Пандус: обязывающие нормы и ответственность (Т.Ю. Кошкина, "Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение", N 7, июль 2013 г.)

Пандус: обязывающие нормы и ответственность

В предлагаемой вниманию читателей статье затрагиваются вопросы, связанные с привлечением аптек к административной ответственности за отсутствие пандуса. Можно ли избежать уплаты штрафа, сославшись на то, что арендодатель помещения не дает согласия на установку пандуса либо оборудовать пандус не позволяет месторасположение аптеки? Вправе ли аптека вместо пандуса установить кнопку сигнального вызова дежурного фармацевта и предусмотреть возможность обслуживания инвалидов на дому? Ответы на эти и другие вопросы вы найдете в статье.

Нормативные требования и мера ответственности

Статьей 15 Федерального закона N 181-ФЗ*(1) предусмотрено, что Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовой формы создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры - жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям. Статьей 16 этого же закона установлено, что юридические и должностные лица за уклонение от исполнения требований по созданию инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам несут административную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Меры такой ответственности установлены ст. 9.13 КоАП РФ: уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 000 до 3 000 руб., на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 руб.

Однако аптеки за такие нарушения наказывают суровее, применяя к ним ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, которой предусмотрено наложение административного штрафа:

- на индивидуальных предпринимателей - от 4 000 до 5 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток);

- на должностных лиц - от 4 000 до 5 000 руб.;

- на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток).

Причем суды считают данную меру вполне оправданной. Объясняется это тем, что в силу п. 3.1 Отраслевого стандарта*(2) аптечной организации следует предусмотреть возможность входа (выхода) людей с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата. Несоблюдение указанного требования квалифицируется как грубое нарушение условий, предусмотренных лицензией на осуществление фармацевтической деятельности, ответственность за которое установлено ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Признавая взыскание штрафа правомерным, судьи ссылаются также на следующие документы:

- Положение о лицензировании фармацевтической деятельности*(3);

- СНиП 35-01-2001*(4), согласно которым лестницы должны дублироваться пандусами, а при необходимости - другими средствами подъема (п. 3.9), в здании должен быть как минимум один вход, приспособленный для маломобильных групп населения, с поверхности земли и из каждого доступного для таких людей подземного или надземного перехода, соединенного с этим зданием (п. 3.13), наружные лестницы и пандусы должны иметь поручни (п. 3.14).

Примечание. Отсутствие пандусов нарушает требование пп. "а" п. 5 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, что расценивается как грубое нарушение лицензионных требований и является основанием для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Анализ названных документов позволяет судам делать вывод, что установка в аптечных учреждениях устройств для беспрепятственного доступа маломобильных групп населения (пандусов) является не только требованием, вытекающим из Федерального закона N 181-ФЗ, но и обязательным для исполнения условием осуществления фармацевтической деятельности.

Обратите внимание! Наложение на аптеки штрафа (обычно 40 000 руб.) за отсутствие пандуса в последнее время стало широко распространенной практикой. Причем суды разных инстанций и округов подтверждают правомерность действий контролеров (работников прокуратуры), применяющих в данных случаях ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, а не более мягкую с точки зрения размера штрафа ст. 9.13 КоАП РФ (постановления ФАС ЗСО от 21.01.2010 по делу N А70-6242/2009, Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2013 по делу N А45-28831/2012, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2013 N 17АП-3118/2013-АК по делу N А60-49634/2012 и от 15.04.2013 N 17АП-3319/2013-АК по делу N А60-49610/2012, Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2013 N 18АП-2085/2013 по делу N А07-21402/2012, Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2013 по делу N А68-11824/2012 и др.).

Вместе с тем имеются единичные случаи, когда аптекам удавалось убедить судей назначить штраф на основании ст. 9.13 КоАП РФ. Например, Восьмой арбитражный апелляционный суд (Постановление от 26.07.2012 по делу N А75-1960/2012) принял во внимание ссылку на разъяснения в п. 18 Постановления Пленума ВС РФ от 24.10.2006 N 18, согласно которым если административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением предусмотренных в лицензии условий, помимо общих норм, содержащихся в ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, то действия подлежат квалификации по специальной норме КоАП РФ. Распространив эту позицию и на ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, арбитры указали, что необеспечение входа в аптеку пандусом нужно квалифицировать по ст. 9.13 КоАП РФ, являющейся специальной нормой по отношению к ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Иными словами, суд решил, что неисполнение обязанности по обустройству входа (выхода) в аптеку пандусом не может рассматриваться в качестве нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении фармацевтической деятельности, а представляет собой самостоятельное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена специальной нормой - ст. 9.13 КоАП РФ.

Однако, как было отмечено выше, в подавляющем большинстве случаев арбитры приходят к противоположному выводу, поэтому сослаться в суде на разъяснения Пленума ВС и названное постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда можно, но рассчитывать на то, что штраф будет ниже минимального размера, установленного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, все-таки не приходится. Особенно если учесть, что вывод об обязанности применять в рассматриваемых случаях ч. 4 ст. 14.1, а не ст. 9.13 КоАП РФ подтвержден коллегией судей ВАС (Определение от 03.10.2012 N ВАС-12257/12 по делу N А07-8242/2012).

Обратите внимание! Некоторые контролеры пытаются добиться приостановления деятельности аптеки, но судьи такие попытки пресекают. Арбитры указывают, что случаи, когда применяется административное приостановление деятельности, установлены ст. 3.12 КоАП РФ. Необеспечение ступенчатого входа в помещение аптеки устройствами для беспрепятственного доступа маломобильных групп населения - пандусами, а также поручнями - не относится к данным случаям.

Так что если за отсутствие пандуса контролеры угрожают закрыть аптеку на 90 дней, знайте: суд не поддержит их. Впрочем, как показывает практика, иногда сама аптека просит заменить наложенный прокуратурой штраф на административное приостановление деятельности. Поскольку удовлетворение подобной просьбы привело бы к нарушению положений ст. 3.12 КоАП РФ, арбитры на такие сделки не идут (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2013 по делу N А64-7644/2012).

Аргументы и контраргументы

Желание аптечных организаций избежать уплаты штрафа вполне понятно. В связи с этим актуален вопрос, принимаются ли во внимание следующие доводы:

- арендодатель помещения не дает согласия на установку пандуса;

- нет технической возможности оборудовать пандус;

- вместо пандуса установлена кнопка вызова работника аптеки для обслуживания инвалида и др.

В подавляющем большинстве случаев арбитры отклоняют такие доводы. Например, в Постановлении от 01.09.2010 по делу N А53-5999/2010*(5) ФАС СКО пришел к выводу, что отсутствие в договоре аренды права аптечной организации самостоятельно установить пандус не освобождает ее от выполнения предусмотренной законом обязанности. Выбор помещения, соответствующего всем необходимым требованиям, предоставлен самой аптеке. В случае заключения договора на неподходящих условиях она не вправе ссылаться на него. Аналогичную позицию занял Восьмой арбитражный апелляционный суд (Постановление от 26.07.2012 по делу N А75-1960/2012). Поэтому ссылка на договор аренды не поможет аптеке избежать штрафа.

Насколько убедительны остальные названные аргументы? Обратимся к судебным актам.

Как следует из Постановления Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.04.2013 по делу N А33-19869/2012, были сочтены недостаточными для освобождения от ответственности доводы, что:

- на аптечном пункте установлена кнопка сигнального вызова дежурного фармацевта и размещено объявление об обслуживании инвалидов на дому;

- с организацией "Всероссийское общество инвалидов" заключен договор об обслуживании инвалидов, проживающих непосредственно в районе нахождения аптеки;

- приобретен переносной пандус, установлены знак инвалида и кнопка вызова администратора.

По мнению арбитров, эти обстоятельства не свидетельствуют о принятии аптечной организацией всех необходимых мер по исполнению нормативного требования и обеспечению доступности помещения аптеки для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения. Однако (обратите внимание!) в постановлении указано, что доказательства, подтверждающие вышеизложенные обстоятельства, в том числе приобретение переносного пандуса, в материалы дела не представлены.

В другом деле (Постановление от 25.03.2012 по делу N А33-20671/2012) тот же Третий арбитражный апелляционный суд учел ссылку организации на абз. 5 ст. 15 Федерального закона N 181-ФЗ, согласно которому в случаях, когда действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов, собственники этих объектов по согласованию с общественными объединениями инвалидов должны осуществлять меры, обеспечивающие удовлетворение минимальных потребностей инвалидов.

Примечание. Комплекс необходимых мер или невозможность их осуществления обязательно нужно согласовать с общественным объединением инвалидов.

При этом судом отмечено следующее. Невозможность установки пандуса по техническим причинам подтверждается представленной в материалы дела выкопировкой из проекта реконструкции нежилого помещения под офис. Причем административный орган (контролеры) не доказал наличие технической возможности установки пандуса в данной ситуации. На аптечном пункте имеется кнопка сигнального вызова дежурного фармацевта, размещено объявление об обслуживании инвалидов на дому (бесплатная доставка лекарств и медикаментов инвалидам на дом). Доступность объекта нежилого помещения под аптеку согласована с местным отделением общероссийской общественной организации "Всероссийское общество инвалидов".

С учетом изложенных обстоятельств суд пришел к выводу о недоказанности вины организации в совершении вменяемого правонарушения и освободил ее от обязанности уплатить штраф.

Полагаем, рассмотренные ситуации свидетельствуют о том, что, уж если организация решила оспаривать правомерность наложения штрафа, ей необходимо подкрепить свою позицию доказательствами:

- документами, подтверждающими факт приобретения мобильного телескопического пандуса и техническую невозможность создания стационарного пандуса*(6);

- перепиской с местным отделением общероссийской общественной организации "Всероссийское общество инвалидов";

- фото- и видеоматериалами, удостоверяющими факт установки кнопки для вызова фармацевта*(7), размещения объявления о бесплатной доставке лекарств и медицинских изделий инвалидам и о наличии мобильного пандуса) и т.п. Однако даже в этом случае нельзя быть уверенным, что суд обязательно встанет на сторону аптечной организации. Дело в том, что суды нередко исходят из буквального прочтения (толкования) положений нормативных документов и указывают: законодатель установил обязанность аптеки по предоставлению людям с нарушениями опорно-двигательного аппарата возможности именно входа (выхода) в помещение (из помещения) аптечной организации, что исполнимо только при наличии пандуса или другого подъемного устройства. Наличие же кнопки вызова персонала не может в полной мере обеспечить доступ инвалида в помещение, а лишь позволяет ему вызвать сотрудника аптечного учреждения для выполнения заказа на приобретение конкретного лекарственного средства, то есть ограничивает его в праве выбора лекарственных средств и предметов медицинского назначения, имеющихся в продаже.

К сведению. В ходе проверки исполнения законодательства о защите прав инвалидов (проверки доступности социальной и транспортной инфраструктуры) в аптеке обратят внимание не только на наличие пандуса и технических средств для вызова сотрудников аптеки (кнопки), но и на ширину входной двери (постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2013 N 15АП-4452/2013 по делу N А32-38633/2012, Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2013 по делу N А68-11824/2012). Так, в первом из названных актов указано: максимальная ширина кресла-коляски согласно ГОСТ Р 50602-93 "Кресла-коляски. Максимальные габаритные размеры"*(8) составляет 0,7 м. Ширина дверного проема согласно п. 3.23 СНиП 35-01-2001 не может быть меньше 0,9 м. Проверкой установлено, что, в нарушение указанных требований закона, ширина входной двери равна 0,7 м. Отсутствие пандуса, а также недостаточная ширина дверного проема создают препятствие для доступа маломобильных граждан, использующих кресла-коляски, в аптеку и получения ими качественного обслуживания. Отсутствие у лицензиата в помещении возможности входа (выхода) людям с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата является грубым нарушением лицензионных требований и условий.

О малозначительности

Известно, что ст. 2.9 КоАП РФ предоставляет суду право освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Правда, распространяется эта норма только на малозначительные административные правонарушения.

К сведению. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10). Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, формально содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее собой существенное нарушение охраняемых общественных правоотношений (Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5).

Признается ли малозначительным нарушением отсутствие пандуса и можно ли избежать уплаты штрафа? Нередко судьи, исходя из конкретных обстоятельств дела, отвечают на этот вопрос отрицательно. Рассмотрим, например, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2013 N 17АП-1943/2013-АК по делу N А60-45709/2012. Аптека в надежде на отмену штрафа обратила внимание судей на то, что она установила кнопку и знак "Доступность для инвалидов в креслах-колясках", рельсы и дополнительный поручень. Отказывая в признании правонарушения малозначительным, суд указал: в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении организации к исполнению своих публично-правовых обязанностей в сфере соблюдения лицензионных требований. Выявленное прокурором правонарушение затрагивает в первую очередь права и законные интересы такого социально незащищенного слоя общества, как инвалиды и люди с нарушением функций опорно-двигательного аппарата.

При этом суд первой инстанции был еще более категоричен: гарантированная государством мера социальной защиты нуждающихся в этом инвалидов - обеспечение беспрепятственного доступа к объекту социальной инфраструктуры, наиболее важному для инвалида (аптечному учреждению), обществом не выполняется, установленный звонок вызова дежурного администратора не обеспечивает предусмотренную законом социальную меру. Грубое нарушение обществом лицензионных требований при осуществлении фармацевтической деятельности создает угрозу общественным отношениям по защите жизни и здоровья граждан. Ссылка на устранение нарушения не принимается, поскольку устранение имело место после проведенной проверки.

В результате добиться замены штрафа устным замечанием аптеке не удалось.

Аналогичная позиция представлена в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2013 по делу N А45-28831/2012: суд считает невозможным применение ст. 2.9 КоАП РФ, поскольку данное правонарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере лицензирования фармацевтической деятельности, а также затрагивает сферу социальной защиты инвалидов, чем создается существенная угроза здоровью населения и охраняемым общественным отношениям.

Добавим, это мнение широко распространено. Однако некоторым аптечным организациям удавалось склонить судей на свою сторону и избежать наказания в виде штрафа, сославшись на малозначительность правонарушения. Так, тот же Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 15.04.2013 N 17АП-3319/2013-АК по делу N А60-49610/2012 (то есть месяцем позже, чем упомянутое выше решение по делу N А60-45709/2012) пришел к выводу, что отсутствие пандуса можно признать малозначительным правонарушением. Суд указал: у общества отсутствовала возможность по установке пандуса в связи с отсутствием технической возможности его установки; обществом была установлена дежурная кнопка вызова фармацевта и такое решение вопроса было согласовано с территориальной организацией инвалидов. Из конкретных обстоятельств совершения правонарушения, а также роли и поведения правонарушителя суд сделал вывод, что допущенное нарушение не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Разные подходы судей к решению рассматриваемого вопроса связаны с тем, что малозначительность административного правонарушения сформулирована законодателем как оценочное понятие. Поэтому в делах со схожими обстоятельствами одни судьи считают возможным отменить штраф и ограничиться устным замечанием, а другие не находят оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ. При этом, как правило, в судебных актах не раскрываются причины (мотивы) принятия того или иного решения. С учетом изложенного считаем, что аптечной организации целесообразно поставить перед судом вопрос о возможности квалификации нарушения как малозначительного, а уж каким будет вердикт суда, предугадать сложно.

Срок давности

Известно, что истечение срока давности привлечения к ответственности является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Причем в этом случае уже неважно, малозначительно нарушение или нет. Иными словами, действует принцип "срок истек - наказать нарушителя нельзя". И этим аптечной организации, безусловно, можно воспользоваться, чтобы избежать материальных потерь в виде суммы штрафа.

К сведению. В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения, при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.

Отсутствие пандуса признается длящимся нарушением, следовательно, если с момента его выявления контролерами прошло три месяца и более, суд откажет прокурору в удовлетворении заявления о привлечении организации к ответственности. Хотя контролеры, конечно, тоже не лыком шиты и за соблюдением сроков следят, но случаи освобождения нарушителей от ответственности по этому основанию все-таки имеются (к примеру, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013 N 17АП-3120/2013-АК по делу N А60-49635/2012).

Т.Ю. Кошкина,

эксперт журнала "Аптека:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение", N 7, июль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

*(2) Отраслевой стандарт ОСТ 91500.05.0007-2003 "Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения", утв. Приказом Минздрава РФ от 04.03.2003 N 80.

*(3) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22.12.2011 N 1081.

*(4) СНиП 35-01-2001, утв. Постановлением Госстроя РФ от 16.07.2001 N 73, утратили силу с 01.01.2013. Взамен них введен СП 59.13330.2012 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001", утв. Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 N 605, также обязывающий оборудовать вход пандусом с поручнями либо другими средствами подъема.

*(5) Определением ВАС РФ от 20.10.2010 N ВАС-13720/10 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС для пересмотра в порядке надзора.

*(6) В заключении о невозможности установки стационарного пандуса не должно быть предположительных формулировок. В противном случае судьи не примут этот документ в качестве доказательства.

*(7) Некоторые размещают кнопку таким образом, что судьи вынуждены указывать аптечной организации на невозможность ее использования инвалидом-колясочником, поскольку доступ к ней затруднен из-за бордюра. Понятно, что при таких обстоятельствах на благосклонность арбитров рассчитывать не приходится.

*(8) Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 10.11.1993 N 230.