои интересы.

С другой стороны, к очевидным достоинствам административного порядка урегулирования споров можно отнести упрощенную процедуру подачи и рассмотрения жалобы, сокращенные сроки ее рассмотрения при относительно небольших затратах. При этом, несомненно, следует учитывать, что органы власти не всегда склонны пересматривать свои решения, могут иметь место волокита, попытки уйти от ответственности, ложное понимание чести мундира, которые способны затруднить и искусственно оттянуть реализацию права на судебную защиту.

Рассматривая вопрос о введении процедуры обязательного административного обжалования ненормативных актов антимонопольных органов, нельзя забывать и о специфике споров, связанных с применением норм Закона о защите конкуренции, предполагающих глубокий экономический, а не только формально-юридический анализ обоснованности оспариваемого акта. Указанное требование обусловлено тем, что вопреки традиционно высокой для российской правовой системы степени правовой определенности норм Закон о защите конкуренции переполнен экономической терминологией, требующей соответствующего подхода при рассмотрении антимонопольных дел.

С учетом указанной специфики антимонопольных споров возможность досудебного обжалования актов территориальных антимонопольных органов в ФАС России, располагающей наиболее полной информацией о состоянии конкуренции в стране и на отдельных товарных рынках, о практиках хозяйствующих субъектов, приводящих к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, способствовала бы повышению качества принимаемых территориальными органами решений, их экономической обоснованности, единообразию правоприменения и снизила бы количество решений, отменяемых арбитражными судами, что привело бы к уменьшению нагрузки на суды и расширению возможностей для обеспечения доступности правосудия, своевременного рассмотрения дел.

Конечно, обязательный досудебный порядок урегулирования антимонопольных споров потребует особого правового регулирования, а также:

- создания в структуре ФАС России соответствующего внутреннего органа (например, апелляционной коллегии);

- определения категории споров, по которым досудебный порядок оспаривания актов будет возможен или даже обязателен;

- установления порядка подачи и рассмотрения жалоб хозяйствующих субъектов;

- обозначения процессуальных прав и гарантий заявителя;

- указания на недопустимость поворота к худшему (ухудшения положения подателя жалобы по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым актом);

- установления требований, предъявляемых к форме и содержанию жалобы;

- разрешения вопроса о приостанавливающем действии жалобы, в случае если оспариваемый акт предписывает заявителю совершить те или иные действия (с возможным наделением органа, рассматривающего жалобу, полномочиями по приостановлению оспариваемого акта).

В итоге это приведет к повышению ответственности территориальных антимонопольных органов при принятии актов и будет способствовать эффективному восстановлению нарушенных прав хозяйствующих субъектов.

Е.В. Мушта,

старший юрист компании Pepeliaev Group

"Закон", N 7, июль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Согласно ст. 13 ГК РФ могут быть признаны судом недействительными ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.

*(2) См., напр.: постановления ФАС Московского округа от 18.05.2012 по делу N А40-132429/11-17-1199, ФАС Северо-Западного округа от 12.03.2012 по делу N А56-14135/2011.

*(3) См., напр.: постановления ВАС РФ от 17.02.2009 N 14338/08 по делу N А65-3732/08-СА1-7, ФАС Волго-Вятского округа от 22.09.2009 по делу N А11-1869/2009.

*(4) См., напр.: постановление Четвертого ААС от 27.11.2012 по делу N А58-3869/2012.

*(5) См., напр.: постановления ФАС Поволжского округа от 23.01.2013 по делу N А06-2449/2012, от 08.11.2012 по делу N А55-5939/2012.

*(6) На недопустимость формального подхода при оспаривании актов государственных органов неоднократно указывал КС РФ (см., напр.: Определения КС РФ от 05.11.2002 N 319-О, от 20.10.2005 N 442-О, от 03.04.2007 N 363-О-О).

*(7) См.: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (утв. Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р).