Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2023 г. N 15АП-13287/23 по делу N А53-522/2023

город Ростов-на-Дону

20 сентября 2023 г.

дело N А53-522/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Величко М.Г.

судей Барановой Ю.И., Шапкина П.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семичасновым И.В.

при участии:

от истца посредством использования системы "Картотека арбитражных дел (онлайн-заседание)": представитель Лаптев В.И. по доверенности от 10.01.2023;

от ответчика: представитель Андрусенко Н.А. по доверенности N 17/11 от 27.01.2023, удостоверение N 783;

от третьего лица: представителей не направил, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.07.2023 по делу N А53-522/2023

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ВОА Инвест-2" (ИНН 7816260616, ОГРН 1157847142364)

к ответчику Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304)

при участии третьего лица: Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380)

о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность, обязании направить проект договора купли-продажи земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ВОА Инвест-2" (далее - общество, заявитель) обратилось в суд с заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - департамент) о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность, об обязании направить проект договора купли-продажи земельного участка.

В рамках дела N А53-3969/2023 общество обратилось с требованием к департаменту о признании незаконным отказа от 14.11.2022 N 59.30-23826/14 в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27 в аренду заявителю без проведения торгов.

Определением суда от 21.06.2023 дела N А53-522/2023 и N А53-3969/2023 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен N А53-552/2023.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент архитектуры и градостроительства.

Решением от 05.07.2023 заявленные требования удовлетворены. Признан незаконным изложенный в письме от 14.11.2022 N 59.30-23826/14 отказ Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону в предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "ВОА Инвест-2" земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27 в аренду без проведения торгов. Признан незаконным изложенный в письме от 17.10.2022 N 29.30-21809/17 отказ Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону в предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "ВОА Инвест-2" земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27 за плату в собственность без проведения торгов. Суд обязал департамент в течение 30 дней с даты вступления решения суда в законную силу подготовить и направить обществу проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27 по цене, определенной исходя из кадастровой стоимости испрашиваемого земельного участка на дату обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок. С департамента в пользу общества взыскано 6 000 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины. Возвращено обществу из федерального бюджета 3 000 рублей государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению от 19.01.2023 N 4.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований общества. Заявитель жалобы указал, что департамент обоснованно отказал в предоставлении в собственность земельного участка. В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города на данном земельном участке предусмотрено строительство иного объекта. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости, земельному участку с кадастровым номером 61:44:0031523:27, установлен вид разрешенного использования "для эксплуатации административного здания". Специалистами департамента 07.11.2022 проведено обследование указанного земельного участка, по результатам которого установлено, что на земельном участке расположено двухэтажное здание с вывесками "Всероссийское общество автомобилистов. Ростовское региональное отделение ВОА. Областной совет", "Всероссийское общество автомобилистов. Городской совет г. Ростов-на-Дону", "Всероссийское общество автомобилистов", "Ортопедический салон НИКА-МЕД". Указанное здание не эксплуатировалось, вход во внутреннюю часть двора не обеспечен, таким образом определить фактическое использование земельного участка не представляется возможным.

Общество в отзыве на жалобу просит оставить решение от 05.07.2023 без изменения, а апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону без удовлетворения.

В судебное заседание третье лицо явку не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом согласно части 6 статьи 121, части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 5 постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", пунктов 16, 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов". В связи с изложенным, апелляционная жалоба рассматривается в его отсутствие, в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, дал пояснения по существу спора.

Представитель истца против доводов апелляционной жалобы возражал, по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает, что решение является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела и установлено судом, общество на основании договора купли-продажи от 11.01.2022 является собственником нежилого здания площадью 1260,5 кв.м. с кадастровым номером 61:44:0031523:90, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 25.01.2022, регистрационная запись 61:44:0031523:90-61/183/2022-6 от 25.01.2022.

Указанное здание расположено на земельном участке площадью 662 кв.м. с кадастровым номером 61:44:0031523:27 по адресу: Ростовская обл., г. Ростов-на-Дону, Пролетарский р-н, ул. Ченцова, 98/87.

Из дела следует, что общество 05.10.2022 обратилось в департамент с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27.

Письмом от 17.10.2022 N 59.30-21809/17 департамент отказал обществу в удовлетворении указанного заявления, мотивировав отказ тем, что по сведениям департамента, в соответствии с фрагментом карты функциональных зон, а также карты планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (автомобильные дороги местного значения) Генерального плана города Ростова-на-Дону от 06.10.2022 N 59-34-2/30200, испрашиваемый земельный участок располагается в границах магистральной улицы районного значения.

Общество 01.11.2022 обратилось в департамент заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27 в аренду без проведения торгов.

Письмом от 14.11.2022 N 59.30-23826/14 департамент отказал обществу в удовлетворении указанного заявления.

В качестве основания для принятия оспариваемого решения департамент указал на то, что предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам, обусловлено необходимостью эксплуатации таких объектов недвижимого имущества, т.е. использование объекта недвижимости соответственно его назначению. Однако расположенный на испрашиваемом земельном участке объект недвижимости не эксплуатируется, доступ на земельный участок не обеспечен. Учитывая, что строение не эксплуатируется, сопоставить цель использования земельного участка, указанную в заявлении, с видом его разрешенного использования не представляется возможным.

Общество, полагая отказ в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов и отказ в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов неправомерными, нарушающими законные права и интересы заявителя, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане и организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия закону оспариваемого решения, действий (бездействия), наличия у органа или лица соответствующих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действие (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных (иных) органов является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при рассмотрении указанной категории дел, арбитражный суд устанавливает соответствие ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, земельное законодательство основывается, среди прочего, на принципах единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, определения правового режима земель, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Если иное не установлено данной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (пункт 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации).

При этом исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.05 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 11).

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, установлен статьей 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 12.01.2015 N 1 определен перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

На основании пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации в срок не более, чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершает одно из следующих действий: 1) осуществляет подготовку проектов договора купли-продажи, договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком в трех экземплярах и их подписание, а также направляет проекты указанных договоров для подписания заявителю, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ; 2) принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ, и направляет принятое решение заявителю; 3) принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса, и направляет принятое решение заявителю. В указанном решении должны быть указаны все основания отказа уполномоченного органа.

Исчерпывающий перечень оснований, при наличии хотя бы одного из которых уполномоченный орган вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, содержится в статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

В решении должны быть указаны все основания отказа (подпункт 3 пункта 5 статьи 39.17 ЗК РФ).

Таким образом, учитывая, что исключительное право собственников зданий и сооружений на приобретение в собственность или в аренду соответствующего земельного участка без проведения торгов обусловлено именно нахождением на участке объектов недвижимости, приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам или юридическим лицам, имеет целью обеспечение возможности эксплуатации таких объектов недвижимости.

Как указано выше, письмом от 14.11.2022 N 59.30-23826/14 департамент отказал обществу в удовлетворении указанного заявления.

В качестве основания для принятия оспариваемого решения департамент указал на то, что предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам, обусловлено необходимостью эксплуатации таких объектов недвижимого имущества, т.е. использование объекта недвижимости соответственно его назначению. Однако расположенный на испрашиваемом земельном участке объект недвижимости не эксплуатируется, доступ на земельный участок не обеспечен. Учитывая, что строение не эксплуатируется, сопоставить цель использования земельного участка, указанную в заявлении, с видом его разрешенного использования не представляется возможным.

Вместе с тем, статья 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации не предусматривает такого основания для отказа.

Более того, из положения подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 Кодекса следует, что законодатель не разделяет понятия эксплуатируемый объект недвижимости или неэксплуатируемый для цели предоставления земельного участка в собственность.

Судом отмечено, что то обстоятельство, что в настоящее время здание фактически не эксплуатируется, не может являться препятствием для предоставления земельного участка в аренду, поскольку факт его эксплуатации возможен в будущем по волеизъявлению собственника.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый отказ противоречит закону и нарушает права заявителя, в связи с чем его требования о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов, выраженного в письме в от 14.11.2022 N 59.30-23826/14 подлежит удовлетворению.

Письмом от 17.10.2022 N 59.30-21809/17 департамент также отказал обществу в удовлетворении заявления о предоставлении спорного земельного участка за плату в собственность без проведения торгов.

Отказ мотивирован тем, что по сведениям департамента, в соответствии с фрагментом карты функциональных зон, а также карты планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (автомобильные дороги местного значения) Генерального плана города Ростова-на-Дону от 06.10.2022 N 59-34-2/30200, испрашиваемый земельный участок располагается в границах магистральной улицы районного значения.

При этом, департамент в отзыве на заявление указал, что по данным топографического плана вдоль границы земельного участка со стороны ул. Ченцова и ул. 4-я линия расположено строение, обозначенное "2ЖК", то есть изменение границы земельного участка с кн 61:44:0031523:27 с целью исключения возможного его расположения в границах магистральной улицы районного значения не представляется возможным ввиду сложившейся застройки.

Из содержания оспариваемого отказа следует, что основанием явилось испрашиваемый земельный участок отнесен к земельным участкам общего пользования, указано на невозможность приватизации указанного земельного участка поскольку он изъят из оборота или ограничен в обороте (п. 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии, в том числе, хотя бы одного из следующих оснований: указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 6); предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (пункт 19).

На основании пункта 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Аналогичная норма содержится в абзаце четвертом пункта 8 статьи 28 Федерального закона Российской Федерации N 178-ФЗ от 21.12.2001 "О приватизации государственного и муниципального имущества" (Закон о приватизации), согласно которой отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ и пунктом 8 статьи 28 Закона о приватизации установлен запрет приватизации земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон.

Установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к природным объектам и местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения.

В статье 1 далее - ГрК РФ содержатся понятия, в частности, территорий общего пользования и красных линий. Территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) (пункт 11). Красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты) (пункт 12).

Из вышеизложенного следует, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов и отделяют территории общего пользования, которыми могут беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая улицы, проезды, и т.д.) от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических или юридических лиц.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ст. 41 ГрК РФ).

Статьей 42 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Согласно ч. 3 названной статьи часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Проект планировки и проект красных линий, утвержденный отдельным документом в составе документации по планировке территорий, могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.

Пунктом 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ предусмотрено, что красные линии также отображаются и на чертежах проекта межевания территорий.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в п. 12 ст. 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии (часть. 3).

Согласно части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 этой статьи.

Согласно пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса под земельными участками общего пользования понимаются незакрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Анализ положений названной нормы в совокупности с правилами пунктов 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ, пункта 12 статьи 85 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что расположение земельного участка в пределах утвержденной красной линии исключает возможность его отнесения к землям общего пользования, такой земельный участок может быть передан в собственность граждан и организаций беспрепятственно.

Согласно части 2 статьи 27 ЗК РФ, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом, федеральными законами (часть 3 статьи 27 ЗК РФ).

Согласно пп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации автомобильных дорог местного значения, относятся к ограниченным в обороте земельным участкам.

В соответствии со статьей 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации, документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются, в том числе планируемые для размещения автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с приведенными градостроительными нормами схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральные планы городского округа включают карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

В данных документах не предусмотрено перечисление конкретных земельных участков, попадающих в зоны размещения планируемых объектов.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что при разрешении споров, связанных с приватизацией земельных участков, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным Федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд).

Смысл красных линий заключается в том, что формирование земельных участков не должно приводить к уменьшению существующей (или планируемой) территории общего пользования. Устанавливая красную линию, орган власти публично заявляет, что в этих границах будет проложена дорога, или закрепляет границы, в которых проходит трубопровод. Главной особенностью территорий общего пользования является невозможность приватизации земельных участков в границах такой территории.

Помимо этого, красные линии используются в градостроительном законодательстве в ряде случаев в качестве точки отсчета для различного рода ограничений (например, отступов и т.п.).

В соответствии с п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации), отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Ни Закон о приватизации, ни Земельный кодекс Российской Федерации не упоминают в указанных запретах о красных линиях, оперируя лишь понятием территории общего пользования и перечислением конкретных видов таких территорий. Более того, норма Земельного кодекса Российской Федерации прямо указывает, что запрет установлен только в отношении участков, непосредственно занятых соответствующими объектами.

Поскольку красные линии могут обозначать не только существующую, но и планируемую (изменяемую, вновь образуемую) территорию общего пользования они не всегда подтверждают существование территории общего пользования. В некоторых случаях они обозначают только намерение в будущем организовать на территории в границах красных линий территорию общего пользования (проектные красные линии).

Более того наличие объекта недвижимости, находящегося в частной собственности, исключает беспрепятственное использование участка под зданием неограниченным кругом лиц и позволяет однозначно установить, что спорные красные линии обозначают лишь планируемые, а не существующие границы территории общего пользования.

В случае необходимости реализации публичных интересов земельное законодательство содержит такие институты, как резервирование (статья 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации) и изъятие земельных участков (статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации). В соответствии со статьей 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Исходя из п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд", решение о резервировании земель принимается на основании документации по планировке территории.

Таким образом, при необходимости установления запрета на приватизацию земельного участка в границах проектных красных линий уполномоченный орган должен принимать решение о резервировании земель, а документация по планировке территории, которой устанавливаются проектные красные линии должна является основанием для принятия такого решения, а не заменять его.

Как следует из отзыва департамента архитектуры и градостроительства утвержденные проекты планировки территории, проект межевания территории, в границах которой располагается испрашиваемый к образованию земельный участок, отсутствуют. Красные линии в отношении рассматриваемой территории не утверждены в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно карте зон градостроительного регулирования Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, земельный участок находится полностью в зоне сохранения исторической планировочной структуры.

Земельный участок не зарезервирован, данные об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд отсутствуют.

В материалы дела представлено также письмо департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону от 14.06.2023, в котором сообщается, что согласно Карте планируемого размещения объектов местного значения г. Ростова-на-Дону (автомобильные дороги местного значения) Генерального плана г. Ростова-на-Дону, спорный земельный участок примыкает к существующей улице районного значения - ул. Ченцова.

Постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 20.04.2010 N 290 ул. Ченцова закреплена в перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения города Ростова-на-Дону.

До настоящего времени проектная документация на реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры, в том числе документация по планировке территории (проект планировки и проект межевания территории) для размещения таких объектов на территории указанного земельного участка не разрабатывалась и постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 28.12.2018 N 1376 "Об утверждении муниципальной программы "Развитие и эксплуатация транспортной инфраструктуры и пассажирского транспорта города Ростова-на-Дону" ее разработка в настоящее время не предусмотрена.

Таким образом, доказательств расположения земельного участка за пределами утвержденной красной линии в материалы дела не представлено, что исключает возможность его отнесения к землям общего пользования, земельный участок может быть передан в собственность граждан и организаций беспрепятственно.

Основания для отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования у суда отсутствуют.

Доказательств того, что земельный участок с кадастровым номером 61:44:0031523:27 в установленном законе порядке изъят из оборота, находится в ограниченном обороте или зарезервирован департаментом также не представлено.

По мнению апелляционного суда, следует учитывать, что само по себе планирование и согласование генерального плана муниципального округа не влечет автоматическое изменение правового режима использования спорного земельного участка при отсутствии доказательств фактической реализации документов территориального планирования, а таковых муниципалитетом в настоящее дело не представлено, соответственно доводы апелляционной жалобы департамента надлежит отклонить.

На основании изложенного, требования заявителя суд признал обоснованными и подлежащими удовлетворению, отказ департамента, изложенный в письме от 17.10.2022 N 29.30-21809/17 в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27 за плату в собственность без проведения торгов, признан судом незаконным.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ, в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Принимая во внимание то обстоятельство, что суд пришел к выводу о том, что незаконным надлежит признать как отказ в предоставлении спорного земельного участка в аренду, так отказ в предоставлении в собственность без торгов, при выборе конкретного способа восстановления нарушенного права суд руководствовался указанной обществом восстановительной мерой.

Целью обращения в суд по настоящему делу является не только признание противоречащим закону решения об отказе в предоставлении земельного участка, но и понуждение департамента совершить предусмотренные законом и административным регламентом действия, направленные на заключение договора купли-продажи спорного участка, предусматривающего его передачу в собственность общества.

В данном случае способом исправления нарушения является направление обществу проекта договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031523:27.

Суд счел необходимым установить для этого срок - 30 дней с момента вступления решения в законную силу.

Цена договора купли-продажи недвижимости является существенным условием, без которого договор не может быть заключен.

В пункте 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 указано, что к целям обеспечения доступности правосудия и реализации права на судебную защиту относится своевременность восстановления нарушенных прав и законных интересов заинтересованного лица. Право подлежит восстановлению в том виде, в каком оно должно было возникнуть и существовать при соблюдении уполномоченным органом закона, если бы не было нарушено.

Поскольку решение суда по делу должно носить окончательный характер и приводить к восстановлению нарушенного права заявителя в полном объеме, требование заявителя об установлении продажной цены земельного участка исходя из кадастровой стоимости, установленной на дату обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок, удовлетворено судом.

Доводы департамента о пропуске обществом срока на обжалование отказа, изложенного в письме от 17.10.2022 N 29.30-21809/17 судом отклонены.

Согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

В отношении оспариваемого постановления иной срок для обращения в арбитражный суд Федеральным законом не установлен.

Отказ департамента изложен в письме от 17.10.2022 N 29.30-21809/17.

Заявление направлено обществом в Арбитражный суд Ростовской области посредством системы "Мой Арбитр" 11.01.2023, следовательно, срок на подачу заявления в арбитражный суд не пропущен.

Доводы заявителя жалобы являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, апелляционная жалоба заявителя полностью дублирует доводы департамента, данные доводы получили соответствующую правовую оценку и не подтверждают незаконность и необоснованность принятого решения.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.07.2023 по делу N А53-522/2023 оставить без изменений, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Величко

Судьи

Ю.И. Баранова П.В. Шапкин