Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2022 г. N 09АП-14438/22 по делу N А40-220384/2021

г. Москва

21 апреля 2022 г.

Дело N А40-220384/21

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2022 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Суминой О.С.,

судей:	Лепихина Д.Е., Кочешковой М.В.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Казнаевым А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.01.2022 по делу N А40-220384/21

по заявлению: ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" (ИНН: 7703019417)

к Федеральной службе по надзору в сфере транспорта

об оспаривании акта внеплановой выездной проверки

при участии:

от заявителя:	Степин Д.Л. по доверенности от 23.06.2021;
от заинтересованного лица:	Ковальский В.П. по доверенности от 18.12.2021, Иванов К.В. по доверенности от 14.01.2022;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" (далее - Заявитель, ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета") обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным акта внеплановой проверки от 13.07.2021 N 6.7.1-50 и предписания от 13.07.2021 N 6.7.3-95 Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21.01.2022 отказано в удовлетворении заявления ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" о признании недействительным указанного предписания, производство по делу в части признания акта внеплановой проверки прекращено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части выданного предписания Заявителем подана апелляционная жалоба, в которой Авиакомпания выражает несогласие с решением Арбитражного суда города Москвы от 21.01.2022 поскольку, по мнению Заявителя, ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" не является единственной организацией, уполномоченной на предоставление метеорологической информации, а воздушное законодательство не предусматривает в императивном порядке обязанность предоставлять информацию с данных метеорологических радиолокаторов.

В судебном заседании представитель ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представители Ространснадзора с доводами апелляционной жалобы не согласились, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев дело в порядке статей 266, части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено, оспариваемое предписание выдано на основании результатов проведенной в соответствии с распоряжением Ространснадзора от 29.06.2021 N ВБ-229-р(фс) внеплановой проверки, согласованной с органами прокуратуры (решение Московской межрегиональной транспортной прокуратуры от 30.06.2021 N 7-36-2021).

В ходе проверки установлены многочисленные факты не поступления информации для районных диспетчерских центров, районных центров от метеорологических радиолокаторов (далее - MP Л).

Выявленные нарушения подтверждаются актом проверки; протоколом осмотра оборудования и представления метеорологических данных Автоматизированной системы передачи данных Росгидромета; протоколом осмотра (обследования) оборудования и представления данных МРЛ в оперативной группе метеообеспечения авиации центрально-черноземного региона; информацией от первого заместителя директора филиала "Крымаэронавигация" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" Петренко В.А. и информациями ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" от 27.04.2021 N Исх-7295/4, от 19.01.2022 N Исх-773/4 1.

При этом фактические обстоятельства, отраженные в предписании и акте, Заявителем не оспариваются.

С целью устранения выявленных нарушений выдано оспариваемое Заявителем предписание.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ с учетом части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу указанных норм и статьи 13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применил и истолковал нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии в настоящем споре совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Апелляционная коллегия поддерживает данный вывод суда первой инстанции исходя из следующего.

Установленные в ходе проверки ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" обстоятельства являются нарушением требований воздушного законодательства по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 69 Воздушного кодекса Российской Федерации правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Пунктом 3 Федеральных авиационных правил "Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов", утвержденных приказом Минтранса России от 03.03.2014 N 60 (далее - ФАП-60) предусмотрено, что указанные правила обязательны для исполнения физическими, юридическими лицами, осуществляющими наблюдения за метеорологическими параметрами, их обработку, предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов, физическими, юридическими лицами, предоставляющими метеорологическую информацию для обеспечения полетов воздушных судов.

На основании пункта 86 ФАП-60 метеорологическая информация для районных диспетчерских центров, районных центров, осуществляющих районное диспетчерское обслуживание, и центра полетной информации включает, в том числе данные метеорологических радиолокаторов.

Аналогичная обязанность предусмотрена при предоставлении метеорологической информации для представления органу обслуживания воздушным движением, осуществляющего диспетчерское обслуживание эксплуатантам и экипажам воздушных судов (пункты 64, 84, 85 ФАП-60).

В соответствии со статьями 29, 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", пунктами 3, 8 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1064, пунктом 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 Ространснадзор является органом, осуществляющим федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации, в том числе в части подготовки и выполнения полетов, деятельности по использованию воздушного пространства и обеспечению полетов воздушных судов и уполномочен применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений. При этом инспектор обязан своевременно и в полной мере осуществлять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований, а в случае выявления нарушений обязательных требований выдать предписание об их устранении и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

С учетом изложенного, предписание вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции и при наличии оснований, направлено на понуждение ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" к устранению нарушений закона и предотвращению возможных угроз безопасности полетов.

Доводы Заявителя об отсутствии нормативных актов, обязывающих ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" обеспечить размещение MP Л, ДМРЛ на территории всех аэродромов, либо обеспечивающих полное покрытие территории Российской Федерации не свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку ни в оспариваемом судебном акте, ни в предписании такие требования не содержались.

В акте проверки и предписании Ространснадзора указывалось на необходимость устранения нарушения, связанного с непоступлением данных МРЛ районным диспетчерским центрам, районным центрам.

Пунктами 84-86 ФАП-60 в императивном порядке предусмотрено, что в составе передаваемой указанным центрам метеорологической информации должны быть данные МРЛ, без оговорок по их фактическому наличию или отсутствию.

Позиция ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" об отсутствии в нормативных правовых актах обязанности по предоставлению указанных сведений опровергается пунктами 84-86 ФАП-60, которыми установлена обязанность по предоставлению данных сведений. Приведенные положения обязательны к исполнению в соответствии со статьей 69 ВК РФ.

Кроме того, пунктом 6.5 Федеральных авиационных правил"Требования предъявляемые к аэродромам, предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, утвержденных приказом Минтранса России от 25.08.2015 N 262, а также Приложением N 25 к указанным правилам предусмотрено наличие на аэродроме MP Л.

При этом вне зависимости от факта отражения в иных нормативных актах обязанности по предоставлению данных с МРЛ данная обязанность предусмотрена ФАП-60, что не требует дополнительного нормативного регулирования, в том числе дополнительного отражения указанной обязанности в ином нормативном правовом акте.

Доводы ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" о наличии у него статуса только аэродромного метеорологического органа и отсутствием в связи с этим обязанности по предоставлению метеорологической информации диспетчерским пунктам опровергается пунктами 1.1, 1.2, 1.4 договора от 14.12.2020 N 1052/20, заключенного между ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" и ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", предусматривающим что Заявитель принял на себя обязанность по предоставлению метеорологической информации органам обслуживания воздушного движения, в том числе районным диспетчерским центрам, районным центрам, осуществляющим планирование и координирование использования воздушного пространства, обслуживание воздушного движения (районное, подхода, аэродромное).

В силу пунктов 84-86 ФАП-60 метеорологическая информация для диспетчерского обслуживания подхода и района включает в себя предоставление данных МРЛ.

Необходимость представления ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" метеорологической информации подтверждается также пунктами 3.2.4, 3.2.5 Устава ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета", утвержденного приказом Росгидромета 24.04.2018 N 168.

Доводы Заявителя о содержащихся в пункте 6.6.2 Норм годности к эксплуатации (НГЭА-92), утвержденных письмом Минтранса России от 29.11.1993 N ДВ-156/и, пункте 4.1.2 "НМО ГА-95. Система сертификации на воздушном транспорте. Наставление по метеорологическому обеспечению гражданской авиации", утвержденного приказом Росгидромета N 131, Минтранса России N 111 от 27.12.1995 рекомендаций включать в состав метеоборудования, в том числе метеорологический локатор, не опровергают выводы суда о необходимости при оказании услуг по предоставлению метеорологической информации предоставлять сведения с МРЛ.

Также в соответствии со статьей 136 ВК РФ впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области авиации законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ВК РФ.

Так как обязанность по предоставлению данных с МРЛ прямо предусмотрена ФАП-60 (без оговорок по их фактическому наличию), а данный ФАП принят во исполнение требований статьи 69 ВК РФ, в более поздний период (в 2014 г.), оснований для применения НГЭА-92 и НМО ГА-95 не имелось.

Более того НГЭА-92 утверждено письмом Минтранса России от 29.11.1993 N ДВ-156/и, в связи с чем не является нормативным правовым актом, а НМО ГА-95 - не прошло регистрацию в Минюсте России и не опубликовано в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 21.01.1993 N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации", пунктом 1 Правил подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.1993 N 722 (действующие на период издания НГЭА-92 и НМО ГА-95) акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Аналогичные требования в настоящее время предусмотрены пунктами 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", пунктами 2, 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009.

Таким образом, НГЭА-92 и НМО ГА-95 не могут быть применены при рассмотрении настоящего дела.

Доводы ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" со ссылкой на пункт 78 ФАП-60 о том, что объем и порядок предоставления метеорологической информации не определен, не учитывает положения пунктов 84-86 ФАП-60, которые обязывают предоставлять сведения с МРЛ и не освобождают от исполнения такой обязанности при согласовании объема и порядка предоставления метеорологической информации. Иное толкование указанных норм нивелировало бы положения обязательных к исполнению пунктов 84-86 ФАП-60. Пункт 78 ФАП-60 определяет объем и порядок предоставления информации, но не состав предоставляемой информации, который предусмотрен пунктами 84-86 ФАП-60.

Довод о том, что Заявитель является не единственной уполномоченной организацией, осуществляющей метеорологическое обслуживание, не свидетельствует о незаконности решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 494-р в целях обеспечения устойчивого функционирования системы метеорологического обеспечения гражданской авиации Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды назначена полномочным метеорологическим органом для предоставления метеорологического обслуживания в интересах международной аэронавигации.

В соответствии с пунктом 1 приказа от 27.07.2010 N 234 Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет): на ГУ "Главный радиометеорологический центр Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды возложены полномочия по метеорологическому обслуживанию гражданской и экспериментальной авиации с 01.01.2011, пунктом 2 этого же приказа предписано переименовать ГУ "Главный радиометеорологический центр Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на ФГУ "Главный центр информационных технологий и метеорологического обслуживания авиации".

По указанным в предписании фактам обязанность по предоставлению ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" информации предусмотрена также приложениями 2.1, 2.2 договора от 14.12.2020 N 1052/20, заключенного между ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" и ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

При этом из 237 пунктов перечня авиационных метеорологических органов, осуществляющих предоставление метеорологической информации (приложения 2.1, 2.2 к договору) непосредственно на Заявителе лежит обязанность по 172 пунктам указанного перечня. При этом по оставшимся 65 пунктам обязанность по предоставлению информацию принята Заявителем на основании пунктов 1.1, 1.2, 2.1.1, договора от 14.12.2020 N 1052/20.

Указанный договор по предоставлению метеорологической информации, где указаны все метеорологические органы, в т.ч. и не входящие в состав ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" только подтверждает, что ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" является единственным поставщиком (провайдером) предоставления метеорологической информации для гражданской авиации, что подтверждается также пунктами 1, 2 приказа от 27.07.2010 N 234 Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Таким образом, вывод суда о том, что ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" является на данный момент ответственным за метеообеспечение гражданской авиации подтверждается материалами дела и является обоснованным.

Довод Заявителя о том, что оснащение метеолокаторами осуществляется в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 N 1596, не мотивирован.

Указанной государственной программой ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" не определен ни исполнителем, ни участником программы.

Мероприятия по приобретению указанного в заявлении имущества программными мероприятиями не отражено.

Также Транспортной стратегией Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 N 1734-р, на которую ссылается ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" предусмотрено с участием Росгдиромета осуществить разработку нормативного акта, определяющего общую классификацию видов авиационных перевозок и авиационных работ; подготовить изменения в Федеральные авиационные правила "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации", утвержденные приказом Минтранса России от 31.07.2009 N 128 в части выполнения полетов в особых условиях, в том числе в Арктической зоне Российской Федерации, на посадочные площадки морских платформ и судов в условиях оснащения морских платформ средствами точной навигации; создания и развития систем специализированного метеорологического обеспечения на сети скоростных автомобильных дорог (а не в сфере гражданской авиации); создания и систематической актуализации базы данных по типовым значениям объемов сжигаемого топлива и выбросов парниковых газов различными типами транспортных средств.

Иных мероприятий, о которых указывает Заявитель, не предусмотрено.

Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2021 N 3363-р "О Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года" распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 N 1734-р признано утратившим силу. В новой Транспортной стратегии положения, на которые ссылается Заявитель, отсутствуют.

Заявитель, оспаривая в целом предписание не привел доводов о незаконности доводов по невыполнению комплекса средств автоматизации до соответствующего уровня (пункты 4, 11, 14, 16 акта, пункты 4, 9, 11, 14, 16 предписания) и в нарушение статьи 65 АПК РФ не привел доказательств их не законности.

Судом апелляционной инстанции рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Обстоятельства по делу судом первой инстанции установлены полно и правильно, им дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, судом первой инстанции не допущено. Основания для отмены решения суда отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 21.01.2022 по делу N А40-220384/21 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

О.С. Сумина

Судьи

Д.Е. Лепихин М.В. Кочешкова