Раздел II. Состояние законодательства г. Москвы и проблемы законодательного регулирования

Раздел II. Состояние законодательства города Москвы и проблемы законодательного регулирования

1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного управления и финансов

1.1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного и муниципального управления

В законодательной работе над реформированием системы публичной власти условно можно выделить три больших блока. Во-первых, реформа местного самоуправления в городе Москве. Во-вторых, новации, устанавливающие контроль не только за доходами, но и расходами лиц, замещающих государственные должности, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, а также ответственность указанных лиц. В-третьих, существенные изменения избирательного права.

В последние годы произошла значительная трансформация системы местного самоуправления столицы. В связи с присоединением новых территорий в 2012 году систем местного самоуправления в городе оказалось две, причем отличных друг от друга. Основные черты местного самоуправления, осуществлявшегося на бывших территориях Московской области, были сохранены. Местное самоуправление, существовавшее в прежних границах города с 2003 года, также сохранилось, но подверглось значительной модернизации.

В ходе подготовки к расширению территории города Москвы были проведены значительные законодательные изменения. Муниципальные образования Московской области, входя в состав города Москвы, преобразовывались во внутригородские муниципальные образования. Их статус наряду с федеральным законодательством стал определяться законами города Москвы. Но и став частью столицы, бывшие 2 городских округа, 3 городских поселения и 16 сельских поселений сохранили свои названия и органы местного самоуправления, в их ведении осталось большинство вопросов местного значения. Единое понятие "внутригородское муниципальное образование в городе Москве" осталось, но стало включать в себя три составных части: 2 городских округа, 19 поселений, 125 муниципальных округов.

Перечни вопросов местного значения городских округов и поселений были установлены законодательно в апреле 2012 года. С учетом практики реализации данных вопросов было проведено расширение их перечня. В конце 2012 года закреплено участие органов местного самоуправления городских округов и поселений в управлении многоквартирными домами, а также в работе призывных комиссий, установлено право принятия решений по снижению брачного возраста и определению по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями мест отбывания наказания в виде исправительных работ. В декабре 2013 года в перечень вопросов местного значения включено осуществление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи.

Муниципальная реформа в муниципальных округах ("старая" Москва) началась с принятия Закона города Москвы от 11 июля 2012 года N 39 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы" (далее - Закон N 39). Указанным Законом советам депутатов муниципальных округов были переданы широкие полномочия в сферах организации деятельности работы управ и городских организаций, благоустройства, капитального ремонта и содержания жилищного фонда, размещения объектов капитального строительства и некапитальных объектов, дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов.

Передача полномочий значительно усилила роль представительных органов местного самоуправления. Каждое заседание совета депутатов муниципального округа стало местом решения важнейших вопросов районного значения.

Работа администрации, ранее называвшейся муниципалитетом, стала отходить на второй план. При этом многие муниципальные депутаты задались вопросом о целесообразности существования немалого по своей численности муниципального аппарата, выполнявшего переданные государственные полномочия в сфере опеки и попечительства, организации работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, организации досуговой, социально-воспитательной, спортивной и физкультурно-оздоровительной работы с населением по месту жительства.

Результатом стала инициатива советов депутатов 3 муниципальных округов, позднее поддержанная советами депутатов еще 55 муниципальных округов, об отказе от переданных в 2005-2007 годах полномочий города Москвы, реализация которых возлагалась на исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Соответствующий Закон города Москвы о прекращении переданных полномочий для 58 муниципальных округов был принят 6 февраля 2013 года.

Инициатива получила продолжение в конце 2013 года. Законом города Москвы от 25 декабря 2013 года N 72 закреплено прекращение с 1 апреля 2014 года осуществления переданных полномочий для администраций еще 51 муниципального округа.

Законодательное развитие муниципальной реформы заключалось в дальнейшем расширении перечня переданных полномочий, а также в создании необходимых условий для их реализации.

В феврале 2013 года в число учреждений, руководители которых заслушиваются советом депутатов муниципального округа, включены государственные природоохранные учреждения, обеспечивающие охрану, содержание и использование ООПТ. Кроме того, в случае необходимости по решению совета депутатов заслушивается информация руководителей государственных общеобразовательных учреждений города Москвы об осуществлении образовательной деятельности.

Новым направлением передачи полномочий стала работа с населением по месту жительства. Депутаты получили право согласования перечня городских нежилых помещений, предназначенных для организации досуговой и спортивной работы с населением с участием социально ориентированных некоммерческих организаций. К компетенции депутатов отнесено рассмотрение материалов конкурсной комиссии и принятие решения о победителе конкурса на право заключения договора на безвозмездной основе на реализацию социальных программ (проектов) по организации досуговой и спортивной работы в нежилых помещениях, находящихся в собственности города Москвы. Также депутаты получили право согласования ежеквартального сводного районного календарного плана по досуговой и спортивной работе с населением по месту жительства.

В мае 2013 года были уточнены полномочия депутатов по согласованию строительства объектов религиозного назначения. Градостроительный план земельного участка для размещения объектов религиозного назначения подлежит согласованию с советом депутатов муниципального округа в случае, если для их размещения ранее не утверждался акт выбора земельного участка.

Новым полномочием стало согласование проекта решения уполномоченного органа исполнительной власти о переводе жилого помещения в многоквартирных жилых домах в нежилое. Указанное полномочие направлено на защиту интересов жителей многоквартирных домов, первые этажи которых могут использоваться для ведения предпринимательской деятельности.

В июне 2013 года советы депутатов получили право согласования мест размещения ярмарок выходного дня и проведения мониторинга их работы.

Повышение значимости работы советов депутатов муниципальных округов и решаемых ими вопросов привело к повышению открытости их работы. В результате изменений, внесенных в феврале 2013 года в Закон N 56, была закреплена обязательность ведения аудиовидеозаписи заседания совета депутатов муниципального округа с прямой или последующей трансляцией в сети "Интернет".

Прекращение исполнения администрацией муниципального округа переданных полномочий города Москвы позволило сосредоточить усилия муниципальных служащих на обеспечении работы совета депутатов муниципального округа. Изменение функций исполнительно-распорядительного органа также нашло свое отражение в возможности использования нового названия - аппарат совета депутатов муниципального округа. Указанные изменения также были приняты в феврале 2013 года.

В Закон N 39 также вносились изменения, направленные на обеспечение реализации переданных полномочий.

Для обеспечения исполнения переданных полномочий в области благоустройства, содержания и капитального ремонта жилищного фонда была введена процедура обязательного направления подготовленной для размещения государственного заказа города Москвы конкурсной документации (документации об аукционе) в совет депутатов муниципального округа.

Важным стимулом повышения эффективности осуществления советами депутатов отдельных полномочий города Москвы стало поощрение депутатов, активно участвующих в осуществлении переданных полномочий. Для указанных целей бюджетам муниципальных округов могут предоставляться межбюджетные трансферты, выделяемые из бюджета города Москвы на соответствующий финансовый год и плановый период, в порядке, определяемом Правительством Москвы. При этом порядок поощрения депутатов устанавливается решением совета депутатов муниципального округа. Данная норма позволит стимулировать деятельность депутатов советов депутатов, поощрять их за активное участие в осуществлении отдельных полномочий города Москвы, а также компенсировать их затраты и неполученные доходы в связи с исполнением полномочий депутата.

В Российской Федерации последовательно наращиваются усилия по противодействию коррупции. С 2010 года лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, субъектов РФ, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.

Само по себе представление таких сведений дисциплинирует государственных служащих и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами).

В свою очередь, такой контроль возможен лишь при наличии определенной базы данных об имуществе. Поэтому на первом этапе реализации государственной антикоррупционной политики предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Представленные за 2009-2011 годы сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера образовали базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу реализации государственной антикоррупционной политики, - контролю за расходами.

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", вступившим в силу 1 апреля 2013 года, устанавливается контроль за расходами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.

В связи с этим был принят Закон города Москвы от 24 апреля 2013 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы".

Закон возлагает на депутатов Думы обязанность ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять вместе со сведениями о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, сведения о расходах и расходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Данные сведения подаются, если сумма сделки превышает общий доход депутата Думы и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, подаются сведения и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Представленные сведения будут размещаться на официальном сайте Думы.

Дальнейшее развитие указанные принципы борьбы с коррупционными проявлениями получили в Законе города Москвы от 15 мая 2013 года N 21 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях обеспечения контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности города Москвы, и иных лиц их доходам". Закон устанавливает правовые основы осуществления контроля за соответствием доходам расходов лиц, замещающих государственные должности города Москвы, муниципальные должности на постоянной основе, должности государственной гражданской и муниципальной службы.

Еще один блок вопросов, над которым работала комиссия по государственному строительству и местному самоуправлению, - это избирательное право.

Закон города Москвы от 29 мая 2013 года N 26 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года N 23 "О Московской городской избирательной комиссии" устанавливает порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При проведении выборов Мэра Москвы кандидат на данную должность представляет в Московскую городскую избирательную комиссию сведения о трех кандидатурах, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Непредставление сведений о представленных кандидатом на должность Мэра Москвы кандидатурах для наделения полномочиями члена Совета Федерации является основанием отказа в регистрации кандидата.

В связи с изменением статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", внесенным Федеральным законом от 2 апреля 2013 года N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", указанным Законом города Москвы определен перечень сведений о принадлежащем кандидату, его супругу, несовершеннолетним детям недвижимом имуществе и расходах, которые кандидат на должность Мэра Москвы представляет в Московскую городскую избирательную комиссию при выдвижении.

Также сокращаются с 20 до 10 дней до дня голосования сроки осуществления таких избирательных действий, как составление списков избирателей, ознакомление со списками избирателей, выдача открепительных удостоверений и оповещение избирателей о времени и месте голосования. Установлены порядок и сроки утверждения новой схемы избирательных округов по выборам депутатов Думы, депутатов представительного органа местного самоуправления.

Изменен порядок размещения заказов на изготовление бюллетеней, открепительных удостоверений и специальных знаков (марок), используемых при проведении выборов. Размещение заказов осуществляется организующей соответствующие выборы комиссией или по ее решению соответствующими нижестоящими комиссиями. Заказы размещаются у исполнителей (подрядчиков), которые определяются Правительством РФ в порядке, установленном федеральным законодательством. Это позволит изготавливать документы строгой отчетности без проведения конкурсов, что в условиях избирательных кампаний сопряжено с многочисленными трудностями и зачастую не может быть осуществлено с соблюдением установленных законом сроков.

Предусмотрена возможность составления протокола об итогах голосования не только на бумажном носителе, но и в электронном виде.

Начиная с 2012 года в городе Москве успешно реализуется проект привлечения на стажировки в органы государственной власти студентов выпускных курсов и аспирантов московских вузов. По итогам годовых стажировок обучающиеся, успешно их прошедшие, принимаются на государственную гражданскую службу в органы власти города, что позволяет обеспечить приток молодых способных (с учетом серьезного отбора, который необходимо пройти для поступления на стажировку) и мотивированных специалистов. Вместе с тем законодательство города Москвы содержало требование о наличии стажа государственной гражданской службы или работы по специальности для поступления на ведущие должности, что ограничивало возможности по реализации проекта стажировок. Поэтому 23 января 2013 года был принят Закон города Москвы N 3 "О внесении изменений в статью 9 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", который корректирует квалификационные требования к стажу гражданской службы города Москвы или стажу (опыту) работы по специальности для ведущей группы должностей государственной гражданской службы города Москвы и направлен на упрощение порядка поступления на государственную гражданскую службу города Москвы для лиц, успешно прошедших в установленном порядке стажировку в органах исполнительной власти города Москвы и Аппарате Мэра и Правительства Москвы и поступающих по окончании стажировки на государственную гражданскую службу города Москвы на ведущие должности государственной гражданской службы города Москвы категории "помощники (советники)", "специалисты" и "обеспечивающие специалисты".

1.2. О состоянии законодательства города Москвы в бюджетно-финансовой сфере

К исключительной прерогативе Думы относится рассмотрение проекта городского бюджета и контроль за его исполнением. В 2011 году город Москва стал одним из первых субъектов РФ, осуществивших переход на программно-целевой метод формирования и контроля исполнения бюджета. Начиная с 2012 года городской бюджет принимается не только на текущий год, но и на последующий плановый период.

С учетом внесенных изменений в бюджетное законодательство в 2011-2012 годах проходил процесс рассмотрения и принятия бюджета города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов*(3). Исполнение достаточно напряженного бюджета города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов потребовало осуществления взвешенной финансовой политики.

В силу ряда обстоятельств на протяжении 2013 года в Думе осуществлялась работа по корректировке принятого бюджета. Опережающий график рассмотрения проекта городского бюджета по сравнению со сроками рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий период не позволил изначально отразить в городском бюджете межбюджетные трансферты, предусмотренные для Москвы федеральным бюджетом. Закон города Москвы от 30 января 2013 года N 4 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2012 года N 59 "О бюджете города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" учел изменения основных параметров бюджета за счет предоставленных трансфертов. Объемы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и направления их расходов (перечень и коды целевых статей) четко соответствуют федеральному законодательству.

Согласно федеральному законодательству Москва в 2013 году получила из федерального бюджета 21 межбюджетный трансферт, в том числе:

1) 18 субвенций на осуществление передаваемых полномочий Российской Федерации в таких сферах, как социальная поддержка отдельных категорий граждан в части оплаты жилищно-коммунальных услуг; содействие занятости населения; обеспечение жильем отдельных категорий граждан (ветеранов, в том числе Великой Отечественной войны и инвалидов); социальная поддержка почетных доноров СССР и России; государственная регистрация актов гражданского состояния; проведение оздоровительной кампании детей; государственная охрана ОКН федерального значения; контроль качества образования, лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, надзор и контроль за соблюдением законодательства в области образования и др.;

2) субсидию на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений;

3) межбюджетный трансферт на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек городов Москвы и Санкт-Петербурга;

4) межбюджетный трансферт на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации;

5) субсидии на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте.

В связи с прекращением осуществления 58 внутригородскими муниципальными образованиями отдельных переданных полномочий*(4) произошло изменение объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета города Москвы в 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 годов. Согласно бюджетному законодательству изменение объемов субвенций возможно только путем внесения изменений в закон города Москвы о бюджете, что нашло отражение в Законе города Москвы от 10 апреля 2013 года N 15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2012 года N 59 "О бюджете города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов".

Кроме того, законом были уточнены объемы и направления межбюджетных трансфертов в части субвенций, предоставляемых в 2013 году из бюджета города Москвы бюджетам городских округов для осуществления переданных полномочий города Москвы в области образования, а также в части субсидий, предоставляемых в 2013 году из бюджета города Москвы бюджетам городских округов на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В соответствии с нормами БК РФ впервые введен механизм исполнения бюджета города, позволяющий обеспечивать дополнительное финансирование расходов, связанных с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, а также с реализацией полномочий органов государственной власти города Москвы по предметам совместного ведения, установленным законодательством Российской Федерацией.

Изменения федерального налогового законодательства привели в 2013 году к снижению налогооблагаемой базы предприятий и организаций в связи с перераспределением прибыли внутри консолидированных групп налогоплательщиков (организаций газовой, нефтяной, энергетической отраслей), а также с уменьшением норматива отчислений в бюджеты субъектов РФ (со 100% до 40%) от акцизов на алкогольную продукцию.

В то же время на основе оценки налоговой службы увеличены показатели по таким видам налогов, как налог на имущество организаций; земельный налог; налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения; ЕНВД и ряд других налогов, сборов и платежей.

Объем неналоговых доходов увеличился в целом на 27 868,2 млн. рублей в основном за счет доходов от реализации имущества, находящегося в собственности города (на 8 915,8 млн. рублей), а также доходов от установки и эксплуатации объектов рекламных конструкций (на 15 580,5 млн. рублей).

На основании данных главных администраторов доходов увеличены показатели по ряду видов неналоговых доходов, включая арендную плату за землю, доходы от продажи земельных участков, доходы от реализации инвестиционных контрактов и прочие неналоговые доходы. Одновременно уменьшаются объемы средств от продажи права на заключение договоров аренды земли, арендной платы за нежилые помещения, административных платежей и сборов, штрафов и санкций.

Однако в целом объем доходов бюджета города оказался меньше запланированного, что потребовало оптимизации расходов. Это нашло отражение в Законе города Москвы от 2 октября 2013 года N 52 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2012 года N 59 "О бюджете города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов", который зафиксировал объем доходов бюджета на 2013 год в размере 1 трлн. 458 млрд. 330,8 млн. рублей и расходов - 1 трлн. 663 млрд. 819,3 млн. рублей. За счет снижения расходов и сокращения заимствований дефицит бюджета сократился на 81,7 млрд. рублей (с 287,2 до 205,5 млрд. рублей). Закон направлен на обеспечение сбалансированности бюджета города Москвы в 2013 году. Уменьшение расходной части бюджета города Москвы на 2013 год было сформировано исходя из экономии, сложившейся в результате проведения конкурсных процедур при размещении государственного заказа, отказа от проведения отдельных неэффективных мероприятий, а также оптимизации показателей Адресной инвестиционной программы, и не повлекло за собой снижение показателей государственных программ города Москвы.

Благодаря взвешенному структурированию бюджета город сохранил серьезный резерв прочности, позволивший безболезненно провести сокращение расходов по отдельным государственным программам и непрограммным мероприятиям. Несмотря на это, необходимый и достаточный уровень социальной защищенности жителей столицы сохранился.

Обсуждение предварительных итогов исполнения текущего бюджета, учитывающих существенные изменения в структуре и объемах поступлений по налоговым и неналоговым источникам, указало на необходимость объективной оценки происшедших сокращений доходов бюджета, которые нужно было учесть при рассмотрении бюджета 2014 года.

Вплоть до 2014 года все объекты недвижимости в городе Москве облагались налогом по их инвентаризационной (балансовой) стоимости, что имело ряд негативных последствий для наполнения бюджета города. Исходя из инвентаризационной стоимости собственники двух расположенных рядом равнозначных объектов нередко платят налоги, различающиеся в несколько раз из-за существенной разницы во времени постройки, так как инвентаризационная стоимость рассчитывается с учетом амортизации. Устранить имеющуюся несправедливость и выровнять платежи всех собственников может переход на налогообложение имущества организаций исходя из кадастровой стоимости. Кроме того, поскольку в качестве объекта налогообложения использовалась балансовая стоимость имущества, налог на имущество организаций составлял незначительную долю (6-7%) в доходах бюджета, в то время как доля налога на прибыль и налога на доходы физических лиц составляла почти 80%.

Однако эти налоги считаются нестабильными, поскольку зависят от общей экономической ситуации и в случае возникновения кризисных явлений в экономике и нестабильности мировых рынков могут значительно снизиться. Таким образом, дальнейшее развитие города оказалось в зависимости от конъюнктуры мирового рынка, уровня цен на энергоносители, а их падение существенным образом отразилось на налогооблагаемой базе. Более того, негативную роль сыграла и так называемая оптимизация, которая позволила организациям в рамках действующего законодательства уйти от уплаты налога на прибыль. При этом необходимо помнить, что отчисления по налогу на имущество организаций носят стабильный характер, позволяя достаточно четко спрогнозировать наполнение доходной части бюджета.

Федеральным законом от 2 ноября 2013 года N 307-ФЗ "О внесении изменений в статью 12 части первой и главу 30 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предусматривается возможность для субъектов РФ, на территории которых проведена кадастровая оценка объектов недвижимого имущества*(5), применять ее для исчисления налога на имущество организаций в отношении отдельных категорий объектов недвижимого имущества*(6).

В связи с этим был принят Закон города Москвы от 20 ноября 2013 года N 63 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 ноября 2003 года N 64 "О налоге на имущество организаций".

Переход на налогообложение в проценте от кадастровой стоимости позволит обеспечить устойчивый рост дохода по налогу на имущество, поскольку кадастровая стоимость недвижимости (в отличие от балансовой) со временем только растет. С учетом этого, по расчетам специалистов, к 2018 году доля налога на имущество организаций в городском бюджете должна увеличиться до 15%.

Налоговая ставка для расчета налога от кадастровой стоимости недвижимого имущества установлена в следующих размерах: 0,9% - в 2014 году; 1,2% - в 2015 году; 1,5% - в 2016 году; 1,8% - в 2017 году; 2,0% - в 2018 году. Москва не воспользовалась правом на установление максимально возможной ставки по налогу и вместо 1,5% на 2014 год предусмотрела ставку 0,9%, что явилось компромиссом, достигнутым в результате переговоров Правительства Москвы и представителей крупных инвесторов. При этом законодательно зафиксирована шкала постепенного повышения налога до 2018 года. Тем самым установлены четкие и прозрачные правила игры, которые позволят собственникам недвижимости осуществлять экономическое планирование на ближайшие 5 лет.

В 2014 году новая система налогообложения будет применяться только к административно-офисным и торговым объектам площадью свыше 5000 кв. метров, расположенным на земельных участках, разрешенное использование которых предусматривает размещение офисных зданий административного, делового и коммерческого назначения, торговых объектов, объектов общественного питания, бытового обслуживания. То есть речь идет о крупных объектах, которые в настоящее время, по расчетам уполномоченных органов власти города Москвы, перечисляют в бюджет города необъективно низкие платежи, находя всевозможные пути ухода от уплаты налога на прибыль организаций. В этом заключается еще одно из преимуществ налога на имущество: его труднее оптимизировать, чем налог на прибыль.

Кроме того, если при установлении размера налога исходить не из фактического использования объектов недвижимости, а из официально зарегистрированного разрешенного вида использования земельного участка, то это позволит обеспечить прозрачность и понятность формирования перечня налогоплательщиков, избежать судебных споров и т.п.

В составе налоговых льгот устанавливается не облагаемая налогом величина кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества в размере 300 кв. метров площади одного объекта по выбору налогоплательщика. Право на уменьшение налоговой базы предоставляется организациям - субъектам малого предпринимательства, если они отвечают установленным законом условиям. Кроме того, предусматривается, что сумма налога уменьшается в четыре раза в отношении тех объектов (частей объектов), которые используются для ведения социально значимых видов деятельности (образовательной и (или) медицинской); для размещения научных организаций, выполняющих научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.

В городе Москве ставки налога на имущество физических лиц установлены Законом города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" в диапазоне от 0,1 до 0,75% в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости имущества (домов, квартир, гаражей, других жилых и нежилых помещений).

Закон города Москвы от 20 ноября 2013 года N 64 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" повысил ставки налога на имущество физических лиц в отношении нежилых помещений при их стоимости от 1 млн. рублей до 1,5 млн. рублей до 1,2% и установил максимально возможную налоговую ставку, предусмотренную Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 года N 2003-I "О налогах на имущество физических лиц", для нежилых помещений стоимостью свыше 1,5 млн. рублей - 2%.

Кроме того, Закон города Москвы "О ставках налога на имущество физических лиц" приведен в соответствие с положениями указанного Закона Российской Федерации о том, что с 1 января 2014 года в качестве налоговой базы при расчете суммы налога на имущество физических лиц принимается инвентаризационная стоимость имущества, умноженная на коэффициент-дефлятор, определяемый в соответствии с частью первой НК РФ.

Потенциально возможный к получению индивидуальным предпринимателем годовой доход по такому виду деятельности, как сдача в аренду (наем) нежилых помещений, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности, установлен в сумме 1 млн. рублей в расчете на один объект. Однако на практике доходы от сдачи в аренду нежилых помещений существенно различаются в зависимости от площади таких помещений и от возможности их коммерческого использования в качестве складских, торговых и производственных помещений.

Закон города Москвы от 20 ноября 2013 года N 62 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 31 октября 2012 года N 53 "О патентной системе налогообложения" устанавливает дифференциацию потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода от сдачи в аренду (наем) нежилых помещений в зависимости от их площади:

до 100 кв. метров потенциально возможный годовой доход составит 1 млн. рублей, а сумма налога - 60 тыс. рублей;

свыше 100 кв. метров до 300 кв. метров потенциально возможный годовой доход составит 3 млн. рублей, а сумма налога - 180 тыс. рублей;

свыше 300 кв. метров до 600 кв. метров потенциально возможный годовой доход составит 5 млн. рублей, а сумма налога - 300 тыс. рублей;

свыше 600 кв. метров потенциально возможный годовой доход составит 10 млн. рублей, а сумма налога - 600 тыс. рублей.

Установленная дифференциация не приведет к существенному увеличению доходов бюджета города Москвы, однако обеспечит в определенной степени социальную справедливость.

Несмотря на указанные проблемы с наполнением городского бюджета, Дума не отказалась от предоставленного субъектам РФ права понижать ставку налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, для отдельных категорий налогоплательщиков.

Несмотря на потери бюджета города в 2014-2018 годах, обусловленные применением пониженной ставки налога на прибыль, в результате реализации инвестиционных проектов, рассчитанных на период с 2013 года по 2020 год, поступления налога на прибыль от организаций автомобилестроения составят 11,3 млрд. рублей, в том числе в период действия пониженной ставки налога на прибыль организаций - 5,7 млрд. рублей.

Формирование доходной части бюджета города Москвы на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов в соответствующем проекте закона города Москвы (далее - законопроект о бюджете города), внесенном 10 сентября 2013 года, осуществлялось в условиях действующего в 2013 году налогового законодательства и на основании учтенных в уточненном бюджете города Москвы на 2013 год показателей доходов. Однако принятые на федеральном уровне изменения налогового законодательства позволили регионам путем внесения соответствующих изменений в собственные налоговые законы пересмотреть доходную часть законопроекта о бюджете города.

К тому времени законопроект о бюджете города уже прошел второе чтение и для его отзыва потребовалось внести изменения в закон, регулирующий бюджетный процесс в городе Москве, так как процедура отзыва законопроекта о бюджете города на стадии его рассмотрения Думой в случае изменения бюджетного и налогового законодательства города Москвы не была урегулирована в соответствии с частью 2 статьи 59 БК РФ.

Закон города Москвы от 6 ноября 2013 года N 58 "О внесении изменений в статьи 9 и 12 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" и статьи 6 и 32 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" установил норму, позволяющую Мэру Москвы или по его поручению редактору проекта в официальном порядке отозвать законопроект о бюджете города до его принятия Думой в третьем чтении. При этом вновь внесенный законопроект о бюджете города рассматривается в первоочередном порядке. В соответствии с частью 21.1 статьи 32 Закона города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" был отозван первый вариант законопроекта о бюджете города. При этом упорядочение процедуры отзыва позволило избежать нарушения сроков и порядка принятия закона города Москвы о бюджете города.

Законом города Москвы от 18 декабря 2013 года N 70 "О бюджете города Москвы на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" доходы бюджета города Москвы на 2014 год утверждены в общем объеме 1503 млрд. рублей, или с ростом 4,5% к ожидаемой оценке исполнения доходов бюджета города Москвы на 2013 год.

Прогноз доходов на 2015 год составляет 1 585 млрд. рублей с ростом 5,5%, на 2016 год - 1 663 млрд. рублей с ростом 4,9% к предыдущему году.

Как и в предыдущие годы, основная доля доходов приходится на налоговые поступления (2014 год - 91%, 2015 год - 90,8%, 2016 год - 91%), объем которых на 2014 год прогнозируется на уровне 1 368 595,2 млн. рублей, на 2015 и 2016 годы - 1 440 071,3 млн. рублей и 1 514 274,4 млн. рублей соответственно. При этом наибольший удельный вес имеют федеральные налоги на прибыль организаций (2014 год - 36,8%, 2015 год - 35%, 2016 год - 33,3%), на доходы физических лиц (2014 год - 46,4%, 2015 год - 47,7%, 2016 год - 48,9%), региональный налог на имущество организаций (2014 год - 8,6%, 2015 год - 9,2%, 2016 год - 9,8%).

Начиная с 2012 года формирование показателей расходной части бюджета города Москвы осуществляется по государственным программам города Москвы и не включенным в государственные программы города Москвы направлениям деятельности органов государственной власти города Москвы.

Расходы бюджета города Москвы на 2014 год прогнозируются в общем объеме 1 650,8 млрд. рублей. Прогноз расходов бюджета города Москвы на 2015 год составляет 1 708,4 млрд. рублей с ростом 3,5% к предыдущему году, на 2016 год - 1 765,9 млрд. рублей с ростом 3,4% к предыдущему году.

Реализация мероприятий государственных программ города Москвы осуществляется в рамках направлений деятельности Правительства Москвы, определившего приоритеты развития города в целях создания комфортных и безопасных условий проживания всех категорий граждан.

Для совершенствования программно-целевого планирования и исполнения бюджета города Москвы с учетом анализа реализации государственных программ города Москвы в 2012-2013 годах Правительством Москвы принято решение о совершенствовании структуры государственных программ города Москвы, в том числе:

изменена структура государственных программ города Москвы в части количества и наименования подпрограмм государственных программ города Москвы, а также количества и наименования мероприятий государственных программ (подпрограмм);

упразднена Государственная программа города Москвы "Энергосбережение в городе Москве" на 2011, 2012-2016 гг. и на перспективу до 2020 года, мероприятия которой включены в Государственную программу города Москвы "Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры";

включены в отдельные государственные программы города Москвы мероприятия в сфере охраны и повышения качества окружающей среды, ранее не включенные ни в одну государственную программу города Москвы.

В предстоящий трехлетний период за счет всех источников финансового обеспечения (средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, юридических и физических лиц) на приоритетные направления программы развития столицы "Москва - город, удобный для жизни" предполагается направить свыше 9 730,8 млрд. рублей, из них за счет бюджета в 2014 году - 1 508,8 млрд. рублей, в 2015 году - 1 515,2 млрд. рублей, в 2016 году - 1 515,8 млрд. рублей.

В составе ресурсного обеспечения государственных программ города Москвы за счет расходов бюджета города Москвы планируются инвестиционные расходы, обеспечивающие осуществление принятых в программах основных целей и задач. Бюджетные инвестиции предусмотрены на 2014 год в объеме 374 016,7 млн. рублей, на 2015 год - 377 954,8 млн. рублей, на 2016 год - 375 048,1 млн. рублей. Более 98% общего объема бюджетных инвестиций распределены по соответствующим государственным программам города Москвы.

В части бюджетных расходов наибольшие объемы финансового обеспечения будут направлены на реализацию следующих приоритетов данной программы в 2014-2016 годах:

"Мобильный город" - в сумме 1 013,4 млрд. рублей (22,3% от общего объема расходов бюджета). Основная доля бюджетных инвестиций в рамках данной программы будет направлена на развитие линий московского метрополитена (порядка 60%), а также на строительство автомобильных дорог и развитие улично-дорожной сети (около 35%). Это связано, прежде всего, с необходимостью улучшения дорожной ситуации в городе, модернизацией общественного транспорта, обновлением подвижного состава городского пассажирского транспорта в целях повышения спроса на услуги общественного транспорта. Строительство и реконструкция улично-дорожной сети, линий метрополитена, а также развитие железнодорожного транспорта значительно увеличат пропускную способность дорог, повысят безопасность дорожного движения, что приведет к улучшению качества жизни москвичей. Запланированные ассигнования на развитие метрополитена позволят в 2014-2016 годах ввести в эксплуатацию 75,8 км линий метрополитена и 43 станции метро, в том числе в 2014 году - 18,2 км линий и 11 станций, в 2015 году - 30 км линий и 15 станций, в 2016 году - 27,6 км линий и 17 станций. Бюджетные инвестиции, запланированные на развитие наземного городского пассажирского транспорта, позволят закупить подвижной состав в 2014-2016 годах в количестве 177 единиц, в том числе автобусов - 41 единицу, трамваев - 120 единиц, троллейбусов - 16 единиц;

"Здоровый город" - в сумме 637,7 млрд. рублей (12,4% от общего объема расходов бюджета). В целях обеспечения жителей города современной, качественной и своевременной медицинской помощью будет продолжено строительство и реконструкция амбулаторно-поликлинических и стационарных учреждений, станций скорой медицинской помощи, а также учреждений здравоохранения в области материнства и детства. Запланированные ассигнования позволят в 2014-2016 годах построить 24 амбулаторно-поликлинических учреждения, 10 больничных корпусов, 9 подстанций скорой медицинской помощи;

"Образованный город" - в сумме 790,3 млрд. рублей (17,4% от общего объема расходов бюджета). В целях обеспечения детей местами в детских садах и школах будет продолжено активное строительство детских образовательных учреждений, блоков начальных классов и школ. В 2014-2016 годах бюджетные инвестиции планируется направить на строительство 58 детских дошкольных учреждений на 11770 мест, 17 общеобразовательных школ на 11625 мест и 22 пристроек к школам на 5740 мест;

"Социально защищенный город" - в сумме 1 027 млрд. рублей (22,6% от общего объема расходов бюджета).

Расходы по направлениям деятельности, не включенные в государственные программы города Москвы, составят в 2014-2016 годах менее 10% от общего объема расходов, в том числе расходы на руководство и управление в сфере установленных функций органов государственной власти города Москвы (2014 год - 44 686,4 млн. рублей, или 2,7%).

Бюджетные инвестиции, не включенные в государственные программы, запланированные в 2014 году в объеме 1 408,2 млн. рублей, в 2015 году - 5 892,6 млн. рублей и в 2016 году - 7 409,2 млн. рублей, предполагается направить на реализацию мероприятий, связанных с компенсационными расходами.

Резервный фонд предусмотрен в бюджете города Москвы в целях финансового обеспечения непредвиденных расходов. Размер резервного фонда Правительства Москвы определен на 2014-2016 годы в объеме по 18 млрд. рублей ежегодно, или 1,1% от общего объема расходов.

В составе направлений деятельности, не включенных в государственные программы города Москвы, предусматриваются бюджетные ассигнования на обеспечение вопросов, связанных с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, а также с полномочиями органов государственной власти города Москвы по предметам совместного ведения, установленным законодательством Российской Федерации, на 2014 год в размере 12 750,0 млн. рублей, на 2015 год - 12 680,0 млн. рублей, на 2016 год - 11 950,0 млн. рублей.

В составе направлений деятельности, не включенных в государственные программы города Москвы, также учтены бюджетные ассигнования для предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета города Москвы бюджетам внутригородских муниципальных образований в городе Москве в форме субвенций, субсидий и дотаций на 2014 год в размере 2 277,1 млн. рублей, на 2015 и 2016 годы - по 2 299,7 млн. рублей ежегодно.

1.3. Законодательное регулирование в сфере экономической политики, науки и промышленности

Поддержка инновационной и промышленной деятельности

Законом N 22 в целях обеспечения эффективного использования научно-технического и инновационного потенциала города Москвы для достижения качественного экономического роста и конкурентоспособности экономики города Москвы установлены основы научно-технической и инновационной политики города Москвы, формы государственной поддержки субъектов научно-технической и инновационной деятельности.

В 2013 году в целях реализации отдельных форм государственной поддержки, предусмотренных указанным Законом, принят ряд законов города Москвы.

Законом города Москвы от 23 января 2013 года N 2 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для резидентов технополисов, технологических парков и индустриальных парков" установлена пониженная ставка налога на прибыль организаций в части налога, подлежащего зачислению в бюджет города Москвы, в размере 13,5%. Данная ставка устанавливается для организаций - резидентов технополисов, технологических парков и индустриальных парков города Москвы на срок 10 лет со дня получения ими указанного статуса.

Закон города Москвы от 6 февраля 2013 года N 6 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года N 64 "О налоге на имущество организаций" и статью 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" также принят в целях реализации предусмотренных Законом N 22 форм государственной поддержки научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве. Так, установлены пониженная ставка налога на имущество организаций, пониженная ставка земельного налога, а также налоговая льгота в виде освобождения от уплаты налога на имущество организаций для отдельных категорий налогоплательщиков на определенный срок.

Закон города Москвы от 26 июня 2013 года N 33 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года N 64 "О налоге на имущество организаций" предусматривает отмену устаревшей и фактически не действующей с 1 января 2012 года налоговой льготы для организаций, осуществляющих серийное производство легковых автомобилей, в течение периода освоения проектной мощности автомобильного производства.

В целях стимулирования развития на территории города Москвы современного автомобилестроения и привлечения инвестиций в эту отрасль предлагается освободить от уплаты налога на имущество организации, осуществляющие на территории города Москвы производство автомобилей. Организации могут претендовать на данную форму государственной поддержки при условии осуществления капитальных вложений в установленных законом объемах и нарастающим итогом.

Одновременно Законом города Москвы от 26 июня 2013 года N 34 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство автомобилей" установлена пониженная налоговая ставка на срок 5 лет. Эту форму государственной поддержки организации получают также при условии осуществления капитальных вложений в установленных законом объемах и нарастающим итогом.

В связи с изменениями федерального и городского законодательства требует актуализации большинство положений Закона города Москвы от 16 июня 1999 года N 21 "О промышленной деятельности в городе Москве". В связи с этим осуществляется подготовка законопроекта, направленного на сохранение, развитие и эффективное использование промышленного потенциала города Москвы.

Создание в городе Москве института Уполномоченного по защите прав предпринимателей

7 мая 2013 года был принят Федеральный закон N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", создавший принципиально новый для России институт защиты конституционно закрепленного права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Необходимость создания данного института была обусловлена тем, что нередко субъекты предпринимательской деятельности не в силах самостоятельно разрешить ситуации, связанные с нарушением их прав и законных интересов, особенно в тех случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление, коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.

Анализ ситуации, сложившейся в сфере предпринимательской деятельности, и возникающих при этом негативных явлений привел к тому, что Президент РФ в своем Указе от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" поручил Правительству РФ в целях улучшения условий ведения предпринимательской деятельности создать институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, который бы действовал как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В результате исполнения указанного поручения был подготовлен и принят Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", предусмотревший в числе прочего, что законом субъекта РФ может учреждаться должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ (далее - уполномоченный в субъекте РФ), которая является государственной должностью субъекта РФ. Уполномоченный в субъекте РФ осуществляет свою деятельность в границах территории соответствующего субъекта РФ.

Правовое положение, основные задачи и компетенция уполномоченного в субъекте РФ должны быть установлены законом субъекта РФ с учетом положений федерального закона. При этом назначение кандидата на должность уполномоченного в субъекте РФ должно осуществляться в порядке, установленном законом субъекта РФ, но по согласованию с Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Досрочное прекращение полномочий уполномоченного в субъекте РФ также возможно только по представлению федерального уполномоченного либо с его согласия.

Финансовое обеспечение деятельности уполномоченного в субъекте РФ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Таким образом, перед Думой встала задача по разработке законопроекта, создающего эту должность и регламентирующего правовой статус Уполномоченного по защите прав предпринимателей в городе Москве (далее - Уполномоченный).

Актуальность этой работы была обусловлена тем, что, несмотря на существование в городе достаточно большого количества представителей предпринимательского сообщества (Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российской союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийская общественная организация "Деловая Россия" и др.), до сих пор так и не удалось создать единую комплексную систему защиты прав предпринимателей, эффективную систему коммуникации между бизнесом и властью, позволяющую отслеживать реальные проблемы, возникающие при осуществлении предпринимательской деятельности, и находить пути их решения.

До сих пор отчасти эту задачу решал Штаб по защите прав и законных интересов субъектов инвестиционной и предпринимательской деятельности в городе Москве, созданный постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2012 года N 66-ПП. Вместе с тем с учетом специфики задач, которые необходимо решать этому органу, состоящему из представителей исполнительной власти города Москвы, создание института уполномоченного представляется не только целесообразным, но и необходимым.

С учетом этого Думой был принят Закон города Москвы от 30 октября 2013 года N 56 "Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в городе Москве", который определил правовое положение, основные задачи, компетенцию Уполномоченного, а также закрепил основные принципы его деятельности.

В частности, данный Закон города Москвы определил, что должность Уполномоченного является государственной должностью города Москвы, обеспечивающей гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти города Москвы, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в городе Москве, органами местного самоуправления, иными органами, организациями, наделенными федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами. Уполномоченный осуществляет свою деятельность в границах территории города Москвы.

На Уполномоченного распространяются все ограничения и запреты, предусмотренные законодательством для лиц, замещающих государственные должности, поэтому Уполномоченный обязан прекратить деятельность, не совместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня назначения на должность.

Основными задачами Уполномоченного являются:

1) защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы;

2) осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, организациями, наделенными федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами;

3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, включая правозащитные и просветительские некоммерческие организации и фонды;

4) взаимодействие с предпринимательским сообществом, объединениями предпринимателей и иными лицами, выражающими интересы субъектов предпринимательской деятельности;

5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;

6) содействие улучшению делового и инвестиционного климата в городе Москве.

Уполномоченный назначается Мэром Москвы по согласованию с Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и с учетом мнения предпринимательского сообщества города Москвы сроком на пять лет. Уполномоченным назначается гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет и имеющий высшее образование. Установлен запрет на назначение одного и того же лица на должность Уполномоченного более двух раз подряд.

Правом обращения к Уполномоченному с жалобой на нарушение в ходе предпринимательской деятельности их прав и законных интересов решениями, действиями или бездействием органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц обладают зарегистрированные в Москве индивидуальные предприниматели и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие на территории города Москвы предпринимательскую деятельность.

При этом не допускается направление субъектом предпринимательской деятельности жалобы по одному и тому же вопросу Уполномоченному, а также уполномоченному по защите прав предпринимателей в другом субъекте РФ, что предусматривает необходимость выстраивания системы взаимодействия между всеми действующими в России уполномоченными по защите прав предпринимателей.

После получения жалобы Уполномоченный принимает решение о принятии жалобы к рассмотрению; о разъяснении заявителю, если это возможно без проведения разбирательства, средств, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и законных интересов; об отказе в принятии жалобы к рассмотрению. О своем решении Уполномоченный уведомляет заявителя в течение трех дней.

Законом закрепляется довольно широкий круг полномочий Уполномоченного при работе с поступающими к нему обращениями. В частности, Уполномоченный может запросить у самого заявителя дополнительную информацию, документы, подлинники документов для ознакомления, письменные и устные разъяснения, дополнения, уточнения, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения жалобы; запросить от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения жалобы; принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Кроме того, при выявлении фактов нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности Уполномоченный вправе проинформировать об этом правоохранительные органы.

Руководители и иные должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления обязаны обеспечить прием Уполномоченного, направить ответ в письменной форме на обращение Уполномоченного, а также предоставить Уполномоченному запрашиваемые им сведения, документы и материалы в срок, не превышающий 15 дней со дня получения соответствующего обращения.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан выполнить одно или несколько из следующих действий:

1) разъяснить заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством города Москвы;

2) передать жалобу в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, в случае если рассмотрение жалобы не относится к компетенции Уполномоченного;

3) обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности;

4) направить в орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организацию, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении конкретных должностных лиц или служащих (работников) этих органов или организаций, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности;

5) направить в орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организацию, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рекомендации по принятию необходимых мер в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем.

Помимо работы, связанной с рассмотрением конкретных жалоб на нарушения прав предпринимателей в городе Москве, принятый Закон наделяет Уполномоченного более широкими правами, связанными с анализом и обобщением поступающих к нему обращений, выработкой предложений по совершенствованию действующего законодательства, участием в процессе нормотворчества. В частности, по окончании календарного года Уполномоченный направляет Мэру Москвы доклад о результатах своей деятельности за истекший период, содержащий в том числе оценку условий осуществления предпринимательской деятельности в городе Москве, а также предложения о совершенствовании правового положения субъектов предпринимательской деятельности. Ежегодный доклад Уполномоченного направляется также Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, в Думу и иным должностным лицам по списку, утвержденному Мэром Москвы; публикуется на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Кроме того, Уполномоченный вправе:

1) направлять в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления мотивированные предложения о принятии нормативных правовых актов (о внесении изменений в нормативные правовые акты или признании их утратившими силу), относящихся к сфере его деятельности;

2) направлять Мэру Москвы мотивированные предложения об отмене или о приостановлении действия актов органов исполнительной власти города Москвы;

3) участвовать в разработке и обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, касающихся предпринимательской деятельности, готовить заключения по результатам рассмотрения указанных проектов;

4) в установленном порядке участвовать в заседаниях Думы, ее комиссий и рабочих групп, заседаниях Правительства Москвы, коллегиальных совещательных органов при органах исполнительной власти города Москвы по вопросам защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Принятие Закона города Москвы "Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в городе Москве" позволит создать качественно новый институт по защите прав предпринимателей в городе Москве, обеспечивающий защиту конституционного права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности во благо города и москвичей.

Развитие в городе Москве ГЧП

В последние годы Правительством Москвы поставлена задача развития города, с тем чтобы он встал в один ряд с ведущими мировыми мегаполисами как по инвестиционной привлекательности, так и по качеству и комфортности жизни. Как показывают исследования ведущих российских и мировых аналитических центров, Москва в настоящее время имеет значительный потенциал для такого развития, опережая в этом плане многие европейские и мировые столицы.

Однако очевидно, что для реализации имеющегося потенциала городу необходимо оперативное и эффективное осуществление целого комплекса мер по развитию транспортной и социальной инфраструктуры, реорганизации промышленных зон, созданию периферийных центров притяжения между Третьим транспортным кольцом и МКАД, на присоединенных к городу территориях.

Все это требует крупных финансовых вложений, значительно увеличивая нагрузку на бюджет города. Одновременно изменения налогового законодательства уменьшили налогооблагаемую базу и, как следствие, доходную часть бюджета.

Таким образом, все большую актуальность приобретает внедрение различных форм привлечения частных финансовых средств, в том числе через механизмы ГЧП. В частности, только в 2013 году приняты решения о реализации проектов на базе ГЧП в сфере здравоохранения (создание на базе клинической больницы четырех высокотехнологичных медицинских центров), образования (строительство четырех дошкольных учреждений), транспорта (заключение контрактов жизненного цикла на эксплуатацию части подвижного состава московского метрополитена).

Вместе с тем существенно затрудняет реализацию всех возможностей ГЧП отсутствие полноценной законодательной базы, которая бы позволила четко определить сферы и формы ГЧП, отличные от деятельности, регулируемой законодательством о государственных закупках, инвестиционных контрактах и т.п.

В Москве до сих пор не принят закон о ГЧП, хотя подобные законы в настоящее время приняты более чем в 60 субъектах РФ.

Принятие таких законов обусловлено целым комплексом причин, среди которых можно выделить несколько ключевых.

Во-первых, государство тем самым фиксирует обязательства, которые оно готово на себя принять, ведь соответствующий закон - своего рода публичная оферта для бизнеса.

Во-вторых, это определенная гарантия стабильности, что крайне важно именно для проектов ГЧП, рассчитанных на длительные сроки.

В-третьих, законы позволяют обеспечить сбалансированное распределение рисков, что актуально в ситуации, когда федеральное законодательство в большей степени перекладывает риски, связанные с подобными проектами, на частных инвесторов и не содержит механизмов возмещения понесенных ими убытков. Единственная правовая возможность в таком случае - обращение в суд, так как бюджетное законодательство не допускает включения в бюджеты соответствующих уровней целевой строки на затраты по подобным проектам.

Четвертой причиной, обусловливающей принятие закона субъекта РФ о ГЧП, является необходимость отражения финансовых обязательств субъекта РФ в бюджете, поскольку существующее бюджетное законодательство позволяет планировать расходы, связанные с реализацией проектов ГЧП, только на трехлетний период. Однако даже законом субъекта РФ устранить этот разрыв вряд ли удастся, пока не будут внесены соответствующие изменения в БК РФ.

Ввиду того, что важной характеристикой ГЧП является его направленность на решение социально-экономических задач соответствующего региона, крайне важно при разработке и реализации проекта оценивать, насколько он обеспечивает их достижение. Но на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствуют единые методики такой оценки. Следовательно, требуется их утверждение уже на уровне субъектов РФ.

Вместе с тем проведенный анализ показывает наличие рисков противоречия указанных законов и соответственно конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства. При этом зачастую указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов РФ.

Безусловно, соответствующие правоотношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. При этом могут использоваться и существующие формы договорных отношений, и различное их сочетание, создающее комплексные, сложные контракты.

Однако анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов РФ, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показывает, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.

Основной проблемой в данной сфере является отсутствие единообразия в понимании содержания ГЧП. Это приводит к тому, что на практике либо применяется его расширительное толкование, включающее в себя все существующие виды гражданско-правовых отношений между государством и частными лицами, в том числе тендеры, проводимые в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), либо содержание ГЧП сводится только к концессионным соглашениям, урегулированным Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Таким образом, невозможно полноценно использовать все возможности и механизмы ГЧП без надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне, которое бы установило единую терминологию для реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, определило полномочия Правительства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при реализации соглашений о ГЧП, в том числе по контролю за деятельностью частного партнера по соблюдению им условий такого соглашения.

Очевидно, сложившаяся ситуация привела к тому, что в марте 2013 года в Государственную Думу Правительством РФ был внесен проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (далее - законопроект).

Данный законопроект устанавливает обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом регламентируется возможность использования сторонами соглашения различных форм участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.

В соответствии с законопроектом предполагается исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП, а также устанавливаются гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов.

Кроме того, законопроект устраняет существующие ограничения в федеральном законодательстве для реализации проектов ГЧП. В частности, это касается соответствия проектов ГЧП требованиям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Также вносятся изменения в ЗК РФ в части установления возможности предоставления земельного участка в ходе единых торгов на реализацию соглашения о ГЧП и в НК РФ, устанавливающие ведение общего учета операций, подлежащих налогообложению по соглашению о ГЧП, устанавливается порядок включения имущества, передаваемого по соглашению о ГЧП, в состав имущества, подлежащего амортизации.

Вместе с тем обсуждение указанного законопроекта на заседании комиссии по экономической политике, науке и промышленности выявило ряд его недостатков и недоработок.

Например, декларируется переход права собственности на объект соглашения о ГЧП от одной его стороны к другой стороне. При этом законопроект не увязывает эту декларацию с законодательством о приватизации.

Не снимается вопрос о государственных гарантиях, поскольку в бюджете можно заложить финансовые обязательства только на три года, а срок проектов ГЧП 15-20 лет.

Законопроект не предусматривает множественность лиц со стороны частного партнера. Может быть только один частный партнер, который может принимать на себя обязательства как по полному, так и по частичному финансированию. При этом у публичного партнера обязательств по финансированию нет. Возникает вопрос: если частный партнер может принимать на себя обязательства по частичному финансированию, кто будет осуществлять остальную часть финансирования?

Недостаточно четко урегулирован вопрос гарантий частным партнерам при изменениях законодательства, поскольку в законопроекте оговорены случаи, когда предоставленные гарантии не действуют. При этом формулировки могут трактоваться расширительно в части установления круга принимаемых нормативных актов.

В целом же комиссия по экономической политике, науке и промышленности позитивно оценила внесение указанного законопроекта и отметила крайнюю важность его доработки и скорейшего принятия для законодательного обеспечения реализации городом проектов ГЧП в самых разных отраслях городского хозяйства.

Работа в данном направлении Думе еще только предстоит, поскольку принятие федерального закона о ГЧП потребует детальной проработки и принятия соответствующего закона города в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий.

2. Законодательство в сфере развития транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства

2.1. Состояние законодательства, регулирующего правоотношения в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства

Законодательное обеспечение развития транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры

В настоящее время одним из приоритетных направлений развития Москвы является создание эффективной транспортной системы, отвечающей требованиям интенсивного развития города и постоянно возрастающей нагрузки на транспортную инфраструктуру*(7).

Специалистами все чаще отмечается, что сложившаяся ранее улично-дорожная сеть ни по объемам, ни по структуре не соответствует транспортным потребностям жителей современного города.

Обсуждение проблем развития транспорта и улично-дорожной сети на заседаниях комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике с участием представителей профильных департаментов города Москвы помогло выделить основные проблемы в данной сфере:

несбалансированность градостроительной политики, при которой темпы строительства жилых, офисных и торговых площадей заметно превышали темпы создания необходимой инфраструктуры*(8);

незавершенность системы магистралей в целом, неразвитость системы соединительных и хордовых магистралей;

недостаточная сбалансированность транспортных подсистем общественного и личного транспорта.

Одной из важных проблем, требующих незамедлительного решения, стала нехватка парковочных мест.

Для решения указанных вопросов потребовалось пересмотреть градостроительные приоритеты, принципы развития городских территорий различного функционального назначения, а также внести изменения в действующее законодательство в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Стало очевидным, что решение транспортной проблемы в столице невозможно без развития общественного транспорта, поэтому органами исполнительной власти города Москвы была начата работа по созданию новой маршрутной сети, которая бы отвечала самым современным требованиям.

Таким образом, основные усилия органов власти были направлены на развитие всей улично-дорожной сети города: строительство новых современных объектов транспортной инфраструктуры (прокладка дополнительных магистралей - дублеров наиболее загруженных трасс, строительство многоуровневых развязок, оборудование объездов наиболее загруженных дорожных участков и т.п.), реконструкция уже имеющихся объектов и др.

Изучение проблем транспортной инфраструктуры, мониторинг сложившейся ситуации, выработка соответствующих решений были начаты еще в 2011 году.

На совместном заседании бюджетно-финансовой комиссии и комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике*(9) в 2011 году были рассмотрены результаты проверки КСП Москвы планирования и использования бюджетных средств на реконструкцию, капитальный и текущий ремонт дорог, а также содержание объектов дорожного хозяйства, в результате которой были выявлены нарушения в размещении и исполнении государственного заказа, получении разрешения на строительство, а также обнаружено нецелевое и избыточное расходование бюджетных средств.

Большинство из выявленных недостатков во многом явилось следствием несформированности нормативно-правовой базы для планирования и финансирования работ по ремонту дорог, отсутствия нормативных документов, регулирующих деятельность дорожно-ремонтной отрасли, в том числе технологических нормативов на ремонт дорог, учитывающих современную интенсивность дорожного движения. Было предложено провести электронную паспортизацию объектов улично-дорожной сети города Москвы, создать систему мониторинга транспортно-эксплуатационной нагрузки на дорожные покрытия объектов улично-дорожной сети города, что способствовало бы установлению зависимости межремонтных сроков от интенсивности транспортной нагрузки и позволило оптимизировать планирование работ по ремонту дорог.

На федеральном уровне политика в области дорожной деятельности также формировалась на протяжении нескольких лет*(10). С учетом увеличения количества автотранспорта, необходимости новых подходов к организации дорожного движения и использованию автомобильных дорог потребовалось единое законодательное регулирование, четко определяющее полномочия субъектов РФ.

В целях обеспечения правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием автомобильных дорог, и осуществления дорожной деятельности был принят Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом N 257-ФЗ дорожная деятельность выделена в самостоятельный предмет правового регулирования и определяется как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог*(11). Определение каждого из указанных видов деятельности имеет важное значение для отрасли особенно при разграничении видов деятельности, их планировании и финансировании*(12).

Только в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), были расширены полномочия субъектов РФ, в том числе им было предоставлено право вводить временные ограничения движения транспортных средств в период повышенной интенсивности движения, например, накануне выходных и праздничных дней или в часы максимальной загрузки автодорог, а также устанавливать законами субъектов РФ иные случаи временного ограничения движения в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (статья 30 Федерального закона N 257-ФЗ).

Важным нововведением федерального законодательства также является закрепление за субъектами РФ и муниципальными образованиями полномочий по принятию решений о создании и использовании на платной основе парковок (парковочных мест), а также по установлению порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и местного значения. Также субъектам РФ предоставлено право устанавливать размер платы за пользование такими парковками (статья 12 Федерального закона N 257-ФЗ).

Одновременно в пункте 21 статьи 1 ГрК РФ было закреплено понятие "парковка (парковочное место) - специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения".

Был значительно повышен размер штрафа за движение транспортных средств по полосе для маршрутных транспортных средств или остановку на указанной полосе, а также за остановку и стоянку транспортных средств в запрещенных местах (статья 12.19 КоАП РФ). Для Москвы размер штрафа за указанные правонарушения составил 3 тыс. рублей.

Таким образом был решен вопрос о правомочности субъектов РФ, в том числе и города Москвы, регулировать своими нормативными правовыми актами использование территорий общего пользования улично-дорожной сети, в том числе для размещения на них парковок автомобильного транспорта.

В полной мере реализация предоставленных полномочий, в том числе и на законодательном уровне, в Москве началась в 2011 году и продолжилась в 2012 и 2013 годах.

Правительством Москвы принята направленная на обеспечение комфортных условий жизнедеятельности населения города Москвы Государственная программа города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг.", утвержденная постановлением Правительства Москвы от 2 сентября 2011 года N 408-ПП.

Данная программа включает в себя целый ряд подпрограмм: "Автомобильные дороги и улично-дорожная сеть (строительство, реконструкция, ремонт и содержание автомобильных дорог и инженерно-транспортных сооружений)"; "Автовокзалы и транспортно-пересадочные узлы"; "Грузовой транспорт"; "Общественный транспорт"; "Создание единого парковочного пространства" и др. На ее реализацию планируется в общей сложности выделить около 2,6 трлн. рублей, в том числе за счет средств бюджета города Москвы - 1,8 трлн. рублей. Уже сегодня можно отметить, что реализация данной программы позволяет обеспечить развитие общественного транспорта, повысить скорость движения и пропускную способность улично-дорожной сети, создать современную систему управления и регулирования дорожного движения, а также профинансировать строительство новых транспортно-пересадочных узлов.

В КоАП Москвы введено понятие "городская парковка", под которой понимается "объект благоустройства города Москвы, представляющий собой специально обозначенное, обустроенное и оборудованное место, являющееся частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, находящихся в собственности города Москвы, и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению Правительства Москвы".

На основании статьи 12 Федерального закона N 257-ФЗ и в целях создания единого парковочного пространства города Москвы 17 мая 2013 года принято постановление Правительства Москвы N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве", которым утверждены территориальные зоны организации платных городских парковок, Правила пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств и др. На эти объекты распространяется также и действие Правил дорожного движения, определяющих в числе прочего правила остановки и стоянки транспортных средств.

Федеральный закон N 69-ФЗ также заложил законодательную основу для решения еще одной важной проблемы - борьбы с нелегальными перевозчиками. После отмены лицензирования таксомоторных перевозок в федеральном законодательстве появился пробел, поскольку этот вид перевозок никакими специальными нормативными документами не регулировался.

В целях восполнения указанного пробела в 2008 году был принят Закон города Москвы от 11 июня 2008 года N 22 "О легковом такси в городе Москве" (далее - Закон о такси). Однако на протяжении трех лет Закон о такси фактически не был реализован в связи с тем, что необходимые подзаконные акты Правительством Москвы так и не были приняты. Кроме того, ряд положений Закона о такси вызывал споры экспертов о правомочности регулирования соответствующих правоотношений.

Принятие же Федерального закона N 69-ФЗ (статья 9) сняло многие спорные моменты. Так, в соответствии с ним с 1 сентября 2011 года деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта РФ стала осуществляться при условии получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление такой деятельности, выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Разрешение выдается на каждое транспортное средство, используемое в качестве легкового такси и находящееся у обратившегося с заявлением лица в собственности или лизинге.

Форма разрешения, срок его действия, порядок выдачи и переоформления, порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядок ведения реестра выданных разрешений должны определяться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

При этом Федеральный закон N 69-ФЗ устанавливает общие требования к содержанию разрешения, случаям его переоформления, а также требования, которым должны отвечать транспортные средства. Контроль за соблюдением указанных требований должны осуществлять уполномоченные органы власти субъектов РФ в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ. Также законом субъекта РФ могут определяться максимальное количество транспортных средств, используемых для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории данного субъекта РФ, порядок проведения аукциона по отбору перевозчиков, если количество поступивших заявок будет превышать указанное максимальное число.

Изменение федерального законодательства обусловило необходимость внесения в 2011 и 2013 годах в Закон о такси изменений, в соответствии с которыми срок действия разрешения на осуществление таксомоторных перевозок продлен с трех до пяти лет. Законом о такси закреплены полномочия Правительства Москвы на утверждение формы разрешения, порядка его выдачи и переоформления, размера платы за выдачу разрешения (дубликата разрешения). С 1 июля 2013 года вступило в силу требование к легковому такси о "желтой цветовой гамме кузова", действующее в отношении транспортных средств, на которые разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси выданы после 30 июня 2013 года*(13).

Таким образом, на сегодняшний день в городе создана необходимая законодательная основа как для реализации положений Федерального закона N 69-ФЗ, так и для борьбы с нелегальными перевозчиками посредством развития и поддержки легальных такси.

Наряду с положительными показателями, достигнутыми в ходе решения проблем транспортной инфраструктуры города, возникла необходимость дальнейшего совершенствования законодательства города Москвы. В этой связи в Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы проведен анализ всех поступивших законодательных инициатив и предложений. В результате определен перечень изменений, которые необходимо внести в городское законодательство.

В целях улучшения организации транспортного обслуживания населения в городе Москве и более эффективного регулирования вопросов организации единого парковочного пространства требуется принятие соответствующих законов города Москвы.

В связи с необходимостью усиления административной ответственности за правонарушения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Москве, введения ответственности за нарушения перевозчиками, осуществляющими перевозки по заказам, пропускного режима, установления ответственности за нарушение законодательства о таксомоторных перевозках (нарушение обязательного требования к цвету такси) требуется внесение изменений в КоАП Москвы и Закон о такси.

Кроме того, целесообразно было бы наделить субъекты РФ дополнительными полномочиями по регулированию таксомоторных перевозок, передать им право использовать задержание транспортного средства (эвакуация) как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях за нарушения в области благоустройства территории, совершенные с использованием транспортных средств (правил парковки), наделить специальные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов РФ, полномочиями по составлению протоколов в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, для чего необходимо внести соответствующие изменения в КоАП РФ и иные федеральные законы*(14).

Благоустройство, жилищно-коммунальные услуги

Одной из наиболее приоритетных задач органов государственной власти города является обеспечение благоустройства территории Москвы, создание благоприятной внешней среды в столице, поддержание и улучшение санитарного состояния ее территории.

Правовые нормы в сфере благоустройства в городе Москве установлены постановлениями Правительства Москвы и иными правовыми актами органов исполнительной власти города Москвы, а также положениями ряда законов города Москвы. Вместе с тем данные правовые акты принимались в разные годы без системного подхода. В связи с этим назрела необходимость в установлении комплексной законодательной основы правоотношений в сфере благоустройства, связанных с содержанием территории, проектированием и размещением объектов благоустройства, их содержанием и ремонтом, а также с иными работами и мероприятиями, направленными на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В 2013 году комплексной рабочей группой с участием органов исполнительной власти города Москвы и депутатов Думы разработан законопроект "О благоустройстве в городе Москве", в котором устанавливается система правового регулирования в данной сфере, определяются основные понятия, система объектов благоустройства, виды работ и мероприятий по благоустройству и содержанию территории города Москвы, виды документации в сфере благоустройства, требования по обеспечению сохранности внешнего архитектурно-художественного облика города Москвы, доступности территорий общего пользования, закрепляются основы осуществления мониторинга за состоянием объектов благоустройства и контроля в области благоустройства.

Законопроект внесен в Думу 15 января 2014 года. Установление системной законодательной основы правил благоустройства позволит четко распределить обязанности по содержанию объектов благоустройства между коммунальными службами и правообладателями объектов недвижимости, что приведет к улучшению внешнего облика Москвы, будет способствовать повышению качества работ по содержанию территории города, уборке дворов и улиц, поддержанию в надлежащем виде фасадов зданий и сооружений, освещению городской территории и т.д.

В настоящее время одной из серьезных проблем, существующих в жилищно-коммунальной сфере, является проблема неплатежей и задолженности за коммунальные услуги и содержание помещений в многоквартирных домах*(15). Решение данного вопроса требует совместных усилий органов исполнительной и законодательной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Несмотря на то, что законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ урегулирована часть вопросов, связанных с несвоевременной оплатой коммунальных платежей, на практике возникает много проблем. И ресурсоснабжающие организации, и потребители сталкиваются с проблемами, которые не позволяют оперативно принимать эффективные меры воздействия к нарушителям платежной дисциплины в жилищно-коммунальной сфере.

Отмечается несколько причин возникновения неплатежей в жилищно-коммунальной сфере, в том числе и неэффективность товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ) либо жилищно-строительных кооперативов (далее ЖСК), жилищных кооперативов (далее - ЖК) или иных специализированных потребительских кооперативов (далее - СПК), управляющих организаций (далее - УО) в организации сбора платежей. С другой стороны, собственники, несознательно относящиеся к своей обязанности по оплате жилищных и коммунальных услуг, способствуют образованию значительной задолженности, обязанность погашения которой зачастую перекладывается на плечи сознательных собственников или УО.

Стоит отметить, что вопросы ответственности в случаях несвоевременной оплаты жилищно-коммунальных услуг регулируются в основном федеральным законодательством. Однако незначительный размер санкций за несвоевременную оплату позволяет потребителю или совсем их не оплачивать, или оплачивать не в полном объеме. Так, в соответствии с частью 14 статьи 155 ЖК РФ недобросовестные потребители жилищно-коммунальных услуг "обязаны уплатить кредитору пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на момент оплаты, от не выплаченных в срок сумм за каждый день просрочки начиная со следующего дня после наступления установленного срока оплаты по день фактической выплаты включительно".

Негативно на платежной дисциплине сказывается отсутствие возможности введения ограничения режима потребления тепловой энергии, воды, электрической энергии для неплательщиков, а также санкций, в результате которых собственник единственного жилого помещения мог бы лишиться жилья как собственности.

Длительность, затратность и неэффективность процедуры прекращения или ограничения предоставления коммунальной услуги в случае неполной ее оплаты, установленной Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 354, не позволяют решать проблему привлечения к ответственности неплательщиков.

В соответствии с данными Правилами возможно инициировать процедуру прекращения или ограничения предоставления только той услуги, в отношении которой имеется задолженность, и только в размере, превышающем сумму трех месячных размеров платы за коммунальную услугу. При этом запрещено прекращать предоставление коммунальной услуги по отоплению, а в многоквартирных домах и по холодному водоснабжению.

Московским законодательством также предусмотрены меры, направленные на сокращение числа неплательщиков и уменьшение задолженности населения по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги.

Так, статья 77 Основ жилищной политики определяет особенности взимания платы за жилое помещение и коммунальные услуги в городе Москве, в соответствии с которыми плата вносится ежемесячно до десятого числа месяца, следующего за истекшим, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом либо решением общего собрания членов ТСЖ, ЖК или иного СПК, созданного в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье в соответствии с федеральным законом о таком кооперативе. Плата за пользование жилым помещением (плата за наем), содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирном доме, а также за отопление взимается независимо от факта пользования жилым помещением.

В статье 78 Основ жилищной политики устанавливается ответственность за невыполнение обязанности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (выселение в судебном порядке из занимаемого жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения, взыскание задолженности по оплате содержания и ремонта жилого помещения и коммунальных услуг в установленном федеральным законодательством порядке и в соответствии с договором управления многоквартирным домом либо в судебном порядке).

Как дополнительный метод борьбы с нарушением платежной дисциплины в жилищно-коммунальной сфере можно рассматривать предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Статья 7 Основ жилищной политики определяет полномочия Думы и Правительства Москвы в жилищной сфере города Москвы, к которым относятся соответственно:

установление стандарта нормативной площади жилого помещения, используемого для расчета субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - субсидия), стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, принципа расчета стандарта стоимости жилищных и коммунальных услуг;

утверждение нормативов потребления коммунальных услуг для расчета сумм компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и субсидий, цен на коммунальные услуги при отсутствии приборов учета ресурсов, а также определение порядка и условий предоставления гражданам компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и субсидий в соответствии с федеральным законодательством.

Статья 79 Основ жилищной политики устанавливает, что субсидии предоставляются гражданам в порядке и на условиях, которые устанавливаются правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами города Москвы. Такие субсидии рассчитываются исходя из размеров стандарта нормативной площади жилого помещения, стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг и стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.

Стандарты города Москвы, применяемые при определении прав граждан на предоставление субсидий, установлены Законом города Москвы от 1 ноября 2006 года N 54 "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (далее - Закон N 54).

Стандарт нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, установлен статьей 2 Закона N 54 для нескольких категорий жителей Москвы. Так, для одиноко проживающего гражданина он составляет 33 кв. метра общей площади жилого помещения, для семьи, состоящей из двух человек, - 42 кв. метра общей площади жилого помещения, а для семьи, состоящей из трех и более человек, - 18 кв. метров общей площади жилого помещения на каждого члена семьи.

Стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется исходя из платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также платы за коммунальные услуги. Размер стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на одного члена семьи для семей разной численности рассчитывается исходя из стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и ежегодно утверждается Правительством Москвы.

В целях реализации Закона N 54 постановлением Правительства Москвы от 12 декабря 2012 года N 717-ПП утверждены следующие размеры стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемые для расчета предоставляемых гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, на 2013 год:

N п/п	Категории семьи	Размер стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг (рублей в месяц на каждого члена семьи)
		с 1 января 2013 года	с 1 июля 2013 года
1.	Одиноко проживающий гражданин	2403,94	2639,71
2.	Семья, состоящая из двух человек	1945,27	2129,51
3.	Семья, состоящая из трех и более человек	1835,62	2007,59

Вместе с тем размер стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи не изменялся с 2006 года и составляет при среднедушевом доходе семьи или доходе одиноко проживающего гражданина:

свыше 800 рублей в месяц, но не более 2000 рублей в месяц - 3%;

свыше 2000 рублей в месяц, но не более 2500 рублей в месяц - 6%;

свыше 2500 рублей в месяц - 10%*(16).

Предоставление жителям Москвы субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 сентября 2006 года N 710-ПП "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве" гражданам при отсутствии у них задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг или при заключении гражданами соглашения по ее погашению с организацией, управляющей жилищным фондом, или Единым информационно-расчетным центром (при условии, что ЕИРЦ выполняет по поручению организации, управляющей жилищным фондом, функции обеспечения полноты сбора платежей и ведет претензионно-исковую работу)*(17).

Предоставление субсидий помогает уменьшить финансовую нагрузку на семейный бюджет малообеспеченных москвичей, частично покрывая коммунальные расходы.

Еще одной смягчающей мерой со стороны городской власти является компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предусмотренная статьей 80 Основ жилищной политики. Она предоставляется отдельным категориям граждан за счет средств бюджета города Москвы в порядке и на условиях, которые установлены правовыми актами города Москвы, и включается в совокупный доход семьи при расчете субсидий.

Например, ежемесячная компенсационная выплата на возмещение расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги выплачивается многодетным семьям независимо от получения ими льгот по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги и количества жилых помещений (статья 17.1 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве").

Такая государственная услуга, как назначение и предоставление ежемесячной компенсационной выплаты на возмещение расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги многодетным семьям, предоставляется многодетной семье до достижения младшим ребенком возраста 16 лет (обучающимся в образовательном учреждении, реализующем общеобразовательные программы, - до 18 лет)*(18).

Возмещение расходов по оплате за жилое помещение, в котором фактически проживают дети, переданные в приемную семью, на патронатное воспитание, и за коммунальные услуги предусмотрено также статьей 20 Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве"*(19).

Кроме этого, Закон города Москвы от 6 июня 2007 года N 14 "О мерах социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы города Москвы" определяет категории лиц - работников государственных образовательных и физкультурно-спортивных учреждений, государственных учреждений здравоохранения и социальной защиты населения города Москвы, находящихся в сельской местности, пенсионеров из их числа, которым предоставляются такие меры социальной поддержки, как ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату жилого помещения в пределах социальной нормы площади жилого помещения и ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату коммунальных услуг.

В соответствии с данным Законом города Москвы постановлением Правительства Москвы от 23 октября 2007 года N 933-ПП "О Порядке предоставления мер социальной поддержки лицам, проживающим в сельской местности и работающим (работавшим) в учреждениях социальной сферы города Москвы" утвержден соответствующий порядок, устанавливающий правила предоставления мер социальной поддержки данной категории лиц.

Действующее законодательство города Москвы позволило органам исполнительной власти оперативно отреагировать на территориальные изменения столицы за счет присоединения к ней части территории Московской области и связанное с этим увеличение количества жителей, среди которых были и лица, нуждающиеся в государственной поддержке*(20).

Правительством Москвы 19 июня 2012 года принято постановление N 275-ПП "О порядке предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющих место жительства на территории, присоединенной к городу Москве", в котором в том числе предусматривается сохранение за гражданами права на получение мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также услуг связи в денежной форме.

Помимо этого установлено, что общая сумма предоставляемых мер социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в форме компенсационных выплат и субсидий не может превышать фактических расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а постановление Правительства Москвы "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве" применяется с учетом особенностей, установленных правовым актом Правительства Москвы при предоставлении субсидий гражданам, имеющим постоянное место жительства на территории, присоединенной к городу Москве*(21).

Созданная в Москве нормативная правовая база не только предоставляет 4 млн. москвичей возможность получать помощь на оплату жилищно-коммунальных услуг в виде субсидий и компенсаций*(22), но и влияет на процентный показатель жителей города Москвы, имеющих задолженность по оплате за жилые помещения и коммунальные услуги: по данным различных источников, число неплательщиков коммунальных услуг в Москве составляет лишь 4-5%.

Вместе с тем существует мнение, что именно в Москве необходимо отказаться от предоставления бюджетных субсидий на оплату жилищных услуг всем жителям города, имеющим единственное жилье, и ввести стопроцентную оплату коммунальных услуг и услуг по содержанию общего имущества самими жителями, за исключением малоимущих, тем самым прекратив зависимость собственников помещений многоквартирных домов от органов власти, которая не позволяет жителям стать ответственными собственниками, полноценными заказчиками услуг и сдерживает развитие рыночных отношений в сфере ЖКХ*(23).

Однако стоит отметить и то, что задолженность ТСЖ либо ЖСК, ЖК или СПК, УО перед ресурсоснабжающими организациями значительно выше, чем имеющаяся задолженность населения перед управляющими компаниями*(24).

Утвердив Правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, Правительство РФ предприняло попытку правовой регламентации правоотношений между данными организациями*(25).

В целях исключения негативных последствий от действий недобросовестных ТСЖ, ЖСК, ЖК, СПК, УО определено, что договором ресурсоснабжения может предусматриваться право ресурсоснабжающей организации отказаться от исполнения этого договора при наличии у ТСЖ, ЖСК, ЖК, СПК, УО доказанной задолженности перед ресурсоснабжающей организацией за поставленный коммунальный ресурс в размере, превышающем стоимость соответствующего коммунального ресурса за 3 расчетных месяца. При этом отдельно подчеркнуто, что права потребителей коммунальных услуг, добросовестно оплачивающих предоставляемые им услуги, не должны нарушаться*(26).

На то, чтобы исключить негативные последствия от недобросовестных действий ТСЖ, ЖСК, ЖК, СПК, УО были направлены изменения, внесенные в ЖК РФ в 2011 году, в соответствии с которыми органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль*(27).

В целях обеспечения открытости и доступности информации в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг, а также участия жителей города Москвы в осуществлении общественного контроля в указанных сферах был принят Закон города Москвы от 12 марта 2014 года N 9 "Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг".

Законом установлены обязанности органов исполнительной власти города Москвы в сфере обеспечения открытости указанной информации, в том числе закреплен перечень соответствующей информации, которая подлежит размещению в информационных системах города Москвы в сети "Интернет", а также обязанности по созданию условий для осуществления общественного контроля в указанных сферах и системы оперативного общественного реагирования, в частности с использованием портала "Наш город".

Закреплены конкретные меры обеспечения публичности принятия органами исполнительной власти города Москвы решений в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг.

Принятие данного Закона города Москвы позволит не только информировать жителей Москвы о принимаемых решениях в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг, но и обеспечит общественный контроль за реализацией таких решений.

Для эффективной реализации требований новых положений ЖК РФ московским законодателям необходимо было учитывать особенности системы управления городом в связи с присоединением к Москве новых территорий.

Таким образом, в соответствии с изменениями, внесенными в Основы жилищной политики, в 2011 и 2012 годах региональный государственный жилищный надзор в городе Москве осуществлялся уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в порядке, установленном Правительством Москвы, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством РФ. Полномочия по осуществлению муниципального жилищного контроля на территориях городских округов и поселений, а также полномочия по проведению внеплановой проверки деятельности УО в соответствии с частью 1.1 статьи 165 ЖК РФ осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы*(28).

В целях реализации полномочий в части государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, предоставленных Основами жилищной политики органам исполнительной власти города Москвы, постановлением Правительства Москвы от 26 июля 2011 года N 336-ПП "Об утверждении Положения о Государственной жилищной инспекции города Москвы" на Мосжилинспекцию возложено осуществление регионального государственного жилищного надзора, в том числе за соблюдением требований к установлению размера платы за жилое помещение в многоквартирном доме, порядка расчета платы за коммунальные услуги.

В целях осуществления своих полномочий Мосжилинспекция имеет право обращаться в суд с заявлениями о ликвидации ТСЖ, признании недействительным решения, принятого общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме с нарушением требований ЖК РФ, и признании договора управления данным домом недействительным.

Кроме этого, Мосжилинспекция осуществляет контроль за соблюдением стандарта раскрытия информации о деятельности по управлению многоквартирным домом ТСЖ, ЖК или иным СПК, УО.

К вопросам местного значения муниципального образования (городского округа и поселения*(29)) законодатель относит созыв общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о расторжении договора с УО, выборе новой УО или об изменении способа управления многоквартирным домом в случае, если по результатам проверки деятельности УО, проведенной Мосжилинспекцией, выявлено невыполнение УО условий договора управления многоквартирным домом. В 2012 году Мосжилинспекцией реализована обязанность, возложенная федеральным законодательством (статьей 8 Федерального закона от 4 июня 2011 года N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), по проверке законности создания ТСЖ.

Из 8 148 существовавших на 2010 год, но неработающих ТСЖ в Москве осталось 2 945 ТСЖ, которые действительно хотят научиться управлять своими домами, 947 из них управляют домами самостоятельно.

В 2012 году претензии предъявлялись и к управляющим компаниям: за нераскрытие информации оштрафовано 82 управляющие компании на 300 тыс. рублей каждая, их руководители - на 50 тыс. рублей. При этом руководители четырех компаний были дисквалифицированы*(30).

Несмотря на некоторые положительные результаты в части укрепления платежной дисциплины, вопрос неплатежей в коммунальной сфере остается актуальным, в том числе и в Москве. Поэтому целесообразно, дополнительно изучив все стороны вопроса, разработать предложения по внесению изменений в федеральные законы по таким вопросам, как:

введение новых механизмов стимулирования платежной дисциплины поставщиков коммунальных ресурсов, УО, ТСЖ, ЖСК, СПК, ЖК и потребителей;

внедрение законодательных механизмов в части ответственности за несвоевременную оплату коммунальных услуг без уважительных причин для собственников жилых помещений, например: ограничение прав в распоряжении жильем, возможность переселения, выселения в жилые помещения меньшей площади, когда разница в площади могла бы с учетом рыночной оценки стоимости квадратного метра жилого помещения рассматриваться как погашение задолженности по оплате за коммунальные услуги, и др. Такой механизм мог бы решить проблему в случае невозможности взыскания задолженности при отсутствии дохода у потребителя;

предоставление мер социальной поддержки гражданам, имеющим объективные основания образования задолженности за коммунальные услуги. В этой связи актуальным является рассмотрение возможности введения дифференцированного размера пени за нарушение потребителями сроков оплаты коммунальных услуг в зависимости от периода накопленной задолженности (чем больше период накопленной задолженности, тем выше ставка) и др.

Не последнюю роль в укреплении платежной дисциплины со стороны жителей города играет развитие удобных, современных, мобильных, оперативных способов оплаты коммунальных услуг потребителями (например, оплата через Интернет, система "личных кабинетов", автоматы для оплаты услуг и т.п.), а также оснащение счетчиками учета расхода воды, электроэнергии и тепла всех жилых помещений.

Например, по сообщениям пресс-службы Департамента информационных технологий города Москвы, на сегодняшний день счетчиками учета расхода горячей и холодной воды оборудовано порядка 65% московских квартир*(31) и уже сейчас жители города Москвы могут передавать показания приборов учета воды с помощью мобильного приложения "ЖКХ Москвы".

Исполнительная власть города Москвы постоянно принимает меры для совершенствования способов оплаты коммунальных услуг, развития новой системы сбора коммунальных платежей. Еще в 2012 году было заявлено о начале работы по переводу большинства платежей на безналичный расчет в электронном виде.

Для этого, несмотря на большую сеть платежных терминалов, банковских офисов и банкоматов, городу необходимы дополнительные точки, где можно не только оплатить коммунальные услуги, но и внести плату за детский сад, оплатить штрафы за нарушение ПДД и прочее. При Правительстве Москвы создана специальная комиссия, которая занимается этими вопросами. Ее первым шагом стало решение увеличить число платежных терминалов в городе до 20 тысяч (в детских садах, школах, поликлиниках, библиотеках). Также одной из важных задач, требующих решения, комиссия признает установление единого размера комиссии, взимаемой за платеж*(32).

Вместе с тем Москва уже сегодня выгодно отличается от многих городов России как доступностью Интернета, так и возможностью общения с представителями органов исполнительной власти через интерактивные сервисы Портала государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы.

Жилищное законодательство

Закон города Москвы от 19 июня 2013 года N 31 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" и статьи 25 и 27.2 Закона города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" был разработан и принят в связи с вступлением в силу с 1 января 2013 года новых редакций статей 52, 54 и 56 ЖК РФ*(33).

В данном Законе города Москвы предусматривается, что прием заявлений от заявителей о признании их нуждающимися в жилых помещениях, выдача заявителям решений о признании их нуждающимися в жилых помещениях, принятие на жилищный учет или отказ в этом могут осуществляться как уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы, так и через многофункциональные центры предоставления государственных услуг (далее - МФЦ), а также закрепляется возможность заявителей обращаться по вопросам о признании их нуждающимися в жилых помещениях, по вопросам приватизации занимаемых ими по договорам социального найма жилых помещений не только в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, но также и в МФЦ причем не только по месту жительства, но и с соблюдением принципа экстерриториальности*(34).

В 2013 году органы власти города Москвы были особенно активны: реализуются административная реформа и реформа предоставления государственных и муниципальных услуг, что позволяет сделать жизнь москвичей более комфортной, а взаимодействие граждан и органов государственной власти, в том числе в сфере жилищной политики, которая затрагивает интересы большинства москвичей и московских семей, более продуктивным.

Еще одним важным примером тесного взаимодействия Правительства Москвы, Думы и москвичей стал Закон города Москвы от 29 мая 2013 года N 28 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях защиты жилищных прав граждан".

В феврале 2013 года в Думу был внесен законопроект "О внесении изменений в статьи 6 и 16 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" и статьи 21 и 22 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".

Внесение данного законопроекта стало следствием реализации жителями города Москвы права, предоставленного им Законом города Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", который в соответствии с Уставом города Москвы и Законом города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" регулирует отношения, связанные с реализацией в Думе права гражданской законодательной инициативы.

Содержание законопроекта составляли отдельные статьи из проекта гражданской инициативы, которая ранее была рассмотрена на заседании комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике.

Первоначально инициатива граждан подверглась критике и со стороны депутатов Думы, и со стороны представителей исполнительной власти за некомпетентность, невозможность принятия, так как учитывала частные интересы и давала возможность для роста коррупции. Тем не менее депутаты Думы признали актуальность отдельных предложений жителей Москвы и в целях их законодательной реализации был подготовлен данный законопроект.

На день его рассмотрения во втором чтении в Думу поступило 8 поправок*(35), из которых, как отмечалось в ходе рассмотрения вопроса, самые значимые внес Мэр Москвы. Надо отметить, что поправки, внесенные Мэром Москвы, стали своеобразным откликом на специальное обращение к нему инициативной группы от имени жителей города по ключевым вопросам.

В результате совместной работы депутатов Думы, Мэра Москвы и инициативной группы жителей города был принят Закон города Москвы от 29 мая 2013 года N 28 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях защиты жилищных прав граждан", в соответствии с которым:

при переселении не допускается предоставление гражданам комнат в коммунальных квартирах взамен изымаемых;

информирование граждан, освобождающих жилые помещения (жилые дома), об их правах и обязанностях осуществляется в письменной форме в порядке и в сроки, установленные частью 6 статьи 4 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве", а заключение договора мены с собственником происходит только по его письменному заявлению;

уточнена процедура принятия решения о предоставлении в пользование либо приобретении в собственность жилых помещений с помощью города. Вместо действовавшей ранее неоднозначной формулировки "предлагается не более трех жилых помещений"*(36), позволявшей предложить и одно жилое помещение, введена новая - "предлагается три жилых помещения", в соответствии с которой граждане смогут осуществить полноценный выбор варианта изменения жилищных условий с учетом их потребностей;

собственникам, членам их семей, гражданам, занимающим жилые помещения по договорам социального найма, найма, безвозмездного пользования, которые состоят на жилищном учете и освобождают занимаемые ими жилые помещения, расположенные в пятиэтажном жилищном фонде, относящемся к первому периоду индустриального домостроения, подлежащем сносу в соответствии с утвержденными до 1 мая 2013 года в установленном порядке программами и адресными перечнями, предоставляется возможность улучшить свои жилищные условия при переселении без учета даты постановки их на жилищный учет.

В целях приведения законодательства города Москвы в соответствие с Федеральным законом от 29 февраля 2012 года N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Думой 6 ноября 2013 года принят Закон города Москвы N 60 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа" (далее - Закон N 60).

Законом N 60 предусмотрено предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, а не по договорам безвозмездного пользования, как это было предусмотрено ранее.

Законом N 60 сохраняется действующая в настоящее время гарантия освобождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа от обязательств по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на время их пребывания в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нахождения на воспитании в семье, а также на время обучения по очной форме в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования (за исключением случаев сдачи указанными лицами или их законными представителями жилого помещения в поднаем).

Законом N 60 в качестве дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа предусматривается освобождение указанной категории граждан от внесения платы за пользование жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения в случае признания их в установленном Правительством Москвы порядке малоимущими.

Кроме того, Законом N 60 по сравнению с федеральным законодательством расширен перечень оснований, дающих право детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа претендовать на получение жилых помещений в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях невозможно.

2.2. Состояние законодательства в сфере имущественно-земельных отношений

Повышение эффективности использования земельных ресурсов в городе Москве

Важной темой, ставшей в 2013 году предметом рассмотрения комиссии по государственной собственности и землепользованию, является обеспечение равенства правового положения собственников и арендаторов земельных участков в городе Москве, а также реализация статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 43-ФЗ). В соответствии со статьей 22 данного Федерального закона решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах города Москвы и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается на основании заявления этого лица при условии внесения им платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, определяемой в порядке, установленном нормативным правовым актом города Москвы, с учетом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка с установленным на дату подачи указанного заявления видом разрешенного использования и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования. Такая плата подлежит зачислению в бюджет города Москвы.

Плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка не взимается при условии, что вид разрешенного использования земельного участка изменяется на вид разрешенного использования, указанный в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до дня вступления в силу рассматриваемого Федерального закона, а также в случаях, предусмотренных законом города Москвы. Условия и порядок внесения собственниками земельных участков платы за изменение видов разрешенного использования устанавливаются законом города Москвы.

Следует отметить, что согласно постановлению Правительства Москвы от 25 апреля 2006 года N 273-ПП "О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве" в целях более точного отражения стоимости земельного участка в сложившейся ситуации был осуществлен переход на новые принципы исчисления арендной платы за землю в процентах от кадастровой стоимости земельного участка в соответствии с целевым (функциональным и разрешенным) использованием земельного участка и наличием дополнительных условий его использования, установленных для решения социальных задач и задач развития города.

Указанное постановление Правительства Москвы установило, что в случае принятия по заявлению арендатора земельного участка решения об изменении цели предоставления земельного участка, если такие изменения предусматривают проектирование и строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, ставки арендной платы и сроки ее уплаты определяются в особом порядке, предусматривающем дополнительную единовременную плату в бюджет города Москвы определенной суммы, рассчитываемой в зависимости от стоимости земельного участка. При этом размер арендной платы будет зависеть от того, какой объект планируется возвести на земельном участке.

Введение такой дополнительной платы обусловлено тем, что в результате нового строительства резко увеличивается нагрузка на социальную, коммунальную и инженерную инфраструктуру города, которую приходится компенсировать за счет средств городского бюджета. В частности, по данным Департамента экономической политики и развития города Москвы, средняя стоимость затрат на строительство социальной инфраструктуры, приходящаяся на 1 кв. метр жилья, составляет 11,8 тыс. рублей. Для соблюдения нормативов обеспеченности дорожной инфраструктурой приходится осуществлять затраты, равные 11,2 тыс. рублей на 1 кв. метр жилья, а для строительства метро - 13,1 тыс. рублей.

Именно на компенсацию этих расходов и идут средства, получаемые за счет указанных платежей.

На присоединенных к городу Москве территориях большинство земельных участков находится в частной собственности и применение механизма взимания платежей в случаях осуществления собственниками земельных участков массового жилищного и иного коммерческого строительства (по аналогии с платежами арендаторов земельных участков) невозможно. Кроме того, государство не вправе обязать этих собственников одновременно с коммерчески привлекательными объектами возводить детские сады, школы, поликлиники, строить дороги и коммунальную инфраструктуру. Такое положение может крайне негативно сказаться на качестве жизни в новых жилых микрорайонах на присоединенных территориях.

С учетом изложенного принятие Федерального закона N 43-ФЗ имеет важное позитивное значение для сбалансированного развития всей Москвы, включая присоединенные территории.

В связи с этим 10 июля 2013 года Думой был принят Закон города Москвы N 42 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве".

Закон города Москвы о землепользовании был дополнен главой 2.1 "Изменение вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в собственности физических лиц или юридических лиц", в которой определяется порядок и условия изменения вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в частной собственности, в случаях, если их собственники планируют осуществить строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства.

Кроме того, закрепляются условия внесения собственниками земельных участков платы за изменение видов разрешенного использования таких земельных участков в случаях, если они намерены осуществить на них строительство и (или) реконструкцию капитальных объектов.

В частности, устанавливается, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы на основании заявления данного лица при условии внесения им платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка.

Размер платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка будет определяться на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в соответствии с порядком, установленным Правительством Москвы.

Также предусматривается освобождение физических лиц и юридических лиц от внесения платы за изменение вида разрешенного использования земельных участков в ряде случаев.

Помимо установленных Федеральным законом N 43-ФЗ случаев плата не взимается с собственника земельного участка, в отношении которого был установлен запрет на строительство и (или) реконструкцию зданий, строений, сооружений и на дату подачи собственником земельного участка заявления об изменении вида разрешенного использования указанный запрет не снят. Исключение обусловлено тем, что действующим законодательством города Москвы установлен иной порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка при снятии запрета на строительство зданий, строений, сооружений.

Плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка не будет взиматься в случае, если значение кадастровой стоимости земельного участка с установленным на день подачи заявления собственником земельного участка видом разрешенного использования превышает значение кадастровой стоимости земельного участка с измененным видом разрешенного использования, поскольку разница между кадастровыми стоимостями земельного участка, с учетом которой должен определяться размер указанной платы, будет отрицательной.

Одновременно с этим закрепляется возможность освобождения от внесения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка в случае строительства на нем объектов капитального строительства, имеющих важное социально-экономическое значение для города Москвы. Перечень видов таких объектов будет утверждаться Правительством Москвы по аналогии с уже действующим перечнем, установленным постановлением Правительства Москвы N 273-ПП.

Таким образом, принятие указанного Закона города Москвы должно, прежде всего, уравнять в правах собственников и арендаторов земельных участков в городе Москве, установив для них одинаковые административные процедуры и платежи при принятии решения о строительстве на земельных участках новых объектов, а также решить целый комплекс стоящих перед городом задач, направленных на повышение качества жизни и комфортности проживания жителей, обеспечение их всей необходимой социальной инфраструктурой.

Вместе с тем с учетом сложности применения со стороны государства мер экономического воздействия, стимулирования принятия собственниками и арендаторами решений о фактическом использовании земельных участков рассмотрение и анализ механизмов регулирования правоотношений в сфере землепользования в городе Москве будут продолжены.

Имущественная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства

Тема имущественной поддержки малых и средних предпринимателей имеет длительную историю рассмотрения экспертным советом комиссии по государственной собственности и землепользованию - начиная с июня 2010 года.

Ранее город в вопросе предоставления права выкупа арендуемых помещений занимал "защитную, охранительную" позицию. Во-первых, в первоначальном тексте Закона N 66 предельное значение площади, которую можно было выкупить, составляло 100 кв. метров. Во-вторых, большинство помещений было занесено в список, утвержденный постановлением Правительства Москвы от 16 декабря 2008 года N 1140-ПП "Об утверждении Перечня государственного имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства", и не подлежало отчуждению. Это постановление и сейчас является действующим, но содержание списка уполномоченными органами исполнительной власти постоянно пересматривается.

Руководствуясь пожеланиями предпринимателей, их общественных объединений, комиссия по государственной собственности и землепользованию неоднократно поднимала вопрос об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности о преимущественном праве выкупа арендуемых помещений. В результате в апреле 2011 года совместное с Департаментом имущества города Москвы обсуждение позволило прийти к компромиссному варианту - повысить ограничение площади со 100 до 300 кв. метров. Эта цифра была определена исходя из статистики обращений по поводу выкупа помещений. Однако по вопросу увеличения рассрочки платежа за выкуп помещений компромиссное решение на тот момент не было найдено, и соответствующая норма была сохранена без изменений.

По результатам обобщения и анализа сложившейся за прошедшие два года практики выкупа арендуемых помещений Правительство Москвы приняло решение изменить подход к поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства. С одной стороны, с 1 октября 2013 года повышена льготная ставка по арендной плате (с 1800 до 3500 рублей за кв. метр) и установлен ограниченный круг субъектов, имеющих право пользоваться данной мерой поддержки. Это субъекты малого предпринимательства:

арендующие объекты нежилого фонда площадью до 300 кв. метров, находящиеся в имущественной казне города Москвы, по действующим договорам аренды, заключенным без проведения торгов;

осуществляющие деятельность в области здравоохранения или образования, имеющие лицензию на осуществление такой деятельности и арендующие объекты нежилого фонда площадью свыше 300 кв. метров, находящиеся в имущественной казне города Москвы, по действующим договорам аренды, заключенным без проведения торгов;

арендующие объекты нежилого фонда площадью свыше 300 кв. метров, находящиеся в имущественной казне города Москвы, по действующим договорам аренды, заключенным без проведения торгов, в случае, если такие субъекты малого предпринимательства соответствуют одному из следующих условий:

используют указанные объекты нежилого фонда для осуществления деятельности в области торговли (при условии получения статуса социального магазина); социального питания (при условии прохождения аккредитации); бытового обслуживания; физической культуры и спорта; культуры; производства; ремесленной деятельности (при условии соответствия критериям субъектов ремесленничества, имеющих приоритетное право на получение поддержки со стороны органов государственной власти города Москвы, определенным Законом города Москвы от 16 июня 1999 года N 25 "О ремесленной деятельности в городе Москве");

используют труд инвалидов при условии, что среднесписочная численность инвалидов среди их работников за налоговый и (или) отчетный периоды составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25%.

При этом в настоящее время Департаментом науки, промышленной политики и предпринимательства города Москвы прорабатывается вопрос о замене такой меры поддержки, как льготная ставка арендной платы, на субсидии для предприятий, занимающихся социально значимыми для города Москвы видами деятельности.

С другой стороны, город предоставил субъектам малого и среднего предпринимательства максимально широкие возможности по выкупу арендуемых ими помещений в порядке, установленном Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ).

С этой целью был принят Закон города Москвы 5 июня 2013 года N 30 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" (далее - Закон N 30). Первоначально в проекте этого Закона предлагалось увеличить предельное значение площади арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства имущества, которое может быть ими выкуплено, до 1000 кв. метров, а срок рассрочки установить до 3 лет. То есть за основу были взяты цифры, определенные постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2008 года N 961 "О предельных значениях и сроке рассрочки оплаты находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства имущества, применяемых при реализации ими преимущественного права на приобретение такого имущества".

Однако обсуждение законопроекта на заседании Думы показало, что в Москве всего 156 объектов, превышающих по площади 1000 кв. метров (из них 50 имеют площадь более 3000 кв. метров, а остальные не превышают 3000 кв. метров).

То есть число таких помещений и занимающих их субъектов малого и среднего предпринимательства, во-первых, ограничено, а во-вторых, незначительно. Поэтому Дума пришла к выводу, что ограничивать их в праве выкупа нецелесообразно. Тем более что с учетом повышения ставки арендной платы экономическая ситуация для данных предприятий существенно меняется и это может привести к прекращению существования многих из них.

В результате совместной работы комиссии по государственной собственности и землепользованию и Департамента имущества города Москвы для обсуждения на заседании Думы была предложена формулировка, согласно которой предельное значение площади недвижимого имущества города Москвы, на которое распространяется преимущественное право выкупа арендующими его субъектами малого и среднего предпринимательства, равно площади, арендуемой субъектами малого и среднего предпринимательства непрерывно в течение двух и более лет до дня вступления в силу Федерального закона N 159-ФЗ. При этом решение о приватизации арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства недвижимого имущества площадью до 1000 кв. метров принимает уполномоченный орган, а свыше 1000 кв. метров - Правительство Москвы.

Вывод о разграничении уровня принятия решений о приватизации был сделан исходя из социальной и экономической значимости выкупаемых объектов. Крупные объекты, арендуемые субъектами малого и среднего предпринимательства, сами по себе уникальны и могут быть интересны для представителей значительно более крупного бизнеса. При этом очевидно, что найти необходимую сумму для выкупа помещения площадью 3000 кв. метров малому предприятию будет гораздо сложнее, чем для выкупа помещения в 300 кв. метров, что вполне может быть использовано для "захвата" таких помещений теми, кто к малому бизнесу не имеет никакого отношения. Поэтому для исключения подобных ситуаций решения по таким объектам должны приниматься на более высоком уровне.

В законопроекте нашел отражение еще один вопрос, в течение продолжительного времени являвшийся предметом проработки и обсуждения экспертным советом комиссии по государственной собственности и землепользованию - это ограничения по выкупу субъектами малого и среднего предпринимательства помещений, расположенных в ОКН.

Так, в статье 9 Закона N 66 содержатся нормы об особенностях приватизации ОКН и, в частности, требование о том, что приватизации подлежит только весь объект в целом. Но обсуждения показали, что имеется множество случаев, когда в объекте недвижимости - памятнике есть уже выкупленные помещения и помещения, арендуемые у города, и "довыкуп" последних невозможен даже при условии фактического исполнения охранных обязательств. Глубокий юридический анализ показал, что установленное в Законе N 66 ограничение нарушает права субъектов малого и среднего предпринимательства, предоставленные им Федеральным законом N 159-ФЗ, и может быть оспорено в судах, в связи с чем предлагались варианты изменения этого требования.

В результате обсуждения данного вопроса на заседании Думы редактор проекта - заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений Н.А. Сергунина предложила для рассмотрения поправку, отменяющую ограничение на приватизацию части объекта нежилого фонда (здания, строения, сооружения), отнесенного к ОКН (памятнику истории и культуры), если другая часть такого объекта не является собственностью города Москвы. Эта поправка была поддержана Думой при принятии Закона N 30.

Однако менее чем через месяц после его принятия был принят Федеральный закон от 2 июля 2013 года N 144-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства", которым положения Федерального закона N 159-ФЗ были значительно либерализированы, а права субъектов малого и среднего предпринимательства на выкуп арендуемого имущества - расширены.

В частности, этот Федеральный закон дополняет перечень объектов, составляющих инфраструктуру поддержки малого и среднего предпринимательства.

Органам власти субъектов РФ и муниципальных образований дается право предоставлять льготы по аренде субъектам малого и среднего предпринимательства, занимающимся не только социально значимыми, но и иными приоритетными видами деятельности.

Право выкупа предоставляется субъектам малого и среднего предпринимательства, арендующим помещения в течение двух и более лет по состоянию на 1 июля 2013 года.

Снимается ограничение на максимальный размер площади арендуемых помещений в целях реализации преимущественного права выкупа и устанавливается минимальный срок рассрочки оплаты стоимости имущества - 3 года.

Субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется право оспорить достоверность величины рыночной стоимости объекта оценки и, соответственно, в этом случае приостанавливается срок, определенный для подписания договора купли-продажи.

Закрепляется норма, согласно которой объекты недвижимости, включенные в перечень имущества, предназначенного для поддержки малого и среднего предпринимательства, могут выкупаться арендаторами, которые вправе в уведомительном порядке подать заявление о выкупе арендуемых помещений, если они по состоянию на 1 сентября 2012 года арендуют соответствующее имущество не менее 5 лет и такое имущество не менее 5 лет включено в перечень имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства.

Срок льготной приватизации продлевается до 1 июля 2015 года.

Таким образом, принятие данного Федерального закона вновь сделало актуальным внесение изменений как в Закон N 66, так и в Закон города Москвы от 26 ноября 2008 года N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве".

Кроме того, на сегодняшний день законодательно нерешенной остается еще одна ключевая проблема, зачастую не позволяющая субъектам малого и среднего предпринимательства реализовать свое право на выкуп арендуемого ими имущества.

Так, в соответствии со статьей 3 Федерального закона N 159-ФЗ субъекты малого и среднего предпринимательства пользуются преимущественным правом на приобретение арендуемого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ). Этот Федеральный закон в статье 14 закрепляет право оценщика применять самостоятельно методы проведения оценки объекта оценки в соответствии со стандартами оценки, а в статье 19 относит утверждение стандартов оценки к функциям уполномоченных федеральных органов.

Согласно этим нормам приказами Минэкономразвития России утверждены федеральные стандарты оценки. Однако даже точное соблюдение данных стандартов с учетом нормы статьи 14 Федерального закона N 135-ФЗ позволяет оценщикам в значительной степени варьировать итоговую цену предмета оценки, то есть создает условия для недобросовестного использования ими своих обязанностей по проведению оценки государственного имущества, в том числе имущества, на которое распространяется преимущественное право выкупа субъектами малого и среднего предпринимательства. В результате зачастую возникают ситуации, когда помещение в ЦАО города Москвы, схожее по своим характеристикам с помещением, расположенным в отдаленном спальном районе, оказывается оценено в несколько раз дешевле. Такие ситуации вынуждают Департамент имущества города Москвы заказывать дополнительные экспертизы СРО на представленные результаты оценки, а в ряде случаев даже обжаловать их в суд.

Такое право предоставлено статьей 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ, согласно которой под экспертизой отчета понимаются действия эксперта или экспертов СРО в целях проверки отчета, подписанного оценщиком или оценщиками, являющимися членами данной СРО, в соответствии с видом экспертизы, в том числе проверки на:

соответствие требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе требованиям Федерального закона N 135-ФЗ, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности;

подтверждение стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете.

Результатом экспертизы отчета является положительное или отрицательное экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертами СРО.

В связи с изложенным представляется целесообразным включить в законодательство, в частности в Закон N 66, норму об обязательном проведении экспертизы, направленной на подтверждение стоимости объекта оценки, при приватизации имущества города, в том числе при его выкупе субъектами малого и среднего предпринимательства.

Еще одним вариантом решения данной проблемы могло бы стать создание единого и общедоступного "рейтинга" оценщиков, составленного, например, по данным всех СРО (включающего информацию о количестве данных ими оценок, получивших отрицательные заключения СРО, о количестве отмененных через суд результатов оценок, о применявшихся в отношении оценщиков мерах ответственности в рамках СРО и т.д.), и закрепление на уровне федерального законодательства нормы о том, что к выполнению работ по оценке государственного и муниципального имущества могут привлекаться только оценщики, имеющие "положительный рейтинг".

Законодательное обеспечение развития торговой деятельности в городе Москве

В последние годы органами государственной власти города Москвы принят ряд мер, направленных на то, чтобы мелкорозничная торговля, осуществляемая через нестационарную сеть, в городе Москве стала функционировать по принципу системного подхода к размещению объектов с учетом минимального давления на городскую инфраструктуру при одновременном выполнении социальных задач (приближение товаров и услуг к потребителям). Именно этот принцип был заложен в основу Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территориях пешеходных зон, которые регулируются постановлением Правительства Москвы от 3 февраля 2011 года N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности".

Системный подход позволил решить важнейшую задачу по освобождению от хаотически размещенных неформатных объектов мест, обеспечивающих жителям города доступность транспорта (подходы и подъезды к транспортно-пересадочным узлам, вылетные магистрали и пр.). Впервые были введены новые аукционные процедуры взамен прежних, признанных коррупционными, по размещению торговых объектов, значительная часть которых размещалась на основании краткосрочных (до одного года) договоров аренды, заключаемых на основании мнимых конкурсов и без оплаты, поступающей в бюджет. Сегодня в городе внедрен принцип безусловно возмездного размещения объектов согласно ценам, определяемым по результатам открытых аукционов.

Мелкой рознице был придан новый цивилизованный внешний облик путем внедрения типовых архитектурных решений и требований. Перестройка (модернизация) сохраняющихся объектов также должна производиться по согласованным проектам, исходя из общей логики создания нормального внешнего облика торговли.

Создана более прозрачная правовая основа регулирования договоров аренды взамен краткосрочных договоров либо разрешений, введен порядок заключения договоров на размещение объектов сроком на 3 года. Установлен принцип специализации торговых объектов - принцип социально обусловленного развития мелкой розницы в случае, когда город через узкую товарную специализацию предоставляет долгосрочный ориентир развитию мелкорозничного торгового бизнеса.

Заложены основы принципа взаимной ответственности города, получающего весьма серьезные платежи от предпринимателей, и предпринимателей, получающих от города места для размещения торговых объектов на четко зафиксированных условиях. Это позволяет развивать принципы и институты саморегулирования и разделения ответственности.

При этом схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается на основании предложений жителей с учетом мнения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Законом города Москвы от 11 июля 2012 года N 39 советы депутатов наделены полномочиями по согласованию схемы размещения нестационарных торговых объектов и сезонных кафе. Таким образом, органы власти города Москвы предлагают самим жителям определить, какие потребности в товарах повседневного спроса не удовлетворены и в каких местах не хватает соответствующих торговых объектов.

В результате проведенной работы в новую схему размещения нестационарных торговых объектов включено 8552 круглогодичных и 1842 сезонных объекта.

Одним из полномочий органов власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом N 381-ФЗ является урегулирование вопросов организации ярмарок. Ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Организатор ярмарки разрабатывает и утверждает план мероприятий по организации ярмарки и продажи товаров на ней, а также определяет режим работы, порядок организации ярмарки, порядок предоставления мест на ярмарке.

Места на ярмарке предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также гражданам (в том числе гражданам, ведущим крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства или занимающимся садоводством, огородничеством, животноводством).

Размер платы за предоставление оборудованных мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке, а также за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли (уборка территории, проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и другие услуги), определяется организатором ярмарки с учетом необходимости компенсации затрат на организацию ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней.

Требования к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) и выполнения работ, оказания услуг на ярмарках устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ.

С учетом указанных норм регулирование проведения ярмарок в городе Москве осуществляется постановлением Правительства Москвы от 4 мая 2011 года N 172-ПП "Об утверждении Порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории города Москвы", которое предусматривает проведения ярмарок выходного дня, специализированных ярмарок и региональных ярмарок.

Законом города Москвы от 26 июня 2013 года N 37 "О внесении изменений в статьи 1 и 3 Закона города Москвы от 11 июля 2012 года N 39 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы" органы местного самоуправления наделены полномочиями города Москвы по согласованию мест размещения ярмарок выходного дня и проведению мониторинга их работы.

Однако, несмотря на все принятые городом меры, следует отметить, что ярмарки выходного дня не решают двух ключевых задач их создания: обеспечение прямого доступа производителей товаров к потребителям, минуя посредников, и обеспечение жителей города Москвы свежими продовольственными товарами по низким ценам. Как показала практика, цены на ярмарках выходного дня зачастую выше, чем в супермаркетах, а товары, реализуемые на них, производятся в других странах и поступают на ярмарки с оптовых складов.

Для решения указанных проблем на восьми площадках города в экспериментальном режиме реализуется порядок предоставления мест в электронном виде через Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы, опыт применения которого планируется использовать при совершенствовании правовых актов города Москвы в 2014 году.

В целях борьбы с нелегальной торговлей и создания благоприятных условий для законопослушных предпринимателей, а также для обеспечения целевого использования земель общего пользования и улучшения санитарного состояния территории столицы в 2013 году усовершенствованы положения Закона города Москвы от 9 декабря 1998 года N 29 "О торговой деятельности в городе Москве" и КоАП Москвы.

Так, внесенными изменениями закреплен прямой запрет на осуществление торговли вне торговых объектов, ярмарок, рынков и иных специально отведенных для этого мест.

При этом в статью 11.13 КоАП Москвы об ответственности за осуществление торговли и оказание услуг вне специально отведенных для этого мест внесены изменения, уточняющие диспозицию данного правонарушения и его субъектный состав, установлен квалифицирующий признак (повторность правонарушения или совершение его на территории метрополитена и в 25-метровой зоне от его сооружений) и увеличены размеры санкций.

2.3. Состояние законодательства в сфере экологии

Охрана окружающей природной среды - одна из наиболее актуальных проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.

На сегодняшний день мероприятия, направленные на улучшение экологической ситуации, не могут ограничиваться отдельно взятым городом или регионом. Требуется комплексный подход: выработка и утверждение единых экологических стандартов, ужесточение ответственности и разработка экономических стимулов.

Действующее российское законодательство предусматривает административную и уголовную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды*(37). Кроме этого, субъектам РФ также предоставлено право определять правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, за совершение которых к нарушителям применяются административные наказания*(38).

Вместе с тем в Москве и в России в целом отмечается достаточно низкий уровень государственного регулирования охраны окружающей среды, поскольку ликвидация государственной экологической экспертизы, возможность предприятий оказывать неограниченное воздействие на окружающую среду, отсутствие экономических стимулов для перехода на "зеленые" технологии, отсутствие объективной информации о состоянии окружающей среды, а также относительно небольшие штрафы за нарушение экологического законодательства делают невозможным улучшение экологической ситуации. Тем более что юридическая ответственность за экологические правонарушения и преступления - есть лишь одна из форм обеспечения экологической безопасности населения, охраны природной среды и рационального использования ее ресурсов. Осуществление юридической ответственности будет эффективно лишь наряду с экономическими, политическими, нравственно-воспитательными, образовательными мерами, мерами по возмещению причиненного природе или здоровью человека вреда.

В этой связи возникает острая необходимость внедрения так называемого зеленого курса в экономике (другими словами "зеленой экономики"), основная функция которого - защита окружающей среды.

Важными чертами "зеленой экономики" являются сокращение выбросов вредных веществ в атмосферу, экономичное использование природных богатств, защита биоразнообразия, эффективное использование энергии.

Однако для дальнейшего развертывания "зеленой экономики" в Российской Федерации требуется введение новых регламентирующих и систематизирующих документов федерального уровня при условии ужесточения ответственности за нарушение норм, призванных охранять окружающую среду.

Для обобщения и систематизации политического курса, направленного на обеспечение охраны окружающей среды, Президент РФ утвердил 30 апреля 2012 года Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Основы). Этот документ является закрепленной на федеральном уровне методологической базой, нацеленной на преодоление глобальных экологических проблем, связанных с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, затрагивающими интересы Российской Федерации и ее граждан.

Реализация Основ осуществляется в соответствии с принципами, к которым в том числе относятся ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде; участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, учет их мнения при принятии решений о планировании и осуществлении экономической и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Данный документ определяет основные механизмы реализации государственной политики в области экологического развития, в результате применения которых на основе системы объективных показателей и индикаторов состояния окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях должен быть установлен критерий оценки эффективности деятельности органов государственной власти, а также повышена эффективность государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях.

Кроме этого, в Основах определены механизмы, используемые для совершенствования нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности, в том числе:

принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития;

усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.

Основной стратегической целью данного документа является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности*(39).

Указом Президента РФ от 10 августа 2012 года N 1157 "О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды" 2013 год объявлен Годом охраны окружающей среды. В этой связи органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано осуществлять необходимые мероприятия в рамках проводимого в Российской Федерации Года охраны окружающей среды.

Москва сталкивается с теми же экологическими проблемами, что и все крупные мегаполисы мира. Близкое соседство густонаселенных жилых районов с крупными автотрассами и промышленными зонами создает проблему загрязнения воздуха и сверхнормативного шума, а рост населения при ограниченных территориальных резервах приводит к нехватке комфортно организованных пространств для жителей и высоким рискам неконтролируемого негативного воздействия на природу.

Главными проблемами для окружающей среды города Москвы, отчетливо проявившимися несколько лет назад, стали перекосы в развитии различных отраслей городского хозяйства: отставание в развитии транспортной сети города при интенсивном росте автопарка и объемов жилищного строительства; устаревшие, долгие годы не модернизируемые производства в черте города; характерные для всей страны низкие экологические стандарты для производимой техники, оборудования, применяемых технологий.

Несмотря на довольно внушительный пласт законов города Москвы, регулирующих отношения в сфере экологии, решение назревших экологических задач осложняется отсутствием в Москве специальной государственной программы.

Однако стоит отметить, что власти города Москвы в рамках уже действующего городского экологического законодательства*(40) предпринимают меры, направленные на сохранение имеющихся природных территорий, улучшение воздуха в Москве, снижение уровня шума и прочее*(41).

Так, в Москве уже на протяжении нескольких лет в соответствии с Законом города Москвы от 20 октября 2004 года N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" (далее - Закон N 65) осуществляется мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Законом N 65 определены цели экологического мониторинга, принципы осуществления экологического мониторинга и объекты экологического мониторинга (статьи 3-5).

В соответствии с предоставленными полномочиями (статья 8 Закона N 65) в Москве создана Единая система экологического мониторинга, которая включает в себя наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, поверхностных водных объектов, почв, зеленых насаждений, уровней шума, опасных геоэкологических процессов*(42).

Единая система экологического мониторинга города Москвы обеспечена современным аналитическим оборудованием лучших отечественных и зарубежных производителей. В работе системы широко используются автоматизированные методы и информационные технологии сбора, передачи и хранения данных*(43).

Наличие информации, содержащейся в Едином городском фонде данных экологического мониторинга, позволяет эффективно организовать работу по проведению контроля и надзора за состоянием природных объектов.

Повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях является одним из основных механизмов реализации государственной политики в области экологического развития*(44).

Правоотношения в области государственного экологического надзора в настоящее время в достаточной мере урегулированы Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 года N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)".

Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 242-ФЗ) были внесены существенные изменения в отдельные федеральные законы, устанавливающие виды государственного контроля (надзора) и регулирующие порядок их осуществления. Потребовалось привести законодательство города Москвы в соответствие с требованиями Федерального закона N 242-ФЗ.

Так, Законом города Москвы от 3 апреля 2013 года N 13 "О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы и внесении изменений в отдельные законы города Москвы по вопросам осуществления государственного контроля (надзора)" признан утратившим силу Закон города Москвы от 12 мая 2004 года N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", так как правоотношения в области государственного экологического надзора в настоящее время в достаточной мере урегулированы федеральным законодательством.

Кроме того, Законом города Москвы N 13 были внесены изменения в законы города Москвы от 30 ноября 2005 года N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве", от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", от 4 июля 2007 года N 31 "О городских почвах", от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", от 25 июня 2008 года N 26 "О государственном имуществе города Москвы", от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" в целях приведения их в соответствие с Федеральным законом N 242-ФЗ.

Вместе с тем в экспертном заключении Минюста России*(45) указывалось на то, что в Законе N 48 в части, касающейся государственного надзора, содержатся несоответствия федеральному законодательству. Так, согласно части 1 статьи 33 Закона N 48 государственный контроль за состоянием ООПТ регионального значения, а также за осуществлением всех видов деятельности, оказывающих или способных оказать воздействие на природные объекты и комплексы ООПТ, осуществляют специально уполномоченный орган Правительства Москвы, орган исполнительной власти города Москвы в области градостроительства, органы государственной земельной инспекции, органы внутренних дел в пределах их компетенции.

Указанное положение противоречит пункту 3 статьи 33 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33), которым установлено, что на ООПТ регионального значения государственный надзор в области охраны и использования ООПТ осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Данный вопрос был предметом рассмотрения на совместном заседании комиссии по законодательству и комиссии по экологической политике (далее - совместное заседание комиссий)*(46).

Еще одно важное замечание Минюста России касалось положений, противоречащих федеральному законодательству в части определения порядка ведения государственного кадастра ООПТ в городе Москве, который согласно части 3 статьи 16 Закона N 48 устанавливается Правительством Москвы в соответствии с федеральными нормативными актами и Законом N 48.

Статьей 4 Федерального закона N 33-ФЗ установлено, что порядок ведения государственного кадастра ООПТ устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение указанного полномочия Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации издан приказ от 19 марта 2012 года N 69 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий". В силу положения пункта 7 Порядка к полномочиям уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ относится ведение государственных кадастров ООПТ регионального и местного значения. Из правового анализа указанного законодательства следует, что к компетенции органов государственной власти субъекта РФ не относится установление порядка ведения государственного кадастра ООПТ города Москвы. Таким образом, порядок ведения государственного кадастра ООПТ федерального, регионального и местного значения должен быть единым на всей территории Российской Федерации.

В ходе совместного заседания комиссий*(47) представителями ДПиООС*(48) отмечалось, что Закон N 48 принят еще в 2001 году и, несмотря на то, что он достаточно эффективно регулирует отношения в области охраны ООПТ города Москвы, безусловно требуется проведение соответствующей работы по его актуализации.

Относительно же замечаний Минюста России в части ведения государственного кадастра ООПТ на совместном заседании комиссий указывалось на то, что порядок ведения государственного кадастра ООПТ устанавливается Правительством Москвы в соответствии с федеральными нормативными актами. Московский порядок ведения государственного кадастра ООПТ не расширяет и не дублирует федеральный порядок, а лишь конкретизирует действия органов исполнительной власти города Москвы (статья 16 Закона N 48).

Также отмечалось право города Москвы, не определяя порядок ведения государственного кадастра ООПТ, создавать свою базу данных таких территорий. В настоящее время ведется работа по созданию информационной базы, отвечающей требованиям сегодняшнего дня, отображающей не только наименования территорий, но и состояние природных объектов, наличие негативных факторов, лесных ресурсов, биоразнообразия и др.*(49).

По итогам совместного заседания комиссий ДПиООС было предложено рассмотреть вопросы, направленные на актуализацию Закона N 48, учитывая и замечания Минюста России.

В целях устранения некоторых несоответствий московского законодательства федеральному в части предоставления земельных участков в границах ООПТ государственным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование и установления порядка ведения государственного кадастра ООПТ в городе Москве, а также в целях приведения положений статьи 14 Закона N 48 в соответствие со статьей 85 ЗК РФ Законом города Москвы от 17 апреля 2013 года N 17 "О внесении изменений в статью 14 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" определено, что предоставление земельных участков в границах ООПТ государственным учреждениям города Москвы, осуществляющим свою деятельность в сферах культуры, физической культуры и спорта, образования и здравоохранения, допускается на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данным Законом города Москвы ограничен список государственных учреждений, в отношении которых допускается предоставление земельных участков в границах ООПТ на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Законом N 48 регулируются отношения в области организации, охраны и использования ООПТ в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния в Москве.

ООПТ - это жизненно важные для города зоны, "легкие" мегаполиса и в то же время места отдыха горожан. В Москве не так много мест, где можно побродить по лесным тропинкам и подышать свежим воздухом: около 17 тыс. гектаров на территории "старой" Москвы имеют статус ООПТ*(50).

Поэтому власти города Москвы предпринимают меры по обустройству этих территорий, созданию на них условий для безопасного пребывания посетителей. Принятие таких мер необходимо, поскольку эти территории находятся в мегаполисе, в котором живут по переписи 12 млн. человек, а по факту, с учетом приезжих, около 20 млн. человек, и испытывают большую нагрузку, но закрыть их полностью для посещения людей не представляется возможным. Любая ООПТ подлежит территориальному зонированию, при этом зоны могут быть культурно-просветительские, рекреационные, спортивно-развлекательные, административно-хозяйственные и заповедные, но основная нагрузка распределяется на буферные зоны*(51) так, чтобы не допустить массовый наплыв посетителей в заповедные участки, где обитает большинство животных, находятся краснокнижные растения и осуществляется только экологическая, просветительская и научная деятельность, проводятся мероприятия по сохранению природных ландшафтов и биоразнообразия*(52).

Проблемы сохранения и развития ООПТ, обусловленные прежде всего особенностями функционирования многомиллионного города, где природа неизбежно подвергается воздействию градостроительных, техногенных, рекреационных и других антропогенных факторов, остаются нерешенными. Среди этих проблем на первый план выступают и угроза утраты территориальной связи городских ООПТ с загородными природными ландшафтами вследствие постепенной застройки лесопарковой зоны города Москвы, и дальнейшая урбанизация, нарушение территориальной целостности природных сообществ при размещении в их границах отдельных объектов строительства, а также проведение паркового благоустройства.

Кроме этого, содержание природных и природно-антропогенных ландшафтов ООПТ на основе традиционных для городских озелененных территорий подходов, направленных на создание декоративного эффекта, но не обеспечивающих сохранение естественной флоры и фауны в городе, приводит к нарушению природных процессов саморегуляции в природных сообществах на ООПТ, является одним из негативных факторов для них.

Вопрос организации и сохранения ООПТ стал особенно актуален в связи с присоединением к Москве территорий Московской области.

В составе присоединенных в июле 2012 года к Москве территорий Московской области, по официальным данным, находится 60 тыс. гектаров лесов на землях лесного фонда (34,6% от общей территории), в том числе несколько ООПТ регионального значения, которые создавала еще Московская область, и очень большое число речных долин. Все они образуют экологический каркас этих территорий и имеют большое значение для обеспечения экологической безопасности новой Москвы и прилегающих к ней областных территорий*(53).

Учитывая, что освоение этих территорий в новом статусе (земли населенных пунктов)*(54) может негативно сказаться на их состоянии, потребовалось придание им особого статуса*(55).

В соответствии со статьей 4.5 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" Правительству Москвы предоставлено право отнесения территорий лесов, вошедших в состав внутригородской территории, к зеленому фонду города Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2012 года N 424-ПП "Об отнесении лесов, входивших до 1 июля 2012 года в состав лесного фонда и включенных в границы города федерального значения Москвы, к зеленому фонду города Москвы и территорий, вошедших в зеленый фонд города Москвы, к особо охраняемой зеленой территории города Москвы" земельные участки, ранее являвшиеся лесными, отнесены к особо охраняемой зеленой территории города Москвы, распорядительные функции в отношении которой осуществляет Правительство Москвы.

Указанным постановлением Правительства Москвы было установлено, что на особо охраняемой зеленой территории запрещается деятельность, не связанная с ее сохранением и изучением, а также определен ограниченный перечень видов деятельности, разрешенных на данной территории (в том числе осуществление научно-исследовательской, образовательной, религиозной деятельности, мероприятий по поддержанию ООПТ в состоянии, соответствующем ее назначению).

В целях осуществления указанных видов деятельности предоставление земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой зеленой территории, осуществляется соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти на основании решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы.

Сложившаяся непростая экологическая ситуация в городе Москве требует законодательного закрепления более действенных мер реагирования со стороны органов государственной власти и актуализации законов города Москвы, регулирующих отношения в области охраны окружающей природной среды, конкретно ООПТ и других особо охраняемых зеленых территорий.

Например, целесообразно подготовить и внести изменения в Закон N 48, исключающие любую возможность нецелевого использования земель, занимаемых ООПТ в городе Москве.

Закон N 37 требует корректировки и в части изменения статуса некоторых ООПТ категории "планируемые к созданию" (приложение 2 к Закону N 37) в связи с приданием им официального статуса ООПТ, включения их в перечень существующих ООПТ по административным округам города Москвы (например, природный заказник "Дегунинский"*(56), природно-исторический парк "Сокольники"*(57) и др.).

Способствовать сохранению и развитию территорий природного комплекса Москвы могло бы и принятие закона города Москвы о комплексе природных и озелененных территорий города Москвы. Как один из приоритетных вопрос о принятии такого закона рассматривался еще в 2008 году (постановление Правительства Москвы от 30 сентября 2008 года N 878-ПП "О ходе реализации Схемы сохранения и развития территорий природного комплекса города Москвы"). Эта задача остается актуальной и сегодня.

Кроме этого, эффективной организации охраны территорий природного комплекса Москвы может способствовать расширение полномочий общественности в части осуществления экологического контроля.

Закон города Москвы от 2 марта 2005 года N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве" в статье 9 установил, что общественные организации и объединения в соответствии с их уставами могут осуществлять общественный контроль в области комплексного природопользования в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы. А результаты общественного контроля в области комплексного природопользования подлежат обязательному учету при ведении Реестра общих условий комплексного природопользования, Реестра субъектов комплексного природопользования, установлении общих и индивидуальных условий комплексного природопользования.

Закон N 39 уполномочил советы депутатов ежегодно заслушивать информацию руководителя государственного учреждения города Москвы, осуществляющего охрану, содержание и использование ООПТ, расположенной на территории соответствующего муниципального округа.

Вместе с тем эксперты склоняются к необходимости особого законодательного регулирования данного направления и принятия закона об общественном экологическом контроле в городе и специального положения об общественных слушаниях*(58).

Таким образом, для сохранения имеющихся на территории города Москвы ООПТ и создания новых, в том числе и на присоединенных территориях, необходимо как на уровне исполнительной власти, так и законодательно сформулировать принципы экологической политики, учитывающие необходимость:

поддержания и восстановления средозащитной функции экосистем ООПТ, обеспечения экологической и территориальной целостности природного комплекса, сохранения единого с прилегающими природными территориями ближнего Подмосковья природно-экологического каркаса;

сохранения и восстановления биологического разнообразия на ООПТ, в том числе проведения инвентаризации объектов животного и растительного мира с занесением исчезающих видов в Красную книгу города Москвы;

повышения качества и расширения спектра эколого-просветительских, рекреационных, физкультурно-оздоровительных и информационных услуг, предоставляемых населению на ООПТ, а также обеспечения доступности услуг для населения с ограниченными физическими возможностями, развития механизмов ГЧП в части создания благоприятного климата для развития экологически ориентированного малого и среднего бизнеса и привлечения инвестиций на ООПТ для создания объектов инфраструктуры (обустройство пляжей, зон отдыха, создание велодорожек и эколого-просветительских центров, развитие пунктов проката), развития благотворительности и опеки над природными объектами;

разработки специальной нормативной правовой и инструктивно-методической документации для проектирования и выполнения специфических для ООПТ природоохранных и природовосстановительных работ;

разработки и законодательного закрепления экологических критериев оценки эффективности работы по благоустройству и озеленению на ООПТ;

учета мнения жителей при производстве работ по благоустройству и озеленению.

3. Социальное законодательство

3.1. Состояние законодательства в сфере религиозных отношений

Проблемы в сфере религиозных отношений, о которых речь велась в предыдущих докладах о состоянии законодательства и правоприменительной практики, в настоящее время по-прежнему актуальны.

В Думу продолжают поступать коллективные обращения жителей Москвы с возражениями против строительства объектов религиозного назначения в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 20 октября 2010 года N 2367-РП "Об обеспечении мероприятий по выбору земельных участков для проектирования и строительства православных храмовых комплексов на территории города Москвы".

Как и в 2011-2012 годах, основные претензии москвичей высказывались в отношении порядка проведения публичных слушаний (дата и время проведения, круг лиц - участников общественных публичных слушаний, игнорирование протестных мнений в протоколах слушаний и пр.). Стоит отметить, что такая ситуация складывалась в отношении публичных слушаний, проведенных до 11 июля 2012 года, то есть до принятия Закона N 39, который определил полномочия органов местного самоуправления по согласованию размещения будущих объектов религиозного назначения.

Отмечается позитивная практика реализации Закона N 39 в особенности после внесения в него изменений, в соответствии с которыми органы местного самоуправления в лице советов депутатов муниципальных округов согласуют не только проект правового акта префектуры административного округа города Москвы об утверждении акта о выборе земельного участка в целях размещения объектов религиозного назначения (как было ранее), но и проект градостроительного плана земельного участка для размещения объектов религиозного назначения, по которым согласование проекта правового акта префектуры не проводилось*(59).

30 января 2013 года был принят Закон города Москвы N 5 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", которым было перенесено время начала собрания участников публичных слушаний с 18 часов на 19 часов по многочисленным просьбам жителей города Москвы.

Религиозные организации осуществляют в городе Москве широкий спектр социально ориентированных видов деятельности, предусмотренных как федеральным законодательством, так и Законом города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" (далее - Закон N 38). Это и социальная поддержка, и защита граждан, семьи, материнства, отцовства и детства, преодоление социального сиротства, и благотворительная деятельность, и гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание детей, молодежи и взрослого населения, и содействие сохранению и популяризации отечественного исторического и культурного наследия.

В целях распространения действия Закона N 38 на религиозные объединения, приведения его в соответствие с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и установления возможности оказания государственной поддержки религиозным организациям, признанным социально ориентированными в установленном законом порядке, 15 мая 2013 года был принят Закон города Москвы N 23 "О внесении изменения в Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями".

В соответствии с федеральным законодательством и федеральными подзаконными актами, а также в рамках реализации Закона N 38 Правительство Москвы принимает подзаконные акты, регламентирующие порядок предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям (СО НКО) финансовой поддержки в виде субсидии из бюджета города Москвы (постановление Правительства Москвы от 19 февраля 2013 года N 82-ПП). Такие подзаконные акты содержат критерии, на основании которых осуществляется поддержка социально значимых программ СО НКО, а также порядок определения победителей.

3.2. Состояние законодательства в сфере развития институтов гражданского общества и взаимодействия с ними

При реализации норм Закона N 38, касающихся государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, от представителей таких организаций поступают замечания об отсутствии в Законе четких критериев получения такой поддержки. В результате этого получение субсидий и иных мер поддержки социально ориентированными некоммерческими организациями сильно осложняется, а подчас становится невозможным, поскольку реализация этих мер, как правило, осуществляется среди одних и тех же организаций и, как следствие, возрастает коррупционная опасность регулируемых правоотношений.

3.3. Состояние законодательства в сфере физической культуры и спорта

Отраслевым законом города Москвы, входящим в пределы компетенции комиссии по физической культуре и спорту, является Закон города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (далее - Закон N 27).

В целях реализации федерального законодательства, устранения противоречий, выявленных в ходе мониторинга правоприменительной практики Закона N 27 и принятых в соответствии с ним иных правовых актов города Москвы, в декабре 2012 года в Закон N 27 внесены существенные изменения*(60), касающиеся:

особенностей системы спортивной подготовки в городе Москве и порядка организации и деятельности городских центров спортивной подготовки;

определения прав и обязанностей городских спортивных федераций;

совершенствования норм, связанных с организацией и проведением официальных физкультурных и спортивных мероприятий;

наделения Департамента физической культуры и спорта города Москвы полномочиями по утверждению нормативов затрат средств бюджета города Москвы на проведение мероприятий, включенных в Единый календарный план физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы, определению порядка и условий отбора спортсменов для назначения поощрительных денежных выплат;

совершенствования норм, определяющих правовое положение спортивных сборных команд города Москвы, путем введения регламентирующего документа - положения о спортивных сборных командах города Москвы, определяющего основные права, обязанности и ответственность членов спортивных сборных команд, а также основания для исключения из состава спортивных сборных команд города Москвы.

Внесение указанных изменений позволило исключить положения, не применяемые на практике или концептуально не соответствующие федеральным законам или законам города Москвы.

Требования Закона N 27 были реализованы в постановлениях Правительства Москвы от:

4 декабря 2012 года N 697-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 21 декабря 2011 г. N 598-ПП" (актуализация порядков предоставления субсидий организациям, осуществляющим деятельность в сфере физической культуры и спорта);

21 марта 2013 года N 160-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 2 августа 2011 г. N 344-ПП" (актуализация Положения о Департаменте физической культуры и спорта города Москвы);

9 апреля 2013 года N 215-ПП "О поощрительных денежных выплатах спортсменам - членам спортивных сборных команд города Москвы";

9 апреля 2013 года N 220-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 21 декабря 2011 г. N 598-ПП" (актуализация порядков предоставления субсидий организациям, осуществляющим деятельность в сфере физической культуры и спорта);

9 апреля 2013 года N 221-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 30 августа 2011 г. N 390-ПП и признании утратившим силу распоряжения Правительства Москвы от 4 июля 2007 г. N 1389-РП" (актуализация Порядка организации и проведения в городе Москве официальных физкультурных, спортивных и массовых спортивно-зрелищных мероприятий);

17 мая 2013 года N 300-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 19 июля 2005 г. N 523-ПП" (актуализация условий оплаты труда отдельных категорий работников по отрасли "Физическая культура и спорт");

4 июня 2013 года N 350-ПП "Об утверждении Положения о ежегодном городском смотре-конкурсе "Московской двор - спортивный двор".

Департаментом физической культуры и спорта города Москвы в рамках реализации Закона N 27 в 2012 и 2013 годах также изданы ведомственные правовые акты об:

утверждении порядка и условий отбора спортсменов - членов спортивных сборных команд города Москвы, завоевавших звания чемпионов или призеров на чемпионатах и первенствах России, финальных соревнованиях Спартакиады учащихся России, Спартакиады молодежи России, Спартакиады инвалидов России по видам спорта, входящим в программы Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, для назначения поощрительных денежных выплат;

утверждении Регламента предоставления подведомственными Департаменту физической культуры и спорта города Москвы государственными образовательными учреждениями дополнительного образования детей спортивной направленности и государственными образовательными учреждениями государственной услуги "Запись в спортивную школу";

утверждении Порядка утверждения положений (регламентов) об официальных городских физкультурных и спортивных мероприятиях;

утверждении Порядка формирования Единого календарного плана физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы;

утверждении Порядка материально-технического обеспечения, в том числе обеспечения спортивной экипировкой, научно-методического, медико-биологического, медицинского и антидопингового обеспечения спортивных сборных команд города Москвы;

утверждении Положения о спортивных сборных командах города Москвы;

утверждении Порядка учета спортивных сооружений и иных объектов спорта, составляющих спортивную инфраструктуру города Москвы;

утверждении Положения о статусе спортсмена спортивной сборной команды города Москвы.

Мониторинг практики применения Закона N 27 (в том числе с учетом внесенных изменений) и изданных в рамках его реализации подзаконных правовых актов Правительства Москвы, ведомственных правовых актов Департамента физической культуры и спорта города Москвы, проведенный в 2013 году, указывает на системный характер и достаточную проработку принятых решений, что дает основания говорить об отсутствии необходимости внесения каких-либо дополнительных изменений в Закон N 27.

3.4. Оказание государственных услуг

Внесение изменений в некоторые законы города Москвы в связи с необходимостью приведения законодательства города Москвы в соответствие с требованиями федерального законодательства позволило дополнить перечень государственных услуг, оказываемых в МФЦ.

Следует отметить позитивный опыт создания МФЦ, в которых комплексно размещены специалисты всех важнейших ведомств и структур, предоставляющих жителям столицы государственные услуги по наиболее важным жизненным ситуациям, и которые по сути являются логическим продолжением системы "одного окна". В МФЦ жители имеют возможность получать справки, документы различных организаций в одном месте. При такой организации резко сокращаются и коррупционные проявления.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением услуг, в том числе и органами государственной власти субъектов РФ (статья 1), и устанавливает, что их предоставление осуществляется через МФЦ, уполномоченные на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна" (статья 2).

Перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти субъекта РФ в МФЦ, в соответствии со статьей 15 данного Федерального закона утверждаются нормативным правовым актом субъекта РФ. Однако особенности организации предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ урегулированы самим Федеральным законом (глава 4 "Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах"), поэтому принятия специального закона города Москвы, регулирующего отношения в данной области, не потребовалось.

Правительством Москвы 22 ноября 2011 года было принято постановление N 554-ПП "Об организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных услуг на территории города Москвы"*(61), которым на МФЦ возложены полномочия по приему заявлений от заявителей и выдаче заявителям документов по результатам предоставления государственных услуг органов исполнительной власти города Москвы, а также по совершению иных административных процедур в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Москвы.

Эксперты считают, что создание МФЦ в значительной степени упростило процедуру оформления многих видов документов, позволив сократить сроки за счет межведомственного взаимодействия.

В МФЦ 15 городских и 6 федеральных органов власти в социальной сфере, сфере жилищного учета, технического учета, образования, миграционного учета предоставляют 234 услуги*(62).

На сегодняшний день в Москве функционирует 87 МФЦ.

Такие стремительные темпы наращивания сети МФЦ в городе Москве в полной мере отвечают поставленным в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" задачам, в том числе по обеспечению доли граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, к 2015 году - не менее 90%. Успешный опыт реализации сети МФЦ в городе Москве служит примером для других субъектов Российской Федерации.

Перспективами развития МФЦ в городе Москве являются:

оказание услуг по эксведомственному принципу. Все услуги различных органов власти будут предоставляться универсальными специалистами МФЦ, при этом заявитель сможет обратиться со своим вопросом в любое окно к свободному специалисту;

оказание услуг по экстерриториальному принципу. Услуги различных органов власти будут предоставляться в МФЦ независимо от места жительства или места пребывания заявителя. Заявитель будет вправе выбирать наиболее подходящий для него МФЦ, например, где меньше очередь на прием или удобный для посещения по пути домой с работы/учебы;

расширение перечня предоставляемых в МФЦ государственных услуг. В первую очередь за счет увеличения объема услуг, предоставляемых федеральными органами власти;

организация деятельности по предоставлению МФЦ государственных услуг в полном объеме в соответствии с частью 1.3 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (указанный подход уже реализован в отношении услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства);

организация работы всех служб, размещенных в МФЦ, по единому графику работы (7 дней в неделю с 8:00 до 20:00);

создание МФЦ для юридических лиц в административных округах города Москвы;

развитие электронного документооборота, межведомственного взаимодействия и системы предоставления услуг в электронной форме через Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы.