Ненормативные правовые акты органов государственной власти как элементы эмиссионного состава (Ф.А. Афаунова, "Законодательство", N 2, февраль 2013 г.)

Ненормативные правовые акты органов государственной власти как элементы эмиссионного состава

Влияние актов публичной власти на возникновение и прекращение корпоративных правоотношений всегда было довольно ощутимым. На протяжении продолжительного периода как отечественным, так и зарубежным законодательством предусматривался разрешительный порядок создания акционерных обществ. Ярчайший тому пример - принятый в Великобритании закон от 11 июня 1720 г., ставший известным как Акт о мыльных пузырях (Bubbles Act). Этот документ запрещал компаниям действовать в качестве корпоративных организаций и распространять акции среди широкой публики без легального полномочия, подтвержденного королевской грамотой или актом парламента*(1). Необходимость такого ограничения объяснялась тем, что продавались акции очевидно несостоятельных компаний, например, заявлявших о планах разведения слонов в Великобритании, о производстве вечного двигателя. Даже последующий переход к явочно-нормативному порядку долгое время имел исключительно формальный характер, так как сохранялось довольно жесткое и подробное регулирование процесса регистрации юридических лиц*(2).

Отмеченное явление наблюдается и сейчас. В сфере регламентации корпоративных отношений особенно важно соблюдение баланса централизованного и децентрализованного регулирования. Акционерные общества - инструмент аккумуляции капиталов неограниченного круга лиц, поэтому без государственного контроля не избежать серьезных злоупотреблений и нарушений прав инвесторов, приобретших статус акционеров. Кроме того, акции представляют собой действенный финансовый инструмент, позволяющий извлекать значительную прибыль, поэтому развитие акционерного законодательства должно учитывать национальные интересы, что невозможно без государственного вмешательства. При этом, бесспорно, не стоит увлекаться жесткими государственными методами регулирования гражданско-правовых отношений. Еще И.Т. Тарасов отмечал нежелательность чрезмерного расширения сферы непосредственного действия центральной власти*(3).

Государственное регулирование осуществляется по-разному: путем установления императивных норм и путем непосредственного участия в корпоративных правоотношениях (издание соответствующих актов, без которых невозможна динамика корпоративных правоотношений).

В настоящее время роль государства достаточно заметна. Если придерживаться предложенной классификации, следует отметить, что, во-первых, отечественное законодательство характеризуется наличием немалого количества императивных норм (они имеются в Гражданском кодексе РФ, в Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"); во-вторых, возникновение корпоративных правоотношений немыслимо без соответствующих актов государственной власти. Так, юридическое лицо, и акционерное общество в частности, возникает с момента государственной регистрации. До государственной регистрации не приходится говорить о правоспособности акционерного общества, а это - непременная предпосылка корпоративных правоотношений.

В настоящее время процедура регистрации юридических лиц регламентирована Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Данным актом предусмотрена более чем либеральная процедура регистрации юридических лиц. Регистрирующий орган не проверяет на предмет соответствия федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации форму представленных документов (за исключением заявления о государственной регистрации) и содержащиеся в этих документах сведения. Статьей 23 того же закона предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Таким образом, установлен заявительный порядок государственной регистрации юридических лиц.

На отсутствие контрольных функций у регистрирующих органов не раз обращали внимание суды. Так, при рассмотрении одного из дел Арбитражный суд Костромской области подчеркнул, что достоверность сведений, указанных в документах, подаваемых на регистрацию, заявитель удостоверяет своей подписью, следовательно, он несет ответственность за их содержание и за соблюдение всех предусмотренных законодательством процедур. Налоговый орган не наделен законом правом проверять документы юридического лица, представляемые для государственной регистрации, на предмет достоверности содержащихся в них сведений и соответствия их законодательству*(4).

Такой мягкий подход законодателя отвечает требованиям динамично развивающегося оборота. Иное решение вопроса, а именно наделение регистрирующих органов полномочиями для проверки подаваемых на регистрацию документов, значительно затруднило, а главное, замедлило бы процесс регистрации юридических лиц.

Стремление максимально расширить свободу образования юридических лиц характерно и для зарубежных государств. Так, в США действует теория корпорации de facto. При выполнении определенных условий объединение лиц считается корпорацией даже без государственной регистрации. Более того, третьи лица не вправе отрицать существование корпорации*(5). В Великобритании существующее деление юридических лиц на созданные на основании специального акта парламента и созданные на основании общего акта парламента теряет практическое значение. Но нельзя игнорировать природу акта государственной регистрации. О.А. Красавчиков отмечал, что акты регистрации, осуществляемой государственными органами, являются разновидностями актов государственного контроля, которые служат средством выражения государственного отношения к неким гражданско-правовым связям, складывающимся вне инициативы данного органа управления, и содержание которых определяется в соответствии с законом самими сторонами гражданского правоотношения*(6). Вряд ли предусмотренная законом возможность последующей ликвидации юридического лица, созданного с грубыми нарушениями законодательства, позволяет оперативно реагировать на нарушения, защищать интересы кредиторов. Поэтому, как нам кажется, опираться на одни лишь либеральные идеи в данном вопросе не следует. Более разумным представляется соблюдение определенного баланса интересов оборота, создаваемых юридических лиц и общества в целом, потенциальных кредиторов.

Безусловно, в настоящее время с учетом развития корпоративного законодательства нельзя согласиться с мнением И.Т. Тарасова о том, что единственно целесообразным является применение только концессионной системы учреждения корпораций*(7). Но совсем обойтись без элементов разрешительного порядка регистрации юридических лиц невозможно. Так, во Франции в разрешительном порядке создаются торговые товарищества, учредителями которых являются иностранцы, в Германии - учреждения, страховые общества, банки. Элементы разрешительного порядка можно усмотреть и в отечественном законодательстве. Так, статья 27 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает обязательное получение предварительного согласия антимонопольного органа на создание и реорганизацию коммерческих организаций при определенных условиях. Несоблюдение данного требования представляет собой административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Причем о факте правонарушения свидетельствует представление соответствующих документов*(8). Положительно оцениваем также наличие в законодательстве иных составов административных правонарушений (ст. 14.25 КоАП РФ). Полагаем, что следует наделить регистрирующие органы определенными контрольными полномочиями, чтобы наиболее серьезные и грубые нарушения могли быть обнаружены уже на стадии регистрации юридического лица.

Необходимо отметить, что при разработке Проекта изменений ГК РФ*(9) по данному вопросу велись оживленные дискуссии. Правоведы обращали внимание на несовершенство действующего законодательства о регистрации юридических лиц.

По мнению Е.А. Суханова, отечественный подход к регистрации юридических лиц "сверхлиберальный" и ведет к развитию многообразных злоупотреблений. Регистрация, результаты которой обладают публичной достоверностью, неизбежно требует юридически квалифицированной проверки (экспертизы) учредительных документов и личности учредителей, и такая проверка должна осуществляться не налоговыми, а специализированными организациями*(10).

С.В. Сарбаш отмечает, что значительное сокращение контрольно-надзорных функций государственных органов привело к тому, что объективно необходимая потребность в надлежащем осуществлении такой регистрации оказалась не удовлетворенной, следует установить ясные и четкие правила проверки тех данных, которые требуются для регистрации юридического лица. При этом С.В. Сарбаш выступает против установления правила о правовой экспертизе уставных документов, допуская возложение функций по проверке соответствующих данных на государственные регистрирующие органы, органы юстиции, нотариусов, торгово-промышленные палаты*(11). В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации предлагалось установить обязательную проверку достоверности и соответствия действующему законодательству содержания учредительных документов, а также вносимых в них изменений*(12). В Проекте изменений ГК РФ нашел отражение подход, в соответствии с которым уполномоченный государственный орган обязан провести проверку достоверности данных, включаемых в реестр, в порядке и в сроки, предусмотренные законом.

Акт регистрации юридического лица - это ненормативный акт. Разграничение нормативных и ненормативных актов осуществляется по целому ряду признаков. Так, М.Н. Марченко предлагает следующие критерии: нормативные акты содержат в себе общие предписания в виде норм права и рассчитаны на многократное применение, тогда как в ненормативных актах норм права нет, туда включаются лишь предписания индивидуального характера. Нормативно-правовые акты адресованы широкому, точнее, неопределенному кругу юридических и физических лиц, в то время как индивидуальные акты обращены к строго определенным лицам или кругу лиц и издаются по вполне определенному поводу. И наконец, нормативно-правовыми актами охватывается весьма широкий круг общественных отношений, а индивидуальные акты рассчитаны лишь на строго определенный их вид. Действие индивидуального акта завершается с прекращением существования конкретных общественных отношений, в то время как нормативно-правовые акты продолжают действовать независимо от того, существуют или не существуют конкретные отношения, предусмотренные данным актом*(13). Если мы проанализируем акт государственной регистрации юридического лица, то неизбежно придем к выводу о том, что он подпадает под эти признаки. Данный акт не содержит норм права; адресован строго определенному кругу лиц (учредителям); издается по определенному поводу - в связи с созданием юридического лица, следовательно, регулирует строго определенные общественные отношения; в отсутствие зарегистрированного юридического лица теряет смысл и акт регистрации. Именно поэтому при ликвидации юридического лица аннулируется и соответствующая запись в Едином реестре юридических лиц.

Акт государственной регистрации - это правовой акт, хотя и ненормативный. Он имеет правоустанавливающее значение. Создаваемое юридическое лицо наделяется правоспособностью. Признание акта государственной регистрации недействительным не влияет ретроспективно на эту правоспособность. Юридическое лицо признается созданным, а при признании акта регистрации недействительным может быть ликвидировано. Именно поэтому государственную регистрацию нельзя признать сделкой. Как подчеркнул в одном из своих решений Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, признание недействительной государственной регистрации возможно по итогам подачи заявления о признании недействительным акта государственного органа в порядке ст. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, но не в порядке последствий недействительности сделки*(14).

Близки по своей природе к акту регистрации юридического лица административные акты, издаваемые в процессе эмиссии. По характеру воздействия на соответствующие отношения их можно разделить на положительные и отрицательные. Одни акты положительно влияют на эмиссию акций (акты регистрации выпуска ценных бумаг, проспекта ценных бумаг, отчета об итогах выпуска ценных бумаг), другие - отрицательно (решение о признании выпуска несостоявшимся, решение о приостановлении эмиссии). Так же как и акт регистрации юридического лица, акты регистрации, издаваемые в процессе эмиссии ценных бумаг, являются актами государственного контроля. Анализ данной группы юридических фактов целесообразно начать с рассмотрения государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг.

В момент государственной регистрации выпуска появляются ценные бумаги (акции) как объекты гражданских прав. То есть административным актом в оборот вводятся новые объекты. Нельзя не заметить сходство с государственной регистрацией юридических лиц, когда соответствующим государственным актом фиксируется факт создания нового субъекта права. До государственной регистрации выпуска ценных бумаг недопустимо их размещение.

К сожалению, в законе имеются исключения. При учреждении акционерного общества размещение акций осуществляется в день государственной регистрации акционерного общества до государственной регистрации выпуска ценных бумаг. Обоснованным считаем предложение Д.В. Ломакина установить правило, согласно которому уставный капитал акционерного общества должен формироваться не в момент государственной регистрации общества, а после нее*(15). В этом случае правоспособность и дееспособность юридического лица возникнут в разное время: правоспособность - в момент государственной регистрации юридического лица, а дееспособность - лишь после оплаты уставного капитала. До этого момента юридическое лицо может вступать лишь в отношения, связанные с размещением и оплатой акций. Более того, целесообразно допустить к размещению акций на этом этапе третьих лиц. Такое решение будет соответствовать инвестиционной природе акций.

Справедливости ради отметим, что не все авторы связывают момент возникновения акций как объектов гражданских прав с государственной регистрацией их выпуска. Так, по мнению ряда исследователей, акция как объект гражданских прав появляется в момент отчуждения первому обладателю*(16). При наличии некоторых несущественных различий во взглядах они сходятся в том, что момент возникновения акции необходимо привязывать к моменту возникновения права собственности на нее.

Как нам кажется, совершенно очевидно, что акции начинают существовать до момента отчуждения первым приобретателям, а именно в момент государственной регистрации выпуска акций. Не случайно размещение акций допускается только после государственной регистрации выпуска (п. 1 ст. 19 Федерального закона "О рынке ценных бумаг), а все сделки, заключенные ранее, являются ничтожными. На это не раз обращали внимание судебные инстанции*(17). Но лучше признать такие сделки незаключенными, так как отсутствует предмет сделок. Акции, выпуск которых зарегистрирован, зачисляются на так называемый эмиссионный счет эмитента для их последующего списания при размещении или аннулировании*(18). Именно в момент государственной регистрации выпуску присваивается государственный регистрационный номер, а он является обязательным реквизитом ценной бумаги. Согласно ст. 144 ГК РФ отсутствие обязательных реквизитов ценной бумаги влечет ее ничтожность*(19). Нельзя согласиться с тем, что закон не связывает с государственной регистрацией каких-либо правоустанавливающих последствий. Именно признание сделок с акциями до государственной регистрации выпуска ничтожными свидетельствует об обратном, т.е. с момента государственной регистрации выпуска акции поступают в оборот, а соответственно приобретают свойства объектов гражданских прав.

Но и такое решение вопроса о возникновении акций не снимает проблему прав эмитента на них до размещения. Полагаем, для ее решения необходимо разграничить права на бумагу и права из бумаги. Допущение раздельного возникновения прав на бумагу и прав из бумаги вызывает острую критику. Действительно, такой подход не совсем укладывается в устоявшуюся классическую систему воззрений на ценные бумаги.

Во-первых, очевидно противоречие с таким постулатом, как зависимость, существующая между ценной бумагой и выраженным в ней правом, - передача этого права предполагает и передачу права на бумагу. Только тот, кто имеет право на бумагу, может в силу этого права распоряжаться ею с целью осуществления права из бумаги. Право на бумагу и право из бумаги имеют одну и ту же судьбу*(20). Во-вторых, смысл ценной бумаги именно в том, чтобы удостоверять имущественные права, так как ценность представляет не бумага как вещь, а право, заключенное в ней.

Думается, что все приведенные постулаты справедливы для классических ценных бумаг в документарной форме. Но когда речь идет о бездокументарных ценных бумагах, ситуация несколько меняется. В настоящее время законодательный подход к регулированию документарных и бездокументарных ценных бумаг унифицирован. Так, ст. 16 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" устанавливает, что любые имущественные и неимущественные права, закрепленные в документарной или бездокументарной форме, независимо от их наименования, являются эмиссионными ценными бумагами, если условия их возникновения и обращения соответствуют совокупности признаков эмиссионной ценной бумаги. Показательна в данном вопросе судебная практика*(21). Применение такого способа защиты, как виндикационный иск, превращает бездокументарные ценные бумаги в юридическую фикцию, распространяя на них юридический режим вещей. Использование соответствующего приема юридической техники никак не меняет сущности рассматриваемого явления. По своей природе бездокументарные ценные бумаги никак нельзя приравнять к классическим ценным бумагам. Существующие в отечественном правопорядке бездокументарные акции обнаруживают сходство с такой категорией англо-американского права, как оборотный документ. Таковыми Единообразный торговый кодекс США признает вексель, чек, депозитный сертификат. Осуществление прав по этим документам допускается и без предъявления самого документа, т.е. наблюдается отсутствие неразрывной связи между документом и правом из него.

Схожая ситуация возникает в отечественном правопорядке применительно к бездокументарным акциям. Нельзя согласиться с тем, что последние не имеют никакого материального носителя. Существует запись на лицевом счете у реестродержателя или запись по счету депо. Как справедливо отмечает А.В. Габов, бездокументарная ценная бумага также представляет собой документ, только электронный или бумажный, в виде совокупности записей, содержащихся в учетных регистрах, образующих лицевой счет или счет депо (в депозитарии или специализированном депозитарии)*(22). Презентовать этот документ нет возможности, для реализации права требуется иное, а именно - лицо должно быть в списке, составляемом регистратором. Таким образом, налицо более слабая связь между бездокументарной акцией и правом, которое она удостоверяет. Поэтому, думаем, можно вполне допустить определенный разрыв во времени при возникновении прав, связанных с акцией. То есть изначально возникают права эмитента на акцию, а при отчуждении акции первому приобретателю появляется комплекс прав, удостоверяемых акцией. С точки зрения А.В. Габова, существует определенный временной промежуток, когда ценная бумага как вещь существует, но прав не предоставляет. В зависимости от способа возникновения этот промежуток может быть символическим и практически не иметь какого-либо существенного правового значения (вексель сразу после составления переходит в руки его первого владельца) или, напротив, быть весьма продолжительным (такова ситуация при эмиссии ценных бумаг, когда бумаги возникают как объекты права собственности с момента государственной регистрации, однако попадают к своим первым владельцам (начинают предоставлять права) через довольно долгий срок)*(23).

Кроме того, в законе предусмотрены и другие ситуации, когда лицо обладает правом собственности на ценную бумагу, но не обладает правами из нее. Так, в соответствии со ст. 76 Федерального закона "Об акционерных обществах" выкупленные акционерным обществом акции поступают в его распоряжение, они не предоставляют право голоса, не учитываются при подсчете голосов, по ним не начисляются дивиденды. Аналогично вопрос решается применительно к акциям народных предприятий, к государственным ценным бумагам*(24).

Акт государственной регистрации выпуска ценных бумаг, так же как и акт государственной регистрации юридического лица - административный акт, индивидуальное решение, он соответствует всем перечисленным признакам ненормативного акта. Акт регистрации выпуска акций не содержит в себе норм права. Данный акт имеет конститутивный характер, обладает правоустанавливающим значением. Он адресован определенному кругу лиц - эмитентам акций и акционерам (в случае регистрации выпуска после размещения ценных бумаг), им порождаются конкретные правовые последствия: эмитенты получают разрешение на размещение своих акций, а акционеры, соответственно, на их отчуждение: до государственной регистрации выпуска ценных бумаг и отчета об итогах выпуска не допускается обращение ценных бумаг. Иные лица акт государственной регистрации выпуска ценных бумаг не затрагивает. Акт государственной регистрации рассчитан на строго определенный вид общественных отношений - отношения, возникающие по поводу эмиссии ценных бумаг, эмиссионные правоотношения (выделенные в одну группу по функциональному, а не по предметному признаку). Далее, при регистрации выпуска ценных бумаг ему присваивается индивидуальный государственный регистрационный номер. В отсутствие ценных бумаг бессмыслен и акт регистрации. Не случайно Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" установлено, что с момента государственной регистрации выпуска ценных бумаг подать заявление в суд с требованием о признании решения регистрирующего органа о государственной регистрации выпуска ценных бумаг недействительным можно только одновременно с заявлением требования о признании соответствующего выпуска ценных бумаг недействительным (п. 4 ст. 26). На ненормативность актов государственной регистрации выпуска ценных бумаг не раз обращали внимание судебные инстанции*(25).

Вопрос о последствиях признания акта государственной регистрации выпуска ценных бумаг недействительным гораздо сложнее, нежели аналогичный вопрос о государственной регистрации юридических лиц. Так же как и при регистрации юридического лица, в случае если будут обнаружены серьезные нарушения, допущенные в процессе эмиссии, выпуск акций может быть признан несостоявшимся или недействительным.

Не допускается совершение сделок, реклама, публичное объявление цен покупки и (или) предложение акций выпуска, признанного недействительным или несостоявшимся. Такое решение законодателя вполне объяснимо и логично. Как и при признании недействительным любого другого ненормативного акта (к примеру, сделки юридического лица, регистрация которого признана недействительной), при признании акта о регистрации выпуска ценных бумаг возникают последствия на будущее. Но как быть с изъятием из обращения ценных бумаг и возвращением владельцем таких ценных бумаг денежных средств, полученных в счет оплаты ценных бумаг (сходство с недействительной сделкой налицо)?

В своем решении от 27 февраля 2001 г. Верховный Суд РФ определил, что в случае признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся или недействительным должны применяться общие положения о последствиях недействительности сделки, предусмотренные ст. 167 ГК РФ*(26). Вряд ли такое решение вопроса можно признать удачным. Институт изъятия акций из оборота не совсем соответствует акту признания сделки недействительной. Так, последствия признания сделки недействительной применимы только к ее сторонам. В нашем же случае акции изымаются у всех владельцев, а не только у первых приобретателей, т.е. независимо от того, являлись они стороной недействительной сделки или нет. Более того, такое решение вопроса не соответствует природе ценных бумаг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" акция закрепляет права владельца, которые подлежат безусловному осуществлению. Кроме того, ст. 147 ГК РФ устанавливает, что отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается. Поэтому не совсем понятно, как нарушения эмитента могут повлиять на осуществление прав, закрепленных акцией.

Распространение на данные отношения режима сделок таит в себе серьезные опасности, может стать источником недопустимых злоупотреблений. Так, в информационном письме Президиума ВАС РФ "Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным" среди нарушений, рассматриваемых в качестве оснований для признания выпуска недействительным, называются такие, которые по сути не являются существенными, например, дата протокола общего собрания акционеров не совпала с датой проведения самого собрания*(27). Более того, не стоит забывать о том, что регистрирующие органы не проверяют достоверность представленных на регистрацию документов, они лишь отвечают за полноту сведений, содержащихся в решениях о выпуске и проспектах эмиссии ценных бумаг.

Полагаем, что подобное игнорирование теоретических основ эмиссии ценных бумаг недопустимо. Существующая на сегодняшний день практика не соответствует сущности ценной бумаги, и в первую очередь ее публичной достоверности. Далее, такой подход не соотносится с теорией ненормативных правовых актов, признание которых недействительными, как было показано, существенно отличается от признания сделок недействительными.

Решение вопроса о признании акта государственной регистрации недействительным должно быть иным.

Во-первых, необходимо возложить на регистрирующие органы полномочия по проверке представляемых документов. В настоящее время такие функции предусмотрены лишь для строго определенных ситуаций (п. 2.4.10 Стандартов эмиссии*(28)). Не отрицаем, что следствием принятия такого решения будет снижение оперативности регистрации. Но при данном подходе будут максимально соблюдены права и законные интересы инвесторов, а также осуществлены функции государственной регистрации (подтверждающая, фиксирующая, контрольная, охранительная, информационная, фискальная).

Полагаем, что необходим гибкий дифференцированный подход. Чем шире круг потенциальных приобретателей, тем больше контрольных функций должно быть возложено на регистрирующий орган. Регистрацию же можно значительно упростить, если речь идет об эмиссии акций закрытых акционерных обществ. Известно, например, что законодательство США устанавливает возможность размещения ценных бумаг непосредственно среди квалифицированных институциональных покупателей (Qualifiaed Institutional Buyers) частным образом, затем они перепродаются другим квалифицированным институциональным покупателям*(29).

Во-вторых, в случае обнаружения нарушений после государственной регистрации акции должны подлежать выкупу эмитентом по рыночной цене с последующим погашением. Негативные последствия нарушений закона должен нести эмитент, а никак не добросовестный приобретатель ценных бумаг.

Тем более нет оснований признавать сделки с акциями недействительного или несостоявшегося выпуска недействительными. Косвенным подтверждением данного тезиса может служить постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 декабря 2009 г. N 90, где сказано, что сделки с ценными бумагами, выпуск которых не прошел государственную регистрацию, не могут быть признаны недействительными в связи с отсутствием таковой*(30). Также вспомним решение Верховного Суда РФ от 10 июля 2000 г. N ГКПИ 00-520, согласно которому именно момент аннулирования государственной регистрации - это момент прекращения существования акций. То есть, аналогично ситуации с регистрацией юридических лиц, до признания выпуска недействительным или несостоявшимся акции существуют как объекты гражданских прав. К сожалению, судебная практика в данном вопросе непоследовательна. Так, при пересмотре одного из дел Президиум ВАС РФ оставил решения нижестоящих судебных инстанций о признании недействительными сделок по размещению акций недействительного выпуска без изменений*(31).

К административным актам в составе эмиссии относится государственная регистрация проспекта ценных бумаг. Данный элемент состава эмиссии имеется не всегда. В соответствии с п. 2 ст. 19 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" государственная регистрация выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг сопровождается регистрацией их проспекта в случае размещения эмиссионных ценных бумаг путем открытой подписки или путем закрытой подписки среди круга лиц, число которых превышает 500. Проспект ценных бумаг содержит существенную информацию об эмитенте, о порядке и условиях размещения ценных бумаг. Безусловно, такой порядок регистрации выпуска значительно осложнен. Но иное решение вопроса недопустимо, так как, когда акции размещаются среди большого количества лиц, значительно возрастает риск нарушения прав инвесторов. Ознакомившись с проспектом ценных бумаг, потенциальный инвестор сможет принять взвешенное решение о приобретении акций.

Государственная регистрация проспекта ценных бумаг возлагает на эмитента определенные обязанности публичного характера. Так, он обязан осуществлять раскрытие информации в форме: ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг (ежеквартальный отчет); сводной бухгалтерской (консолидированной финансовой) отчетности эмитента; сообщений о существенных фактах. Действующим законодательством детально урегулированы вопросы составления проспекта ценных бумаг, а именно установлено, кем утверждается и кем подписывается проспект. Стоит обратить внимание на то, что законодателем введены достаточно жесткие требования. Однако такой подход вполне обоснован. Кроме того, заслуживает одобрения наделение ФСФР России и иных органов, осуществляющих государственную регистрацию выпусков ценных бумаг, определенными контрольными функциями, проанализированными нами ранее.

На протяжении нескольких лет идут дискуссии по вопросу о создании в России финансового мегарегулятора. Такой контролирующий орган успешно функционирует во многих государствах - Великобритании, Дании, Норвегии, Швеции и др. В отечественном правопорядке создание мегарегулятора возможно либо на базе Центрального банка, либо на базе ФСФР. Безусловно, главным преимуществом появления единого контролирующего органа станет унификация со всеми вытекающими последствиями. В то же время подобная централизация может привести к излишней бюрократизации, неэффективности управления. Именно поэтому внедрять такой институт необходимо с осторожностью, предусмотрев в соответствующих документах порядок и принципы распределения полномочий между подразделениями мегарегулятора, конкретные функции мегарегулятора, соответствующие меры для предупреждения злоупотреблений.

Необходимо определить природу проспекта ценных бумаг. Часто проспект ценных бумаг рассматривают в качестве публичной оферты*(32). Интересна позиция Г.Н. Шевченко. По ее мнению, проспект ценных бумаг может быть как публичной офертой, так и приглашением делать оферты*(33). Так, проспект ценных бумаг может рассматриваться как публичная оферта только при публичном размещении ценных бумаг путем открытой подписки. В остальных же случаях проспект ценных бумаг представляет собой приглашение делать оферты.

А.Ю. Синенко также полагает, что проспект ценных бумаг - это оферта. Причем он уточняет, что если ценные бумаги предлагаются к открытому размещению среди заранее неограниченного круга лиц, то это пример публичной оферты, в случае же размещения ценных бумаг среди заранее ограниченного круга лиц проспект эмиссии выступает в роли обычной оферты, указывающей лиц, к которым обращено предложение заключить договор, или критерии их определения. А.Ю. Синенко, однако, отмечает, что проспект эмиссии может рассматриваться примером оферты только при соблюдении следующих условий: 1) эмитент должен предпринять активные действия для направления проспекта потенциальным приобретателям или сделать его доступным для них иным способом; 2) проспект эмиссии содержит прямое указание на то, что является офертой.

Под публичной офертой понимают содержащее все существенные условия договора предложение, из которого усматривается желание лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется. Проспект ценных бумаг действительно содержит существенные условия договора. Но можно ли в проспекте ценных бумаг усмотреть волю акционерного общества, направленную на заключение договора с любым, кто отзовется? Думается, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным. Проспект ценных бумаг имеет строго информационный характер.

Применение конструкции публичной оферты к акционерным обществам не представляется возможным. Последние просто не в состоянии заключить договор с каждым, кто изъявит такое желание. Ведь решение о размещении и проспект ценных бумаг содержат информацию о количестве размещаемых акций. Отозвавшихся на проспект может быть гораздо больше. А, как известно, лицо, совершившее необходимые действия в целях акцепта оферты, вправе требовать от лица, сделавшего такое предложение, исполнения договорных обязательств. Не совсем понятно, как в таком случае быть акционерному обществу. Д.В. Ломакин справедливо приводит п. 2.7 раздела II приложения N 8 к Положению "О раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг"*(34), где предусматривается, что проспект ценных бумаг должен содержать сведения о порядке направления оферты и порядке получения акцепта*(35). Соответственно сам проспект офертой не является. Крайне неудачной нам представляется формулировка, содержащаяся в постановлении Президиума ВАС РФ от 15 апреля 1997 г., - "предложение о заключении сделки"*(36).

Акт государственной регистрации проспекта ценных бумаг также представляет собой ненормативный акт. Соответственно условия его обжалования аналогичны условиям обжалования акта государственной регистрации выпуска. Здесь необходимо обратить внимание на следующее. Если в проспекте ценных бумаг содержится недостоверная информация, сведения, не соответствующие законодательству Российской Федерации, если подписавший проспект ценных бумаг финансовый консультант не отвечает установленным требованиям, то выпуск акций может быть признан недействительным*(37). Законодатель пошел по пути применения к данным отношениям конструкции, предусмотренной в ст. 167 ГК РФ. В принципе здесь нельзя усмотреть какой-то самостоятельный институт. Не случайно регистрация выпуска и проспекта осуществляется одновременно. Несоответствие проспекта ценных бумаг закону - это одно из оснований признания акта государственной регистрации выпуска недействительным, поэтому законодателем установлены аналогичные последствия. Но между этими ненормативными актами все-таки есть существенное различие. Дело в том, что, как мы выяснили ранее, государственная регистрация выпуска имеет конститутивный характер, в момент государственной регистрации выпуска создаются акции как объекты гражданских прав. Регистрация проспекта выполняет только одну функцию - контрольную. Факт регистрации проспекта ценных бумаг означает, что содержащиеся в нем сведения достоверны и соответствуют действительности, а сам проспект составлен с соблюдением установленных законом требований. Следовательно, после его регистрации оспорить соответствующий административный акт можно лишь в судебном порядке, причем одновременно с признанием выпуска акций недействительным или несостоявшимся.

Завершается процедура эмиссии также административным актом - государственной регистрацией отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг. Законом установлен перечень сведений, который должен содержать отчет об итогах выпуска. Установлено также, кем он должен быть утвержден и подписан. Данный этап эмиссии имеет существенное значение. Представление в регистрирующий орган утвержденного и подписанного уведомления означает, что подписавшие его лица гарантируют достоверность и полноту всей информации, содержащейся в отчете (уведомлении) об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг. Кроме того, вместе с отчетом в регистрирующий орган представляются документы, подтверждающие соблюдение эмитентом требований законодательства Российской Федерации, определяющих порядок и условия размещения ценных бумаг, утверждения отчета об итогах выпуска ценных бумаг, раскрытия информации, и иных требований, соблюдение которых необходимо при размещении ценных бумаг. Стандартами эмиссии установлен исчерпывающий перечень этих документов (п. 2.6.4). Регистрирующий орган отвечает только за полноту зарегистрированного отчета. Такое решение законодателя вполне компенсируется нормой о том, что лица, подписавшие или утвердившие отчет (уведомление) об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг (проголосовавшие за утверждение отчета (уведомления), несут солидарно субсидиарную ответственность за убытки, причиненные эмитентом инвестору и (или) владельцу ценных бумаг вследствие содержащейся в указанном отчете (уведомлении) недостоверной, неполной и (или) вводящей в заблуждение информации, подтвержденной ими. Такой подход законодателя свидетельствует о том, что законодательство о рынке ценных бумаг исходит из принципа достоверности сведений, содержащихся в отчете об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг*(38).

Другую группу административных актов составляют решения о признании выпуска несостоявшимся; решение о приостановлении эмиссии.

Решение о приостановлении эмиссии может быть принято регистрирующим органом только до государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг. Приостановление эмиссии представляет собой установление временного запрета на осуществление действий, связанных с эмиссией ценных бумаг. Приостановление эмиссии преследует вполне конкретные цели, а именно устранение допущенных эмитентом нарушений. По результатам рассмотрения отчета эмитента об устранении нарушений, повлекших приостановление эмиссии ценных бумаг, принимается письменное уведомление о разрешении возобновления эмиссии ценных бумаг. Соответственно не затрагивается динамика корпоративных правоотношений. Эмиссия возобновляется и может быть успешно завершена. В противном случае принимается решение о признании выпуска ценных бумаг несостоявшимся. Выпуск ценных бумаг может быть признан несостоявшимся по решению регистрирующего органа и по другим основаниям. Принятие такого решения означает прекращение корпоративных правоотношений. То есть административные акты влекут прекращение гражданских правоотношений.

Справедлива и обоснованна критика данного законодательного решения*(39). Так, Г.Н. Шевченко отмечает, что возможна ситуация, когда формальное нарушение, не повлекшее за собой нарушения имущественных прав инвесторов, может иметь последствия, затрагивающие интересы широкого круга лиц, в том числе и публично-правовые интересы. Применение такой меры допустимо исключительно в судебном порядке. Нельзя существование корпоративных правоотношений ставить в зависимость от административного акта регистрирующего органа.

Таким образом, проникновение публично-правовых элементов в рассматриваемые отношения достаточно существенно. Нередко от административных актов напрямую зависит динамика корпоративных правоотношений. Во-первых, такой мощнейший финансовый инструмент способен вовлекать в гражданские правоотношения широкий круг лиц, создавая благодатную почву для злоупотреблений, поэтому активное государственное участие просто необходимо. Во-вторых, не приходится говорить о равенстве участников соответствующих отношений - инвестор всегда будет более слабой стороной с профессиональной, информационной и материальной точек зрения, соответственно он нуждается в государственной защите. Но позиция законодателя не безупречна. С одной стороны, функции регистрирующих органов должны быть расширены за счет контрольных полномочий на стадии регистрации выпуска, с другой - существенно ограничены, так как недопустимо признание выпуска несостоявшимся в административном порядке. Необходимо также пересмотреть гражданско-правовые последствия признания акта государственной регистрации выпуска ценных бумаг недействительным.

Список литературы

1. Ломакин Д.В. Корпоративные правоотношения: общая теория и практика ее применения в хозяйственных обществах. М., 2008.

2. Маковская А.А. Залог денег и ценных бумаг. М., 2000.

3. Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.

4. Синенко А.Ю. Эмиссия корпоративных ценных бумаг. Правовое регулирование. Теория и практика. М., 2002.

5. Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000.

6. Шевченко Г.Н. Эмиссионные ценные бумаги: понятие, эмиссия, обращение. М., 2006.

Ф.А. Афаунова,

аспирантка кафедры гражданского права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 2, февраль 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кибенко Е.Р. Корпоративное право Великобритании. Законодательство. Прецеденты. Комментарии. Киев, 2003. С. 36-37.

*(2) См., напр.: постановление ЦИК СССР от 17 августа 1927 г. "Об утверждении положения об акционерных обществах".

*(3) См.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. С. 163.

*(4) Решение Арбитражного суда Костромской области от 10 октября 2006 г. N А31-2530/2006-15.

*(5) Зайцева В.В. Юридические лица // Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. М., 1993. С. 86.

*(6) Красавчиков О.А. Категории науки гражданского права // Красавчиков О.А. Избранные труды: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 183.

*(7) Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000. С. 257.

*(8) См., напр.: решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 30 января 2009 г. N А71-12841/2008; решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28 июля 2009 г. N А65-10221/2009.

*(9) Имеется в виду проект федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Документ принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 27 апреля 2012 г.

*(10) Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.

*(11) Сарбаш С.В. Направления совершенствования законодательства о регистрации юридических лиц // Вестник гражданского права. 2010. N 1.

*(12) Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

*(13) Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 511.

*(14) Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 сентября 2010 г. N А12-17016/2009.

*(15) Ломакин Д.В. Корпоративные правоотношения: общая теория и практика ее применения в хозяйственных обществах. М., 2008. С. 208.

*(16) Юлдашбаева Л.Р. Правовое регулирование оборота эмиссионных ценных бумаг (акций, облигаций). М., 1999. С. 137; Синеоко А.Ю. Эмиссия корпоративных ценных бумаг. Правовое регулирование. Теория и практика. М., 2002. С. 142-152; Маковская А.А. Залог денег и ценных бумаг. М., 2000. С. 60.

*(17) См., напр.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2003 г. N 63 "Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 10.

*(18) Постановление ФКЦБ РФ от 2 октября 1997 г. N 27 "Об утверждении положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг" // Вестник ФКЦБ России. 1997. N 7.

*(19) См., напр.: постановление ФАС Московского округа от 22 мая 2002 г. N КА-А40/3249-02; постановление ФАС Центрального округа от 22 октября 2004 г. N А62-424/04.

*(20) Агар ков М.М. Учение о ценных бумагах. М., 1927. С. 4.

*(21) Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21 апреля 1998 г. N 33 "Обзор практики разрешения споров по сделкам, связанным с размещением и обращением акций" // Вестник ВАС РФ. 1998. N 6.

*(22) Абов А.В. Ценные бумаги. Вопросы теории и правового регулирования рынка. М., 2011. С. 266.

*(23) Там же. С. 533.

*(24) Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятиях)" // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3611; Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(25) См., напр.: постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2012 г. N А74-5657/2011; постановление ФАС Московского округа от 24.01.2006, 17.01.2006 N КГ-А40/13596-05.

*(26) Решение Верховного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N ГКПИ 2001-51.

*(27) Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 "Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

*(28) См.: приказ ФСФР РФ от 25 января 2007 г. N 07-4/пз-н "Об утверждении Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 25.

*(29) Investment Dealer's Digest. November 4, 1991. P. 10.

*(30) Постановление Пленума ВАС РФ от 17 декабря 2009 г. N 90 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона "О рынке ценных бумаг" без государственной регистрации". П. 4 // Вестник ВАС РФ. 2010. N 2.

*(31) Постановление Президиума ВАС РФ от 5 сентября 2006 г. N 4375/06.

*(32) Синеоко А.Ю. Указ. соч. С. 65; Гороватер В.Г. Сделки по размещению акций в системе эмиссионных правоотношений // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей / Под ред. О.Ю. Шилохвоста. Вып. 11. М., 2007; Решетина Е.Н. Правовая природа корпоративных эмиссионных ценных бумаг. М., 2005. С. 133-135.

*(33) Шевченко Г.Н. Эмиссионные ценные бумаги: понятие, эмиссия, обращение. М., 2006. С. 138.

*(34) Приказ ФСФР от 4 октября 2011 г. N 11-46/пз-н "Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 8.

*(35) Ломакин Д.В. Указ. соч. С. 205.

*(36) Постановление Президиума ВАС РФ от 15 апреля 1997 г. N 43/97.

*(37) См., напр.: решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25 августа 2005 г. N А22-1592/2004.

*(38) Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2008 г. N А32-11917/2007.

*(39) См., напр.: Ломакин Д.В. Указ. соч. С. 200; Шевченко Г.Н. Указ. соч. С. 171.