Новая модель жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа (А. Тарасова, "Административное право", N 2, II квартал 2013 г.)

Новая модель жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа

С 1 января 2013 года вступил в силу новый порядок жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа (ФЗ N 15-ФЗ от 29.02.2012 г. о внесении изменений в ЖК РФ и ФЗ N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Жилые помещения детям должны предоставляться из специализированного жилищного фонда для детей-сирот по договорам найма специализированного жилого помещения сроком на 5 лет, после чего эти жилые помещения закрепляются за нанимателями на условиях бессрочного договора социального найма.

До 2013 года жилые помещения детям-сиротам предоставлялись по договорам социального найма во внеочередном порядке и могли быть приватизированы нанимателями, то есть приобретены безвозмездно в собственность. Такой порядок жилищного обеспечения являлся несовершенным, и его недостатки продолжают влиять на складывающуюся практику применения нового ФЗ N 15-ФЗ, а также вызывают коллизии в практике субъектов РФ, на которых в основном и возложена реализация правовых гарантий жилищного обеспечения детей-сирот и приравненных лиц.

К основным недостаткам прежней модели жилищного обеспечения следует отнести:

1) Неопределенность порядка учета льготной категории граждан.

Так, ст. 57 ЖК РФ в отношении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа предусматривался внеочередной порядок предоставления жилья. При этом ясность относительно необходимости учета льготной категории граждан в качестве нуждающихся в предоставлении жилья отсутствовала. Статья 57 ЖК РФ называется "Предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях", из наименования статьи следует, что учету подлежат все нуждающиеся в жилых помещениях граждане, относящиеся к льготным категориям. В то же время согласно ч. 1 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 ст. 57 ЖК РФ случаев внеочередного предоставления.

В законодательстве субъектов РФ и в судебной практике, таким образом, сложились разные подходы: учет внеочередников обязателен, так же как и для общеочередников; учет внеочередников не предусматривается, так как предоставление жилья должно производиться немедленно по наступлении предусмотренных в законе обстоятельств (достижение определенного возраста, окончание опеки/попечительства, завершение пребывания в специализированном учреждении для детей-сирот и др.).

Ясности данному вопросу не придали разъяснения Верховного Суда РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за III квартал 2007 г. (вопрос N 3), в котором указано, что "предоставление жилых помещений вне очереди не предполагает включения гражданина в какую-либо очередь.

ЖК РФ право граждан на получение жилого помещения вне очереди не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на получение жилого помещения вне очереди. Поэтому указанное право должно быть реализовано вне зависимости от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, и времени принятия их на учет. Следовательно, при удовлетворении требования лица о предоставлении ему в соответствии со ст. 57 ЖК РФ жилого помещения по договору социального найма вне очереди, если срок, в течение которого должно предоставляться жилое помещение, законодательством не определен, суд не должен определять срок, поскольку внеочередное предоставление не предполагает какого-либо срока для предоставления жилого помещения, а решение суда должно быть исполнено в установленные действующим законодательством сроки".

С учетом такого разъяснения суды, рассматривая иски граждан, по-разному оценивали как факт нахождения гражданина на учете нуждающихся, так и обстоятельства, по которым гражданин был лишен возможности встать на учет, а также предпринимаемые действия по обеспечению включения гражданина в очередь.

В большинстве субъектов РФ сложилась практика признания необходимости учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, даже если они относятся к категории, обеспечиваемой во внеочередном порядке. При этом суды учитывали причины, которые препятствовали постановке гражданина на учет, например, бездействие органов опеки и попечительства, законного представителя ребенка-сироты, необоснованный отказ органа, осуществляющего учет, отсутствие заявления от самого лица до достижения им возраста 23 лет (апелляционное определение Омского областного суда от 28.11.2012 г. по делу N 33-7235/2012; апелляционное определение Псковского областного суда от 16.10.2012 г. по делу N 33-1645; апелляционное определение Ростовского областного суда от 17.12.2012 г. по делу N 33-14655; апелляционное определение Ростовского областного суда от 17.09.2012 г. по делу N 10720; апелляционное определение Ростовского областного суда от 15.11.2012 г. по делу N 13268; обобщение практики применения законодательства РФ и Нижегородской области федеральными судами г. Н. Новгорода и Нижегородской области за 2011-2012 гг. при разрешении споров, связанных с обеспечением детей).

Напротив, в Свердловский области согласно Бюллетеню судебной практики по гражданским делам Свердловского областного суда за II квартал 2009 г. сложился иной подход, согласно которому право детей-сирот, лиц из их числа на жилищное обеспечение не зависит от принятия граждан на учет нуждающихся. В Обзоре указано, "поскольку дети, оставшиеся без попечения родителей, в силу закона обеспечиваются жилыми помещениями по договорам социального найма вне очереди, они не подлежат постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и на органы местного самоуправления такая обязанность не возложена".

При этом анализ правоприменительной практики показал, что в законодательстве субъектов РФ закреплялся различный порядок учета; отсутствовал заявительный порядок для самих льготников; основная обязанность по включению детей в списки (постановке на учет) возлагалась на различные органы исполнительной власти субъекта РФ и/или органы местного самоуправления; в некоторых субъектах РФ отсутствовали специальные правила учета детей-сирот. Это привело к возникновению следующей проблемы.

2) Формирование государственной задолженности по жилищному обеспечению лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, отсутствие порядка ее ликвидации.

Неопределенность в нормах федерального и регионального законодательства РФ вопроса учета детей-сирот, а также несовершенство самой процедуры учета в субъектах РФ, в которых она применялась, привело к значительному числу неучтенных граждан из числа детей-сирот, достигших возраста 23 лет. В то время как согласно ст. 1 ФЗ N 159-ФЗ меры социальной поддержки предоставляются детям-сиротам в возрасте до 18 дет и лицам из их числа в возрасте от 18 до 23 лет. Многие из указанных граждан не обращались за предоставлением жилья, в отношении граждан, обратившихся после достижения 23-летнего возраста, сложилась противоречивая судебная практика: одним восстанавливали право на получение жилья, другим отказывали.

Таким образом, на 1.01.2013 г. (дата вступления ФЗ N 15-ФЗ) можно выявить следующие группы граждан из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, достигших 23 лет, которые не реализовали свое право на жилищное обеспечение:

- лица, которые не состоят на учете детей-сирот и не обращались за предоставлением жилья;

- лица, которые не состоят на учете детей-сирот, но обращались в орган учета (либо сами, либо их законные представители или органы опеки и попечительства), получили отказ, устный или письменный, который не обжалован или не оформлен в установленном порядке;

- лица, которые не состоят на учете детей-сирот, обращались в орган учета и в суд, получили решение суда об отказе в предоставлении жилья;

- лица, которые состоят на учете, однако до сих пор не обеспечены жильем.

Сложившаяся правоприменительная практика обнаружила серьезный пробел в регулировании порядка выявления нуждающихся в жилье детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в возрасте до 23 лет, зависящих в реализации своего права от законных представителей, органов опеки и попечительства, взаимодействия органов учета и органов опеки и попечительства.

Так, в одном из дел лицо из числа детей-сирот, достигшее возраст 23 лет, не было своевременно поставлено на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, что послужило основанием отказа в его предоставлении. Суд установил упущения со стороны ответственных компетентных органов в вопросе выявления и учета гражданина и признал право лица на обеспечение жилым помещением по ФЗ N 159-ФЗ, указав что "контроль за своевременной постановкой детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет, детей, находящихся под опекой (попечительством), на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и обоснование включения кандидатов в общеобластные и сводные списки на обеспечение жилыми помещениями в очередном финансовом году, который возложен на министерство общего и профессионального образования Ростовской области; и контроль за расходованием средств федерального бюджета и (или) областного бюджета в рамках утвержденного областной межведомственной комиссией по рассмотрению вопросов улучшения жилищных условий отдельных категорий граждан сводного списка и сбор отчетных документов, подтверждающих обеспечение жилыми помещениями граждан указанной категории, который возложен на министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, вытекают и обусловлены действиями органов исполнительной власти по месту жительства таких лиц по предоставлению им вне очереди жилой площади" (апелляционное определение Ростовского областного суда от 15.11.2012 г. по делу N 33-13268).

Кроме того, многие дети-сироты и лица из их числа не знают о наличии у них права на жилищное обеспечение, не понимают, каков порядок его реализации, не могут самостоятельно защитить свое право и добиться его реализации. Право на бесплатную юридическую помощь для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, было предоставлено указанным гражданам только с 15.01.2012 г. в соответствии с ФЗ от 21.11.2011 г. N 326-ФЗ, которым внесены соответствующие изменения в ст. 10 ФЗ N 159-ФЗ, и ФЗ от 21.11.2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в РФ".

3) Неопределенность в вопросе норм предоставления жилого помещения из расчета льготника и членов его семьи, как следствие, различия правоприменительных подходов ВС РФ, КС РФ.

Практика предоставления жилья до 1.01.2013 г. по договорам социального найма детям-сиротам (приравненным лицам) из расчета нормы предоставления на льготника или на всю семью льготника также сложилась неоднозначная. Общим правилом для договора социального найма является предоставление жилых помещений установленным категориям граждан, признанным нуждающимися в жилом помещении, по норме предоставления из расчета членов семьи (ч. 2 ст. 51, ч. 5 ст. 57, ст. 58 ЖК РФ).

Такой подход не признавался в отношении детей-сирот, хотя они также обеспечивались жилыми помещениями по договорам социального найма. Это ограничение получало закрепление в законодательстве субъектов РФ и судебной практике. Незадолго до введения нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот указанная практика стала меняться, основой чему явилось Определение ВС РФ от 11.05.2011 г. по делу N 43-Г11-9, в котором судебная коллегия ВС РФ признала необходимым распространять на детей-сирот (приравненных лиц), как и на других льготников, нормы ЖК РФ, предусматривающие предоставление жилого помещения с учетом состава семьи. Недопустимым ВС РФ посчитал уменьшение этих гарантий в законодательстве субъектов РФ.

Однако уже в Обзоре судебной практики ВС РФ за IV квартал 2012 г. (вопрос N 1) сделан прямо противоположный вывод о том, что гарантия жилищного обеспечения является адресной для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, поэтому может распространяться только на лиц указанной категории без учета членов семьи. Подтверждена указанная позиция применения льготы только к установленной категории граждан в Определении КС РФ N 36-О от 17.01.2013 г., причем вывод сделан уже с учетом нового порядка жилищного обеспечения по договорам специализированного найма.

4) Отсутствие регламентированного механизма обеспечения сохранности закрепляемых за детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей жилых помещений.

Это приводило к необоснованной утрате детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей прав на закрепленные жилые помещения, которые по площади могли превышать жилые помещения, предоставляемые детям по окончании опеки (попечительства); незаконному захвату жилых помещений сторонними лицами; вселению новых членов семьи без учета интересов ребенка; предоставлению этих жилых помещений новым нанимателям в связи с выбытием детей в интернатные учреждения, которые согласно редакции ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ до 1.01.2013 г. являлись местом жительства детей-сирот; разрушению и порче жилых помещений ввиду их бесхозяйного использования и содержания; нерешенности вопроса о распределении расходов по содержанию и сохранению закрепленных за детьми жилых помещений (за счет имущества ребенка, бюджетных средств или смешанная система).

5) Отсутствие четко закрепленных оснований нуждаемости (невозможности проживания в ранее закрепленных жилых помещениях) детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Это приводило к формированию негативной судебной практики. Так, например, суды часто толковали ограничительно нуждаемость детей в жилых помещениях по ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ, сводя ее только к отсутствию жилого помещения. В то время как нормы сначала ЖК РСФСР, затем ЖК РФ связывали нуждаемость в жилом помещении и со случаями, когда жилое помещение непригодно для проживания, не соответствует минимальной норме площади на одного проживающего в нем члена семьи. Кроме того, развитие практики жилищного обеспечения детей-сирот выявило более специальные обстоятельства по сравнению с общими основаниями нуждаемости в жилых помещениях, сформулированными в ст. 51 ЖК РФ. Например, проживание в жилом помещении с ребенком родителей, лишенных родительских прав, лиц, не являющихся членами семьи ребенка-сироты, усыновителей, если усыновление отменено, и др. Указанные основания должны были предусматриваться в законе с учетом требований ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, без чего правоприменительная практика серьезно отличалась в определении оснований нуждаемости и оценке одинаковых обстоятельств.

6) Отсутствие постинтернатного контроля (помощи) детям-сиротам после окончания пребывания в специализированных учреждениях и получения жилых помещений. Это приводило к практике отчуждения детьми своих приватизированных жилых помещений по заниженной стоимости, на крайне невыгодных условиях, обмана детей-сирот в сделках с недвижимостью, развитию практики мошеннических схем отъем жилья у детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вышедших из интернатных учреждений.

Новая модель жилищного обеспечения, предусмотренная ФЗ N 15-ФЗ, была призвана с 1.01.2013 г. решить указанные проблемы и повысить правовые гарантии жилищного обеспечения детей-сирот:

- установить отдельный от иных льготников порядок обеспечения жильем, чтобы исключить конкуренцию с иными внеочередниками и льготными категориями граждан;

- закрепить на уровне закона единое правило для субъектов РФ о формировании списка детей-сирот, нуждающихся в жилищном обеспечении, основанного на заблаговременном выявлении льготников и планировании средств для приобретения специализированных жилых помещений в государственный жилищный фонд субъекта РФ с тем, чтобы предоставление жилья детям-сиротам носило немедленный характер без ожидания в очереди;

- конкретизировать на уровне закона основания нуждаемости детей-сирот в предоставлении жилья, исходя из сложившихся в правоприменительной практике за годы действия ЖК РСФСР 1983 г., ЖК РФ, ФЗ N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей" критериев признания нуждающимися (установления невозможности проживания в ранее закрепленном жилом помещении) с учетом жизненных обстоятельств, в которых могут оказаться дети-сироты, и видов прав на жилое помещение, закрепленных в гражданском и жилищном законодательстве РФ;

- ликвидировать государственную задолженность по жилищному обеспечению перед лицами из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, которые имеют право на жилое помещение, но не были им обеспечены до 1.01.2013 г., независимо от возраста таких лиц;

- исключить риски утраты нанимателем права пользования жилым помещением на период социальной адаптации ребенка-сироты во взрослой жизни. Именно поэтому договор специализированного найма жилого помещения призван обеспечивать промежуточное звено в решении жилищного вопроса таких граждан. Договор специализированного найма исключает приватизацию жилого помещения, не допускает выселение нанимателя из жилого помещения по любым основаниям, гарантирует государственное сопровождение нанимателя в течение срока договора специализированного найма (введение элемента постинтернатного сопровождения детей-сирот, хотя система постинтернатного сопровождения детей-сирот еще не создана).

Следует отметить, что новый ФЗ N 15-ФЗ, вступивший в силу с 1.01.2013 г., был принят 29.02.2012 г. еще до утверждения Указом Президента РФ N 761 от 1.06.2012 г. Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 гг. При этом нововведения полностью вписались в указанную Стратегию.

В качестве мер, направленных на защиту прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в Стратегии предусмотрено совершенствование законодательства РФ в области защиты имущественных и неимущественных (личных) прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе своевременное обеспечение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями.

Подготовка законодательства субъектов РФ к применению ФЗ N 15-ФЗ выявила необходимость совершенствования нового механизма жилищного обеспечения детей-сирот (приравненных лиц) еще до начала его реализации. В сентябре 2012 г. был подготовлен Законопроект N 141318-6 о внесении изменений в ст. 1 ФЗ N 15-ФЗ, однако пока он остается без движения.

Первая, складывающаяся с 1.01.2013 г. правоприменительная практика, как судебная, так и практика работы субъектов РФ по формированию региональных списков льготников, установлению оснований невозможности проживания в закрепленных жилых помещениях, реализации порядка предоставления жилья при существующей задолженности перед гражданами, основания приобретения жилья у которых уже наступили, подтверждает необходимость совершенствования механизма жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.

Обеспечение с 1.01.2013 г. жилыми помещениями льготников по договорам найма специализированного жилого помещения представляет собой вариант промежуточный. После окончания срока договора наниматель не освобождает жилое помещение, оно сохраняется за гражданином. При отсутствии оснований для повторного заключения договора специализированного найма (п. 6 ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ в ред. ФЗ N 15-ФЗ) занимаемое нанимателем жилое помещение становится объектом заключаемого с этим же гражданином договора социального найма. Согласно ч. 5 ст. 103 ЖК РФ в ред. ФЗ N 15-ФЗ дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа не могут быть выселены из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений в границах соответствующего населенного пункта.

Таким образом, специализированный наем жилого помещения - это промежуточная временная гарантия, которая неизбежно трансформируется в социальный наем. Такая комплексная модель жилищного обеспечения, включившая специализированный и социальный наем, должна была сохранить тот уровень правовых гарантий, который был закреплен ЖК РФ и ФЗ N 159-ФЗ до 1.01.2013 г., что не реализовано в полной мере.

Основная роль в осуществлении новой модели жилищного обеспечения отведена субъектам РФ. Выполнение указанных функций осуществляется субъектами РФ преимущественно за счет собственных средств, однако финансовая помощь Российской Федерации, реализуемая в форме субвенций из федерального бюджета, сохранена.

ФЗ N 15-ФЗ предусмотрел решение основной части организационных вопросов жилищного обеспечения детей-сирот (приравненных лиц) в законодательстве субъектов РФ. Но практика разработки регионального законодательства показывает разные подходы субъектов РФ, возникновение спорных вопросов, ориентирование на федеральный уровень регулирования, который субъекты РФ считают недостаточным, а свою законодательную свободу в этом вопросе чрезмерной.

Несмотря на целый ряд важных и эффективных правовых гарантий, установленных с принятием ФЗ N 15-ФЗ, новый порядок не учел все необходимые моменты и не устранил коллизии, которые в рамках предыдущего подхода разрешались с учетом практики ВС РФ и КС РФ, оставив их на откуп субъектам РФ.

Главный недостаток (упущение) нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот состоит в том, что законодатель не закрепил возможность применения норм о социальном найме к специализированному найму, за исключением тех ограничений, которые были обусловлены целью перехода на систему специализированного найма (запрет на приватизацию и отчуждение жилого помещения).

Основные упущения сводятся к следующему.

1. Порядок формирования списка льготников

Хотя в ФЗ N 15-ФЗ и предписывается единый механизм формирования списка льготников, регламентация этого вопроса отнесена к законодательству субъектов РФ. Практика учета детей-сирот в субъектах РФ до 1.01.2013 г. складывалась, как показано, неодинаково, а упущения в работе органов опеки и попечительства, иных специализированных органов, ответственных за выявление и учет льготников, не всегда учитывались как уважительное основание для восстановления права детей-сирот, лиц из их числа на жилищное обеспечение. Поэтому правило о том, что включение в список нуждающихся не может зависеть только от действий самих льготников, а органы государственной власти в области защиты прав детей-сирот, в частности органы опеки и попечительства, обязаны предпринимать все меры по выявлению и включению ребенка в соответствующий региональный список, должно найти закрепление на уровне федерального закона и одинаково реализовываться в законодательстве субъектов РФ.

Уже сейчас у субъектов РФ возникают следующие вопросы по формированию списка льготников:

- необходим ли заявительный порядок формирования списка с предоставлением льготникам самостоятельного права обращения с заявлением или только по заявлению уполномоченных органов, осуществляющих защиту прав детей-сирот, например органов опеки и попечительства, и законных представителей;

- подлежат ли включению в список лица из числа детей-сирот, достигшие 23 лет, которые не были на учете и не обеспечены жильем до 1.01.2013 г.;

- вправе ли субъекты РФ ограничить обязанность по предоставлению жилья в отношении лиц из числа детей-сирот, достигших 23 лет, только теми гражданами, которые до 1.01.2013 г. состояли на учете нуждающихся в жилых помещениях, или обеспечению подлежат все указанные лица независимо от их учета до 1.01.2013 г.;

- подлежат ли обеспечению жильем лица из числа детей-сирот, достигшие 23 лет, в отношении которых состоялись до 1.01.2013 г. судебные решения об отказе в предоставлении жилья ввиду пропуска возрастного срока обращения за жилым помещением;

- может ли законодательством субъекта РФ устанавливаться внутренняя очередность предоставления жилья детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа с учетом объема финансирования и сроков формирования регионального жилищного фонда для детей-сирот, а также времени принятия на учет (включения в список).

В Рекомендациях по организации работы по предоставлению жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, разработанных Минобрнауки России (Письмо от 8.10.2012 г. N ИР-864/07), предлагается установить смешанный порядок формирования списка льготников. Такой порядок сочетает обязанность законных представителей ребенка по включению его в региональный список и обязанность самого уполномоченного органа по учету (в частности, органа опеки и попечительства) обеспечить включение ребенка в список, если своевременно ребенок не включен в него. Также субъектам РФ предлагается установить возможность заявительного учета для лиц из числа детей-сирот. Порядок формирования списка рекомендовано сделать простым и удобным, уполномоченному органу по формированию списка вменяется оказывать льготнику (его законным представителям) содействие в истребовании в соответствующих органах, учреждениях и организациях документов, необходимых для установления нуждаемости лица в жилом помещении и его включении в список. Предлагается закрепить межведомственное взаимодействие уполномоченного по ведению списка органа с иными органами, в том числе по учету льготников в других субъектах РФ, если место жительства и место нахождения закрепленного за ребенком-сиротой жилого помещения не совпадают.

Кроме того, некоторые ориентиры порядка формирования списка льготников установлены на уровне ФЗ N 15-ФЗ. В частности указано, что в список включаются лица, достигшие 14 лет. По заявлению в письменной форме лиц указанной категории, достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных учреждениях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении обучения в образовательных организациях профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.

Из этого следует, что порядок формирования списка нуждающихся (иными словами, учет льготной категории граждан) должен быть предварительным, это позволит при выявлении детей-сирот и их устройстве одновременно выявлять их нуждаемость в предоставлении жилья, формировать список, планировать бюджетные средства на строительство, приобретение жилых помещений и/или обеспечивать сохранность закрепленного за ребенком жилого помещения. Обязанность и ответственность по включению детей в указанный список следует преимущественно относить к функциям органов опеки и попечительства, поскольку именно на эти органы ФЗ "Об опеке и попечительстве" от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ возложены обязанности по выявлению и защите прав детей, оставшихся без попечения родителей, хотя законодательством субъектов РФ может быть определен иной уполномоченный орган исполнительной власти.

В то же время представляется правильным закрепить и право несовершеннолетних, достигших 14 лет (учитывая объем их дееспособности по ст. 26 ГК РФ), и уж тем более лиц из числа детей-сирот, достигших 18 лет, обратиться с заявлением о включении в список, если в нарушение прав таких детей они не были по бездействию соответствующего органа включены в список нуждающихся в жилых помещениях. Исключительно заявительным порядок учета не должен быть, так как дети, особенно оставшиеся без попечения родителей, в силу неполной дееспособности и особой жизненной ситуации требуют содействия в реализации их прав. Заявительный порядок формирования списка необходимо использовать в сочетании.

В отношении жилищного обеспечения лиц из числа детей-сирот, достигших 23 лет, то есть "возрастных" лиц, ФЗ N 15-ФЗ с обратной силой распространены положения нового порядка предоставления жилья, если такие лица не получили жилье до 1.01.2013 г. Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.

При всей однозначности нормы п. 9. ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ в редакции ФЗ N 15-ФЗ по возрастной категории лиц из числа детей-сирот возникает множество вопросов.

Спорным в практике является вопрос, всех ли "возрастных" лиц из числа детей-сирот обеспечивать с 1.01.2013 г. жильем или только тех, которые состояли на учете до 1.01.2013 г. Представляется, что правильным будет подход к обеспечению указанных лиц, независимо от того, состояли они на учете до 1.01.2013 г. или нет. Если ФЗ N 15-ФЗ закрепил право "возрастных" лиц из числа детей-сирот, достигших 23 лет, не обеспеченных жильем до 1.01.2013 г., на получение такого жилья, это право двусмысленно трактоваться не должно, и судебную практику, противоречиво складывавшуюся до 1.01.2013 г., необходимо оставить в прошлом. В ФЗ N 15-ФЗ реализация права "возрастных" лиц из числа детей-сирот не обусловлена тем обстоятельством, состояли ли они на учете нуждающихся до 1.01.2013 г., кто виноват в том, что не состояли, обращались ли сами или их законные представители, какое законодательство в субъекте РФ действовало, предусматривавшее учет или не предусматривавшее.

В частности, в Докладе о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2011 г.*(1). указано: "На практике возникают ситуации, когда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выносят различные решения, зачастую ограничивающие возможность реализации такого права. Указанные решения, как правило, обосновываются тем, что лица из числа детей-сирот, не вставшие на учет по обеспечению жилой площадью до достижения возраста 23 лет, по мнению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, лишаются такого права, поскольку утрачивают статус данной категории лиц. Вместе с тем законом не предусмотрено аналогичного права для лиц из числа детей-сирот в возрасте до 23 лет. В результате органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выносят решения, в соответствии с которыми лица из числа детей-сирот, не вставшие на учет по обеспечению жилой площадью до достижения возраста 23 лет, лишаются права на обеспечение жилой площадью как не принадлежащие к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством). Исходя из существа вопроса, представляется правильным считать, что право лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по тем или иным причинам не реализованное до указанного в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ возраста, сохраняется и должно быть обеспечено на законодательном уровне".

Сейчас в судебной практике вопрос решается во многих субъектах РФ следующим образом. С 1.01.2013 г. "возрастные" лица из числа детей-сирот напрямую обращаются в суд с исками о предоставлении им жилого помещения, на которое имеют право независимо от того, состояли лица на учете до 1.01.2013 г. или нет и, соответственно, включены они в региональный список с 1.01.2013 г. или нет. В судебной практике, складывающейся уже с 1.01.2013 г., суды опираются на правовую позицию КС РФ в Определении от 5.03.2009 г. N 376-О-П, согласно которой значение имеет объективная нуждаемость детей-сирот в предоставлении жилья. В качестве примеров судебной практики с учетом нового порядка жилищного обеспечения можно привести определение Приморского краевого суда от 15.01.2013 г. N 33-11477; апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 19.03.2013 г. N 33-802/2013; определение Ленинградского областного суда от 6.03.2013 г. N 33-982/2013. Однако же о формировании практики говорить преждевременно.

Поскольку право "возрастных" лиц из числа детей-сирот законом закреплено, целесообразным представляется установление в региональном законодательстве порядка включения "возрастных" лиц из числа детей-сирот в региональный список для планирования денежных средств на приобретение жилья, более эффективного механизма реализации жилищного обеспечения таких лиц, установления внесудебного порядка оснований нуждаемости.

Передача в компетенцию субъектов РФ регулирования процедурных вопросов как раз призвана ускорить, упростить процесс, адаптировать его к региональной системе исполнительных органов, в том числе органов опеки и попечительства, особенностям бюджетного процесса и т.п., чтобы не ждать жестко регламентированной процедуры по каждому вопросу от федерального законодателя. Поэтому, если в законе субъекта РФ согласно ФЗ N 15-ФЗ с 1.01.2013 г. устанавливается процедура включения таких лиц в список, эта процедура должна создаваться исключительно для реализации гарантированного федеральным законом права таких лиц, а не для создания очередных формальных препятствий, для отказа в реализации права или установления избирательного подхода.

В то же время сложность в решении отмеченного вопроса добавляет не только та часть "возрастных" лиц из числа детей-сирот, которые не состояли на учете до 1.01.2013 г., но и те граждане, в отношении которых вынесены отказные судебные решения. Для правильного решения вопроса жилищного обеспечения таких лиц следует выяснять, по каким основаниям суд вынес отказное решение. Если основания отказа не связаны с нуждаемостью, а касаются организационных моментов учета/обращения гражданина за предоставлением жилья, право на получение жилого помещения согласно новому порядку, действующему с 1.01.2013 г., должно признаваться при наличии у лица нуждаемости в предоставлении жилого помещения, которая возникла до достижения им возраст 23 лет. Если лицо из числа детей-сирот, достигшее 23 лет, самостоятельно приобрело жилое помещение и не нуждается в его предоставлении, право на реализацию гарантии по ФЗ N 159-ФЗ гражданин утрачивает. Такая позиция подтверждается Определением КС РФ от 24.01.2013 г. N 120-О.

Актуальным является вопрос с очередностью предоставления жилья гражданам, которые включены в список, подлежат включению, ведь нормы ФЗ N 159-ФЗ в редакции ФЗ N 15-ФЗ не предусматривают предоставление жилья в порядке какой-либо очередности. Жилищное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа закон связывает с наступлением конкретных перечисленных в нем обстоятельств (оснований) - достижение возраста, окончание опеки/попечительства, прекращение пребывания в интернатном учреждении, окончание образовательной организации, военной службы и т.д.

Формирование списка льготной категории граждан не означает формирование очередности предоставления жилья. Список носит учетный характер, направленный на заблаговременное выявление льготников и планирование создания/приобретения жилья. Поэтому представляется правильным не ставить предоставление жилья в зависимость от времени включения лица в список и установления какой-либо очередности, ее не может быть. Однако же здесь возникают организационные сложности. Так, список начал формироваться в субъектах РФ с 1.01.2013 г., в зависимости от порядка, разработанного субъектом РФ. В него могут быть включены с 1.01.2013 г. все обратившиеся лица из числа детей-сирот, в отношении которых существовала задолженность с периода до 1.01.2013 г. Право на предоставление жилых помещений у них уже возникло, обстоятельства для предоставления наступили, поэтому все сразу одновременно могут претендовать на реализацию жилищного обеспечения. При том, что у детей-сирот в указанный период времени также могут наступить основания для предоставления жилья. При наличии задолженности по жилищному обеспечению детей-сирот, лиц из их числа, которая сформировалась еще до 1.01.2013 г., уйти от необходимости определения какой-то внутренней очередности достаточно сложно.

На разработку регионального законодательства у субъектов РФ был почти год с даты принятия ФЗ N 15-ФЗ, однако же порядок формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот начал действовать с 1.01.2013 г. Кроме того, существует проблема недостаточности средств субъектов РФ для своевременного обеспечения сразу всех льготников, у которых уже наступили основания приобретения жилья. Порядок предварительного учета льготников (формирование регионального списка) и планирования денежных средств должен изменить ситуацию.

Но проблемы жилищного обеспечения на первом этапе реализации новой модели, включая формирование скрытой очередности или закрепляемой в законодательстве субъектов РФ, все равно будут. Исходя из мониторинга ситуации по субъектам РФ и складывающейся правоприменительной практики, необходимо перспективно оценивать выполнимость обязательств с учетом существующего объема финансирования, включая федеральные субвенции, организационные возможности субъекта РФ согласно возложенным полномочиям, что уже можно определять по практике формирования региональных списков. Иначе задолженность по жилищному обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, "возрастных" лиц из числа детей-сирот будет накапливаться, а гарантии окажутся не реализованными.

Так, например, 4 февраля 2013 г. Решением Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам по вопросу "Об обеспечении жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей" сформированы предложения Правительству РФ о выделении дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета на жилищное обеспечение детей-сирот и приравненных лиц; рассмотрении возможности передачи на федеральный уровень полномочий по жилищному обеспечению указанных лиц; совместно с регионами разработка мер по созданию достоверной базы данных о лицах, нуждающихся в жилищном обеспечении и др.*(2).

Это свидетельствует об уже явных сложностях правового, финансового, организационного характера, в реализации новой модели жилищного обеспечения детей-сирот (приравненных лиц), которая началась с 1.01.2013 г. В связи с этим опасения вызывает следующая проблема.

2. Срок предоставления жилого помещения

Так, законодательно не установлен срок, в течение которого дети по наступлении предусмотренных в законе обстоятельств должны быть обеспечены жилыми помещениями. Ранее в ст. 57 ЖК РФ предусматривался внеочередной порядок предоставления жилого помещения, и даже несмотря на это формировалась задолженность по жилищному обеспечению. С 1.01.2013 г. действует особой порядок целевого предоставления жилья из специализированного жилищного фонда, который по смыслу правовой гарантии подразумевает немедленное предоставление жилья при наступлении установленных в законе обстоятельств. Однако отсутствие закрепленного в законе срока вносит серьезную неопределенность в реализацию жилищной гарантии и позволяет органам власти злоупотреблять своими обеспечительными функциями либо ставить их в зависимость от выделения субвенций, средств регионального бюджета, сроков строительства или приобретения жилья и т.п.

Кроме того, отсутствие установленного в ФЗ N 15-ФЗ срока предоставления жилых помещений из специализированного жилищного фонда создает неопределенности судебных решений и ставит под сомнение их исполнимость. Так, согласно информации, подготовленной Ростовским областным судом для формирования позиции рассмотрения споров по жилищному обеспечению детей-сирот (приравненных лиц), отмечается, что оснований для установления в судебном решении конкретных сроков для ответчика исполнения судебного решения не имеется. Представляется, что указанная законодательная неопределенность, влияющая на практику применения, будет только способствовать росту жилищной задолженности перед детьми-сиротами (приравненными лицами) и является не чем иным, как ухудшением правовых гарантий их жилищного обеспечения. Закрепление организационного допустимого срока предоставления жилого помещения должно появиться в федеральном законе, что гарантирует сохранение прежнего порядка немедленной реализации льготниками своего права на жилищное обеспечение.

3. Основания невозможности проживания в жилом помещении

В ФЗ N 15-ФЗ некорректно сформулированы некоторые основания нуждаемости (невозможность проживания в жилом помещении), в частности связанные с проживанием в жилом помещении родителей, лишенных родительских прав. Невозможность вселения ребенка в ранее закрепленное за ним жилое помещение обусловлена судебным отказом в принудительном обмене жилого помещения, что вступает в противоречие с положением ст. 91 ЖК РФ о выселении из жилого помещения (а не обмене) лиц, лишенных родительских прав. При этом учитывая, что норма о выселении практически не применяется на практике. Кроме того, принудительный обмен невозможен, если жилое помещение находится в собственности, а не на праве найма.

Отсутствуют основания нуждаемости, аналогичные уже закрепленным в законе, в частности проживание в жилом помещении усыновителей, если усыновление отменено судом (это основание несколько отличается от проживания в жилом помещении родителей, лишенных родительских прав) и требуется установление прекращения права пользования помещением усыновителя или признание ребенка не приобретшим право пользования.

Необходимо установление основания нуждаемости при проживании ребенка-сироты в жилом помещении в общежитии или ведомственном жилищном фонде, статус которых не является определенным согласно ст. 7 ФЗ "О введении в действие ЖК РФ" (если указанные жилые помещения не переданы в ведение органов местного самоуправления, но находились в домах, принадлежавших государственными или муниципальным предприятиям либо учреждениям).

Не решен вопрос об учете жилых помещений, находящихся в пользовании или собственности детей-сирот на территории иностранного государства в целях установления нуждаемости в предоставлении жилья на территории РФ. Отсутствие требуемой регламентации приводит к ущемлению прав детей-сирот, имеющих жилье за пределами РФ и получающих на этом основании отказ в предоставлении жилья на территории РФ. В то время как порядок проверки качества такого жилья отсутствует, а ребенок вынуждается к переезду за пределы РФ, не получая как гражданин РФ жилье на территории РФ.

4. Норма предоставления жилого помещения

До 1.01.2013 г., когда жилые помещения предоставлялись детям-сиротам из фонда социального использования, согласно правовым подходам ВС РФ (Определение от 11.05.2011 г. по делу N 43-Г11-9) стала складываться практика обеспечения жильем из расчета всех членов семьи ребенка-сироты. При переходе с 1.01.2013 г. на новый порядок жилищного обеспечения правоприменительный подход был неоправданно скорректирован самим же ВС РФ в обзоре судебной практики за IV квартал 2012 г. Данный Обзор состоялся уже с учетом (хотя в тексте оговорки об этом не имеется) положений ФЗ N 15-ФЗ, принятого 29.02.2012 г., хотя и не действовавшего до 1.01.2013 г. Изменение категории жилищного фонда социального использования на фонд, предназначенный специально для детей-сирот, и при отсутствии в ФЗ N 15-ФЗ регламентации о норме предоставления жилья подход нормирования жилого помещения был пересмотрен. При этом совершенно не учитывается, что в ФЗ N 15-ФЗ смысл нового подхода к жилищному обеспечению детей-сирот заключается в промежуточном предоставлении жилья, как специализированного (благодаря ограниченному режиму использования помещения), с закреплением в дальнейшем этого же жилого помещения на условиях социального найма. Таким образом, конечная цель гарантии, как и прежде, - обеспечение постоянным жильем детей-сирот. Напротив, получается, что ФЗ N 15-ФЗ, который был направлен на повышение правовых гарантий в области жилищного обеспечения детей-сирот, привел к ущемлению их прав в части размера предоставляемого жилья и обеспечения всей семьи ребенка-сироты жилым помещением. Таким образом, законодатель упустил особенность регулирования трансформируемой модели жилищного обеспечения детей-сирот (приравненных лиц), которая нуждается в применении к ней и норм о социальном найме, и о специализированном, и позиции высших судов оказались ограничительными.

В то же время субъекты РФ не лишены возможности предусмотреть в своем законодательстве положение о жилищном обеспечении льготной категории граждан из расчета членов семьи. Однако такой порядок не обеспечит равные условия реализации правовой гарантии жилищного обеспечения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа на территории РФ, что нарушает принцип равенства всех перед законом. Семья в жилищном праве имеет особое субъектное значение, традиционно институт предоставления гражданам постоянного жилья распространял свое действие на всех членов семьи. Нормы жилищного законодательства всегда в этом вопросе учитывали принципы семейного права, создавая условия удовлетворения потребности в жилье семьи в целом, а не ее членов отдельно друг от друга. Странно представить, что члены семьи, проживающие вместе, имеющие общее хозяйство, быт, должны обеспечиваться жилыми помещениями отдельно друг от друга, а затем объединять их в единое целое. Поскольку предоставление специализированного жилого помещения является формой обеспечения ребенка постоянным жильем, тезис, высказанный в Определении КС РФ N 36-О от 17.01.2013 г., о том, что члены семьи ребенка не лишены возможности получения иного жилого помещения в случае нуждаемости в нем, является крайне сомнительным, противоречит принципам жилищного обеспечения граждан постоянным жильем и нарушает принципы семейного права.

В отношении детей-сирот (приравненных лиц) вопрос семьи является особым, поэтому нормы жилищного обеспечения никак не могут быть дискриминационными для семьи ребенка-сироты (приравненных лиц) по сравнению с нормами для всех иных семей, получающих постоянное жилье.

5. Плата за жилое помещение

В ФЗ N 15-ФЗ не закреплены аналогичные социальному найму положения о плате за жилое помещение и возможности освобождения малоимущих нанимателей от платы за наем, а также установления размера платы как в социальном найме.

Институт жилищного обеспечения детей-сирот (приравненных лиц) должен в новой модели стремиться к максимально эффективному, своевременному решению жилищной проблемы граждан, оказавшихся в особой жизненной ситуации, поэтому механизм должен постоянно анализироваться и совершенствоваться.

Предложение о передаче функций жилищного обеспечения на федеральный уровень представляется вполне рациональным, во всяком случае для организации межсубъектного взаимодействия; создания более эффективной системы софинансирования мероприятий по созданию специализированного жилищного фонда для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, учитывая наличие государственной задолженности по обеспечению жильем во многих субъектах РФ; установления единых стандартов реализации права; формирования единого по РФ списка льготников, тем более что ведение такого списка непосредственно должно быть связано с системой выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей. Гарантия жилищного обеспечения детей-сирот (приравненных лиц) является федеральной (установлена ФЗ N 159-ФЗ, ЖК РФ), поэтому существенные различия в ее реализации на уровне субъектов РФ недопустимы. Такая неравномерная система жилищного обеспечения детей-сирот на усмотрение субъектов РФ не отвечает роли государства в решении проблем семьи и детства на современном этапе развития.

А. Тарасова,

к.ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского

права ЮРИФ РАНХиГС

"Административное право", N 2, II квартал 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://minjust.ru/portal_pravoprimeneniya/doklady_prezidentu.

*(2) http://www.council.gov.ru...ctivities/29928.