Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2019 г. N 07АП-10121/19

город Томск

27 ноября 2019 г.

Дело N А27-2515/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 ноября 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Скачковой О.А.,

судей Кривошеиной С.В.,

Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташовой Н.В. с использованием средств аудиозаписи до перерыва и Белозеровой А.А. после перерыва, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-эксплуатационное управление" (N 07АП-10121/2019) на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 20 августа 2019 года по делу N А27-2515/2019 (судья Гатауллина Н.Н.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-эксплуатационное управление", город Кемерово (ОГРН 1054205212951, ИНН 4205092031)

к Государственной жилищной инспекции Кемеровской области, город Кемерово (ОГРН

1024200719828, ИНН 4207052789)

к Лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, город Кемерово

о признании протокола N 93 от 26.07.2018 заседания лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами недействительным в части принятия решения об обращении Государственной жилищной инспекции Кемеровской области с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ",

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя - без участия (извещен),

от Государственной жилищной инспекции Кемеровской области - Дягилев А.В. по доверенности от 05.04.2019, паспорт (до перерыва),

от Лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами - без участия (извещена),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Жилищно-эксплуатационное управление" (далее - заявитель, общество, ООО "ЖЭУ") обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Государственной жилищной инспекции Кемеровской области (далее - заинтересованное лицо, инспекция, ГЖИ КО) о признании протокола N 93 от 26.07.2018 заседания лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами недействительным в части принятия решения об обращении Государственной жилищной инспекции Кемеровской области с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ".

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена лицензионная комиссия Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами (далее - лицензионная комиссия).

Решением суда от 20.08.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО "ЖЭУ" обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что спорное решение об аннулировании лицензии не должно было быть вынесено, так как ООО "ЖЭУ" не осуществляет деятельность по управлению многоквартирными домами, следовательно, сведения об управляемых домах в реестр лицензий субъекта Российской Федерации не должно было вносить.

ГЖИ КО представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По его мнению, решение суда законно и обоснованно. Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании 19.11.2019 представитель инспекции просил в удовлетворении жалобы отказать, считает решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании 19.11.2019 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объявлен перерыв до 26.11.2019. Сведения о перерыве размещены на официальном сайте суда: http://7aas.arbitr.ru. В судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции после перерыва участвующие в деле лица представителей не направили. На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ООО "ЖЭУ" выдана лицензия от 29.04.2015 N 119 на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами в Кемеровской области с бессрочным сроком действия.

Лицензионной комиссией Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами принято решение об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии в связи с отсутствием в течение шести месяцев в реестре лицензий Кемеровской области сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат ООО "ЖЭУ".

Данное решение изложено в протоколе заседания комиссии от 26.07.2018 (вопрос 9, т. 1 л.д. 60, 64).

ООО "ЖЭУ", посчитав протокол комиссии недействительным в этой части, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что протокол вынесен уполномоченным органом, соответствует жилищному законодательству Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы общества, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении требований.

Седьмой арбитражный апелляционный суд не может согласиться с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из заявления ООО "ЖЭУ", предметом спора по настоящему делу выступает протокол N 93 от 26.07.2018 заседания лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами недействительным в части принятия решения об обращении Государственной жилищной инспекции Кемеровской области с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ".

В соответствии с пунктом 51 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами подлежит лицензированию.

Согласно частям 1, 2, 3 статьи 192 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (далее также - лицензия), выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации (далее - лицензионная комиссия). Под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимаются выполнение работ и (или) оказание услуг по управлению многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом. Лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами включает в себя деятельность органов государственного жилищного надзора по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществление лицензионного контроля.

Частью 5 статьи 192 ЖК РФ предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, применяются положения Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 199 ЖК РФ лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления органа государственного жилищного надзора об аннулировании лицензии. Указанное заявление подается в суд на основании решения лицензионной комиссии.

Согласно части 2 статьи 199 ЖК РФ (в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 485-ФЗ) основанием для рассмотрения лицензионной комиссией вопроса об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии является исключение из реестра лицензий субъекта Российской Федерации по основаниям, указанным в частях 5 - 5.4 статьи 198 настоящего Кодекса, сведений о многоквартирных домах, общая площадь помещений в которых составляет пятнадцать и более процентов от общей площади помещений в многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат в течение календарного года, предшествующего дате принятия лицензионной комиссией решения об обращении в суд, а также отсутствие в течение шести месяцев в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Указанной нормой предусмотрено, в том числе условие, согласно которому поводом к принятию лицензионной комиссией субъекта Российской Федерации решения об обращении в суд с иском об аннулировании лицензии, является отсутствие в течение шести месяцев в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Данная норма введена в действие Федеральным законом от 31.12.2017 N 485-ФЗ, который вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, то есть с 11.01.2018.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 ЖК РФ акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом.

Федеральным законом от 31.12.2017 N 485-ФЗ не предусмотрено распространение его действия на ранее возникшие отношения (статья 5).

Из материалов дела следует, что основанием для обращения инспекции в лицензионную комиссию с предложением на основании представленных документов ГЖИ КО и принятия решение об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ" послужило отсутствие по состоянию на 12.07.2018 (в течение шести месяцев с момента вступления в законную силу части 2 статьи 199 ЖК РФ в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 485-ФЗ) в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Вместе с тем названная позиция инспекции не соответствует правовой природе института "аннулирование лицензии" и не основана на буквальном толковании предусмотренного частью 2 статьи 199 ЖК РФ основания для аннулирования лицензии.

В пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 N 8-П указано, что по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходя из общих принципов права введение ответственности и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Аналогичная правовая позиция выражена также в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2003 N 348-О, от 05.11.2003 N 349-О, от 05.02.2004 N 68-О.

Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 N 15211/08, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния. С учетом того, что лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, лишает возможности заниматься определенным видом деятельности, указанная мера должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

По мнению инспекции, до 12.07.2018 ООО "ЖЭУ" должно было начать осуществлять деятельность по управлению многоквартирными домами и ему необходимо было обратиться в инспекцию с заявлением об изменении перечня многоквартирных домов, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат. Однако ООО "ЖЭУ" не занималось управлением многоквартирными домами.

Как следует из пояснений представителя в судебном заседании апелляционного суда, инспекция данный факт не оспаривает.

Вместе с тем, как указывалось выше, в части 2 статьи 199 ЖК РФ в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 485-ФЗ установлена возможность обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае отсутствия в течение шести месяцев в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Из названной нормы следует, что основанием для аннулирования лицензии может служить только то обстоятельство, что многоквартирный дом был принят в управление лицензиата, то есть им осуществляется деятельность по управлению домом, однако сведения о таком доме не включены в реестр лицензий, то есть лицензиатом не выполнена публично-правовая обязанность (статья 198 ЖК РФ).

Указанное толкование соотносится с правовой природой аннулирования лицензии как административно-правовой санкции, применение которой возможно лишь при противоправном и виновном поведении нарушителя.

В силу положений Федерального закона N 99-ФЗ лицензия представляет собой специальное разрешение на право осуществления конкретного вида деятельности, но не устанавливает обязанности по осуществлению такой деятельности.

Соответственно, не реализация лицензиатом предоставленного ему права на осуществление лицензируемого вида деятельности по управлению многоквартирными домами в течение шести месяцев также не может быть квалифицирована в качестве нарушения положений главы 19 ЖК РФ и влечь за собой применение такой ограничительной меры как аннулирование лицензии.

То есть, как таковое отсутствие в управлении лицензиата многоквартирных домов в какой-либо период времени не влечет обязанности по внесению каких-либо изменений в реестр лицензий и не может быть поставлено в вину управляющей организации.

Иное толкование и применение норм главы 19 ЖК РФ противоречило бы положениям статей 8, 34 Конституции Российской Федерации о свободе экономической, в том числе предпринимательской деятельности, а также части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности ограничения федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно, в том числе в пункте 2 определения от 17.01.2013 N 37-О, высказывал правовую позицию о том, что свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютной, может быть ограничена федеральным законом, однако как сама возможность таких ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В рассматриваемом случае по состоянию на 12.07.2018 (в течение шести месяцев с момента вступления в законную силу части 2 статьи 199 ЖК РФ в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 485-ФЗ) в управлении общества отсутствовали многоквартирные дома, соответственно, сама необходимость подачи каких-либо сведений в реестр отсутствовала.

Таким образом, лицензионная комиссия Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами неправомерно в протоколе заседания комиссии от 26.07.2018 приняла решение об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии в связи с отсутствием в течение шести месяцев в реестре лицензий Кемеровской области сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат ООО "ЖЭУ".

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении заявленного требования ООО "ЖЭУ", мотивировав свои выводы тем, что протокол соответствует жилищному законодательству Российской Федерации.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, также пришел к выводу, что оспариваемое решение комиссии не влечет нарушение прав и законных интересов ООО "ЖЭУ" в части наличия у него лицензии на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами, так как само решение комиссии не влечет автоматическое аннулирование лицензии.

Вместе с тем указанные обстоятельства противоречат приведенным нормам права и фактическим обстоятельствам настоящего дела, так как на основании оспариваемого протокола инспекция обратилась в суд с заявлением об аннулировании лицензии общества, что безусловно свидетельствует о нарушении его прав на осуществление предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

С учетом вышеуказанных положений процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что указанные в частично оспариваемом протоколе обстоятельства заинтересованным лицом в рассматриваемой ситуации не доказаны, правомерность его вынесения в обжалуемой части по тем основаниям, которые в нем изложены, не подтверждена.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о недействительности протокола N 93 от 26.07.2018 заседания лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами в части принятия решения об обращении Государственной жилищной инспекции Кемеровской области с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ" и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции не полно выяснены обстоятельств, имеющие значение для дела, а также не правильно применены нормы материального права, в связи с чем имеются основания для отмены решения суда, установленные статьей 270 АПК РФ, и принятия в порядке пункта 2 статьи 269 АПК РФ нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя и признания недействительным протокол N 93 от 26.07.2018 заседания лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами в части принятия решения об обращении Государственной жилищной инспекции Кемеровской области с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ". При этом заинтересованные лица обязывается устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

На основании статьи 110 АПК РФ, Постановления Губернатора Кемеровской области от 12.12.2014 N 98-пг "О лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами", пунктов 3, 4, 5, 31, 48, 49, 50, 51 Положения о лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, в связи с удовлетворением апелляционной жалобы заявителя 3000 руб. подлежат взысканию с Государственной жилищной инспекции Кемеровской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-эксплуатационное управление" в возмещение расходов по уплате заявителем государственной пошлины при обращении в суд первой инстанции как со стороны по делу.

На основании статьи 110 АПК РФ в связи с удовлетворением апелляционной жалобы общества 1500 руб. подлежат взысканию с заинтересованного лица в возмещение расходов по уплате апеллянтом государственной пошлины по апелляционной жалобе как со стороны по делу.

Руководствуясь статьями 110, 258, 268, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 20 августа 2019 года по делу N А27-2515/2019 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным протокол N 93 от 26.07.2018 заседания лицензионной комиссии Кемеровской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами в части принятия решения об обращении Государственной жилищной инспекции Кемеровской области с заявлением об аннулировании лицензии ООО "ЖЭУ", как не соответствующий Жилищному кодексу Российской Федерации.

Обязать заинтересованных лиц устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-эксплуатационное управление".

Взыскать с Государственной жилищной инспекции Кемеровской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-эксплуатационное управление" судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение заявления в размере 3000 руб., за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк