Из зала суда: споры по проверкам Росфиннадзора (С. Валова, "Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 7, июль 2011 г.)

Из зала суда: споры по проверкам Росфиннадзора

Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Нередко выводы контролирующего органа, отраженные в актах проверок, встречают несогласие со стороны проверяемых учреждений; тогда, чтобы доказать свою правоту, администрация бюджетных организаций обращается в арбитражный суд. В статье проанализированы решения, которые принимал ФАС в 2011 году.

Расходы, совершенные без правовых оснований и не подтвержденные документально, являются нецелевым использованием бюджетных средств

Статья 38 БК РФ кладет в основу использования денежных средств принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с направлением их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности либо направлению средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Согласно ст. 289 БК РФ за нецелевое использование бюджетных средств учреждению грозит административная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ. Размеры штрафных санкций весьма внушительные - от 40 000 до 50 000 руб., а когда речь идет о нецелевом использовании бюджетных средств в особо крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.), к нарушителям применяются меры, предусмотренные ст. 285.1 УК РФ.

На практике, как правило, ревизорами проверяется целевая статья произведенных расходов, но нецелевым использованием в отдельных случаях признается совершение расходной операции, не подтвержденной документально либо совершенной без наличия для ее осуществления правовых оснований.

В качестве примера приведем прецедент, который был рассмотрен арбитрами в Постановлении ФАС ВСО от 31.03.2011 N А74-2329/2010.

Как следует из материалов дела, ТУ Росфиннадзора проводилась проверка финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения с 01.01.2009 по 31.12.2009. В акте проверки было отмечено, что учреждением совершались представительские расходы за счет средств бюджета, лишенные правовых оснований, а также по подложным документам.

Напомним, что в 2009 году действовал Порядок расходования средств на прием и обслуживание иностранных делегаций и отдельных лиц федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также финансируемыми за счет бюджетных средств организациями и учреждениями, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 21.03.1994 N 222 (далее - Постановление N 222).

В силу п. 1 Постановления N 222 затраты на прием и обслуживание иностранных делегаций и отдельных лиц должны были производиться в тех случаях, когда это было предусмотрено решениями Президента РФ или Правительства РФ либо определено межгосударственными или межправительственными договорами РФ.

Кроме того, в п. 3 данного постановления было указано, что проведение официальных завтраков, обедов и ужинов в честь иностранных делегаций и отдельных лиц осуществляется в исключительных случаях с разрешения руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Расходование средств на эти цели для массовых делегаций, а также делегаций, приезжающих на съезды, конференции, конгрессы, симпозиумы и другие массовые мероприятия, признано нецелесообразным. Поэтому осуществление данных расходов в 2009 году без соблюдения вышеперечисленных правил являлось неправомерным, что и было отмечено в акте проверки ТУ Росфиннадзора.

Для справки. С 30.11.2009 в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.11.2009 N 918 Постановление N 222 утратило силу.

Ситуацию усугубило то, что приобретение продуктов питания (чай, кофе, кондитерские изделия, напитки, сладкая вата) для организации встреч с представителями различных организаций, которые проводило бюджетное учреждение, было произведено по недостоверным документам.

Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 9 Закона о бухгалтерском учете*(1) все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет.

Согласно авансовому отчету сотрудника учреждения в качестве подтверждающих документов были приложены товарные чеки на общую сумму 2 000 руб. Однако в ходе встречной проверки торгующей организации Росфиннадзором было установлено следующее:

1) при расчетах с населением она не использует кассовые аппараты, на которых выбиты чеки, приложенные к авансовому отчету;

2) стоимость продуктов, указанных в товарных чеках, не соответствует стоимости продуктов, находящихся в продаже у организации;

3) подписи в товарных чеках продавцов не соответствуют подписям продавцов, работающих в магазине.

На основании данных фактов в акте проверки было отражено, что представленные чеки не являются чеками данной торгующей организации.

В свое оправдание проверяемое учреждение заявило в арбитражном суде, что достоверность данных, содержащихся в предъявленных подотчетным лицом документах, обеспечивают лица, составившие и подписавшие эти документы. У бюджетного учреждения отсутствуют полномочия по проверке достоверности первичных документов, кроме того, в данном случае оснований для отказа в приеме от подотчетного лица первичных документов не имелось.

Суд, руководствуясь доказательствами, представленными органами Росфиннадзора, пришел к выводу о доказанности того факта, что понесенные бюджетным учреждением затраты по приобретению продуктов на сумму 2 000 руб. документально не подтверждены. Кроме того, арбитры отклонили заявления проверяемой организации о проверке документов на достоверность, поскольку обязанность по ведению бухгалтерского учета и обеспечению его достоверности лежит непосредственно на учреждении в силу положений ст. 1, 4, п. 1 ст. 6 Закона о бухгалтерском учете. На основании вышеизложенного организации вменено неправомерное и нецелевое расходование бюджетных средств.

Обратите внимание! Согласно п. 1 ст. 6 Закона о бухгалтерском учете ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях и соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций несут руководители организаций.

Применение первичного документа произвольной формы с учетом норм Закона о бухгалтерском учете является доказательством совершения расходной операции

В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона о бухгалтерском учете все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Первичные учетные документы принимаются к учету, если они составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, а документы, форма которых не предусмотрена в этих альбомах, содержат обязательные реквизиты, перечисленные в п. 2 ст. 9 Закона о бухгалтерском учете.

Предметом спора между Росфиннадзором и бюджетной организацией, рассмотренного в Постановлении ФАС ВСО от 08.02.2011 N А69-564/2010, явилось применение проверяемой организаций при списании расходов акта о выполненных работах по текущему ремонту и техобслуживанию автомобилей в произвольной форме. Контролирующим органом было выдано предписание восстановить неправомерно списанные средства федерального бюджета, поскольку не имеется надлежаще оформленных документов.

Напомним, что для оформления и учета приема-сдачи объектов основных средств на ремонт, реконструкцию, модернизацию предусмотрена унифицированная форма N ОС-3 (Указания по применению и заполнению форм первичной учетной документации по учету основных средств, утвержденные Постановлением Госкомстата РФ от 21.01.2003 N 7). Если ремонт (реконструкцию, модернизацию) выполняет сторонняя организация, стороны оформляют акт в двух экземплярах. Первый экземпляр остается у организации-заказчика, а второй передается организации, проводившей ремонт (реконструкцию, модернизацию).

При рассмотрении спора суд руководствовался следующим. Доказательством надлежащего расходования бюджетных средств могут являться любые первичные бухгалтерские документы, позволяющие достоверно установить их относимость к осуществлению ремонта конкретных транспортных средств и его оплате.

Учитывая, что текущий ремонт и техобслуживание автотранспортных средств осуществляются в процессе эксплуатации автомобиля без его остановки на длительное время, арбитрами был сделан вывод: в таких случаях достаточно составления акта выполненных работ, который в соответствии со ст. 753 ГК РФ подписывается двумя сторонами.

Согласно гл. 37 ГК РФ законодательство не устанавливает конкретную форму документа, подтверждающую работы по ремонту и техобслуживанию, а также не устанавливает в качестве обязательного требования к подтверждению расходов, связанных с ремонтом и техобслуживанием, представление акта по форме N ОС-3.

Более того, ни Инструкцией по бюджетному учету*(2), действовавшей в проверяемый период, ни Законом о бухгалтерском учете не установлены обязательные требования к порядку заполнения актов, оформляемых сторонами договора, заключенного на выполнение ремонтных работ машин, входящих в состав объектов основных средств учреждения (указание идентификационных данных ремонтируемого объекта: производственных номеров, марки машины, номера двигателя и т.д.).

С учетом изложенного суд отметил, что в случае, когда из совокупности документов, оформляемых сторонами договора (государственного контракта) в подтверждение выполняемых исполнителем работ (в том числе актов о принятии результата работ, заказов-нарядов, заявок на осуществление работ, иных документов, предусмотренных договором), возможно установить объект имущества, в отношении которого осуществлялись ремонтные работы, а также объем работ, данные документы являются достаточными для обоснованного отражения в бюджетном учете принятия обязательства по оплате выполненных исполнителем работ и, соответственно, признания в бюджетном учете суммы расходов по ремонту основного средства. Здесь нет нарушения законодательства РФ, регулирующего вопросы ведения бюджетного учета.

Таким образом, вывод контролирующего органа о том, что расходование бюджетных средств было произведено в отсутствие первичных документов и указанные средства подлежат восстановлению, неправомерен.

Может ли нарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств быть признано малозначительным?

Как нами было отмечено выше, штрафные санкции за нарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств достаточно внушительны, а размер финансового нарушения, выявленного по результатам проверки, бывает не так уж значителен. В таких случаях бюджетные учреждения обращаются в арбитражные суды с просьбой о признании нарушения малозначительным и об отмене соответствующего административного наказания.

Для справки. На основании ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Какие решения принимают арбитры? Есть ли шанс выиграть спор? Заметим, что по данному вопросу сложилась противоречивая судебная практика. Рассмотрим несколько решений ФАС, в которых арбитрами были сделаны выводы как об отмене штрафных санкций для бюджетных учреждений, так и об обязательном применении к нарушителю административного наказания.

Постановление ФАС ЗСО от 27.01.2011 N А03-10718/2010. Суть спора, рассмотренного в зале арбитражного суда, заключалась в следующем. Управлением Росфиннадзора по субъекту проводилась проверка Пенсионного фонда. По ее результатам было выявлено нарушение в виде нецелевого использования средств в размере 3 360 руб. Поступившие по подстатье 221 "Услуги связи" КОСГУ денежные средства были использованы учреждением на приобретение немаркированных конвертов и пластиковых конвертов для бандеролей. Вместе с тем, согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденным Приказом Минфина РФ от 25.12.2008 N 145н (далее - Указания N 145н) (действовавшим в проверяемый период), расходы на приобретение вышеназванных товаров должны были производиться по статье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" КОСГУ.

Для справки. Аналогичные регламентации о порядке применения классификации расходов в 2011 году установлены Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 N 190н (далее - Указания N 190н).

По данному факту Управлением Росфиннадзора в отношении Пенсионного фонда был составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 40 000 руб.

Согласно п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Оценив представленные сторонами доказательства, конкретные обстоятельства совершения Пенсионным фондом правонарушения, его характер и степень общественной опасности, суд сделал вывод о том, что в рассматриваемом случае при формальном наличии состава административного правонарушения оно не содержало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, и вынес решение о признании нарушения малозначительным.

Постановление ФАС ЗСО от 22.02.2011 N А75-4754/2010. Предметом спора, рассмотренного в арбитражном суде, явилось нецелевое использование средств в виде выплат заработной платы медицинскому персоналу, непосредственно не оказывающему амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, за счет талонов родовых сертификатов. В отношении медицинского учреждения были составлены протоколы об административном правонарушении и вынесены постановления о назначении наказания в виде штрафа в размере 40 000 руб. (по каждому постановлению).

Принимая решение, суд исходил из следующего. Порядок финансового обеспечения в 2008-2010 годах расходов на оплату государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, а также по диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до трех месяцев на диспансерный учет, регулируется Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 987.

На основании указанного постановления Минздравсоцразвития Приказом от 05.02.2008 N 51н утвердило Порядок расходования средств, связанных с оплатой услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии - медицинским организациям, в которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до трех месяцев на диспансерный учет (далее - Порядок) (действовал в проверяемый период).

В соответствии с п. 6 Порядка денежные средства, перечисленные на основании родовых сертификатов, должны распределяться между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, и медицинскими работниками, осуществляющими диспансерное (профилактическое) наблюдение детей. Таким образом, учреждение здравоохранения не имело правовых оснований выплачивать заработную плату медицинскому персоналу, не участвующему в оказании соответствующей медицинской помощи, поэтому налицо факт нецелевого использования бюджетных средств.

Однако в рассматриваемом случае отсутствует существенная угроза охраняемым общественным отношениям, а также причинение значительного вреда обществу или государству. При этом медицинское учреждение, осуществляя спорные выплаты, действовало в соответствии с разъяснениями Минздравсоцразвития (Приказ от 02.10.2009 N 808н "Об утверждении порядка оказания акушерско-гинекологической помощи"), на что было указано организацией при обращении в арбитражный суд. По решению арбитров медицинское учреждение освобождено от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.

Постановление ФАС СЗО от 15.02.2011 N А26-5262/2010. На рассмотрение арбитражного суда было вынесено обращение военкомата по поводу применения к нему ст. 2.9 КоАП РФ по факту выявленного нецелевого использования бюджетных средств. Суд выяснил следующее.

В 2009 году в учреждении органами Росфиннадзора проводилась проверка финансово-хозяйственной деятельности. В ходе контрольных мероприятий было выявлено, что выплаты выходного пособия военнослужащему в связи с переездом на новое место службы и подъемного пособия его семье были произведены за счет средств федерального бюджета по подстатье 211 "Заработная плата" КОСГУ. Вместе с тем согласно Указаниям N 145н (действовавшим в проверяемый период) данные выплаты следовало произвести по подстатье 212 "Прочие выплаты" КОСГУ.

Для справки. Аналогичные регламентации о порядке применения классификации расходов в 2011 году установлены Указаниями N 190н.

По данному факту нецелевого использования бюджетных средств в отношении военкомата был составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о наказании в виде штрафа в размере 40 000 руб.

Как разъяснено в п. 14.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 23*(3), если судом будет установлено, что исходя из перечней расходов бюджетов бюджетной системы РФ, наименований статей и подстатей КОСГУ невозможно с очевидностью определить, на какую статью или подстатью участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы, то данная расходная операция не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

В рассматриваемом случае арбитры пришли к выводу об отсутствии неопределенности в вопросе о том, на какую подстатью КОСГУ учреждению следовало бы отнести осуществленные им расходы.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюсти правила и нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При рассмотрении спора обстоятельств, исключающих вину учреждения в нецелевом использовании бюджетных средств, судом не установлено. Таким образом, ст. 2.9 КоАП РФ в отношении данного юридического лица применена быть не может.

* * *

Подводя итог вышесказанному, отметим: арбитры выносят решение исходя из конкретной ситуации, поэтому нельзя гарантировать, что организация выиграет дело, обратившись в арбитражный суд.

С. Валова,

редактор журнала "Бюджетные учреждения:

ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности"

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 7, июль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

*(2) Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина РФ от 30.12.2008 N 148н (документ утратил силу с 01.01.2011 в связи с изданием Приказа Минфина РФ от 01.12.2010 N 157н, утвердившего Единый план счетов бухгалтерского учета и Инструкцию по его применению).

*(3) Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".