Глава 2. Актуальные проблемы защиты и восстановления прав человека

2.1. Право на судебную защиту

Правосудие - дорогая доступность.
Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в России

Предусмотренный законом доступ к информации о деятельности судов посредством Государственной автоматизированной системы Российской Федерации (ГАС "Правосудие") представляет собой наглядный способ реализации принципа открытости судопроизводства, закрепленного в Конституции Российской Федерации, и способствует улучшению действенного общественного контроля за правосудием.

В течение второго полугодия 2014 года и первого полугодия 2015 года районными судами, гарнизонными военными судами на их официальных сайтах размещено 87% от общего количества подлежащих размещению судебных актов по гражданским делам, 85% - по делам об административных правонарушениях; 93% - по уголовным делам; на официальных сайтах мировых судей: по гражданским делам - 64%; по делам об административных правонарушениях - 78%; по уголовным делам - 87% от общего количества приговоров, подлежащих размещению. Вместе с тем имеют место случаи размещения не подлежащих публикации, не деперсонифицированных либо деперсонифицированных ненадлежащим образом текстов судебных актов. Как и прежде, является насущным вопрос о сроках размещения текстов судебных актов.

Уполномоченный неоднократно обращался к Председателю Совета судей Российской Федерации в связи с жалобами на нарушение судами прав граждан на доступ к информации о деятельности органов правосудия. В частности, шла речь о ненадлежащем размещении судами текстов судебных актов в Интернете.

Совет судей Российской Федерации, обсудив информацию об обобщении практики исполнения судами общей юрисдикции требований закона в части размещения текстов судебных актов и порядка их деперсонификации, принял постановления, в которых Судебному департаменту и комиссии Совета судей Российской Федерации по информатизации и автоматизации работы судов предписано доработать разъяснения регламента размещения сведений о находящихся в суде делах и текстов судебных актов; разработать до 1 июля 2016 года учебный видеокурс по этим вопросам; председателям районных судов, гарнизонных военных судов, мировым судьям - принять дополнительные меры к обеспечению надлежащего исполнения требований закона в части размещения текстов судебных актов в Интернете. Советам судей субъектов Российской Федерации поручено продолжить работу по обобщению практики исполнения требований законодательства. Уполномоченный надеется, что поручение Совета судей Российской Федерации будет выполнено и в 2016 году гражданам не придется обращаться с подобными жалобами.

Обеспечение доступа к информации о деятельности судов подразумевает наличие развитого электронного документооборота, для чего необходимо решить многочисленные проблемы технологического характера, требующие значительных денежных средств. Вместе с тем, имеется проблема, решение которой требует меньших затрат. Это вопрос поиска и отслеживания в системе ГАС "Правосудие" дел, разрешенных и находящихся на рассмотрении в судах общей юрисдикции, поступающих по ним процессуальных документов, судебных актов. Даже для опытных пользователей, не говоря об обычных рядовых гражданах, процесс поиска нужных сведений вызывает чрезвычайные затруднения.

Протокол судебного заседания

Развитие средств фиксации хода судебного заседания - другой аспект, связанный с информацией о деятельности судов. Ведение протоколов судебного заседания в старом формате не отвечает современным требованиям и принципам прозрачности правосудия.

В настоящее время Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации активно ведутся работы по оснащению судов системами видеопротоколирования (этими системами оснащены уже все областные и равные им суды). Оснащение всех судов системами видеопротоколирования в самые ближайшие сроки вряд ли может быть реализовано. Представляется лучшим решением фиксировать ход судебного процесса посредством аудиозаписи, что значительно дешевле и обеспечивает соблюдение принципов открытости и гласности правосудия.

По сведениям Судебного департамента при ВС РФ, системами аудиопротоколирования хода судебных заседаний оснащено 35% из 11 тысяч залов в районных судах и гарнизонных военных судах. Как минимум одно устройство существует на сегодняшний день в каждом суде Российской Федерации, поэтому фактически суды обеспечены возможностью для проведения аудиопротоколирования судебных заседаний.

В настоящее время Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации закрепил норму о введении аудиопротоколирования судебных заседаний наряду с ведением протокола в письменном виде. Гражданско-правовым и Уголовно-процессуальным кодексами Российской Федерации предусмотрена возможность, но не обязательность фиксации хода судебного разбирательства с использованием средств аудиозаписи и иных технических средств. Протоколирование судебных заседаний с использованием средств аудиозаписи ведется в арбитражных судах первой и апелляционной инстанций, а в кассационных инстанциях - в случае участия в деле лица, ранее не участвовавшего в рассмотрении дела.

В Государственную Думу ФС РФ в 2014 году был внесен законопроект об обязательном ведении аудиозаписи в ходе судебных заседаний федеральных судов общей юрисдикции, но после первого чтения было принято решение отложить рассмотрение указанного проекта федерального закона.

Законодательное закрепление протоколирования с использованием средств аудиозаписи могло бы помочь нивелировать ряд проблемных моментов процессуального законодательства. Например, аудиозапись может служить веским доводом для принесения сторонами замечаний на протокол судебного заседания в случае, если, по их мнению, изложенное в протоколе разнится с оглашенным в суде. Исходя из вышесказанного, Уполномоченный поддерживает инициативу о дополнении процессуального законодательства нормами, предусматривающими обязательное ведение аудиозаписи в суде, и предлагает вернуться к рассмотрению указанного проекта федерального закона.

Гражданский процесс: о расходах и компенсациях

В 2015 году, осуществляя деятельность по защите прав граждан, Уполномоченный выявил ряд проблем, связанных с гражданским процессом. Одна из них касается вопросов возмещения расходов при подаче коллективных исков, другая - отдельных аспектов осуществления права на компенсацию при удовлетворении исков об истребовании жилых помещений от добросовестного приобретателя.

Подача коллективных исков предусматривается статьей 46 ГПК РФ, в соответствии с которой в случаях, предусмотренных законодательством, органы власти, организации, граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Нарушение прав заявители видели в том, что ряд общественных организаций практически оказался не в состоянии оказывать помощь группам граждан, поскольку не имеют доступа к институту компенсируемого представительства, что подрывает значимость одного из самых действенных гражданско-процессуальных инструментов по защите прав граждан.

Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что, предоставляя органам и организациям, перечисленным в статье 46 ГПК РФ, полномочие выступать в судебном процессе в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, закон подразумевает самостоятельное осуществление этими субъектами данного правомочия без привлечения представителей на возмездной основе. Следовательно, расходы, понесенные, например, общественным объединением потребителей, на оплату услуг представителей, через которых оно обращается в суд в защиту прав потребителей, также как и аналогичные расходы иных организаций, обращающихся в суд в порядке статьи 46 ГПК РФ, возмещению не подлежат.

Следующая проблема связана с реализацией права на разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации собственника жилого помещения, который не вправе истребовать это жилье от добросовестного приобретателя, а также с реализацией аналогичного права добросовестного приобретателя, от которого жилое помещение было истребовано.

В настоящее время законодательство предусматривает следующие условия для возникновения права на получение такой компенсации: 1) имеется вступившее в законную силу решение суда о возмещении указанным категориям лиц вреда, причиненного в результате утраты жилого помещения; 2) по не зависящим от указанных лиц причинам взыскание по исполнительному документу не производилось в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению. При этом размер компенсации исчисляется из суммы, составляющей реальный ущерб, но не может превышать один миллион рублей; порядок выплаты Российской Федерацией компенсации устанавливается Правительством Российской Федерации.

С 1 января 2020 года законодательством вводится новый порядок истребования компенсаций при утрате жилья добросовестными приобретателями и собственниками жилого помещения, которые не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя. В соответствии с новым порядком (статья 68) выплата компенсации производится в установленном решением суда размере, в случае смерти должника-гражданина (если эти обязанности не могут быть реализованы органом опеки и попечительства или перейти к правопреемнику), а также в случае исключения должника-организации из Единого государственного реестра юридических лиц. При этом сохраняется и норма о предельной сумме - компенсация не может превышать одного миллиона рублей.

Таким образом, новый порядок вводит дополнительные условия, существенно затрудняющие возможность получения компенсации. При этом ни прежний, ни новый порядки не конкретизируют процедуру выплаты компенсации, а верхний предел суммы компенсации (до одного миллиона рублей) не учитывает различие в стоимости жилья в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, в решении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", закрепившей право на получение указанной компенсации, отмечено, что требование пункта 3 данной статьи, который обязывает Правительство разработать порядок выплаты разовой компенсации за счет казны Российской Федерации, до сих пор не исполнено. Не менее актуальной представляется позиция КС РФ о предназначении института разовой компенсации: "имея в виду гарантирование стабильности гражданского оборота и необходимость защиты права частной собственности, государство вправе добровольно возложить на себя часть финансового бремени, вызываемого такими негативными последствиями".

Уполномоченный надеется, что государство обеспечит гражданам гарантированное право на компенсацию за утраченное жилье.

Уголовное судопроизводство

Принцип обеспечения подозреваемому и обвиняемому права на защиту занимает основополагающее, центральное место в системе гарантий соблюдения прав личности в уголовном судопроизводстве. Право на защиту признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации в качестве одного из основных прав человека и гражданина.

Право подозреваемого (обвиняемого) на защиту включает в себя не только право пользоваться помощью защитника, но и право защищаться лично и (или) с помощью законного представителя всеми не запрещенными законом способами и средствами. Нарушение указанных положений закона должностными лицами правоохранительных органов и суда влечет за собой и нарушение прав участников уголовного судопроизводства.

За 2015 год к Уполномоченному обратилось более 230 заявителей с жалобами на допущенные нарушения права на квалифицированную юридическую помощь и права защищать себя лично.

Среди обращений о нарушении права на защиту можно выделить две основные категории: касающиеся нарушения права на защиту на стадии предварительного расследования и на стадии судебного разбирательства.

К основным нарушениям права на защиту на стадии предварительного расследования можно отнести: несвоевременное предоставление защитника, когда лицо, подвергшееся уголовному преследованию, не располагает возможностью заключить соглашение с адвокатом по выбору; создание препятствий к самостоятельному осуществлению подозреваемым (обвиняемым) комплекса процессуальных прав, закрепленных в статье 47 УПК РФ.

По результатам изучения таких обращений Уполномоченный, признавая нарушенным право заявителя на защиту на стадии предварительного следствия или дознания, обращается с ходатайством о проведении необходимой проверки к руководителю следственного органа, органа дознания или прокурору, которые вправе провести проверку по доводам заявителя. Как правило, если факт нарушения процессуальных прав заявителей подтверждается прокуратурой или руководителем следственного органа, органа дознания, предпринимаются меры, направленные на их устранение.

Когда право на защиту нарушено на стадии судебного разбирательства, и судебное решение, в ходе принятия которого было допущено такое нарушение, вступило в законную силу, Уполномоченный обращается в суд кассационной (надзорной) инстанции с ходатайством о его пересмотре.

Так, к Уполномоченному обратился с жалобой осужденный С. на нарушение права на защиту при рассмотрении Судебной коллегией по уголовным делам Саратовского областного суда его кассационной жалобы на приговор Ленинского районного суда города Саратова от 3 октября 2008 года.

Обжалуя приговор, С. подал кассационную жалобу, при этом отказа от помощи защитника он не заявлял. Судебная коллегия по уголовным делам Саратовского областного суда 13 ноября 2008 года рассмотрела в открытом судебном заседании уголовное дело по кассационным жалобам осужденных С. и М. с их участием посредством системы видео-конференц-связи.

В нарушение требований пункта 1 части 1 статьи 51 УПК РФ участие защитника в судебном заседании обоим осужденным обеспечено не было. Вместе с тем, согласно указанной норме закона участие защитника в уголовном судопроизводстве обязательно, если подозреваемый, обвиняемый не отказался от защитника в порядке, предусмотренном статьей 52 УПК РФ.

Основываясь на изложенных положениях закона и установив их нарушение со стороны суда кассационной инстанции, Уполномоченный обратился в Президиум Саратовского областного суда с ходатайством об отмене кассационного определения Судебной коллегии по уголовным делам Саратовского областного суда от 13 ноября 2008 года и передаче данного уголовного дела на новое кассационное рассмотрение с участием защитников осужденных.

Это ходатайство Уполномоченного было удовлетворено, кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Саратовского областного суда отменено, уголовное дело направлено на новое кассационное рассмотрение с обеспечением участия защитников осужденных С. и М.

Аналогичные жалобы на нарушение права на защиту на стадии кассационного обжалования продолжают поступать к Уполномоченному, поскольку до вступления в силу положений Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 433-ФЗ, устанавливающих обязательное участие защитника в судебном заседании суда апелляционной инстанции (статья 389.12 УПК РФ), наделяющих защитника полномочиями участвовать в судебном разбирательстве уголовного дела в судах первой, второй, кассационной и надзорной инстанций, а также в рассмотрении вопросов, связанных с исполнением приговора (пункт 9 статья 51 УПК РФ), судами кассационной инстанции допускались случаи рассмотрения кассационной жалобы без участия защитника.

Отдельные примеры восстановленных прав на справедливое судебное разбирательство, в том числе участие в процессе защитника, подробно описаны в главе 3 Доклада.

Помимо права на квалифицированную юридическую помощь, в УПК РФ закреплено право обвиняемого (осужденного, оправданного) лично осуществлять свою защиту (статьи 47, 389.12). В соответствии с частью 2 статьи 389.12 УПК РФ осужденному, содержащемуся под стражей и заявившему о желании присутствовать при рассмотрении апелляционной жалобы, представления, по решению суда обеспечивается право участвовать в судебном заседании непосредственно либо путем использования систем видео-конференц-связи.

С жалобой на нарушение права лично участвовать в судебном разбирательстве и осуществлять свою защиту при рассмотрении его апелляционной жалобы к Уполномоченному обратился осужденный Ж. Отбывая наказание по приговору Первомайского районного суда города Ижевска, Ж. обратился в данный суд с ходатайством об отсрочке исполнения приговора. Постановлением от 10 апреля 2014 года суд отказал в его удовлетворении. Ж. подал апелляционную жалобу на указанное постановление, в которой ходатайствовал о личном присутствии при ее рассмотрении в Верховном Суде Удмуртской Республики. Однако в нарушение требований положений статей 389.11 и 389.12 УПК РФ, апелляционная жалоба Ж. была рассмотрена в его отсутствие.

Изучив представленные заявителем судебные документы и признав нарушенным право Ж. на защиту, Уполномоченный обратился в Президиум Верховного суда Удмуртской Республики с ходатайством об отмене апелляционного постановления данного суда от 1 июля 2014 года и о направлении апелляционной жалобы осужденного на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, а также об обеспечении его права на участие в судебном заседании непосредственно либо посредством использования системы видео-конференц-связи. Данное ходатайство было удовлетворено, материалы дела по жалобе Ж. направлены на новое апелляционное рассмотрение.

Приведенные примеры нарушения конституционного права на защиту - права на квалифицированную юридическую помощь и права лично осуществлять свою защиту - свидетельствуют, что вопросы с его обеспечением решены еще не полностью. Как показывает анализ жалоб на нарушение права на защиту на стадиях предварительного расследования и судебного разбирательства, поступивших к Уполномоченному, граждане не удовлетворены работой органов предварительного расследования и судов.

Согласно жалобам граждан, основные причины недоверия к судам и органам предварительного расследования таковы: во-первых, обвинительный уклон в деятельности судов, их априорная солидарность с органами уголовного преследования, дословное перенесение текстов обвинительных заключений в приговоры; во-вторых, отсутствие ответов на все вопросы, которые излагают заявители в жалобах, в решениях вышестоящих судебных инстанций.

По данным судебной статистики, за первое полугодие 2014 года по всем составам УК РФ осуждено 75,4% общего числа осужденных, оправданных и лиц, в отношении которых уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события, состава преступления, непричастностью к преступлению и по другим основаниям. В то же время оправдано всего 0,4% от общего числа, уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события, состава преступления, непричастностью к преступлению в отношении 1,3%, уголовное дело прекращено по другим основаниям в отношении 22,9%.

За первое полугодие 2015 года осуждено по всем составам УК РФ 72,6% от общего числа, оправдано 0,3%, уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события, состава преступления, непричастностью к преступлению в отношении 1,2%, уголовное дело прекращено по другим основаниям в отношении 25,9%.

Сравнение показывает, что процент осужденных за первый квартал 2015 года снизился за счет увеличения числа лиц, в отношении которых дело прекращено, при этом меньше, чем в соответствующий период 2014 года, дел прекращено в связи с отсутствием события, состава преступления, непричастностью к преступлению. Существует большая разница между числом осужденных и оправданных, при этом в 2015 году число оправданных уменьшилось на 0,1%. Безусловно, на соотношение показателей оказывает влияние категория преступлений. Так в первом полугодии 2014 года процент осужденных за тяжкие преступления (98,7%) и особо тяжкие преступления (98,7%) был меньше, чем в соответствующий период 2015 года (99,1% и 98,8% соответственно).

В рамках состязательного процесса судья не должен принимать чью-либо сторону, что на самом деле далеко не всегда имеет практическую реализацию. Для устранения обвинительного уклона в судебной практике зачастую предлагается усилить сторону защиты, в том числе путем расширения прав адвокатов.

В 2015 году проблемы адвокатуры находились под пристальным вниманием общества. Во время личного приема член экспертных советов, действующих при комитетах по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации и Государственной Думы предоставил Уполномоченному информацию о проблемах в сфере уголовного судопроизводства, в том числе связанных с осуществлением профессиональной деятельности адвокатов.

Уполномоченным также внимательно изучены представленные независимым экспертным сообществом материалы, касающиеся борьбы с фальсификацией протоколов хода судебных заседаний; отсутствия гарантий защиты от фальсификации дела после выполнения требований статьи 217 УПК РФ; проблемы предоставления адвокатам свиданий с находящимися под стражей обвиняемыми и подозреваемыми; единоличного рассмотрения кассационных жалоб и заявлений о пересмотре дел по новым и вновь открывшимся обстоятельствам; отсутствия ответственности, в том числе административной, за противодействие законной деятельности адвоката; невозможности передачи адвокатами ходатайств и заявлений следователю; свободного допуска адвоката в помещении полиции и следственных органов. Со многими из них Уполномоченному приходилось сталкиваться в процессе осуществления своей деятельности.

Уполномоченному приходилось заниматься и другими вопросами судебной защиты иных конституционных прав, требующих вмешательства (см. Главу III).

Ряд проблемных вопросов был предметом обсуждения в Конституционном Суде Российской Федерации и нашел свое разрешение: в 2015 году принято постановление, содержащее важные положения, направленные на защиту адвокатской тайны; в 2016 году КС РФ разъяснено, в каких случаях запрещено допрашивать адвоката об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с участием в производстве по уголовному делу или в связи с оказанием иной юридической помощи. В начале февраля 2016 года Правительство Российской Федерации одобрило законопроект, усиливающий роль адвокатского запроса. Законопроектом предусмотрены требования к форме адвокатского запроса, срок в 30 дней для предоставления запрашиваемой информации, ответственность за игнорирование адвокатских запросов, конкретизирован перечень оснований, по которым адвокату может быть отказано в предоставлении сведений. По мнению представителей адвокатского сообщества, документ существенно укрепит сторону защиты.

Уполномоченный намерен контролировать выполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на изменение законодательства, обязывающего государственные органы отвечать на запросы адвокатов, как и ситуацию с отказами в допуске адвокатов к содержащимся под стражей доверителям по причине ненадлежащей формы адвокатского удостоверения; проблему с предоставлением защитнику процессуальных прав не с момента его допуска к участию в деле, а с момента принятия им на себя защиты, и ряд других вопросов.

Для беспрепятственного осуществления своей профессиональной деятельности адвокатура должна иметь высокий статус, который должен быть достаточно защищен. Тенденция в решении этого вопроса положительная, что позволяет надеяться на позитивное решение и вопроса о расширении полномочий суда присяжных.

Суд присяжных предъявляет высокие требования к профессионализму как обвинения, так и защиты. Для убеждения присяжных в том числе необходимы материалы, полученные в результате качественно проведенного расследования. Решению проблемы "обвинительного уклона" в деятельности судов наилучшим образом будет способствовать расширение компетенции суда присяжных, процедура которого исключает саму возможность "обвинительного уклона". При этом важно сохранить "классическую форму" суда присяжных, которая сложилась исторически, даже при сокращении числа присяжных заседателей не допустить совместного совещания профессиональных судей и присяжных заседателей, то есть соблюсти процессуальное разделение вопросов права и факта.

Подсудимые в "металлических клетках"

Человек, оказавшийся на скамье подсудимых, понимает, что в ходе этого процесса решается его участь. Как никакая другая, данная стадия процесса может воздействовать на подсудимого: его вина для большинства очевидна, он предстает перед обществом в качестве асоциальной личности, хотя только суд признает подсудимого виновным и определяет наказание.

Во многом этот негативный образ складывается из-за того, что "защитные кабины" в залах судебных заседаний для лиц, содержащихся под стражей, напоминают "клетку". Нормативным актом предусмотрены два вида таких кабин: "защитная кабина" из металлических прутьев и "изолирующая прозрачная защитная кабина", выполненная из стального каркаса и стен из пуленепробиваемого стекла. Обе кабины оборудуются дверями, запираемыми снаружи.

Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области в связи с Постановлением Европейского Суда по правам человека по делу "Свинаренко и Сляднев против России" поднимался вопрос о том, что само по себе содержание подсудимого в "металлической клетке" в зале суда является унижением человеческого достоинства и нарушает статью 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Порядок и безопасность в зале суда имеют большое значение и могут считаться необходимыми для надлежащего отправления правосудия. Однако содержание подсудимых во время судебного заседания в "защитной кабине" из металлических прутьев унижает человеческое достоинство лиц, еще не признанных виновными, которые могут быть оправданы. Регламентами международных уголовных трибуналов предусматривается, что подобные меры должны использоваться исключительно для предотвращения побегов во время транспортировки. Необходимость в указанных средствах вызвана исключительно созданием безопасных условий для рассмотрения судами уголовных дел при наличии угрозы безопасности участников процесса.

Уполномоченным данная проблема была изучена с учетом мнений всех заинтересованных государственных органов, позиции которых в целом сходны и сводятся к необходимости замены металлических ограждений - "клеток" - на модульную конструкцию из стального каркаса и прочного стекла с целью обеспечения безопасности участников судебного процесса, но в пределах выделенных на эти цели бюджетных ассигнований.

Уполномоченный обратился к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой о подготовке и внесении в Государственную Думу соответствующего законопроекта, регулирующего вопросы использования судьей (председательствующим) указанных "защитных кабин" для обеспечения безопасности участников уголовного процесса в каждом конкретном случае судебного разбирательства.

Согласно поступившему ответу Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, правоотношения, связанные с возможностью использования судьей (председательствующим) "изолирующих прозрачных защитных кабин" в каждом конкретном случае судебного разбирательства, в дополнительном законодательном регулировании не нуждаются.

При всем уважении к Верховному Суду Российской Федерации Уполномоченный не может согласиться с данной позицией.

Актуальные аспекты защиты прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях

В истекшем году не отмечается каких-либо изменений в решении проблем соблюдения равноправия сторон и состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях. На нарушения прав при производстве по делам об административных правонарушениях в 2015 году поступило 260 жалоб, более половины из них (60%) касались нарушений, допущенных на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и применения обеспечительных мер. Уполномоченному продолжают поступать жалобы, свидетельствующие в некоторых случаях о безоговорочном принятии судом позиции должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, и процессуальных документов, составленных на стадии возбуждения дела, в качестве неоспоримых доказательств.

Продолжают иметь место случаи непринятия во внимания позиции лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, немотивированных отказов в удовлетворении ходатайств о приобщении к материалам дела и исследовании доказательств стороны защиты. Подобное не может не наводить на мысль, что судом сознательно избирается сторона обвинения, поскольку в случае назначения наказания или оставления без изменения постановления должностного лица суд не вступает в конфликт с системой. Избранная позиция не согласуется с задачами производства по делам об административных правонарушениях, которые заключаются во всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств каждого дела.

В целях исполнения данных обязанностей суд, в первую очередь, должен установить соблюдение процедуры производства по делу об административном правонарушении. Именно неукоснительное соблюдение установленной законом процедуры обеспечивает законность и обоснованность постановления о привлечении к административной ответственности. Выделяются следующие типичные нарушения процедуры производства по делам об административных правонарушениях: 1) меры обеспечения производства и составление протокола об административном правонарушении, в случаях, предусмотренных законом, не всегда производятся при непосредственном присутствии понятых; 2) гражданам не разъясняют права и обязанности, в особенности право пользоваться защитником с момента возбуждения дела об административном правонарушении; 3) создаются препятствия в доступе защитников к лицам, в отношении которых ведется производство по делам об административном нарушении; 4) составленные протоколы об административных правонарушениях не всегда отвечают требованиям закона и содержат предусмотренные сведения, что с легкостью исправляется судом, возвращающим их "на доработку".

Нарушения процедуры должны приводить к признанию протокола об административном правонарушении недопустимым доказательством и прекращению производства по делу. Подобное имело место в деле С., привлеченного к административной ответственности по части 1 статьи 19.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), адвокат которого, несмотря на принятие ордера сотрудниками полиции, не был допущен к участию в составлении протокола об административном правонарушении. Исправить данную ошибку удалось только в Краснодарском краевом суде в рамках обжалования вступившего в законную силу постановления Туапсинского районного суда Краснодарского края от 11 июня 2015 года. Постановлением заместителя Председателя Краснодарского краевого суда от 8 октября 2015 года констатирован факт нарушения права С. на получение юридической помощи, и дело прекращено за истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Исправить сложившуюся систему, допускающую подобные нарушения, возможно путем усиления мер судебного контроля. Повышенные требования вышестоящих (прежде всего судебных) инстанций к соблюдению первичным правоприменителем административных процедур при сборе и оценке доказательств, применении обеспечительных мер, проведении разбирательства по делу могут значительно скорректировать административно-юрисдикционную практику. Системная работа надзорных органов, способных отменить состоявшееся решение по делу об административном правонарушении, в ходе которого были допущены нарушения, может стать реальным механизмом обеспечения прав граждан в названных правоотношениях.

Ежегодно рассматриваются десятки миллионов дел об административных правонарушениях, КоАП РФ стал самым применяемым законом. По данным судебной статистики, с каждым годом количество лиц, привлеченных к административной ответственности, увеличивается: в первом полугодии 2015 года рассмотрено 3 246 724 дела об административных правонарушениях по первой инстанции (за этот же период 2014 года - 3 143 885, 2013 года - 2 807 893, 2012 года - 2 739 663 дела). Количество дел, прекращенных по малозначительности, и лиц, освобожденных от ответственности, снижается: в первом полугодии 2015 года прекращено производство по статье 2.9 КоАП РФ по 27 134 делам, что составило 0,8% (в аналогичный период 2014 года - 26 877, что составило 0,9%); производство прекращено по другим основаниям (в том числе лицо освобождено от административной ответственности и от наказания) - по 119 805 делам, что составило 3,7% (за аналогичный период 2014 года - 130 252 дела, что составило 4,2%, в 2013 году - 151 599 и 5,4% соответственно).

Отчасти это обусловлено тем, что оспаривание постановлений по делам об административных правонарушениях затратно как во временном, так и в материальном плане и, что самое неприятное, практически бесперспективно. Складывающаяся правоприменительная практика свидетельствует об отказе гражданам в полноценном возмещении издержек, суммы которых иногда во много раз превышают ожидаемый результат от обращения в суд, что фактически преграждает доступ к правосудию и заставляет многих отказываться от защиты своих нарушенных прав. В неблагоприятных экономических условиях Государственной Думе целесообразно рассмотреть вопрос об объявлении амнистии по делам об административных правонарушениях, которая возможна, однако никогда еще в истории современной России не объявлялась, несмотря на зарекомендовавшую себя положительную практику амнистий по преступлениям.

Кроме того, многочисленные изменения КоАП РФ (в 2015 году изменения вносились 43 раза) не способствуют лучшему его пониманию и применению. Большинство из них только усиливают наказания, носят репрессивный характер.

Не меньшей проблемой является отсутствие в нем нормы об обязательном участии в деле органов, возбудивших дело об административном правонарушении, что вынуждает судей принимать на себя функции этих органов, совмещая функции обвинения и разрешения дела. Это приводит к ситуации, когда судья фактически занимается доказыванием виновности лица в совершении административного правонарушения. И это несмотря на то, что недопустимость такого совмещения неоднократно отмечалась Конституционным Судом Российской Федерации. Такой процесс превращает производство по делу в пустую формальность, увеличивая количество незаконных и необоснованных решений.

Уполномоченным уделяется пристальное внимание всем обстоятельствам, связанным с делами об административных правонарушениях. Будучи свободным от ведомственных интересов и стремления к формализованной отчетности, Уполномоченный детально разбирается во всех доводах заявителей, обращая особое внимание на те из них, которые проигнорированы правоприменителями.

В 2015 году к Уполномоченному обратился пенсионер Д. с просьбой о содействии в отмене решений мирового судьи судебного участка N 119 и судьи Московского районного суда Санкт-Петербурга, согласно которым он признан виновным в недекларировании иностранной валюты и приговорен к штрафу в размере более чем 70 000 рублей. Заявитель сообщил, что является инвалидом по зрению, страдает инсулинозавимимым сахарным диабетом, имеет заболевание опорно-двигательной системы. В июле 2013 года при возвращении из Китая в Санкт-Петербурге заявитель имел при себе подлежащую декларированию сумму в иностранной валюте. Чувствуя недомогание после длительного перелета, заявитель, не обнаружив дежурных сотрудников в "красном коридоре" аэропорта "Пулково", обратился за помощью в составлении декларации к сотрудникам "зеленого коридора". Однако ему заявили, что он нарушил законодательство, не задекларировав валюту при прохождении таможенного контроля, и предложили решить проблему "за вознаграждение". Получив отказ, сотрудники аэропорта составили в отношении инвалида протокол об административном правонарушении.

Справедливость в деле инвалида Д. восстановлена только после обращения Уполномоченного в высшую судебную инстанцию. Верховный Суд Российской Федерации усмотрел множественные нарушения в ходе разбирательства, в том числе установил, что не было обеспечено всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ), а также не выполнены требования статей 26.2, 26.11 КоАП РФ о непосредственности исследования доказательств. Неправомерные решения по делу отменены, а производство в отношении заявителя прекращено.

Учитывая, что действующее законодательство, регулирующее порядок производства по делам об административных правонарушениях, требует реформирования, Уполномоченный активно участвует в обсуждении проекта федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", организованного Комитетом Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству. Хочется надеяться, что принятие нового Кодекса сделает процедуру производства по делам об административных правонарушениях, а также оспаривания и исполнения постановлений по ним менее затратной, более оперативной, равноправной и справедливой.

Особенно важно решить проблему системного пренебрежения правами целой социальной группы - граждан с ограниченными возможностями здоровья.

29 сентября 2015 года к Уполномоченному поступило обращение заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.В. Лебедева и Председателя Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций Я.Е. Нилова в интересах инвалидов, пользующихся личным автотранспортом в Москве.

Действующее законодательство Москвы предусматривает, что в целях бесплатной парковки автотранспортных средств инвалидов (законных представителей ребенка-инвалида) указанным категориям граждан оформляются специальные парковочные разрешения и ведется их реестр. Специальные парковочные разрешения дают право на бесплатную парковку в специально обозначенных местах.

Несмотря на то, что инвалиды, обладающие соответствующим разрешением, освобождены от обязанности оплачивать парковку должностными лицами ГКУ "Администратор Московского парковочного пространства" (далее - ГКУ "АМПП"), в отношении них систематически выносятся постановления о привлечении к административной ответственности за неоплату размещения транспортного средства на платной городской парковке.

При этом вина лиц с ограниченными возможностями здоровья объективно не подтверждается, что приводит к последующей отмене необоснованно вынесенных постановлений. Так, в июне 2015 года в отношении инвалида А. должностными лицами ГКУ "АМПП" вынесено четыре постановления о привлечении к административной ответственности по указанной статье, три из которых впоследствии были отменены вышестоящим должностным лицом по ее жалобам. Уполномоченный обратился по данному факту в Прокуратуру Москвы, которая выявила нарушения требований КоАП РФ, допущенные в отношении А., и направила генеральному директору ГКУ "АМПП" представление об устранении нарушений действующего законодательства. Уполномоченный также указал генеральному директору ГКУ "АМПП" на необходимость принятия мер по исправлению сложившейся ситуации.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" по результатам рассмотрения жалобы заявителя (являющегося участником уголовного, гражданского производств или производства по делам об административных правонарушениях) Уполномоченный вправе обращаться в соответствующие судебные инстанции с ходатайством о пересмотре вступивших в законную силу решений органов правосудия. Процессуальная деятельность по отправлению правосудия по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях (рассмотренных судьями) регулируется соответствующими кодексами, являющимися федеральными законами. Поскольку согласно части 3 статьи 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, то во всех процессуальных кодексах должны иметься нормы, регулирующие механизм рассмотрения ходатайств Уполномоченного о пересмотре вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции.

Однако в действительности (в нарушение названных конституционных требований) соответствующие нормы в упомянутых федеральных законах отсутствуют (хотя после вступления в силу Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", необходимые дополнения были внесены в действовавшие в тот период уголовно-процессуальный и гражданский процессуальный кодексы РСФСР).

В связи с этим необходимо осуществить разработку и внесение в Государственную Думу ФС РФ законопроекта, предусматривающего механизм реализации Уполномоченным предоставленных ему федеральным конституционным законом процессуальных полномочий во всех указанных видах судопроизводства.

В свою очередь, Уполномоченным предприняты шаги, направленные на совершенствование законодательства в сфере осуществления им защиты прав и свобод граждан.

В 2015 году Уполномоченным подготовлен в пакете с проектом федерального конституционного закона "О внесении изменения в статьи 18 и 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" проект федерального закона "О внесении изменений в статью 333-36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации".

В связи с обращениями Уполномоченного членом Совета Федерации 11 и 15 июня 2015 года указанные законопроекты, разработанные в целях обеспечения права Уполномоченного обращаться по жалобам заявителей в суд первой инстанции с заявлением в защиту их прав, свобод и законных интересов без уплаты государственной пошлины, внесены в Государственную Думу ФС РФ.

31 января 2016 года, после прохождения необходимых стадий законодательного процесса, Федеральный конституционный закон "О внесении изменения в статьи 18 и 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был подписан Президентом Российской Федерации и 11 февраля 2016 года вступил в силу.

Федеральный закон "О внесении изменений в статью 333-36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" был подписан Президентом Российской Федерации 1 февраля 2016 года и вступил в силу со дня его официального опубликования.

15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. В законе защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений указана в качестве одной из задач административного судопроизводства. В соответствии с частью 1 статьи 40 названного кодекса Уполномоченный и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов. При получении жалобы на нарушение конституционных прав законом, иным нормативным правовым актом уполномоченные вправе обращаться с административным исковым заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц, права которых могут быть нарушены обжалуемым нормативным актом. Данная новелла существенно расширяет возможности федерального и региональных уполномоченных по правам человека, правильное и грамотное применение данного нововведения положительно отразится на эффективности защиты прав граждан.

2.2. Резонансные дела

В своей деятельности Уполномоченным отдаются приоритеты самым незащищенным и социально уязвимым гражданам, нарушенные права которых подчас мало интересуют политиков, прессу, чиновников и зарубежных радетелей за права человека в России. В основном это те, кто не считает для себя возможным "откупаться" от некоторых порочащих честь мундира корыстолюбивых правоохранителей и служителей Фемиды, нанять дорогого адвоката или привлечь внимание известных журналистов и популярных изданий. Проблемам представителей именно этой категории людей, чьи права были нарушены, в основном, и посвящен данный Доклад.

Однако наряду с ними имеют место обращения, которые принято называть "резонансными". Как правило, это обращения в отношении известных обществу лиц, у которых возникли проблемы с правосудием. Они широко освещаются в прессе и активно обсуждаются в блогосфере.

В общем потоке жалоб и обращений доля таких дел незначительна, но Уполномоченный полагает важным изложить в Докладе и материал, отражающий ряд резонансных дел. Не потому, что это некий правозащитный "эксклюзив", а потому, что в них порой сконцентрированы и сплетены в узел системные проблемы отечественного правосудия. Создание успешных прецедентов восстановления нарушенных прав на примере "резонансных" дел - это не сиюминутная конъюнктура, а чрезвычайно важный фактор, работающий на восстановление нарушенных прав неопределенного круга лиц, на недопущение массового поражения в правах граждан Российской Федерации.

Смерть четырех подследственных в следственном изоляторе N 1 УФСИН России по Ульяновской области (СИЗО-1) в результате пожара с полным основанием следует относить к резонансным делам, поскольку погибли люди, содержащиеся под постоянным надзором администрации следственного изолятора.

В ходе выезда представителей Уполномоченного в Ульяновск было установлено, что пожар начался в специальной "резиновой" комнате, предназначенной для особо буйных подследственных.

Прорезиненный материал на стенах этой камеры привел к очень быстрому и сильному задымлению помещений СИЗО-1 едким дымом и к гибели четырех подследственных. Кроме того, девять человек, в том числе трое сотрудников следственного изолятора, были госпитализированы с ожогами и отравлением продуктами горения.

По просьбе Уполномоченного Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Федеральной службой исполнения наказаний была проведена проверка законности существования такого рода камер.

В ответе заместителя Генерального прокурора РФ Н.А. Виниченко указано, что создание в СИЗО и тюрьмах уголовно-исполнительной системы камер для временной изоляции не предусмотрено Федеральным законом от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и УИК РФ, в связи с чем Министру юстиции Российской Федерации направлено письмо с предложением инициировать внесение соответствующих дополнений в федеральное законодательство.

ФСИН России ссылается на нормы проектирования следственных изоляторов, в которых существует регламентация оборудования данных камер. При этом ФСИН России направил в Минстрой России на экспертизу и утверждение новый проект свода правил "Нормы проектирования следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы". В связи с этим Уполномоченный запросил в Минстрое России проект указанных норм для подготовки заключения о соответствии их законодательству Российской Федерации. В настоящее время осуществляется их изучение.

7 декабря 2015 года Басманным районным судом Москвы вынесен обвинительный приговор в отношении И.И. Дадина, которому назначено наказание в виде лишения свободы сроком на три года с отбыванием в колонии общего режима по статье 212.1 УК РФ (неоднократное нарушение установленного порядка организации, либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования).

Данная норма была введена в 2014 году. Первые уголовные дела по названной статье возбуждены в отношении М.И. Гальперина, В.И. Ионова, И.И. Дадина в связи с их участием в ряде публичных мероприятий в Москве.

Сотрудники Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, присутствовавшие на судебных заседания по рассмотрению дела, отмечают, что судом предпринимались действительные меры к выяснению всех обстоятельств, что исключает характеристику процесса как автоматическое осуждение гражданского активиста на основе преюдициального значения решений по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем Уполномоченный не может не отметить несправедливость повторного наказания за одно и то же правонарушение, когда нарушается основополагающий правовой принцип non bis in idem (лат. "не дважды за одно и то же"). Учитывая, что уголовные дела по статье 212.1 возбуждены и в отношении других активистов, Уполномоченный намерен обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет рассмотрения соответствия данной статьи статье 50 Конституции Российской Федерации (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление).

Дело о нападении на журналиста Олега Кашина заслуживает внимания по двум причинам: длительность расследования и широко распространенная в СМИ информация о возможной причастности к этому делу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Более пяти лет продолжается расследование уголовного дела в отношении избиения Олега Кашина, на которого 6 ноября 2010 года напали во дворе собственного дома. Поджидавшие его двое мужчин жестоко избили журналиста стальными прутьями. В результате Кашин получил переломы голени, верхней и нижней челюстей, черепно-мозговую травму и иные множественные повреждения. Чтобы спасти его жизнь, врачи ввели журналиста в искусственную кому.

Широкий общественный резонанс указанного дела не остался без внимания Президента Российской Федерации, который поручил Генеральному прокурору и Министру внутренних дел Российской Федерации взять под особый контроль расследование преступления.

Несмотря на это, расследование уголовного дела, которое велось на протяжении четырех лет, практически не принесло результатов, поскольку не удалось установить даже подозреваемых в этом преступлении.

Это вынудило О.В. Кашина обратиться в ноябре 2014 года в Европейский суд по правам человека, а в 2015 году с иском к Министерству финансов РФ и следственным органам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

Однако и на этом пути отечественная судебная система преподнесла О.В. Кашину очередной "сюрприз", поскольку Московский городской суд вынес определение о прекращении производства по данному делу, поскольку, по мнению суда, у истца отсутствует право на подачу соответствующего заявления в связи с тем, что расследование уголовного дела в настоящее время продолжается. Получается, что бесконечная длительность расследования препятствует вынесению судебного решения о нарушении разумных сроков следствия.

Впоследствии в СМИ появилась информация о возможной причастности к этому делу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - губернатора Псковской области А.А. Турчака.

В связи с тем, что данные публичные утверждения касаются высокопоставленного чиновника федерального уровня и речь идет о репутации главы субъекта Российской Федерации, Уполномоченным было направлено обращение к председателю Следственного комитета Российской Федерации с предложением провести полноценное расследование по данному поводу.

В настоящее время версия о причастности А.А. Турчака к организации нападения на журналиста проверяется в рамках расследования уголовного дела. Согласно ответам, периодически поступающим из Следственного комитета в Аппарат Уполномоченного по правам человека, проверка продлена (последний ответ поступил 30 декабря 2015 года).

Дело А.А. Соколова, Ю.И. Мухина и В.Н. Парфенова заслуживает внимания в связи с избранием для них мер пресечения без достаточного учета их личностей.

В августе 2015 года Уполномоченным было принято решение о проверке сообщений средств массовой информации в отношении обвиненных в экстремистской деятельности Ю.И. Мухина, В.Н. Парфенова и А.А. Соколова, в отношении которых Следственным управлением по Центральному административному округу Главного следственного управления СКР по Москве 22 июля 2015 года были возбуждены уголовные дела по части 1 статьи 282.2 УК РФ, которые впоследствии были объединены в одно производство.

В процессе проверки было установлено, что Ю.И. Мухин, В.Н. Парфенов и А.А. Соколов обвиняются в совершении преступления, предусмотренного частью 1 статьи 282.2 УК РФ (организация деятельности общественной организации, в отношении которой судом принято вступившее в законную силу решение о запрете в связи с осуществлением экстремистской деятельности).

По решению Уполномоченного, сотрудники Аппарата посетили в СИЗО Ю.И. Мухина, В.Н. Парфенова и А.А. Соколова, а также приняли участие в судебном заседании Хамовнического районного суда Москвы по обжалованию Ю.И. Мухиным решения об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей. В результате 19 августа 2015 года Московским городским судом в качестве суда апелляционной инстанции мера пресечения была изменена на домашний арест.

К сожалению, Уполномоченному не удалось добиться изменения меры пресечения в отношении обвиняемого А.А. Соколова. 11 декабря 2015 года судьей Московского городского суда признано законным и обоснованным продление срока содержания под стражей. В удовлетворении ходатайства Уполномоченного отказано.

По мнению Уполномоченного, судебными органами при вынесении решения об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей всем фигурантам данного уголовного дела не принимались во внимание объективные данные о личностях обвиняемых. Например, Ю.И. Мухин на момент ареста имел пенсионный возраст и неважное состояние здоровья, А.А. Соколов 1987 года рождения - математик, экономист, кандидат экономических наук, В.Н. Парфенов - инженер по сетевой безопасности публичного акционерного общества "Московская объединенная энергетическая кампания". Все они имели постоянное место жительства и ничто не указывало на их намерение скрыться от следствия или воспрепятствовать расследованию уголовного дела.

Уполномоченный намерен обжаловать состоявшиеся судебные решения в вышестоящей судебной инстанции.

Уполномоченным направлено ходатайство в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации в защиту права журналиста С.Э. Резника на справедливое судебное разбирательство.

В январе 2015 года С.Э. Резник был признан виновным в заведомо ложном доносе и оскорблении представителей власти (часть 2 статьи 306 и статья 319 УК РФ), ему вынесено наказание в виде запрета заниматься журналистской деятельностью в течение 1 года и 11 месяцев.

Уполномоченный усматривает ряд процессуальных нарушений в ходе судебного разбирательства. В частности, в своем ходатайстве Уполномоченный обращает внимание на то, что суд в нарушение требований уголовно-процессуального характера без указания мотивов отклонил заключения специалистов, посчитавших, что публикации С.Э. Резника не носят оскорбительного характера.

Особую тревогу вызывает запрет заниматься журналистской деятельностью на определенный срок. Во-первых, в соответствии с УК РФ запрет заниматься определенной деятельностью назначается, когда осужденный в случае возвращения к ней может представлять серьезную угрозу для общества и государства, когда он больше не соответствует квалификационным требованиям к профессии или утрачивает доверие в связи с совершенным правонарушением. Во-вторых, ЕСПЧ постановил, что такое наказание влечет замораживающий эффект в отношении свободы мнения: журналисты склонны сдерживать себя в репортажах, если им грозит опасность уголовного наказания и запрета на профессию. Подобные прецеденты несут в себе существенную угрозу для важнейшего элемента гражданского общества - свободы прессы.

Постоянное внимание к судьбе бывшего майора внутренних войск МВД И.В. Матвеева было важно в целях предотвращения преднамеренного возмездия за опубликованную им информацию.

Привлечение к уголовной ответственности майора И.В. Матвеева в 2011 году привлекло внимание общественности тем, что он сам и целый ряд средств массовой информации связывали его привлечение к уголовной ответственности и последующее осуждение с местью вышестоящего командования за то, что он разместил в интернете видеоролики с рассказом о множестве нарушений в одной из частей внутренних войск в Приморье. В самой популярной записи И.В. Матвеев сообщил о том, что на складе части под видом тушенки хранятся собачьи консервы.

И.В. Матвеев был осужден 9 сентября 2011 года по пункту "а" части 3 статьи 286 УК РФ (превышение должностных полномочий, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения) и 10 декабря 2014 года по части 3 статьи 286, части 3 статьи 159 (мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения) УК РФ к четырем годам и пяти месяцам лишения свободы с лишением воинского звания.

Приговор был основан на показаниях лиц, "вспомнивших" о событиях многомесячной давности после выступления И.В. Матвеева. Многие из них сами находились под следствием, в том числе в связи с его разоблачениями.

За все время отбывания наказания ситуация с соблюдением прав уже осужденного И.В. Матвеева была на контроле Уполномоченного, в пределах компетенции принимались необходимые меры.

Так, после вмешательства Уполномоченного были устранены нарушения прав И.В. Матвеева в СИЗО-3 ГУФСИН России по Челябинской области, а также в СИЗО-1 ГУФСИН России по Приморскому краю.

В настоящее время И.В. Матвеев отбыл назначенное ему наказание и был освобожден из мест лишения свободы.

Дело Е.Г. Витишко требовало внимания Уполномоченного в связи с наложением на него необоснованных взысканий, что влекло за собой отказ в его условно-досрочном освобождении (далее УДО).

В результате вмешательства Уполномоченного экологу-правозащитнику из Краснодарского края Е.Г. Витишко, осужденному за порчу забора вокруг базы отдыха компании "Агрокомплекс" (также известной как "дача Ткачева"), фактический срок отбывания наказания в колонии был заменен на более мягкий вид - ограничение свободы.

Сотрудники Аппарата Уполномоченного дважды выезжали в УФСИН России по Тамбовской области, в результате чего был отменен ряд взысканий, незаконно наложенных на Е.Г. Витишко.

Необходимо отметить, что, несмотря на уже фактически принятое решение Кирсановского районного суда Тамбова, в соответствии с которым Е.Г. Витишко должен был быть освобожден из колонии еще в октябре 2015 года, областная прокуратура оспорила судебный акт в связи с отсутствием указания на конкретное место жительства Витишко. После дополнительного вмешательства федерального Уполномоченного и уполномоченного по правам человека в Тамбовской области, 22 декабря 2015 года вопрос об освобождении Е.Г. Витишко из колонии был решен положительно. Важно, что суд, как и настаивала защита, разрешил отбывать дальнейшее смягченное наказание по месту жительства.

Дело Л.М. Развозжаева вызывает вопросы в связи с его длительным этапированием в отдаленные регионы и дисциплинарными взысканиями.

На протяжении длительного времени Уполномоченный осуществляет контроль за обеспечением прав Л.М. Развозжаева, осужденного в связи с участием в организации массовых беспорядков 6 мая 2012 года на Болотной площади в Москве.

Развозжаев был этапирован для отбывания наказания сначала в Иркутскую область, а затем в ИК-31 ГУФСИН России по Красноярскому краю, несмотря на имеющиеся у него тяжелые заболевания и его постоянное место жительства в Москве (в соответствии со статьей 73 УИК РФ он должен отбывать наказание недалеко от Москвы).

При этом он был фактически лишен права на рассмотрение ходатайства об условно-досрочном освобождении, подать которое он был вправе, начиная с 26 декабря 2014 года. В связи с затянувшимся решением вопроса о месте отбывания наказания и длительным этапированием в колонию (с мая по сентябрь 2015 года) Л.М. Развозжаев фактически не имел реальной возможности обратиться с ходатайством об УДО в суд по месту отбывания наказания.

Л.М. Развозжаеву было отказано даже в краткосрочном отпуске для участия в похоронах его матери в апреле 2015 года, хотя Уполномоченный, на основании ходатайства адвоката осужденного, направлял правительственную телеграмму Директору ФСИН России с соответствующей просьбой. Трудно удержаться от сравнения: экс-чиновнице Минобороны России Е.Н. Васильевой, обвиняемой в многомиллионных хищениях бюджетных средств, в феврале 2015 года суд не только разрешил выезд в Санкт-Петербург для присутствия на похоронах бабушки, но и не счел нарушением ее поездку в Ленинградскую область. Уполномоченный поддерживает акты гуманизма, но полагает, что они не должны быть избирательными.

При содействии федерального Уполномоченного и уполномоченного по правам человека в Красноярском крае были решены вопросы, связанные с необходимостью медицинского обследования Л.М. Развозжаева и перечисления ему денежных средств из колонии в Иркутской области, где он ранее отбывал наказание.

В настоящее время Уполномоченный намерен использовать все предусмотренные законодательством возможности и обратиться к Председателю Верховного Суда Российской Федерации по вопросу об изменении приговора Л.М. Развозжаеву, несмотря на предыдущие отказы в удовлетворении ходатайств.

Одновременное наложение дисциплинарных взысканий сразу на двух фигурантов "болотного дела", и на Л.М. Развозжаева, и на С.С. Удальцова, отбывающих наказание в различных регионах страны, побудило Уполномоченного внимательно изучить все обстоятельства.

Сотрудники Аппарата Уполномоченного посетили ИК-3 ГУФСИН России по Тамбовской области. В результате проверок и взаимодействия с территориальным управлением ФСИН России и администрацией колонии ряд вопросов был разрешен на месте (в частности, обеспечение сменной одеждой). В рамках контроля за обеспечением прав С.С. Удальцова Уполномоченным будут приняты меры в рамках его компетенции в части принятия судебными органами законного и обоснованного решения о его условно-досрочном освобождении. Уполномоченный рассчитывает, что взыскания к Л.М. Развозжаеву и С.С. Удальцову не будут использоваться в целях создания неопределенности в вопросе о возможности их освобождения по УДО.

Условно-досрочное освобождение А.А. Полиховича стало возможным благодаря публичной постановке вопроса о неправомерности отказов в УДО в ряде случаев.

При содействии Уполномоченного условно-досрочно был освобожден А.А. Полихович, также осужденный за участие в массовых беспорядках на Болотной площади. В период отбывания наказания в ФКУ ИК-6 по Рязанской области А.А. Полихович взысканий не имел, был трудоустроен, характеризовался положительно, имел поощрения. 1 октября 2015 года Уполномоченный публично заявил о необоснованности предыдущего отказа А.А. Полиховичу в УДО по мотивам "слишком короткого для исправления срока нахождения в колонии" (хотя он отбыл уже почти три года из трех с половиной лет, назначенных по приговору суда) на заседании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Эти доводы были учтены в октябре 2015 года Рязанским районным судом Рязанской области, на заседании которого присутствовал уполномоченный по правам человека в регионе.

На момент подготовки настоящего Доклада этот же суд вынес решение об условно-досрочном освобождении еще одного фигуранта "Болотного дела" А.Е. Марголина, к судьбе которого было проявлено внимание Уполномоченного.

Участие Уполномоченного в деле С.В. Богданова было обусловлено не столько его бывшим статусом областного депутата, сколько избыточным вниманием со стороны региональных органов власти к решениям о его условно-досрочном освобождении.

После должной реакции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, не выходящей за рамки его компетенции, в декабре 2015 года бывшему депутату Самарской городской думы С.В. Богданову лишение свободы в колонии общего режима решением суда было заменено на исправительные работы и проживание дома, несмотря на неоднократные предыдущие отказы в УДО и признаки административно-бюрократического вмешательства в принятие решений о его освобождении из колонии.

На фоне пристрастного отношения судов к рядовым осужденным по вопросам условно-досрочного освобождения, стремительное освобождение Е.Н. Васильевой шокировало российское общество не гуманизмом данного решения, а циничной избирательностью "судейского гуманизма".

Это самый показательный, но далеко не единственный из подобных примеров, будоражащих общественное мнение, поскольку принятое "юридически законное решение" плохо вписывается в представления о неотвратимости и справедливости наказания, о нормах нравственности и морали, об авторитете судебной власти. Данное судебное решение не идет ни в какое сравнение с решениями по аналогичным делам в отношении людей, не обремененных известностью и близостью к власти.

Е.Н. Васильева "содержалась" в колонии чуть больше месяца и стремительно получила отличную характеристику, в то время как к Уполномоченному обращаются многие осужденные, которым было отказано в УДО со ссылкой на типичные судебные решения: например, "ввиду того, что осужденный содержится в данном учреждении менее одного года, дать ему подробную характеристику не представляется возможным".

Разделение судопроизводства на два уровня - "элитарное" и "для простых смертных" - бьет по авторитету судебно-правоохранительной системы и подрывает у граждан страны веру в справедливость.

В течение трех предыдущих лет происходило снижение как общего числа рассмотренных судами ходатайств об УДО, так и числа удовлетворенных ходатайств. Так, в 2012 году было удовлетворено 51,4% ходатайств, в 2013 году - 45,9%, а в 2014 году - 45%.

Сотни обращений осужденных к Уполномоченному свидетельствуют о малопонятной, двусмысленной, а порой и просто непостижимой логике принятия судами решений. Подчас из колоний освобождаются те, кто характеризуются администрациями учреждений негативно, а тем, кто имеет поощрения и положительные характеристики, суды нередко отказывают в удовлетворении аналогичных ходатайств.

Дело Е.Р. Урлашова привлекло внимание общественности в связи с тем, что за год до ареста он был избран мэром Ярославля на общегородских выборах.

16 июля 2013 года Е.Р. Урлашов был задержан по обвинению в получении взятки, а 28 июля того же года временно отстранен от должности мэра Ярославля, на которую он был избран годом ранее. Последующие два года он провел в СИЗО "Матросская тишина". Суд по его делу начался 28 сентября 2015 года.

Дело Е.Р. Урлашова вызвало широкий резонанс в среде правозащитников и юристов. Уполномоченным направлялось ходатайство в суд об изменении меры пресечения в связи с открывшимися обстоятельствами, но суд оставил прежней меру пресечения в виде содержания под стражей с СИЗО. Информация о сложившейся ситуации с Е.Р. Урлашовым 10 декабря 2015 года была доведена Уполномоченным до сведения Президента Российской Федерации.

К соблюдению прав бывшего полковника ГРУ В.В. Квачкова внимание общественности приковано в связи с его парадоксальной судьбой, судьбой человека, многие годы отдавшего служению Отечеству, но затем ставшего приверженцем крайне радикальных методов.

К Уполномоченному обратились депутаты Государственной Думы ФС РФ в связи с обеспокоенностью по поводу соблюдения прав В.В. Квачкова, который был осужден за покушение на организацию вооруженного мятежа и вовлечение лиц в террористическую деятельность.

В августе 2015 года Уполномоченный лично посетил В.В. Квачкова в ходе выездных проверок учреждений ФСИН России по Республике Мордовия, в одном из которых бывший полковник ГРУ отбывает наказание.

По итогам проверки и личного приема В.В. Квачкова было установлено, что условия отбывания им наказания являются удовлетворительными, медицинская помощь оказывается ему в полном объеме, в соответствии с имеющимися заболеваниями. При этом администрацией ИК-5 были учтены просьбы В.В. Квачкова, высказанные им на личном приеме у Уполномоченного.

Уполномоченным принято участие в восстановлении прав О.А. Навального, осужденного в декабре 2014 года и отбывающего наказание в исправительной колонии общего режима ФБУ ИК N 5 УФСИН России по Орловской области.

За период содержания в колонии на него было наложено девятнадцать дисциплинарных взысканий, включая троекратное водворение в штрафной изолятор по различным основаниям в общей сложности на 42 дня. Прокуратурой Орловской области и Урицким районным судом шесть из пятнадцати выговоров признаны незаконными. Стоит отметить, что вопреки заверениям директора ФСИН России, что взыскания к осужденным могут производиться только при наличии подтверждающих видеозаписей, отдельные взыскания по отношению к О.А. Навальному применены в отсутствии данных записей с видеорегистраторов. Более того, О.А. Навальный был помещен в штрафной изолятор, несмотря на наличие диагностированного заболевания в то время, как необходимость лечения в стационарных условиях препятствует водворению в штрафной изолятор. Отдельные взыскания в отношении О.А. Навального накладывались на основании приказов начальника учреждения ФБУ ИК N 5 УФСИН по Орловской области, с которыми ни Навальный, ни другие осужденные не были ознакомлены. Проверка, проведенная прокуратурой Орловской области по обращению Уполномоченного, подтвердила необоснованность применения некоторых взысканий. В связи с этим заместитель прокурора области внес представление начальнику УФСИН России по Орловской области, по результатам которого приняты меры к недопущению нарушений.

При непосредственном участии федерального Уполномоченного и уполномоченного по правам человека в Тамбовской области О.А. Навальному было проведено все необходимое лечение в полном объеме на территории региона без этапирования в иные субъекты Российской Федерации.

По делу многодетной матери С.В. Давыдовой, обвиняемой в государственной измене, Уполномоченным были направлены соответствующие обращения директору ФСБ России и Генеральному прокурору РФ с обоснованием необходимости изменения ей меры пресечения.

В итоге С.В. Давыдова была освобождена из-под стражи, впоследствии уголовное дело в отношении нее было прекращено за отсутствием состава преступления, и она получила право на реабилитацию.

Уполномоченным оказывается содействие в реализации прав бывшей студентки МГУ В.П. Карауловой, в отношении которой избрана мера пресечения в виде заключения под стражу по делу об участии в деятельности террористической организации.

Уполномоченный вынужден констатировать наличие определенных препятствий для доступа к подзащитной адвокатов, а также сотрудников Аппарата Уполномоченного в целях выполнения профессиональных обязанностей в части содействия В.П. Карауловой в оформлении необходимых документов (замене паспорта).

Суровость приговора в отношении Т.В. Осиповой, обвиненной при весьма спорных обстоятельствах в приготовлении наркотических средств для незаконного сбыта, в 2011 году вызвала критические оценки не только правозащитной общественности, но и высшего руководства страны.

Т.В. Осиповой, активистке "Другой России", ребенку которой на момент задержания было всего пять лет, которая была больна сахарным диабетом, панкреатитом и хроническим пиелонефритом, было назначено наказание в виде восьми лет лишения свободы, что в два раза больше срока, запрошенного стороной обвинения.

Кассационная жалоба адвоката Осиповой и представленные ею материалы были направлены в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации для рассмотрения в суде кассационной инстанции с целью отмены состоявшихся по названному уголовному делу судебных решений и возвращения его на новое рассмотрение.

Несмотря на то, что в сентябре 2015 года судьей Верховного Суда Российской Федерации было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в кассационной инстанции, Уполномоченный и дальше намерен использовать свои законные возможности для выявления всех нарушений норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которые, возможно, повлияли на исход настоящего дела.

Убийство российского оппозиционного политика Б.Е. Немцова, произошедшее в конце февраля 2015 года в центре Москвы, вызвало широкий общественный резонанс в связи с крайне циничным, дерзким и явно провокационным характером совершенного преступления.

Уполномоченный отмечает оперативность правоохранительных структур в установлении подозреваемых в исполнении убийства. Вместе с тем средства доказывания должны быть абсолютно законными, в связи с чем обращения к Уполномоченному одного из обвиняемых по делу об убийстве Б.Е. Немцова были переданы по компетенции в Генеральную прокуратуру и Следственный Комитет Российской Федерации, поскольку Уполномоченный не имеет права вмешиваться в ход следствия.

Правозащитники и гражданские активисты полагают очень важным, чтобы были пойманы и осуждены в соответствии с российскими законами не только исполнители и организаторы убийства, но и его заказчики.

Дело О.Е. Залецкой и А.Ю. Корниловой привлекло внимание общественности в связи с неадекватностью применения меры пресечения.

В марте 2015 года к Уполномоченному поступило обращение председателя Российского объединения демократической партии "Яблоко", а также ряд обращений граждан в связи с задержанием по подозрению в совершении мошеннических действий депутата Петрозаводского городского Совета, директора муниципального спортивного комплекса "Луми" О.Е. Залецкой и директора торговой сети "Ленторг" А.Ю. Корниловой. Их арест вызвал возмущение общественности, находившейся не в курсе имеющихся доказательств вины, поскольку заседания суда были объявлены закрытыми, а женщины, с точки зрения их защитников, не представляли общественной опасности. На иждивении у О.Е. Залецкой находились двое несовершеннолетних детей и 84-летний отец, родственников в Петрозаводске у нее нет, а супруг находился в длительной командировке за пределами России. А.Ю. Корнилова имела на попечении 90-летнюю мать.

С учетом всех обстоятельств дела и создавшейся угрозы правам несовершеннолетних детей и престарелых родственников задержанных Уполномоченным были приняты срочные меры: 30 марта 2015 года было направлено обращение к руководителю Следственного управления СКР по Республике Карелия с просьбой изменить им меру пресечения на подписку о невыезде, а 1 апреля 2015 года была направлена правительственная телеграмма Главе Республики Карелия с просьбой личного содействия в обеспечении прав несовершеннолетних детей О.Е. Залецкой в связи с угрозой их возможного изъятия из семьи и помещения в сиротское учреждение.

В результате вмешательства Уполномоченного 6 апреля 2015 года Верховный Суд Республики Карелия заменил избранную в отношении О.Е. Залецкой и А.Ю. Корниловой меру пресечения в виде заключения под стражу на домашний арест. На момент нахождения задержанных под стражей органами опеки и попечительства по поручению заместителя Главы Республики Карелия по социальным вопросам были проверены условия проживания детей О.Е. Залецкой, находившихся в семье ее ближайших родственников.

На протяжении всего периода досудебного следствия Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации оказывалось содействие в реализации прав гражданки Украины Н.В. Савченко, привлеченной к уголовной ответственности в связи с подозрением в убийстве российских граждан на территории Украины и с незаконным пересечением границы Российской Федерации.

Исходя из предоставленной законом компетенции, Уполномоченный принимал все необходимые меры по обеспечению прав обвиняемой (таких как доступ адвокатов и переводчиков, обеспечение лекарствами и предметами первой необходимости, возможность общения с родственниками и т.д.).

Следует подчеркнуть, что благодаря конструктивному взаимодействию Уполномоченного с руководством и СКР и ФСИН России большинство проблем обвиняемой удавалось разрешить в рамках действующего законодательства Российской Федерации, в том числе проблему организации медицинского обследования украинскими врачами.

На всем протяжении времени содержания Н.В. Савченко под стражей было организовано ее регулярное посещение сотрудниками Аппарата Уполномоченного. Лично Уполномоченным было осуществлено несколько посещений Н.В. Савченко, в том числе по факту ее отказа от приема пищи.

В октябре 2015 года представителем Уполномоченного осуществлялось наблюдение за судебными заседаниями по рассмотрению уголовного дела в отношении Н.В. Савченко в Донецком городском суде Ростовской области. В целом процесс происходил в соответствии с принципами открытости, гласности и соблюдения прав обвиняемой. Вместе с тем выявлен ряд практических проблем допроса свидетелей посредством использования видеоконференц-связи, в частности ограничение участников процесса в возможности сличить и удостовериться в личности свидетелей и предъявления им письменных документов и вещественных доказательств для пояснения обстоятельств дела, что требует совершенствования технической стороны организации судебных заседаний.

Уполномоченным оказывалось содействие в реализации прав гражданина Украины Ю.Д. Солошенко, задержанного в 2014 году при попытке приобрести секретные комплектующие материалы к зенитно-ракетному комплексу С-300.

Ю.Д. Солошенко был посещен Уполномоченным в период нахождения под стражей в ФКУ СИЗО N 2 ФСИН России ("Лефортово"). Учитывая преклонный возраст и плохое состояние здоровья Солошенко, Уполномоченный подал ходатайство руководству ФСИН России о направлении Солошенко в ближайший субъект Российской Федерации для отбывания наказания.

В настоящее время Ю.Д. Солошенко отбывает наказание в исправительном учреждении Нижегородской области, получает необходимую ему медицинскую помощь. По просьбе федерального Уполномоченного условия его содержания проверены Уполномоченным по правам человека в Нижегородской области и областной ОНК.

С учетом возраста, состояния здоровья и признания вины Уполномоченный поддерживает ходатайство Ю.Д. Солошенко о помиловании Президентом Российской Федерации.

Все необходимые меры были приняты Уполномоченным и в отношении А. Костенко, обвиняемого в подготовке террористического акта, в защиту которого обращались Уполномоченный по правам человека в Республике Крым и Уполномоченный по правам человека Верховной Рады Украины.

По обращениям Уполномоченного органами военной прокуратуры и Следственным Управлением СКР по Республике Крым были проведены тщательные проверки условий его содержания в изоляторе временного содержания (далее ИВС), доводов о насилии в отношении него и жалоб на неоказание ему медицинской помощи, в том числе с выездом сотрудника Аппарата Уполномоченного в Республику Крым.

Вопросы приведения в порядок условий в ИВС в Симферополе взяты Уполномоченным на особый контроль. Доводы о превышении должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов по отношению к Костенко подтвердить не удалось. Вопросы лечения Костенко находились на контроле Уполномоченного: ему был оформлен медицинский полис, оказывалась высокотехнологичная медицинская помощь, приглашались высококвалифицированные специалисты.

Уполномоченным были неоднократно проверены условия содержания в СИЗО-2 ("Лефортово") подследственных О.Г. Сенцова и А.А. Кольченко, позднее признанных виновными в деятельности террористического сообщества и в совершении террористического акта.

Соблюдение прав и законных интересов ряда подследственных и осужденных, содержащихся в данном учреждении, были лично проверены Уполномоченным.

В результате предпринятых по жалобам Сенцова и Кольченко действий Уполномоченного была устранена правовая неопределенность относительно их гражданской принадлежности и признано их украинское гражданство.

Сотрудники Аппарата Уполномоченного присутствовали при рассмотрении дела Северо-Кавказским окружным военным судом (25 августа 2015 года) и Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации (24 ноября 2015 года). Оставленные без внимания доводы о нарушениях на стадии предварительного следствия в настоящее время анализируются в Аппарате Уполномоченного с целью определения возможных дальнейших действий.

Действия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в защиту прав граждан Украины дают основания надеяться на адекватное отношение к жалобам граждан России со стороны Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.

В связи с задержанием в мае 2015 года на территории Украины граждан Российской Федерации А. Александрова и Е. Ерофеева Уполномоченный обращался к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека с просьбой обеспечить контроль за соблюдением их прав и оказанием им медицинской помощи.

В сентябре 2015 года в целях обеспечения прав и законных интересов А. Александрова и Е. Ерофеева Уполномоченный обратился к послу Российской Федерации на Украине М.Ю. Зурабову с просьбой принять необходимые меры дипломатической поддержки в период судебного рассмотрения уголовного дела.

Вопросы, связанные с судьбами российских граждан Александрова и Ерофеева, находятся на контроле Уполномоченного.

***

Все вышеизложенные ситуации относятся к различным сферам правоприменительной практики и общественной жизни, но все их объединяет заинтересованность общества в справедливых и честных решениях соответствующих органов власти. Защита достоинства личности, установление правдивых обстоятельств, соблюдение конституционных прав граждан - вот что делает важным участие Уполномоченного в резонансных делах, которые до боли совпадают по своей сути с десятками тысяч обращений рядовых граждан. Все эти "невидимые миру слезы" не менее значимы, чем "резонансные" дела в работе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

2.3. Права заключенных

Можно утверждать, что подготовка Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция), утвержденная Распоряжением Правительства России от 14 октября 2010 года N 1772-р, осуществлялась кулуарно, без привлечения общественности и специалистов в сфере соблюдения прав человека в местах принудительного содержания.

Вследствие этого к Уполномоченному стали поступать обращения осужденных и их родственников, а также участились публикации в средствах массовой информации о многочисленных системных проблемах в деятельности отечественной уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), решение которых Концепция даже не предусматривала. В частности, родственники осужденных жаловались на сбор сотрудниками УИС средств на реконструкцию исправительных учреждений с содержащихся в них лиц.

Однако Минюст России и ФСИН России не планировали изменять существующее положение дел до окончания срока реализации Концепции. Углубленное изучение Аппаратом Уполномоченного положений этого документа показало, что многие из них носили практически невыполнимый и оторванный от реальности характер, решение наиболее проблемных вопросов не предусматривалось, а накопленный правозащитным сообществом опыт, в том числе международный, учтен не был.

Перед уголовно-исполнительной системой ставились нереализуемые задачи перепрофилирования большей части исправительных колоний в учреждения тюремного типа без выделения на эти цели необходимых бюджетных ассигнований. Концепция практически не уделяла внимания вопросам соблюдения прав человека в следственных изоляторах и исправительных учреждениях.

В рамках работы совместной с Минюстом России рабочей группы были согласованы предложения по внесению изменений и дополнений в проект распоряжения Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года".

В дальнейшем они были учтены при издании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2015 года N 1877-р об утверждении изменений, которые вносятся в Концепцию.

В число принятых Правительством Российской Федерации в том или ином виде предложений Уполномоченного входят порядка 50 конкретных требований к соблюдению прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей.

Их реализация потребует не только переработки приказов Минюста России, но и внесения значительных изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (далее - УИК РФ). При этом в дальнейшем целесообразно полностью переработать Уголовно-исполнительный кодекс, так как за 19 лет существования он претерпел множество изменений, что негативно отразилось на целостности документа (целый ряд статей внутренне противоречат друг другу). Вопросы, связанные с переработкой Уголовно-исполнительного кодекса, будут решаться при содействии Уполномоченного в 2016 году.

Отдельные вопросы совершенствования законодательства в сфере уголовно-исполнительной системы отражены в разделе 3.2. Доклада.

Переписка осужденных с органами, контролирующими деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы

В 2015 году Уполномоченному продолжали поступать жалобы осужденных на невозможность отправления корреспонденции из исправительных учреждений в суд и прокуратуру для защиты нарушенных прав и свобод в случаях отсутствия работы и средств на лицевом счете. УИК РФ устанавливает порядок направления корреспонденции осужденными исключительно за счет собственных средств, что не позволяет осужденным реализовать право защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (статья 45 Конституции РФ) и право на правосудие (статья 46 Конституции РФ), так как они поставлены в зависимость от наличия имеющихся денежных средств на лицевых счетах.

Несмотря на большое количество обращений Уполномоченного (12) в различные государственные органы, на протяжении более четырех лет указанные проблемы не находят своего разрешения. Минюст России и ФСИН России связывают затруднения с почтовыми отправлениями осужденных с отсутствием целенаправленного финансирования для покрытия этих расходов. При этом особо отмечается, что законодательное урегулирование проблемы о беспрепятственном направлении жалоб в надзирающие и контролирующие органы может нанести серьезный ущерб бюджету.

Однако пункт 4 части I Европейских пенитенциарных правил устанавливает невозможность ущемления прав человека при лишении свободы из-за тех или иных финансово-экономических трудностей государства.

Отрицательный ответ Минюста России на повторное обращение Уполномоченного в целях урегулирования неоправданно затянувшегося вопроса побудил принять решение о разработке законопроекта, обеспечивающего соблюдение указанных прав осужденных и удовлетворяющего все заинтересованные стороны.

Предложения Уполномоченного для внесения в Концепцию, направленные в том числе на обеспечение права осужденных на беспрепятственную отправку обращений, жалоб и заявлений за счет средств учреждений уголовно-исполнительной системы, нашедшие отражение в Докладе Уполномоченного за 2014 год, остаются на его контроле до настоящего времени.

Нарушение права на общение: отсутствие контактов с близкими и родственниками

УИК РФ в первоначальной редакции предусматривал, что осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены. Исключение допускалось при отсутствии по месту жительства или по месту осуждения исправительного учреждения соответствующего вида или невозможности размещения осужденных в имеющихся исправительных учреждениях, а также в отношении отдельных категорий осужденных. Непропорциональное распределение исправительных учреждений (в части их специализации) относительно территорий и, соответственно, численности населения привело к неравномерному распределению осужденных. Это вызывало значительное переполнение ряда учреждений и, как следствие, рост жалоб в контролирующие и надзирающие органы.

С начала действия УИК РФ (1997 год) его статья 73 "Места отбывания лишения свободы" неоднократно подвергалась изменениям, вследствие чего первоначальные концептуальные положения Кодекса оказались практически исключены.

При отсутствии в субъекте Российской Федерации, в котором осужденные к лишению свободы проживали или были осуждены, исправительного учреждения соответствующего вида или отсутствии в них мест осужденные направляются в исправительные учреждения, расположенные на территории другого субъекта.

Таким образом, ведомственные интересы вступили в явное противоречие с интересами самих осужденных и их родственников, которые вынуждены преодолевать по несколько тысяч километров и нести бремя неоправданных расходов во имя встречи с близкими людьми, что не способствует сохранению или возобновлению социальных связей осужденных и закономерно вызывает большое количество обоснованных жалоб как от осужденных, так и от их родственников.

В сентябре 2015 года по инициативе Уполномоченного распоряжением Правительства РФ в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года включено требование, касающееся выработки алгоритма направления и перевода осужденных к лишению свободы с учетом состояния здоровья и других обстоятельств в исправительные учреждения, расположенные по месту жительства осужденного на момент совершения преступления.

Содержание в СИЗО сверх лимита

В 1996 году в заключении по заявке Российской Федерации на вступление в Совет Европы было официально указано на необходимость улучшения условий содержания осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. В частности, было предписано безотлагательно привести в надлежащее состояние по сути нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах. Необходимость запрета на содержание в федеральных казенных учреждениях подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений сверх установленного лимита мест возникла давно.

В 2015 году, депутат Государственной Думы ФС РФ В.С. Золочевский обратился к Уполномоченному с просьбой поддержать законопроект, касающийся условий размещения в местах содержания под стражей. Уполномоченный признает бесспорное значение данной законодательной инициативы. Необходимость принятия законопроекта, помимо его содержательной стороны, обусловлена также близостью окончания реализации федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)", которая направлена на приведение условий содержания лиц, заключенных под стражу и осужденных к лишению свободы, в соответствие с требованиями российского законодательства, основополагающими принципами и нормами международного права.

В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направлены предложения Уполномоченного по доработке проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 23 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", предполагающего неукоснительное соблюдение прав лиц, находящихся в следственных изоляторах.

Нет - "резиновым камерам"

Трагедия в следственном изоляторе N 1 УФСИН России по Ульяновской области потрясла общественность. В Федеральном казенном учреждении, предназначенном для содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в одноместных камерах малой площади люди погибли от пожара, возникшего при проведении ремонтных работ. Как показала проверка, загорание произошло в "резиновой камере", оборудование которой, по утверждению сотрудников ФСИН России, необходимо для содержания так называемых "буйных" лиц.

В Генеральную прокуратуру Российской Федерации направлен запрос Уполномоченного о соответствии требованиям закона камер для временной изоляции осужденных и лиц, содержащихся под стражей.

В своем ответе Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации сообщил, что создание в СИЗО и тюрьмах подобных камер для временной изоляции не предусмотрено Федеральным законом от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", в связи с чем Министру юстиции Российской Федерации было предложено инициировать внесение соответствующих дополнений в федеральное законодательство.

Уполномоченный также обратился в ФСИН России с просьбой решить вопрос о ликвидации карцеров и одноместных камер площадью менее шести квадратных метров, расположенных в полуподвальном помещении СИЗО-1, а также проверить учреждения ФСИН России на предмет реального использования подобных камер. В ответе ФСИН России сообщалось, что вопрос оборудования карцеров прорабатывается в соответствии с нормами проектирования следственных изоляторов и тюрем ФСИН России. При этом ФСИН России направил в Минстрой России на экспертизу и утверждение новый проект свода правил "Нормы проектирования следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы".

В связи с тем, что к Уполномоченному поступает большое количество жалоб на несоответствие условий содержания в следственных изоляторах и исправительных учреждениях ФСИН России требованиям уголовно-исполнительного законодательства и международным стандартам, Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации было направлено обращение с просьбой представить Уполномоченному проект указанного документа для изучения.

Анализ действующих норм проектирования следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы показал, что в основном они не нарушают права лиц, содержащихся в следственных изоляторах, однако на практике данные нормы не всегда соблюдаются. В частности, в них присутствует регламентация не соответствующих закону камер для временной изоляции осужденных и лиц, содержащихся под стражей.

Применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия в местах лишения свободы

В сентябре 2014 года в правозащитном сообществе вызвал множество обоснованных протестов законопроект, устранявший цивилизованные ограничения, установленные относительно порядка применения физической силы и палок в специальных закрытых государственных учреждениях и предоставлявший сотрудникам УИС исчерпывающие полномочия для избиения лиц, находящихся в местах лишения свободы, а также освобождавший их от ответственности. Инициатором внесения изменений и дополнений в законодательство стало Министерство юстиции Российской Федерации, регулирующее вопросы применения физической силы и специальных средств в учреждениях УИС. Правительство России внесло проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" в Государственную Думу ФС РФ. В связи с этим Уполномоченный направил в Правительство Российской Федерации обращение о недопустимости внесения в законодательство изменений, значительно ухудшающих положение осужденных. В результате по поручению Правительства Минюст России в процессе доработки согласовал текст законопроекта с Уполномоченным, однако в Госдуму он был вновь внесен в первоначальной редакции. По состоянию на 18 декабря 2015 года рассматриваемый вопрос в полной мере не разрешен.

Согласно Европейским пенитенциарным правилам, персонал пенитенциарного учреждения может применять силу против заключенных только в качестве крайнего средства в случае самообороны, пресечения попытки побега, активного или пассивного физического сопротивления. ФСИН России уже давно использует европейские стандарты при проведении проверок нарушения прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в случае применения к ним физической силы и специальных средств, однако этот многолетний позитивный опыт проигнорирован.

Разработчики законопроекта предложили прямо противоположное, стремясь наделить персонал учреждений УИС правами полицейских, которыми те наделяются при оказании противодействия террористам. Стандарты ЕСПЧ требуют от России, как от страны-участницы, проведения проверок по всем случаям применения физической силы и специальных средств. Заключенные находятся в уязвимом положении и их возможности по защите своих прав нельзя сравнивать с потенциалом граждан, находящихся на свободе. Действующий в настоящее время Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", видимо, учитывал эту особенность, равно как и ограниченные возможности осужденных по дезорганизации деятельности исправительных учреждений по сравнению с широтой средств за их пределами.

С момента начала становления гражданского общества не возникало сомнений в том, что сотрудники УИС были скованны чрезмерно жесткими требованиями закона. Даже в случае массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка физическая сила, специальные средства и оружие в местах лишения свободы не применяются.

В проекте предлагается применять физическую силу, специальные средства и оружие в составе подразделений или групп, что целиком снимает персональную ответственность за неправомерное насилие. Членам таких подразделений (групп) предлагается беспрекословно руководствоваться приказами и распоряжениями руководителя подразделения (группы).

Использование резиновых дубинок подразделениями (группами) специально обученных сотрудников УИС, являясь карательным по своей природе, не способствует исправлению осужденных.

Вызывает обеспокоенность и новый перечень случаев, когда сотрудник УИС вправе применять физическую силу и не несет ответственность за причиненный вред.

Ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей по обеспечению режима сотрудникам УИС предлагается компенсировать правом применять физическую силу в отношении осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Реализация предложенного проекта в случае принятия будет означать carte blanche сотрудникам УИС на избиение осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также иных лиц по любому поводу. Закон не содержит перечня требований сотрудника УИС, невыполнение которых является противоправным, и по умолчанию предполагается, что законность требований определяется на его усмотрение, то есть произвольно. Таким же образом, согласно законопроекту, должно приниматься решение о применении специальных средств.

Также не имеют нормативно-правовых дефиниций понятия "неправомерное сопротивление" или "неправомерное неповиновение". Следовательно, в случае принятия законопроекта с такими формулировками, сотрудники УИС будут вправе произвольно определять, какие поступки осужденных и лиц, содержащихся под стражей, попадают под неправомерное неповиновение и (или) сопротивление. Предлагаемые к внесению в статью 28 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" изменения наделяют сотрудников УИС правом применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие безотносительно к их специализации, то есть даже тех сотрудников, которые в соответствии с должностными обязанностями не находятся в прямом взаимодействии с осужденными и лицами, содержащимися под стражей, или по должностной этике не должны участвовать в карательных мероприятиях или вмешиваться таким способом в разрешение конфликтов (юристы, финансисты, воспитатели, медики).

Условно-досрочное НЕосвобождение

Одним из проявлений принципа гуманизма является условно-досрочное освобождение, избавляющее лицо от дальнейшего отбывания наказания. УДО способствует возвращению осужденных в общество и является одним из самых эффективных способов предупреждения рецидива преступлений, одновременно поддерживая порядок в исправительных учреждениях.

Между тем в 2015 году количество обращений к Уполномоченному по вопросам УДО не снижалось. Осужденным непонятны критерии принятия судами решений, которые, как отмечается, непредсказуемы, поскольку зачастую не обусловлены конкретными обстоятельствами, в том числе положительными характеристиками и поощрениями администраций исправительных учреждений.

При принятии решений судьи ссылаются на тяжесть преступления, совершенного осужденным, недоказанность исправления, а также недостаточность срока, отбытого им для исправления.

Последние три года характеризуются снижением и общего числа рассмотренных судами ходатайств об УДО, и решений об их удовлетворении, причем происходит это на фоне проблемы с трудоустройством в местах лишения свободы.

Принимая во внимание пример существования квоты на УДО, установленной председателем областного суда одного из субъектов Российской Федерации, обозначенная тенденция ведет к развитию судейского произвола.

Российское законодательство и, соответственно, правоприменительная практика не вполне отвечают критериям применения УДО, содержащимся в Рекомендации N Rec (2003) 22 Комитета Министров Совета Европы "Об условно-досрочном освобождении": решение должно быть готово к моменту, когда заключенный отбыл минимальный период наказания; при этом критерии для освобождения должны быть очевидными и ясными, применяться таким образом, чтобы могли быть освобождены все заключенные, которые соответствуют минимальному уровню безопасности и могут стать законопослушными гражданами; обязанность доказывания того, что заключенный не соответствует таким критериям, должна возлагаться на государственные органы и только при исключительных обстоятельствах условно-досрочное освобождение может быть отложено.

В соответствии со статьей 79 УК РФ лицо, отбывающее уголовное наказание в виде содержания в дисциплинарной воинской части, принудительных работ или лишения свободы, подлежит условно-досрочному освобождению, если судом будет признано, что для своего исправления оно не нуждается в полном отбывании назначенного наказания, а также возместило вред (полностью или частично), причиненный преступлением, в размере, определенном решением суда. Суд учитывает поведение осужденного, его отношение к учебе и труду в течение всего периода отбывания наказания, в том числе имеющиеся поощрения и взыскания, отношение осужденного к совершенному деянию и то, что осужденный частично или полностью возместил причиненный ущерб или иным образом загладил вред, причиненный в результате преступления, а также заключение администрации исправительного учреждения о целесообразности его условно-досрочного освобождения. В отношении осужденного, страдающего расстройством сексуального предпочтения (педофилией), не исключающим вменяемости, и совершившего в возрасте старше восемнадцати лет преступление против половой неприкосновенности несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцатилетнего возраста, суд также учитывает применение к осужденному принудительных мер медицинского характера, его отношение к лечению и результаты судебно-психиатрической экспертизы.

Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года предусматривает совершенствование мотиваций осужденных к законопослушному поведению, влекущему изменение условий отбывания наказания и вида исправительного учреждения, УДО или замену не отбытой части наказания более мягким видом наказания, совершенствование порядка участия администрации исправительных учреждений в реализации механизмов условно-досрочного освобождения и замены не отбытой части наказания более мягким видом наказания с учетом поведения и личностных характеристик осужденных.

Однако требования, которым должен соответствовать осужденный для условно-досрочного освобождения, не соответствуют критериям очевидности и ясности, что не только продолжает создавать препятствия для УДО, но и обусловливает предпосылки для коррупции.

Примером произвольных решений об УДО может послужить условно-досрочное освобождение "фигурантки" по делу, получившему наименование "Рособоронсервис", гражданки Е.Н. Васильевой.

С учетом высокой негативной общественной оценки сложившейся ситуации с условно-досрочным освобождением Уполномоченный не может остаться в стороне и принимает действенное участие в решении назревших проблем УДО.

В Комитет Совета Федерации по Конституционному законодательству и государственному строительству направлено положительное заключение Уполномоченного на проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", подготовленного в целях совершенствования системы условно-досрочного освобождения лиц, осужденных к лишению свободы.

На заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека в субъектах России 5 июня 2015 года был приглашен Заместитель Председателя Верховного Суда России. По его предложению представители Уполномоченного были включены в рабочую группу Верховного Суда Российской Федерации в целях изучения судебной практики об освобождении от наказания в связи с болезнью, а также по вопросам, возникающим при рассмотрении ходатайств об условно-досрочном освобождении осужденных от наказания, а также для подготовки изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 года N 8 "О судебной практике условно-досрочного освобождения от отбывания наказания, замены не отбытой части наказания более мягким видом наказания".

С учетом позиции Уполномоченного, выраженной в ряде обращений, принято важнейшее Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации, ориентированное на либерализацию сложившейся судебной практики в области применения УДО.

Контроль за соблюдением прав человека в местах лишения свободы Крымского федерального округа

Основное содержание обращений о нарушениях прав человека в учреждениях УИС Крымского федерального округа составляли просьбы оказать правовую помощь, помочь в розыске родственников, а также содействовать в отправке для отбывания наказания на Украину. Кроме того, в 2015 году решались вопросы, связанные с просьбами заявителей или их родственников о возвращении осужденного для отбывания наказания на территорию Крыма, а также жалобы на неудовлетворительные условия отбывания наказания в учреждениях УИС Крыма.

В ходе выезда в Крым в марте 2015 года, поступили обращения от пятерых заключенных под стражу, этапированных с Украины до воссоединения Крыма с Россией в целях проведения следственных действий в СИЗО-1 Симферополя, с жалобами на длительное содержание в учреждении. От следственных и правоохранительных органов Украины в течение года поручений о проведении следственных действий, других документов относительно правового статуса этих лиц не поступало, оснований для их дальнейшего содержания под стражей не имелось.

Для решения этой проблемы были проведены встречи с руководителями прокуратуры Республики Крым, Следственного Управления Следственного Комитета России по Республике Крым, УФСИН России по Республике Крым и городу Севастополю, по результатам которых руководству СИЗО-1 Симферополя было рекомендовано использовать возможности, предоставляемые статьями 49 и 50 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". Указанные лица были освобождены 13 апреля 2015 года.

Осуществлялось взаимодействие с уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека по вопросам, касающимся прав граждан Украины, проживавших в Крыму или находившихся в местах принудительного содержания на полуострове.

В связи с обращением уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека в защиту прав заключенного под стражу К. был осуществлен выезд в СИЗО-1 Симферополя и на месте изучены условия его содержания, а также ситуация с предоставлением ему медицинских услуг. Были получены ответы из прокуратуры Республики Крым, Следственного управления СКР по Республике Крым, от крымского уполномоченного по правам человека, а также Военно-следственного управления по Черноморскому флоту. Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека был проинформирован о результатах проверки жалобы К.

Анализ ситуации с соблюдением прав человека в Республике Крым и городе Севастополе свидетельствует о наличии ряда серьезных проблем в учреждениях полуострова, требующих оперативного разрешения.

В частности, в декабре 2015 года в единственном следственном изоляторе Симферополя при лимите наполнения 817 человек содержалось 1 532 человека (187%), среди которых - семь осужденных, сохранивших гражданство Украины и требующих их передачи для отбывания наказания в это государство.

Несмотря на принимаемые меры (условно-досрочное освобождение, амнистия 2015 года, дифференцированный подход к избранию меры пресечения в виде заключения под стражу), наблюдается дальнейшая устойчивая тенденция к росту наполнения названного учреждения.

За весь период эксплуатации здания СИЗО Государственной пенитенциарной службой Украины (1991-2014 годы) не принималось необходимых мер для приведения зданий и сооружений изолятора в соответствие с элементарными требованиями пригодности для нахождения в них людей. Здание СИЗО находится в аварийном состоянии и не пригодно для содержания людей, а также проведения в нем следственных действий и фактически является местом массовых нарушений прав человека.

Кроме того, имеются проблемы с обеспечением медицинской помощью обвиняемых и осужденных, комплектованием медицинского персонала; значительная часть медоборудования полностью исчерпала свой ресурс и находится в нерабочем состоянии.

В учреждении в аварийном состоянии находятся электросети, водопроводная и отопительная системы, канализация. В камерах нет приточно-вытяжной вентиляции. Требуется незамедлительная замена и установка дополнительного санитарно-технического оборудования, коммуникационных систем, автоматической пожарной сигнализации, электрической проводки. В ряде камер и карцере условия содержания приближаются к пыточным. Камеры карцера находятся в непригодном для содержания граждан полуподвальном помещении. Элементарные санитарно-противоэпидемические требования в них не соблюдаются. В ряде камер рядом с трубами, покрытым конденсатом, проходит электропроводка в виде скруток из старых, недостаточно изолированных проводов, что может привести к поражению электротоком. Камеры изолятора оштукатурены "под шубу", что в Российской Федерации отменено более 20 лет назад.

В ходе выезда группы руководящих сотрудников Аппарата Уполномоченного в декабре 2015 года в Крым, в СИЗО-1 эти факты были уточнены и задокументированы.

По имеющейся информации, ФСИН России принимает определенные меры по улучшению ситуации. В частности, запланировано строительство нового СИЗО на 366 мест на небольшой территории ИК-1 УФСИН России по Республике Крым и городу Севастополю.

Ситуация в СИЗО-1 Симферополя является лишним подтверждением необходимости ускорения принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта, предусматривающего введение кратного зачета времени содержания в следственных изоляторах при определении реального срока отбывания наказания осужденными в исправительных и воспитательных колониях.

Соблюдение прав инвалидов в местах лишения свободы

В 2015 году была продолжена деятельность Уполномоченного, связанная с защитой прав инвалидов, содержащихся в местах принудительного содержания.

С руководством Минтруда России 3 февраля 2015 года проведено совещание по вопросам реализации принятого по инициативе Уполномоченного Федерального закона, который устранил пробелы, выявленные в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ).

Статья 15 "Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур" Федерального закона N 181-ФЗ, требования которой значительно расширены в новой редакции, обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (в объеме установленных полномочий), а также любые организации независимо от их организационно-правовых форм обеспечивать инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) необходимые условия жизнеобеспечения, что в полной мере имеет отношение к учреждениям и органам, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы. Кроме того, статья 101 УИК РФ дополнена частями шестой и седьмой о порядке и сроках освидетельствования и переосвидетельствования осужденных, а также о порядке обеспечения условий для проведения реабилитационных мероприятий.

Порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи устанавливается федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, исходя из финансовых возможностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организаций.

Изменения, внесенные в Концепцию и касающиеся обеспечения прав инвалидов, подготовленные Уполномоченным, были утверждены Правительством Российской Федерации.

Министру юстиции Российской Федерации направлены предложения Уполномоченного по созданию благоприятных условий и комфортной среды жизнеобеспечения для инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья в учреждениях УИС, подготовленные во исполнение Поручения Президента РФ (по итогам встречи с членами Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека).

Право на освобождение в связи с тяжелой болезнью

По результатам правового анализа жалоб на решения органов правосудия об отказе в освобождении осужденных от отбывания наказания в связи с болезнью, Уполномоченным отмечены не предусмотренные законом формулировки обоснования отказа: "не встал на путь исправления", "не посещает мероприятия воспитательного характера, не раскаялся в содеянном", "самостоятельно себя обслуживает, в посторонней помощи не нуждается", "большой не отбытый срок наказания".

Правовая конструкция статьи 81 УК РФ, равно как и статьи 175 УИК РФ, не предполагают учета каких-либо дополнительных сведений при вынесении судом решения об освобождении осужденного от отбывания наказания в связи с болезнью. Основанием для освобождения является наличие болезни, входящей в перечень, если стационарное лечение не дало положительных результатов. Между тем в истекшем году к Уполномоченному продолжали поступать жалобы осужденных на постановления судов об отказе в освобождении от отбывания наказания по болезни, в которых отмечалось, что суды, как это ни парадоксально, при принятии решения подчас не видят различия между правопослушным поведением и болезнью. Например, по данным Верховного Суда РФ, только за первое полугодие 2015 года судами общей юрисдикции первой инстанции удовлетворено всего 740 (23%) из 3 170 рассмотренных ходатайств. Закрывая глаза на нравственные и физические страдания заключенных, органы судебной власти перечеркивают принцип гуманизма и подрывают идею ценности человеческой жизни.

Один из последних таких случаев касается умершего К., жалоба которого 28 сентября 2015 года коммуницирована ЕСПЧ. С 2012 года гражданин К. отбывал тринадцатилетний срок в исправительном учреждении ГУФСИН России по Челябинской области. В период исполнения наказания у осужденного был выявлен рак предстательной железы, прогрессирование метастазы в паховые лимфатические узлы. Такой диагноз подпадает под Перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания, утвержденный постановлением Правительства России. По выводам медицинской комиссии, К. имел право на освобождение от наказания, поскольку ввиду тяжелого заболевания и отсутствия необходимых медицинских препаратов состояние его здоровья не было стабильным. Однако Металлургический районный суд Челябинска и Челябинский областной суд отказали в удовлетворении ходатайства об освобождении. В августе 2015 года ЕСПЧ (в соответствии с правилом 39 Регламента ЕСПЧ) потребовал от России срочно оказать медицинскую помощь осужденному. Однако 7 сентября 2015 года он скончался от заболевания, предусмотренного перечнем, в туберкулезной больнице ГУФСИН России по Челябинской области.

К искреннему сожалению Уполномоченного, подобные события в силу специфики разворачиваются столь стремительно, что предпринять эффективные меры по защите прав данной категории осужденных редко удается, тем более что достоверная информация о состоянии осужденных поступает с опозданием.

По мнению Уполномоченного, правовая природа освобождения осужденных в связи с тяжелой болезнью отлична от оснований условно-досрочного освобождения, что требует отдельного рассмотрения этого вопроса на Пленуме Верховного Суда Российской Федерации.

Взаимодействие Уполномоченного с ОНК

Координация деятельности общественных организаций, специализирующихся на защите прав граждан, составляет важнейший участок повседневной работы Уполномоченного по правам человека в России. В первую очередь это касается общественных наблюдательных комиссий (далее - ОНК), которые на практике доказали свою значительность и эффективность их деятельности, что красноречиво подтверждают статистические данные: по состоянию на 15 декабря 2015 года в Российской Федерации действовали 81 ОНК.

В соответствии с частью 1 статьи 36.1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" он осуществляет взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Кроме того, согласно части 2 названной статьи, комиссии обязаны информировать Уполномоченного о результатах своей деятельности.

Актуальность деятельности ОНК значительно возросла в связи с новым правомочием федерального и региональных уполномоченных по правам человека, возникшим вследствие внесения изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, наделившим их правом беседовать с лицами, заключенными под стражу, наедине, в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения, исполняющего наказания, или следственного изолятора видеть беседующих, но не слышать их. Казалось бы, это право очевидно следует из правовой природы института Уполномоченного, однако до внесения названных изменений оно не было закреплено за ним, хотя было предоставлено адвокатам и членам упомянутых ОНК. Теперь же свыше шестисот пятидесяти осужденных к лишению свободы на территории Российской Федерации, а также значительное число заключенных под стражу подозреваемых и обвиняемых приобрели дополнительное средство собственной правозащиты.

Но не менее важно и то, что в деле защиты прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания обозначилось поле эффективного взаимодействия трех важнейших институтов: уполномоченных по правам человека, ОНК, а также адвокатуры.

Члены ОНК многих регионов России регулярно посещают исправительные колонии, СИЗО, изоляторы временного содержания, спецприемники, выявляют нарушения прав лиц, содержащихся в местах принудительного содержания, информируют о них руководителей органов, в чьем ведении находятся места принудительного содержания, в необходимых случаях обращаются в органы прокуратуры и Следственного комитета Российской Федерации.

В 2015 году Уполномоченному было предоставлено право посещения центров временного размещения и места временного содержания лиц, претендующих или уже имеющих статус беженца, вынужденного переселенца, а также получивших временное убежище (претендующих на него), и иных специальных учреждений. Уполномоченный вправе беседовать наедине с находящимися в таких учреждениях лицами в условиях, позволяющих представителю администрации центра временного размещения, места временного содержания или специального учреждения видеть беседующих, но не слышать их, что существенно расширяет правозащитный инструментарий Уполномоченного и предмет его взаимодействия с ОНК.

Анализ эффективности института ОНК выявил места, недоступные для общественного контроля, а также мониторинга соблюдения прав человека: автотранспорт и специальные вагоны для перевозки осужденных к лишению свободы и иных лиц, содержащихся под стражей, транзитно-пересыльные пункты (ТПП) при исправительных учреждениях и СИЗО, служебные помещения органов полиции, Госнаркоконтроля России, ФСБ России и отделения судебно-психиатрической экспертизы государственных психиатрических учреждений.

Пробелы в законодательстве в части регулирования порядка посещения членами ОНК и уполномоченными мест лишения свободы в ряде регионов служат основаниями для различного рода отказов в посещении, в предоставлении документов, использовании аудио-, видео-, фототехники для фиксации фактов нарушения прав лиц, содержащихся в местах принудительного содержания, а также приборов инструментального контроля (температуры, влажности, освещенности в камерах и других помещениях). Представляется чрезвычайно важным принятие безотлагательных мер по устранению указанных пробелов в законодательстве.

Минюстом России, к сожалению, не учтены предложения Уполномоченного по организации общественного контроля за соблюдением прав лиц, конвоируемых в суды, следственные органы и к месту отбывания наказания в виде лишения свободы. Кроме того, оставлены без внимания предложения о внесении изменений в правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации по проблеме осуществления общественного контроля в конвойных помещениях судов и специальном транспорте.

Вызывает сомнения установление дополнительных оснований, по которым Совет Общественной палаты Российской Федерации может прекратить полномочия члена ОНК по соответствующему обращению общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, поскольку в случае реализации этих предложений контролируемый орган фактически получает существенные возможности влиять на состав ОНК, на позицию Общественной палаты Российской Федерации о прекращении полномочий членов ОНК через созданный им общественный совет.

Опыт работы ОНК выявил проблемы, связанные с организацией их деятельности. В первую очередь это касается материального обеспечения. ОНК не имеют возможности оплачивать поездки своих членов в учреждения, в которых необходимо провести общественный контроль, комиссии несут значительные расходы на аренду помещений, почтовые расходы, оргтехнику. В регионах решают эту проблему по-разному: ОНК материально и организационно поддерживают региональные уполномоченные по правам человека, общественные палаты, общественные организации, выделяются гранты на их деятельность. Вместе с тем очевидно, что должны быть найдены единообразные организационно-правовые формы обеспечения деятельности ОНК, исключающие возможности влиять на их деятельность, подрывать основы их независимости.

Отдельная проблема - это порядок выборов членов комиссий. Сегодня эта функция возложена на Общественную палату Российской Федерации, которая курирует вопросы, связанные с формированием и деятельностью ОНК. Смена составов ОНК носит перманентный характер, поскольку состав комиссий постоянно обновляется как по причине прекращения полномочий отдельных их членов (в 2015 году таковых было 32 человека), так и в силу окончания трехлетнего срока полномочий избранных составов комиссий в некоторых субъектах Российской Федерации. В период их ротации в 2015 году поступило 115 заявлений от объединений о выдвижении кандидатур для назначения новыми членами этих комиссий взамен уходящих, но на конец истекшего года вместо них были одобрены 83 кандидатуры.

Ротация ОНК в прежние годы показала, что должна быть выработана объективная процедура отбора кандидатов и утверждения членов комиссий, исключающая возможность проникновения в них людей, чьи личные дела впоследствии приходится разбирать на уровне Уполномоченного и Общественной палаты Российской Федерации. Примерами таких разбирательств служат нашумевшие факты исключения из состава ОНК, а также неоднократные выезды за несколько последних лет представителей федерального Уполномоченного для разрешения конфликтов, возникших внутри ОНК, действующих в Башкортостане, Ростовской, Челябинской областях и других регионах.

24 июня 2015 года Уполномоченным и Директором Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы было подписано Соглашение о реализации совместного проекта Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Совета Европы "Российские ОНК - новое поколение", который является уникальным для всех стран Совета Европы.

О необоснованном затягивании создания службы пробации в Российской Федерации

По решению Правительства вновь, до лучших времен, отложено создание службы пробации, которая позволила бы снизить уровень рецидивной преступности и нагрузку на правоохранительные органы, а также обеспечить ресоциализацию бывших осужденных, включая получение рабочих специальностей, восстановление родственных связей и формирование семей. Системы пробации эффективно функционируют в большинстве стран мира (Бельгии, Казахстане, Молдавии, Франции, ФРГ и других).

На необходимость создания службы пробации дважды совсем недавно указывало само Правительство Российской Федерации в своих распоряжениях. Еще в 2011 году распоряжением Руководителя Администрации Президента России была сформирована межведомственная рабочая группа, которая разработала пакет законопроектов о создании службы пробации. К сожалению, дальнейшее движение законопроектов было остановлено из-за необходимости выделения на эти цели бюджетных ассигнований в размере 65 миллиардов рублей.

Понимая все сложности социально-экономического положения страны, Уполномоченный предложил создать службу пробации на базе существующих уголовно-исполнительных инспекций ФСИН России, что позволило бы внедрить в их деятельность пробационные технологии и послужило бы фундаментом для полноценной службы пробации в будущем.

На основании предложения Уполномоченного о создании службы пробации в составе ФСИН России Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации рассмотреть его и предложить варианты поддержки.

В целях реализации поручения Президента Российской Федерации совместным распоряжением Уполномоченного с Руководством ФСИН России была создана рабочая группа для подготовки предложений о создании службы пробации с использованием потенциала, имеющегося в уголовно-исполнительной системе. Результатом ее деятельности стала подготовка законопроекта "О пробации в Российской Федерации", а также проектов иных необходимых нормативных правовых актов.

Для определения на месте возможности использования ликвидируемых учреждений УИС для создания на их базе центров по социальной адаптации, освобождаемых из мест лишения свободы осужденных, оказавшихся в трудной жизненной ситуации в связи с отсутствием работы и жилья, сотрудники Аппарата Уполномоченного осуществили выезды в отдельные регионы (Республики Адыгея, Коми, Алтай, Пермский край, Псковская, Самарская, Саратовская области), что в целом подтвердило позицию Уполномоченного.

Очевидно, что использование этих учреждений в новом качестве имело бы высокую социальную рентабельность, а также возможность трудоустройства сокращаемых сотрудников УИС.

К сожалению, все эти аргументы не были услышаны, и указание Президента от 30 апреля 2015 года N Пр-870 было снято с контроля в декабре 2015 года.

Предложенный Уполномоченным вариант позволил бы при относительно небольших финансовых затратах с использованием имеющихся материально-технических ресурсов системы ФСИН и совместно с заинтересованными регионами создать эффективную систему ресоциализации отбывших наказание, включая обеспечение трудовой занятостью, местом проживания и возможностью создания семьи, что резко снизило бы уровень рецидива и позволило бы уже в ближайшем будущем сэкономить куда более значительные средства.

В данном, но далеко не единственном случае в Правительстве вновь возобладал недальновидный подход: экономия на капле "воды", способной погасить "искру", приводит к миллиардным тратам на тушение разгорающихся от разного рода "искр" социальных и иных "пожаров", а также к не предотвращенным вовремя человеческим трагедиям.

2.4. Политические права и свободы

Нарушения прав журналистов

Уполномоченный по правам человека фиксирует нарушения прав журналистов на территории Российской Федерации, в том числе связанные с нарушением права на свободу передвижения, неприкосновенности личности и частной собственности, а также с причинением вреда здоровью. Учитываются случаи, когда нарушение связано именно с профессиональной деятельностью. Случаи, когда не установлена точная связь между правонарушением и журналистской деятельностью потерпевшего, а также когда нарушение обусловлено личными, бытовыми и другими мотивами, не фиксируются.

В 2015 году был зафиксирован 21 случай нарушения прав журналистов. Чаще всего журналисты подвергались нападениям в ходе создания видеосюжетов и репортажей о потенциально незаконной деятельности представителей власти и бизнеса, а также при попытках проникнуть на охраняемые территории. Вторая распространенная проблема связана с учинением препятствий к доступу журналистов на судебные заседания, избирательные участки, заседания министерских коллегий и т.д.

Наряду с довольно тревожной статистикой нарушений прав журналистов на территории Российской Федерации необходимо отметить следующий положительный фактор: по данным международной правозащитной организации "Репортеры без границ", в России за 2015 год не произошло ни одного случая гибели журналиста или сотрудника СМИ в связи с их профессиональной деятельностью (речь идет о случаях, когда взаимосвязь между убийством и профессиональной деятельностью четко прослеживалась), что позволило России на фоне повсеместного ухудшения ситуации с соблюдением прав представителей прессы в мире попасть в список относительно благоприятных для журналистов стран.

Но это далеко не повод для самоуспокоения, поскольку журналистское сообщество продолжает подвергаться давлению, скрытым и явным угрозам, изощренным попыткам воспрепятствования исполнению своего профессионального долга как внутри страны, так и за ее пределами.

При этом проблема охраны и защиты жизни и здоровья представителей прессы в мировом масштабе, в том числе и российских журналистов, становится как никогда острой из-за распространения террористических угроз. Как сообщает Комитет по защите журналистов, в 2015 году в мире было убито в связи с профессиональной деятельностью по меньшей мере 69 журналистов, что превышает показатели предыдущего года. За убийство 28 из 69 человек взяли на себя ответственность организации "Исламское государство" и "Аль-Каида", запрещенные законом на территории Российской Федерации. Большинство жертв освещали темы политики, войн и прав человека. Складывающаяся в мире ситуация влечет для государств, включая Россию, необходимость уделять больше внимания гарантиям свободы массовой информации, в особенности тем, которые касаются защиты жизни и здоровья журналистов в ходе осуществления ими своей профессиональной деятельности. Некоторые шаги в данном направлении были предприняты, но их в сложившихся условиях явно недостаточно.

С проблемой защиты прав журналистов в последнее время сближается проблема признания, охраны и защиты прав блогеров. Правовой статус блогера получил отражение на уровне федеральных законов в 2014 году, критическая оценка которых по ряду позиций была отражена в Докладе Уполномоченного за предыдущий год. Регулирование коснулось блогеров, доступ к сайтам/страницам которых составляет более трех тысяч пользователей в течение суток. Вместе с тем регулирование оказалось диспропорциональным: для блогеров закон закрепляет специальные обязанности и запреты (в том числе обязанности, предусмотренные законодательством о средствах массовой информации) вкупе с правами, которые, по сути, не имеют специального характера, а присущи любому человеку. В целях преодоления указанной диспропорции в марте 2015 года в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий наделение блогеров правами журналистов, однако проблема наделения блогеров специальными правами так и не была решена. Такие правомочия не обязательно должны быть идентичны правомочиям журналистов, но они должны создать для блогеров адекватные условия с учетом специфики их деятельности.

Нарушения прав журналистов в России в 2015 году

18 декабря корреспондента польского издания Gazeta Wyborcza в Москве Вацлава Радзивиновича лишили аккредитации для работы в России.

18 декабря в МИД РФ сообщили, что корреспондент польского издания Gazeta Wyborcza в Москве В. Радзивинович, которому объявлено решение о лишении аккредитации, должен покинуть Россию в течение месяца. Официальный представитель МИД России М. Захарова назвала лишение аккредитации Радзивиновича вынужденной мерой, подчеркнув, что за границей должны понимать последствия гонений на сотрудников российских СМИ.

Решение России стало ответом на то, что МИД Польши 24 октября 2014 года аннулировал журналистскую аккредитацию внештатного корреспондента МИА "Россия сегодня" Л. Свиридова. Его аккредитация ежегодно продлевалась в МИД Польши, однако по неизвестным причинам в октябре 2014 года Агентство внутренней безопасности выступило с представлением в МИД Польши о ее аннулировании.

2 декабря съемочную группу "России-24" избили во время интервью с мэром Улан-Удэ.

Следственное управление СК РФ по Бурятии ознакомило журналистов с результатами проверки, проведенной по следам конфликта между мэром Улан-Удэ А. Голковым и журналистом ТРК "Россия 24" А. Колом.

А. Кол и А. Голков написали друг на друга заявления о возбуждении уголовных дел. Корреспондент ТРК "Россия 24" - о воспрепятствовании журналистской деятельности и причинении ему и оператору побоев сотрудниками мэрии Улан-Удэ. А градоначальник - о применении к нему насилия со стороны корреспондента. Вывод следствия - "ни в действиях мэра, ни в действиях корреспондента не обнаружено признаков преступления, предусмотренного статьей 116 УК РФ (Нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль)".

24 ноября в Санкт-Петербурге совершено нападение на общественного деятеля и ведущего передачи "Фонтанка. Офис" А. Холодова. Расследование дела взял под контроль глава ГУ МВД С. Умнов.

20 ноября двух корреспондентов ИД "Коммерсантъ" Д. Коротаева и Г. Туманова сотрудники органов безопасности задержали в Махачкале во время съемок намаза в мечети.

1 сентября журналисты телеканала РЕН ТВ подверглись нападению возле дома главы администрации Дмитровского муниципального района Московской области В. Гаврилова.

Как передает с места событий корреспондент программы "Экстренный вызов - 112", неизвестные разбили дорогую телекамеру. Все происходило на глазах у полицейских. Стражи порядка никак не отреагировали на правонарушение, в ответ на обращение к ним с просьбой принять меры к хулиганам и зафиксировать преступление, предусмотренное статьей 167 УК РФ (умышленная порча или уничтожение имущества) заявили, что у них "другие функции". Информации о заявлении в полицию нет.

21 августа в Ставропольском крае совершено нападение на журналистов телерадиокомпании ГТРК "Ставрополье" во время съемок сюжета о незаконной добыче полезных ископаемых на территории одного из карьеров Кочубеевского района.

Кочубеевская прокуратура проверила песчаный карьер, возле которого произошло нападение на съемочную группу ГТРК "Ставрополье".

Установлено, что разработку карьера ведет ООО "КубаньАгроСервис". При этом еще в апреле 2015 года министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края отозвало у компании лицензию. Тем не менее необходимые работы по ликвидации или консервации объектов деятельности на участке недр не произведены, в связи с чем, и.о. прокурора Кочубеевского района директору указанной организации внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства.

В ходе проверок также установлено полное бездействие со стороны администрации Барсуковского сельсовета, которая не приняла мер к проведению проверок по соблюдению земельного законодательства, выявлению нарушений и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

8 августа произошло нападение на журналистов съемочной группы "Ревизорро" в кафе "Виктория" в Салехарде.

В полицию обратилась сама ведущая программы, Е. Летучая, по факту воспрепятствования законной деятельности журналиста. Кроме того, съемочной группой телеканала "Пятница" был подан иск в УМВД России по ХМАО - Югре по статье 116 "Побои". Оба иска были объединены в одно общее дело, которым в настоящее время занимается СК России.

4 августа в редакции крымско-татарской газеты "Янъы дюнья", расположенной в Симферополе, неизвестные устроили погром. Ущерб составил 81 тысячу рублей.

Крымские власти пообещали оказать материальную помощь газете. Вопрос с газетой "Янъы дюнья" взят на личный контроль Председателем Государственного комитета по делам межнациональных отношений и депортированных граждан Республики Крым З. Смирновым.

24 июля изданию Sports.ru пресс-комиссия Олимпийского комитета России отказала в аккредитации на Олимпиаду-2016.

15 июля в пресс-службе телеканала "Звезда" заявили, что журналисты съемочной группы телеканала были задержаны в Севастополе охраной бывшего министра обороны Украины П. Лебедева на территории его частного владения. Через некоторое время журналистов отпустили.

12 июля в столице республики Бурятия Улан-Удэ неизвестные избили оппозиционного журналиста Е. Хамаганова, главного редактора сайта Asia-Russia Today. Диагноз - сочетанная травма головного мозга и шейного отдела позвоночника. Медики заверили: жизни журналиста ничего не угрожает. Выписан давно, по крайней мере, в сентябре он уже сам уехал из Улан-Удэ. Что произошло в ту ночь, он помнит смутно. В момент поступления сам пациент все-таки утверждал, что получил травму в быту. Позже он связал инцидент именно с профессиональной деятельностью.

21 мая главного редактора журнала "Шум" П. Смоляка не пустили на заседания комиссий Законодательного собрания Ленинградской области без каких-либо объективных оснований.

13 мая сербский журналист С. Дойчинович, намеревавшийся посетить Воронеж, не смог въехать в Россию и был возвращен в Белград без объяснения причин.

13 мая К. Чулкова из "Невских новостей" и А. Ермакова из "Фонтанки.ру" судебные приставы по требованию судьи вывели с первого заседания по делу о мошенничестве гендиректора туроператора "Экспо-тур". В отношении журналистов составили протоколы об административных правонарушениях по статье 17.3 КоАП. Оба журналиста заявили, что не согласны с версией событий, изложенных в административных протоколах.

8 мая журналисты программы "Экстренный вызов 112" телеканала РЕН ТВ подверглись нападению со стороны охраны московского зоопарка во время съемок. Пресс-служба зоопарка признала вину охранников: "Мы готовы лично приехать, лично извиниться перед журналистами и купить камеру. Если вы отнесетесь к нам лояльно, мы будем очень-очень признательны".

20 апреля Волжский районный суд Саратова оштрафовал на одну тысячу рублей обозревателя местного Информационного агентства "Общественное мнение" С. Вилкова, опубликовавшего на своей странице в соцсетях карикатуру с нацистской свастикой. По его словам, суд не принял во внимание доводы защиты о том, что "пост носит антиэкстремистский характер".

5 апреля в Дагестане четверо неизвестных людей в масках напали на основателя общественного проекта "Мой Дербент", журналиста В. Стародубца. Дело расследуется следственным управлением ОМВД Дагестана по Дербентскому району. По словам представителя пресс-службы прокуратуры Дагестана, в связи с заявлением Стародубца о бездействии следственных органов проводится проверка.

26 марта московская полиция возбудила уголовное дело по фактам угроз журналистке радиостанции "Эхо Москвы" К. Орловой, ей предложена государственная защита в виде круглосуточной охраны.

24 марта Министр культуры РФ предложил не допускать на коллегии ведомства СМИ, которые, по его словам, "мало что понимают".

17 марта журналисту газеты "За права человека" в Балашихе не разрешили освещать работу избиркома из-за учредителя-"иностранного агента".

7 марта журналист "Эхо Москвы" С. Пархоменко заявил в полицию, что ему угрожают убийством. В связи с многочисленными угрозами в адрес С. Пархоменко возбуждено уголовное дело по статье "угроза убийства".

На контроле у Уполномоченного находится ряд резонансных дел журналистов, в частности, О. Кашина, С. Резника, Ю. Мухина, А. Соколова, и др. (см. раздел 2.2.).

Нарушения прав российских журналистов за рубежом в 2015 году

18 марта двое российских телеведущих: автор фильма "Крым. Путь на Родину" А. Кондрашов, а также генеральный директор "России сегодня" Д. Киселев объявлены в Молдавии "нежелательными" персонами.

23 марта журналист, историк и сотрудник радио Sputnik А. Гаспарян депортирован из Молдавии, где он объявлен персоной нон грата.

20 апреля троим журналистам российского "ТВ-Центра" было отказано во въезде в Молдавию, а в качестве причины отказа названа "неясная цель визита". По словам корреспондента телеканала А. Широкова, трудности у съемочной группы возникли при прохождении паспортного контроля в аэропорту Кишинева.

17 мая в ходе освещения демонстрации израильских поселенцев, которые вышли на улицы Иерусалима с плакатами "Иерусалим для израильтян", съемочная группа RT Arabic подверглась нападению полиции. Полицейские вывели из строя камеру и запретили съемку, несмотря на то, что у корреспондента и оператора была аккредитация.

13 июля МИА "Россия сегодня" сообщило о закрытии счета своего британского представительства в банке Barclays. Как сообщило информагентство, официального уведомления о закрытии счета оно не получило, но представитель Barclays подтвердил закрытие в телефонном разговоре. Причина закрытия счета не называется.

7 сентября продюсера видео-агентства RT Ruptly А. Амелюшкина депортировали из Молдавии. Власти страны также изъяли у него съемочную аппаратуру.

7 сентября журналисты А. Казанников и Н. Калышева были задержаны сотрудниками пограничной службы Украины. Они изъяли у задержанных флеш-карту с репортажем.

16 сентября корреспондента "Комсомольской правды" Г. Сапожникову депортировали из Литвы.

3 октября съемочная группа российского телеканала НТВ была задержана представителями таможенной полиции аэропорта и выслана из Молдавии.

7 октября два журналиста телеканала "Россия 24" получили отказ во въезде в Молдавию, где они должны были работать на матче отборочного турнира чемпионата Европы.

15 октября в Эстонии пограничники задержали российского телекорреспондента Н. Васильева и его съемочную группу, которые снимали проходивший на Тоомпеа 14 октября митинг против миграции и направлялись обратно в Россию. У журналистов российской телерадиокомпании забрали документы, мобильные телефоны и рабочее оборудование.

23 ноября в Сирии под обстрел попала группа российских журналистов. Трое были легко ранены, один из них контужен.

19 ноября съемочная группа программы "Центральное телевидение" телеканала НТВ подверглась нападению на северной окраине Брюсселя, где искала родственников или друзей террориста, который совершил самоподрыв на стадионе "Стад де Франс" в Париже.

23 ноября по автомобилю с журналистами RT Р. Косаревым и С. Хадаей, а также корреспондентом ТАСС А. Елистратовым неизвестные в Сирии выпустили несколько ракет.

8 декабря Турция депортировала съемочную группу журналиста "России 1" А. Бузаладзе.

13 декабря российский журналист медиахолдинга "Россия сегодня" Л. Свиридов, которого без решения суда лишили вида на жительство в Польше, покинул страну.

14 декабря телеведущий канала "Культура" и автор цикла программ "Кто мы?", историк Ф. Разумовский объявлен персоной нон грата в Латвии. Его со всей съемочной группой не пропустили на территорию Латвии.

Право избирать и быть избранным

Защита избирательных прав является для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации одной из приоритетных задач, поэтому на протяжении 2014-15 годов Аппаратом Уполномоченного совместно с региональными уполномоченными проводился мониторинг избирательных кампаний на предмет соблюдения избирательных прав российских граждан. Законодательством определен закрытый (исчерпывающий) список лиц, которым предоставлено право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, на избирательных участках с момента начала работы участковых избирательных комиссий (УИК) до получения протокола об итогах голосования, вести наблюдение, освещать ход избирательного процесса.

Что касается возможностей непосредственного наблюдения за выборами со стороны Уполномоченного, то, исходя из его мандата, акцент необходимо сместить на участие Уполномоченного, сотрудников его Аппарата, а также уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в мониторинге избирательного процесса на его самых ранних стадиях, когда серьезные нарушения еще можно предотвратить или своевременно добиться восстановления нарушенных прав граждан. Именно такой подход в полной мере будет служить дополнительной гарантией реализации и защиты политических прав граждан, повысит уровень прозрачности деятельности избирательных комиссий.

13 сентября 2015 года в Российской Федерации состоялись выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в 21 регионе России; выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 11 регионах России; выборы депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в 23 регионах России.

По их итогам к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступила всего 51 жалоба на нарушение избирательных прав, но это на 18% больше, чем в 2014 году. В основном заявители выражали недовольство незаконной агитацией и фальсификацией документов в период избирательных кампаний в регионах.

Особое место занимают нарушения, связанные с применением административного ресурса. Объективная оценка данных нарушений особенно значима в целях их предотвращения в преддверии избирательной кампании в Государственную Думу Российской Федерации 2016 года, к которой будет приковано внимание общественности.

В целом необходимо отметить, что нарушения избирательного законодательства, реализованные посредством применения административного ресурса, являются сложнодоказуемыми. В этой связи актуализируется вопрос превентивности и повышения степени общественного контроля в избирательном процессе (применение веб-камер, расширение круга лиц, имеющих право осуществлять общественный контроль и др.).

Под административным ресурсом подразумевается влияние политических сил и представителей органов государственной власти, обладающих полномочиями в области организации избирательного процесса на отдельные процедуры и результаты выборов. Законодательство о выборах предполагает обязанность государственных органов и органов местного самоуправления по содействию в организации избирательного процесса (предоставление и охрана помещений для голосования, транспортных средств и технического оборудования на безвозмездной основе). Однако энтузиазм отдельных исполнителей порой переходит границы законодательства. Так, в помещении участковой избирательной комиссии N 3032 Октябрьского района Самары был обнаружен склад агитационных материалов одной из партий и наглядная агитация за одного из кандидатов.

Еще одной нишей, которая предоставляет возможность для недобросовестной политической конкуренции и использования административного ресурса в избирательном процессе является занимаемое кандидатом служебное положение. Классическим примером этого может служить исполнение обязанностей должностного лица, в выборах которого кандидат участвует (губернатора, главы муниципального образования) или обеспечение монополии в проведении агитационной кампании за того или иного кандидата (партии) высшим должностным лицом соответствующего уровня.

На "горячую линию", организованную Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в условиях подготовки и проведения единого дня голосования 13 сентября 2015 года, поступили два сообщения из Челябинска о рассылке гражданам от имени губернатора с призывом голосовать за партию "Единая Россия", а также сообщалось о размещении печатных агитационных материалов за партию "Единая Россия" на избирательных участках Челябинска. После оперативного взаимодействия сотрудников Аппарата Уполномоченного с Избирательной комиссией Челябинской области эта печатная агитация была снята.

Факт использования персональных данных без согласия граждан для рассылки агитационной продукции был подтвержден областной прокуратурой и по жалобе заявителя из Челябинской области. На организацию, издавшую агитационные материалы с персональными обращениями к избирателям, наложен административный штраф. Впрочем, Уполномоченный не считает данную историю законченной, поскольку понимает, что издательская организация получила заказ от конкретных кандидатов или партий и самостоятельно не располагала адресами избирателей. Поэтому данная организация не должна оказаться крайней, в то время, как подлинные нарушители предвыборной агитации так и остались в тени.

От имени губернатора Самарской области (без упоминания должности) также была произведена массовая рассылка писем с призывов голосовать за кандидатов "Единой России" на выборах в районные советы. Персональные данные избирателей были предоставлены Самарской областной общественной организацией содействия участию граждан в развитии местного самоуправления и ЖКХ "Гражданин". Руководитель данной организации оказался лидером еще одной общественной структуры "Атлет", которая по стечению обстоятельств обеспечивала проведение "торжественных мероприятий" с предвыборными слоганами из резервного фонда губернатора Самарской области. При этом, как отмечено в протесте прокурора Самарской области, Бюджетный Кодекс Российской Федерации не предусматривает создание резервного фонда высшего должностного лица субъекта РФ, а средства резервных фондов регионов должны направляться исключительно на финансовое обеспечение непредвиденных расходов: на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией стихийных и чрезвычайных ситуаций. Таким образом, торжественные мероприятия с предвыборной символикой были приравнены к стихийным бедствиям и оплачены из средств областного бюджета. Ответственности за данный факт, очевидным образом свидетельствующий о неприкрытом использовании административного ресурса в ущерб интересам избирателей и налогоплательщиков, никто не понес.

Одним из видов использования административного ресурса является практика применения процедуры "муниципального фильтра" на выборах глав субъектов Российской Федерации.

В единый день голосования в 2015 году "муниципальный фильтр" применялся в 21 субъекте, где состоялись выборы глав регионов. При этом процент необходимых подписей муниципальных депутатов варьировался от минимального до максимального. Минимально допустимый порог (5%) был установлен в Республике Татарстан и в Омской области. Максимальные требования по "муниципальному фильтру" устанавливались в Костромской области (8%), Кемеровской области (8%), Республике Марий Эл (9%) и Краснодарском крае (10%).

Федеральным законом ограничено лишь предельное число сдаваемых в избиркомы подписей от одного кандидата (не более 5%), а количество подписей, которые кандидаты могут резервировать в свою поддержку без передачи в избиркомы ("про запас"), не ограничено и трудно верифицируемо. Отсутствие предусмотренного в нормативно-правовых актах максимального количества необходимых для прохождения муниципального фильтра подписей депутатов может создавать благоприятную почву для недобросовестной конкуренции, когда один из кандидатов, посредством тех или иных обстоятельств ставший монополистом в получении подписей муниципальных депутатов, оставляет прочих кандидатов фактически лишенными возможности участвовать в дальнейшей предвыборной кампании.

Данная законодательная процедура на практике оказывается не лишенной недостатков. Не оспаривая конституционность норм положений Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", необходимо отметить наличие проблем в фактических механизмах их применения. Труднодоказуемым, но вполне очевидным механизмом являются "консультации" глав районов и представительных органов местного самоуправления по вопросам предоставления подписей за "нужных" кандидатов. Соответственно, остальные "самостийные" кандидаты являются нежелательными фигурами для постановки подписей за них. Латентное использование административного ресурса фактически становится препятствием для реализации активного избирательного права - быть избранным в органы власти.

Институт "муниципального фильтра", как комплекс специальных предварительных условий, несоблюдение которых позволяет исключить из избирательного процесса лиц, не имеющих достаточной поддержки избирателей, не должен использоваться ни в целях создания необоснованных преимуществ кандидатам, представляющим определенную политическую силу, ни для произвольного исключения из избирательного процесса кандидатов, находящихся в оппозиции. Аналогичной позиции придерживается Конституционный Суд Российской Федерации, выразивший ее в своем Постановлении от 24 декабря 2012 года N 32-П.

Возможно, разрешением сложившейся ситуации может стать либо наделение каждого муниципального депутата правом поддержать своей подписью одного и более кандидатов одновременно, либо определение максимально допустимого количества подписей для одного кандидата, что позволит исключить дискриминацию избирательных прав при прохождении муниципального фильтра и избежать подмены голосования процедурой поддержки выдвижения кандидата.

В средствах массовой информации в течение 2015 года публикации о возможных фактах нарушений на выборах были не редкостью. Не обладая полномочиями по проверке достоверности указанных сведений, Уполномоченный по правам человека полагает необходимым обратить внимание на важность своевременного реагирования соответствующих структур. Во многих случаях опубликованные сведения не стали предметом рассмотрения ни в избирательных комиссиях, ни в правоохранительных органах, хотя прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур обязаны систематически осуществлять мониторинг ведущих средств массовой информации субъекта Российской Федерации в целях анализа состояния законности и возможного принятия мер прокурорского реагирования. Аналогичное требование возложено и на Управление взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации в целях оперативного информирования своего руководства о нарушениях законности, чрезвычайных происшествиях и иных наиболее значимых событиях.

Ставшие известными из открытых источников Уполномоченному сведения о возможных нарушениях прав избирателей были частично озвучены в ходе заседания Центральной избирательной комиссии 9 сентября 2015 года. Часть из них не нашла своего подтверждения, как это следовало, например, из информации от избирательных комиссий Республики Татарстан и Псковской области. Вместе с тем категоричность отрицания событий, которые детально описывались в различных СМИ, вызывает определенные сомнения в достоверности утверждений об отсутствии нарушений. Ведь проверки состоялись спустя определенный период времени, по истечении которого возможные нарушения могли быть устранены - собственно, в этом и состоит цель публичной информации. В любом случае, внимание к опубликованной информации должно быть проявлено своевременно и именно теми органами власти, которые отвечают за проведение выборов и соблюдение законности. Так, Избирательная комиссия Приморского края внимательно отнеслась к информации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и вынесла решение о принятии дополнительных мер по недопущению нарушений избирательного законодательства на территории Приморского края, вплоть до возможного прекращения досрочного голосования на отдельных участках.

Уполномоченный также обращает внимание правоохранительных органов на необходимость предоставления объективной информации о результатах проверок по сведениям о нарушениях прав избирателей в разумные сроки. Так, на момент подготовки ежегодного Доклада Уполномоченному не представлены сведения о результатах проверки по сообщениям на "горячую линию" из Челябинской области о нарушениях при составлении списков избирателей, об отсутствии закрытых кабинок для голосования на избирательном участке, по сообщению избирателей города Буйнакска в Республике Дагестан об отказе включить их в списки избирателей.

К сожалению, нередко приходится сталкиваться с проблемой, когда после оглашения результатов голосования интерес к процессуальной стороне прошедших выборов стремительно угасает, и органы власти, в чью компетенцию входит надзор за "чистотой" процедуры голосования, нацелены, скорее, не на выявление правонарушений, а на их нивелирование. Понятно, что далеко не все сообщения о нарушениях избирательных прав могут быть обоснованы, но в то же время необходимо обратить внимание на полноту проверок и объективность ответов об отсутствии нарушений.

Как упоминалось выше, на протяжении 2014-2015 годов Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации совместно с региональными уполномоченными реализуется мониторинг соблюдения избирательного законодательства на территории субъектов РФ непосредственно в день голосования. В 2015 году данный мониторинг охватывал 17 регионов России: республики Коми, Марий Эл, Татарстан, Чувашию, Камчатский и Краснодарский края, Брянскую, Воронежскую, Калининградскую, Калужскую, Костромскую, Ленинградскую, Новосибирскую, Пензенскую, Ростовскую, Смоленскую, Тамбовскую области. Сотрудники Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ посещали избирательные участки при взаимодействии с органами внутренних дел на территориях субъектов Российской Федерации (от 10 - в Калининградской и Ленинградской областях до 22 - в Новосибирской области в течение дня). Аппаратом Уполномоченного была разработана специальная "Памятка для сотрудников органов внутренних дел при обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в помещениях для голосования и на территориях вокруг них в период проведения избирательных кампаний". В 2016 году на основе полученного двухгодичного опыта наблюдения на выборах Уполномоченным, совместно с региональными коллегами, предполагается провести более углубленный и широкомасштабный мониторинг предстоящей избирательной кампании.

В ходе прошедшего наблюдения за выборами получены также сведения из региональных подразделений Министерства внутренних дел относительно количества и характера поступивших в единый день голосования сообщений о нарушениях избирательных прав граждан. В основном сообщаемые сведения касались фактов незаконной агитации или подкупа избирателей отдельными кандидатами, попыток вброса заполненных или незаполненных избирательных бюллетеней, а также централизованного подвоза избирателей к местам голосования.

По установленным фактам правонарушений были приняты следующие процессуальные меры:

- составлено 11 протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.10 КоАП РФ (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах);

- составлено девять протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.16 КоАП Российской Федерации (подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах);

- составлен один протокол об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.22 КоАП Российской Федерации (незаконная выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме);

- вынесено семь определений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.10 КоАП Российской Федерации (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах);

- вынесено десять определений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.12 КоАП Российской Федерации (изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах);

- вынесено одно определение о возбуждении дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.22 КоАП Российской Федерации (незаконная выдача и получение избирательного бюллетеня).

Общая аналитическая картина нарушений избирательного законодательства была сформирована не только по итогам личных наблюдений сотрудников Аппарата и региональных уполномоченных, но и с учетом предоставленной МВД России статистики правонарушений. Согласно данной статистике, в период подготовки и проведения единого дня голосования в территориальных органах внутренних дел зарегистрировано 5 053 сообщений о правонарушениях, из которых лишь 1 081 были приняты к рассмотрению или направлены по компетенции. В результате составлено 715 протоколов об административных правонарушениях, из которых 72% (517) за незаконную агитацию (статьи 5.10-5.12 КоАП РФ), 8% (54) за подкуп избирателей (ст. 5.16 КоАП РФ), 5% (38) за уничтожение или повреждение избирательной документации (ст. 5.14 КоАП РФ). Также возбуждено четыре уголовных дела по ст. 141 УК РФ (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий) и ст. 142 УК РФ (фальсификация избирательных документов). Таким образом, правоохранительным органам удается подтвердить около одной пятой части поступающей от граждан информации о правонарушениях, остальные 80% сообщений остаются неподтвержденными или необоснованными.

По итогам мониторинга Уполномоченный полагает важным выделить следующие проблемы в реализации избирательных прав граждан:

- недостаточная информированность населения о территориальном расположении избирательных участков в связи с изменениями буквально накануне голосования (так, Уполномоченным по правам человека в Орловской области зафиксированы случаи, когда пришедшие проголосовать на привычный избирательный участок граждане только в этот момент узнавали о переносе участка в другое место);

- отсутствие достаточных условий для голосования людей с ограниченными физическими возможностями здоровья (отмечают уполномоченные по правам человека в Республике Марий Эл, в Ленинградской области и ряде других регионов);

- феноменально высокая, практически стопроцентная активность при голосовании лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах, что при сопоставлении со средней явкой избирателей в 30% вызывает определенное сомнение в добровольности волеизъявления (особо это отмечает Уполномоченный по правам человека в Иркутской области);

- практическое отсутствие наблюдателей в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания (отмечается почти во всех регионах, в которые выезжали сотрудники Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ);

- многочисленные факты выдачи бюллетеней для голосования лицам, находящихся в местах содержания под стражей, без предъявления документов, удостоверяющих личность (Республика Татарстан, Республика Коми, Тамбовская область). В этой связи необходимо обратить внимание участковых избирательных комиссий на соблюдение Постановления Правительства Российской Федерации N 391 от 2 июля 2003 года "О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме", согласно пункту "а" которого указанной категории граждан должна выдаваться справка установленной формы для предъявления на избирательном участке для получения бюллетеней и осуществления голосования.

Остается открытой проблема по обеспечено права на голосование лиц, в отношении которых принята мера пресечения в виде домашнего ареста. Настораживают также попытки руководителей ряда регионов "досрочно" избавиться от возможных конкурентов на выборах из среды своих оппонентов.

Так, 25 декабря 2015 года Глава Петрозаводского городского округа Г.И. Ширшина была отправлена в отставку решением депутатов городского Совета по мотивам ненадлежащего исполнения ею должностных обязанностей. По аналогичному сценарию в отставку был отправлен мэр Новгорода Ю.И. Бобрышев в Новгородской области, а также прекращены полномочия депутата псковского областного Собрания депутатов Л.М. Шлоссберга.

Деление должностных лиц и рядовых граждан по критерию "свои - областные" и "чужие - городские" никоим образом не способствует нормальной организации жизни в мегаполисах.

По сути, все эти "коммунальные" войны имеют своими последствиями в первую очередь, нарушения прав граждан:

- права на участие в управлении делами государства (потому что мнение людей оказывается вторичным по отношению к дележке власти);

- права на свободу слова (потому что контр-публикации оплачиваются из региональных и городских бюджетов, в то время как оппонирующая региональным руководителям пресса выдавливается на информационную обочину);

- права на достоинство личности (потому что в пылу словесных баталий публичные персоны иногда даже не замечают, что они задевают гражданское и личное достоинство жителей).

Крайне важно обратить внимание и на некоторые аспекты реформы местного самоуправления и порядка избрания глав муниципальных образований.

До недавних пор выбор порядка избрания главы муниципального образования был вопросом местной компетенции, поскольку регулировался уставами муниципальных образований.

Однако в 2014 году была проведена масштабная реформа местного самоуправления, касающаяся, в частности, и порядка избрания главы муниципального образования. В соответствии с указанными нововведениями порядок избрания главы муниципального образования теперь устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Изменениями, последовавшими в феврале 2015 года, к избранию главы муниципалитета посредством прямых выборов или из состава представительного органа была добавлена еще одна модель - местными депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Состав конкурсной комиссии при этом формируется следующим образом: половина членов назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Отдельно оговаривается, что в поселении с численностью жителей не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Таким образом, в настоящее время существует пять возможных моделей избрания глав муниципальных образований:

- глава муниципального образования избирается населением и руководит местной администрацией;

- глава муниципального образования избирается депутатами муниципалитета из своего состава и руководит местной администрацией;

- глава муниципального образования избирается населением и исполняет полномочия Председателя представительного органа муниципалитета, в этом случае местную администрацию возглавляет назначенный по конкурсу Советом депутатов муниципалитета "сити-менеджер";

- глава муниципального образования избирается депутатами муниципалитета из своего состава и исполняет полномочия Председателя представительного органа муниципалитета, в этом случае местную администрацию также возглавляет "сити-менеджер";

- глава муниципального образования избирается представительным органом муниципалитета из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

13 октября 2015 года Конституционный Суд РФ в открытом заседании рассмотрел дело о проверке конституционности частей 4, 5, 5.1 статьи 35 и частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и части 1(1) статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

По мнению заявителей, действующее федеральное законодательство предоставляет неоправданно широкие полномочия региональным законодателям. В частности, субъекты Российской Федерации не ограничены мнением местного населения в вопросе установления той или иной модели местного самоуправления. Так, заявители опасались, что при избрании глав поселений посредством конкурсного отбора представительный орган муниципального района, формирующийся путем делегирования, будет состоять из лиц, не наделенных мандатом от самого населения. В качестве примера установления регионами для конкретного муниципалитета безальтернативной модели местного самоуправления приводились оспариваемые положения закона Иркутской области. Тем самым, согласно доводам заявителей, жители Иркутска оказываются лишены права самостоятельно определить наиболее приемлемый способ избрания главы города. Исходя из этого, они просили проверить указанные положения закона на их соответствие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 12, 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 1) и 133.

Однако, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, противоречий Конституции не выявлено. Согласно Постановлению от 1 декабря 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации установил, что отличная от прямых выборов безальтернативная модель наделения полномочиями местных депутатов и главы может применяться только в отношении муниципальных районов, городских округов. Избрание главы не путем прямых выборов может быть предусмотрено также в отношении внутригородских районов с учетом сохранения единства городского хозяйства, а также отдельных городских поселений с высокой концентрацией городских функций".

В связи с рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации дела о конституционности установленного порядка глав муниципальных образований были приведены данные Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, согласно которым выборы мэров в рамках реформы отменены в 63% городских округов, в том числе в 88% крупных административных центрах, а также в 83% муниципальных районах и в 70% поселений.

Реализуя инициативы по масштабной трансформации системы органов местного самоуправления, необходимо оценить риски "вертикализации" власти. Не будет ли этот посыл в среднесрочном и долгосрочном периоде иметь более значимые негативные последствия, чем даже "заблуждение" населения относительно кандидатов, обещающих "рай на земле" в отдельно взятом муниципальном образовании, а затем эгоистично посягающих на ресурсы этого муниципалитета? Ведь выборы - это не просто совокупность юридических процедур, но и исторические уроки, в которых общество приобретает опыт влияния на принятие решений и, что самое ценное, культуру управления.

Право на свободу собраний

В 2015 году к Уполномоченному по правам человека обратились только шесть граждан в связи с нарушением их прав на свободу собраний. Удивительный статистический минимализм не только не отменяет значимости данного конституционного права, но и свидетельствует, в определенной степени, о неверии граждан в возможности влияния на решения органов власти посредством публичных акций и об опасениях по поводу последствий их публичной активности. Основания для данных опасений есть. Летом 2014 года в Уголовный кодекс Российской Федерации были внесены изменения: УК РФ был дополнен статьей 212.1, предусматривающей уголовную ответственность за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Указанным законодательным поправкам предшествовало постепенное ужесточение законодательства о свободе собраний на протяжении последних трех лет.

Так, были увеличены штрафы за нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия, введены требования для участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности. Также было введено понятие "специально отведенных мест" для проведения публичных мероприятий. В дополнение к этому региональные власти получили право устанавливать минимальное расстояние между одиночными пикетчиками (в Москве, к примеру, это расстояние составляет 50 метров). В реальной жизни трудно себе представить, что собравшиеся для публичного выражения мнения граждане тщательно отмеряют сантиметры расстановки пикетчиков, в то время как замеры расстояния между ними вполне могут быть положены в основу протоколов об административном правонарушении: "не так встали" - и вот уже люди становятся нарушителями порядка проведения публичных акций.

Если нарушения порядка организации публичных акций совершены неоднократно, то по совокупности административных правонарушений в отношении граждан могут быть возбуждены уголовные дела.

Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, если это деяние совершено неоднократно, теперь наказывается штрафом в размере от 600 тыс. до одного млн рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до трех лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок.

Первые уголовные дела по статье 212.1 УК Российской Федерации возбуждены в отношении М.И. Гальперина, И.И. Дадина и 74-летнего В.И. Ионова в связи с их участием в ряде публичных мероприятий в Москве.

Наблюдение сотрудников Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за судебными заседаниями в Басманном районном суде Москвы по рассмотрению дела в отношении И.И. Дадина показало, что суд не пошел по простому пути автоматического осуждения гражданского активиста - судом предпринимались действительные меры к выяснению обстоятельств дела, допрашивались свидетели, исследовались письменные доказательства. При этом незавершенные производством материалы административных дел по новым фактам нарушения правил проведения публичных мероприятий передавались для рассмотрения по существу в суд, в котором слушалось уголовное дело. Не исключено, что складывающаяся практика послужит примером исправления законодательных недочетов, влекущих нарушение прав человека при разбирательстве по делу.

Вместе с тем это не снимает вопрос о чрезмерной строгости наказания за неоднократное нарушение правил проведения публичных акций, при условии, что лицо ранее уже привлекалось к административной ответственности за каждое из них. По сути, за одно и то же нарушение граждане привлеклись ответственности дважды - и в административном, и в уголовном порядке, что многими экспертами, правозащитниками и гражданскими активистами воспринимается как несправедливое наказание и как угрожающий пеленг гражданским активистам.

Уполномоченный также обращает внимание, что еще в 2012 году Венецианская Комиссия высказала ряд замечаний относительно Федерального закона "О собраниях, митингах, шествиях демонстрациях и пикетированиях" в части его неполного соответствия Европейской Конвенции о правах человека, ратифицированной Российской Федерации.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Ситуацию усугубляет то обстоятельство, что по делам об административных правонарушениях наличие адвоката или защитника не является обязательным. Согласно ч. 1 ст. 25.5 КоАП РФ "для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник", а согласно ч. 2 ст. 25.5 "в качестве защитника ... к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо". По ч. 3. ст. 25.5 "полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом". Таким образом, участие адвоката (и вообще защитника) в производстве дела об административном правонарушении является факультативным, а не обязательным. Такое положение связано как с незначительной общественной опасностью противоправных деяний, относимых к административным правонарушениям и подпадающих под действие КоАП, так и (по идее) относительно мягкими наказаниями.

Более того, согласно ч. 2 ст. 25.1 КоАП дело об административном правонарушении может быть рассмотрено в суде и "в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении... если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения". Иными словами, дело может быть рассмотрено заочно (и без участия защитника или адвоката) даже в случае, если лицо, против которого оно возбуждено, выразило желание в нем участвовать, что вообще лишает его права на защиту.

Право на защиту заложено в ч. 2 ст. 48 Конституции Российской Федерации, согласно которой "каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения".

Введенная в действие статья 212.1 УК РФ в этом смысле практически лишает обвиняемого права на защиту.

Еще в большей степени принцип справедливости, устанавливаемый ч. 1 ст. 6 УК РФ и определяемый ею в том смысле, что "наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам и личности виновного", нарушается предусмотренными ст. 212.1 УК РФ мерами наказания.

Так, по данным Росстата среднемесячная заработная плата в России в 2014 году, когда была принята статья 212.1, составляла 29 960 рублей. Таким образом, минимальный штраф, предусмотренный ст. 212.1 УК РФ равный 600 тыс. рублей, составляет 20,03 среднемесячных зарплаты, а максимальный (один млн рублей) - 33,38 среднемесячных зарплат на момент принятия Федерального Закона N 258-ФЗ, внесшего статью 212.1 в Уголовный Кодекс Российской Федерации, что делает выплату указанных штрафов практически нереальной, а сами штрафы очевидно не соответствующими общественной опасности содеянного.

Еще ярче нарушение принципа справедливости выступает при сопоставлении максимально возможной по вышеуказанной статье мере наказания - лишение свободы на срок до пяти лет. Получается, что участие в несогласованных акциях представляет большую общественную опасность, чем умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112 УК РФ - до трех лет лишения свободы), истязание (ст. 117 УК РФ - до трех лет лишения свободы), развратные действия в отношении лиц, не достигших 16 лет (ст. 135 УК РФ - до трех лет лишения свободы), незаконное помещение в психиатрический стационар (ст. 128 УК РФ - до трех лет лишения свободы) или равную опасность для общества с такими преступлениями как доведение до самоубийства (ст. 110 УК РФ - до пяти лет лишения свободы); использование рабского труда (ст. 127.2 - до пяти лет лишения свободы) и почти столь же высокую опасность, как изнасилование (от трех до шести лет лишения свободы).

Уполномоченный по правам человека уделяет пристальное внимание правоприменительной практике по статье 212.1 и рассматривает возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет рассмотрения вопроса о конституционности данной статьи.

Сохраняется проблема, связанная с отказами в согласовании публичных акций со стороны органов власти без предложения альтернативных мест для проведений мероприятий и по мотивам обеспечения безопасности посторонних граждан.

Ответ Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы инициаторам акции, запланированной на 12 декабря 2015 года на Страстном бульваре и Пушкинской площади, вообще не содержал ни отказа, ни согласования, ни предложений по иным местам проведения мероприятия, а только уведомление о проведении подготовительных работ к новогоднему убранству столицы в центральной части города, что противоречит п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (с изменениями и дополнениями). На момент подготовки Доклада ответ Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы от 3 декабря 2015 года N 21-11-2849/5 оспаривается организаторами акции в судебном порядке. Уполномоченный по правам человека выражает надежду на объективное рассмотрение дела в суде.

Помимо фактора предновогоднего оформления столицы, в ответе Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы отмечалось, что "проведение демонстрации по заявленному маршруту и митинга повлечет нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, создаст помехи движению пешеходов и транспортных средств, доступу граждан к объектам инфраструктуры, нарушит права граждан, не участвующих в нем". На практике получилось следующее: собравшихся участников акции (около 100 человек) сотрудники полиции вежливо, но настойчиво стали оттеснять в сторону станции метро, вследствие чего один из выходов из подземного перехода оказался полностью заблокированным, в то время как находясь на площади, они не создавали никаких помех движению и перемещению иных лиц. Данная картина происходившего зафиксирована сотрудником Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Уполномоченный отмечает, что чрезмерная забота о безопасности посторонних граждан в связи с проведением немногочисленных акций может оказаться надуманным препятствием в реализации прав на свободу собраний. Более того, участники и очевидцы событий прекрасно понимают, что незначительное количество людей, собравшихся для публичного выражения взглядов, не создают никаких угроз для обычного хода городской жизни. И надуманность отказных формулировок только обостряет настроения людей, собравшихся выразить свою гражданскую позицию.

Так, в 2015 году Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации на основании обращения гражданина Н. обжаловал в Верховный Суд РФ состоявшиеся судебные акты о признании незаконными решения префектуры Центрального административного округа Москвы, выразившиеся в фактическом отказе в согласовании пикетов в мае 2014 года по адресу: ул. Никольская, 24. Позиция Уполномоченного базировалась на том, что решение префектуры не может быть признано обоснованным, поскольку Никольская улица отнесена Постановлением Правительства Москвы к пешеходным зонам общегородского значения. Соответственно движение пешеходов возможно по всей ее ширине, которая составляет не менее 10-15 метров. Следовательно, стационарное нахождение на данной улице в дневное время двух-пяти человек вряд ли могло угрожать общественной безопасности. К сожалению, определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2015 года Уполномоченному было отказано в передаче ходатайства для рассмотрения в заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. С уважением признавая верховенство судебной власти, Уполномоченный, тем не менее, должен отметить, что создание искусственных препятствий к публичному выражению общественного мнения и их формализованное узаконивание не способствует реализации прав граждан на свободу собраний.

Уполномоченный по правам человека считает необходимым обратить внимание на особую составляющую безопасности при проведении публичных акций - безопасность общественных отношений между социальными группами, имеющими различные мировоззренческие установки. В 2014-2015 годах обычным явлением стало участие на митингах и пикетах оппозиционного характера организованных групп людей с намерением сорвать митинг своих оппонентов. Уполномоченный с уважением относится к различным взглядам, выражаемым в рамках законодательства, и полагает нормальным участие всех граждан, независимо от их политических установок, в публичных мероприятиях. Вместе с тем нельзя не заметить избирательность мер принудительного характера по отношению к участникам акций.

В ходе массовых акций производятся временные задержания (доставка в автобусы ГУ МВД) как гражданских активистов, так и их оппонентов. Однако по окончании акций отдельные лица, как правило, с определенными опознавательными символами, выпускаются из автобусов, а в отделы внутренних дел для составления протоколов об административных правонарушениях доставляются только гражданские активисты. Полагаю необходимым во избежание недоверия к законным действиями полиции избегать избирательного характера действий по отношению к участникам акций по принципу их политической ориентации. В сегодняшних условиях это приобретает особое значение не только для соблюдения прав всех граждан на свободу собраний, но и для формирования определенной культуры общения и взаимодействия между разнонаправленными группами гражданских активистов, проповедующих диаметрально противоположные взгляды, действия и намерения.

В течение 2015 года сотрудники Аппарата Уполномоченного по правам человека присутствовали в качестве наблюдателей на публичных акциях.

В целом следует отметить слаженную работу сотрудников подразделения по взаимодействию с институтами гражданского общества Управления информации и общественных связей ГУ МВД России по городу Москва, которые своими профессиональными действиями обеспечили независимое наблюдение за проходящими в Москве публичными акциями.

Наблюдение за ходом акций выявило следующие обстоятельства:

- грубые, демонстративные и очевидные нарушения прав граждан со стороны сотрудников полиции не допускаются (даже в случае проведения несогласованных акций сотрудники полиции сразу не предпринимают действий даже по задержанию наиболее активных участников и мер по рассредоточению собравшихся, а убеждают граждан разойтись путем корректных объявлений через мегафоны о незаконности проведения акции, чрезмерное и необоснованное применение силы не допускается);

- задержания участников публичных акций, как правило, производятся только в связи с очевидными нарушениями ими общественного порядка (попытки столкновений, бросание файеров, явно выраженное неповиновение сотрудникам полиции).

В то же время при задержании участников несогласованных акций и их доставке в районные отделы органов внутренних дел по городу Москва были замечены следующие нарушения:

- задержание участников одиночных пикетов, проведение которых допускается законом без согласования с органами власти и при условии соблюдения 50-метровой дистанции между участниками акций (например, были задержаны участники одиночных пикетов 19 апреля 2015 года в Москве на участке Тверской улицы от Театральной до Манежной площадей, видимость массовости которых создавали посторонние группы подходящих людей);

- задержания одиночных пикетчиков сотрудниками полиции без объяснения задержанным оснований их задержания (так, 19 апреля 2015 года в 14:15 у здания Центрального телеграфа три сотрудника ОМОН без представления, без предупреждения, без объяснения причины задержания доставили пожилую женщину с плакатом в стоящий рядом автобус; задержанию предшествовало неожиданное возникновение группы молодых людей вокруг пикетчицы, в результате чего пикет резко перестал быть одиночным; после полуторачасовой профилактической беседы в Тверском ОВД женщина была отпущена без вменения ей административного правонарушения);

- принудительное сопровождение в автобусы и доставление в территориальные отделы органов внутренних дел, то есть фактическое задержание, для "профилактических бесед", без составления соответствующих протоколов, что является незаконным;

- отсутствие действенных мер реагирования со стороны сотрудников полиции на провокационные и агрессивные действия посторонних лиц в отношении участников публичных мероприятий (бросание предметами и оскорбительные высказывания);

- длительность оформления протоколов о нарушениях Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях" в отделах внутренних дел, куда доставлялись задержанные за правонарушения, совершенные при проведении общественно-массовых акций, и где не было предусмотрено увеличение количества сотрудников в дежурных частях;

- отказы в предоставлении возможности связаться с адвокатами (в отдельных случаях);

- непредоставление родственникам и защитникам информации о месте нахождения отдельных задержанных лиц или предоставление неопределенной информации об их месте нахождения (в отношении гражданки А., задержанной 14 января 2015 года, и гражданина В.И. Ионова, задержанного в ходе несогласованной акции 15 января 2015 года, которые вывозились из территориальных органов внутренних дел с целью проведения с ними "профилактических бесед" в неопределенные места).

Право на свободу объединений

Некоммерческие организации (далее НКО) являются важным элементом государства и гражданского общества. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 225 тыс. НКО. Государственная поддержка НКО в 2015 году составила более четырех млрд рублей. Меры государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций предусматриваются с 2010 года. С 2012 по 2015 годы законодатель расширил перечень социально ориентированной деятельности, добавив борьбу с коррупцией, развитие межнационального сотрудничества, патриотическое воспитание и поиск воинских захоронений, профилактику пожаров, работу с мигрантами, реабилитацию наркозависимых и содействие повышению мобильности трудовых ресурсов, и перечень этот постоянно расширяется.

7 сентября 2015 года Президент Российской Федерации распорядился о создании рабочей группы по выработке предложений о дополнительном регулировании деятельности социально ориентированных организаций, в состав которой входит и Уполномоченный. Целью создания рабочей группы является разработка наиболее благоприятных условий для социально-ориентированных и общественно полезных НКО.

Согласно пункту 4.1 статьи 31 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" не допускается заключение политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением сделок с некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента. В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, запрещается каким-либо образом "в иных формах участвовать в избирательных кампаниях, кампаниях референдума".

Следует отметить, что первоначальной целью закона об иностранных агентах являлась реализация принципов открытости, публичности и транспарентности в деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента, получающих финансирование из-за рубежа и занимающихся политической деятельностью. Иными словами, государство и общество должны знать, кто и на какие средства занимается деятельностью, преследующей политические цели. Но на практике несовершенство законодательства и его произвольно-выборочное толкование привели к печальным последствиям деятельности ряда организаций.

По данным на декабрь 2015 года в реестр "иностранных агентов" внесено 107 организаций. Эти некоммерческие организации подпадают под отдельные ограничения деятельности.

С мая по ноябрь 2015 года по причине внесения в реестр "иностранных агентов" ликвидированы 14 НКО, преобладающее большинство из которых - правозащитные. Несмотря на то, что доля организаций, внесенных в реестр "иностранных агентов" составляет менее 0,05% от общего количества зарегистрированных и действующих в России НКО, именно их проблемы являются предметом пристального внимания зарубежных и международных организаций. Обращается внимание, в частности, на то, что вызывает сложности законодательный пробел в части существования возможности проводить органами прокуратуры бессрочные проверки. В некоторых случаях прокуратура злоупотребляет правом и чрезмерно длящимися проверками парализует деятельность НКО. Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 17 февраля 2015 года N 2-П признал отдельные нормы федерального законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации, однако нормативный акт об устранении изменении этих несоответствий до настоящего времени не принят.

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной".

На решение этого вопроса был направлен законопроект N 865550-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". 14 декабря 2015 года состоялся очередной перенос его рассмотрения в первом чтении.

Вместе с тем был издан Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 мая 2015 года N 265 "О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", который заложил следующие требований к проверкам:

- при определении срока представления статистической и иной информации, справок, документов, других материалов и их копий проверяемому органу (организации) следует применять принцип разумности. Срок исполнения требования менее чем в один день может быть установлен только в исключительных ситуациях, это возможно в случае угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, имуществу, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- о проверке необходимо сообщить не позднее дня ее начала; проверка не должна превышать 20 рабочих дней; по решению прокурора (его заместителя) она может быть продлена один раз не более чем на 20 дней, решение о последующем продлении на этот же срок принимает вышестоящий прокурор (его заместитель);

- в отношении органа (организации), ведущего деятельность в нескольких регионах, срок проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному подразделению, региональному отделению, в некоторых случаях проверка может быть приостановлена по решению прокурора (его заместителя) на срок до шести месяцев. Это делается, если нужно провести специальные исследования, экспертизы, ревизии, получить дополнительные документы и информацию, которые могут повлиять на выводы проверки. Если такие мероприятия не завершены в течение указанного времени, приостановление продлевается по решению вышестоящего прокурора (его заместителя);

- о продлении (приостановлении, возобновлении) проверки необходимо сообщить руководителю проверяемого органа (организации). Кроме того, он вправе ознакомиться с актом проверки в течение десяти рабочих дней после ее окончания.

Что касается выплаты штрафов, то, как показывает практика, организациям, целью которых не является извлечение прибыли, собрать сумму в несколько сотен тысяч рублей удается лишь путем привлечения общественных средств. Так, за помощью к народу посредством интернет-ресурсов обратились Общественная организация "Пермский региональный правозащитный центр", Межрегиональный общественный фонд содействия развитию гражданского общества "ГОЛОС Поволжье", Нижегородская региональная общественная организация "Экологический центр "Дронт"", ООД "За права человека" и другие.

Вместо того чтобы выполнять уставные задачи и функции, НКО вынуждены участвовать в бесконечных административных и гражданских судебных процессах.

Так, 25 мая 2015 года Фонд некоммерческих программ "Династия" был включен в реестр после того, как проверка, проведенная Минюстом России, выявила, что организация профинансировала два проекта Фонда "Либеральной миссии" (книга "Право и власть" и семинары "Я думаю"). Таким образом, факт финансирования просветительских проектов оказался достаточным признаком "политической деятельности".

17 июня 2015 года представитель Уполномоченного присутствовал на судебном разбирательстве по делу об административном правонарушении, предусмотренным ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ в отношении Фонда некоммерческих программ "Династия". В связи с тем, что организация самостоятельно не подала заявление на внесение своих данных в реестр, она была оштрафована на 300 тысяч рублей. В итоге 31 октября 2015 года фонд объявил о прекращении своей деятельности.

Стоит отметить, что с 2002 года указанная организация занималась развитием фундаментальной науки и просветительской деятельности, поиском талантов, поддержкой идей и проектов в области естественных и общественных наук. С 2003 года фонд входил в состав Форума доноров - ассоциации российских и зарубежных грантодающих организаций. "Династия" являлась крупнейшим спонсором издания научно-популярных книг, проведения научных школ, циклов лекций конференций и т.д.

Факт включения фонда "Династия" в реестр "иностранных агентов" вызвал большой общественный резонанс. 6 июня 2015 года в Москве состоялась акция "Против мракобесия и невежества", участники которой потребовали прекратить преследование научных, просветительских организаций и благотворительных фондов.

Отдавая должное значимости деятельности фонда для развития российской науки, Уполномоченный не раз поднимал вопрос по поводу судьбы "Династии" перед руководством Минюста.

О самоликвидации в связи с нежеланием мириться со статусом "иностранного агента" заявила Нижегородская областная социально-экологическая общественная организация "Зеленый мир", внесенная в соответствующий реестр.

Неравнодушную реакцию общественности вызвало включение 22 мая 2015 года в реестр "иностранных агентов" Нижегородской региональной общественной организации "Экологический центр "Дронт". С 1989 года организация осуществляла различные природоохранные программы и проекты. Данный экологический центр, в частности, реализовывал программ, направленную на вовлечение рядовых граждан в выполнение проектов, связанных с энергосбережением и энергоэффективностью.

Всемирный фонд дикой природы финансировал экспертизу проекта поднятия уровня Чебоксарского водохранилища от отметки 68 метров, а Международный фонд защиты животных IFAW перечислил деньги на проект "Внимание, черепаха!". Как выяснилось, обе организации получали иностранное финансирование, однако "Дронт" не указал это в отчете.

Руководитель экологического центра "Дронт" А. Каюмов участвовал в митинге за возврат всенародных выборов мэра. По информации Минюста России, организация также поддержала освобождение эколога Е. Витишко и прекращение преследования экологических активистов Северного Кавказа. Эти акции в Минюсте России расценили как деятельность, выходящую за пределы охраны окружающей среды.

Центр "Дронт" также публикует газету "Берегиня", которая распространяется в 65 субъектах Российской Федерации (хотя ее общий тираж составляет 1 500 экземпляров). Таким образом, как считают в Минюсте России, ее издатели имеют возможность воздействовать на общественное мнение. В 2013 году в одном из интервью, опубликованном в газете "Берегиня", А. Каюмов, в частности, заявил о необходимости изменения федерального экологического законодательства в части восстановления экологической экспертизы и деятельности экологических фондов, а в 2014 году дал оценку проекта закона о внесении изменений в КоАП РФ, связанных с обеспечением сохранения биологического разнообразия и повышением дисциплины природопользователей. Эта деятельность, по мнению Минюста России, является политической.

В итоге, экологический центр был оштрафован на 300 тысяч рублей по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ. Руководитель экоцентра А. Каюмов заявил, что до конца года ликвидирует "Дронт" и создаст другую организацию, в рамках которой экологический центр продолжит свою работу.

О своей ликвидации заявила также Межрегиональная общественная организация "Комитет против пыток", поскольку ее руководитель И. Каляпин не смог согласиться с унизительным ярлыком "иностранный агент".

Вызвавший возмущение факт нападения на офис Межрегиональной общественной организации "Комитет против пыток" в Грозном в Чеченской Республике 3 июня 2015 года до сих пор не расследован.

Следственным управлением УМВД России по городу Грозный 4 июня 2015 года было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 167 Уголовного Кодекса РФ (умышленное уничтожение или повреждение имущества). Уголовное дело передано для расследования в СУ СК РФ по Чеченской Республике, поскольку в действиях нападавших содержатся признаки преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 139 Уголовного Кодекса РФ (нарушение неприкосновенности жилища). При этом по факту несвоевременного реагирования сотрудниками полиции на сообщение о совершенном преступлении была проведена служебная проверка. По ее итогам каких-либо нарушений не установлено, хотя имеет место расхождение данных о прибытии сотрудников полиции между официальными документами и временем их прибытия, зафиксированным видеокамерами. Согласно записям видеокамер, сотрудники полиции прибыли спустя два часа после нападения, в то время как ближайшее подразделение полиции располагается в шести минутах от места происшествия.

По обращению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Прокуратурой Чеченской Республики было признано необоснованным решение СУ СК РФ по Чеченской Республике о несвоевременном реагировании сотрудников республиканского МВД. Однако результаты дополнительных проверок до сих пор неизвестны.

20 ноября 2014 года решением Минюста России в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов было включено информационное агентство "МЕМО.РУ". Актом по итогам проверки, проведенной Минюстом, было установлено, что:

- ИА "МЕМО.РУ" осуществляет информационную поддержку печатных изданий и сайтов, при этом направляя заявки на получение грантов в различные иностранные организации;

- денежные средства, в основном, направлялись на финансирование интернет-ресурса "Кавказский узел", зарегистрированного в качестве средства массовой информации, учредителем которого с 2008 года является ИА "МЕМО.РУ";

- твит-трансляции публичных акций и событий, связанных с проведением избирательных кампаний, размещение интервью и комментариев общественно-политических деятелей сочтено Минюстом России политической деятельностью.

8 декабря 2014 года представитель Уполномоченного присутствовал на судебном разбирательстве по делу об административном правонарушении в отношении ИА "МЕМО.РУ" - осуществление деятельности НКО, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр НКО, выполняющих данные функции (ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ). Оценки обоснованности признания организации "иностранным агентом" вновь упираются в определение политической деятельности.

Особым случаем можно считать преследование следственными и налоговыми органами руководителя Межрегионального общественного фонда содействия развитию гражданского общества "Голос-Поволжье" Л.Г. Кузьминой. В мае 2014 года межрайонная инспекция ФНС N 18 по Самарской области обнаружила неуплату налогов. При этом общероссийская Ассоциация некоммерческих организаций "В защиту прав избирателей "Голос" уже заплатила налоги с пожертвований от Агентства США по международному развитию (USAID). После уплаты налога денежные средства перестали быть пожертвованием. Фонду "Голос-Поволжье" была перечислена часть суммы на ведение уставной деятельности. Однако налоговая инспекция потребовала заплатить налоги еще раз - теперь уже с региональной организации, причем в размере 2 222 521 рублей, а также штраф в сумме 401 101 рубль и пени в сумме 510 089 рублей - итого более трех млн рублей должна была заплатить правозащитница Л. Кузьмина - библиотекарь на пенсии.

Поскольку налоговые органы сочли, что Л. Кузьмина предоставила заведомо ложные сведения о размере полученного дохода, в отношении нее Следственным Комитетом РФ по Самарской области было возбуждено уголовное дело по ч. 1. ст. 199 Уголовного Кодекса РФ (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации). Далее последовали обыски в квартире Л. Кузьминой и в офисе организации, арест на имущество и даже судебная психиатрическая экспертиза. Следствие велось несмотря на истечение сроков давности. Данное парадоксального юридическое явление органы объясняли тем, что не все обстоятельства установлены и не все свидетели опрошены.

Даже после прекращения уголовного дела именно в связи с истечением срока давности налоговая инспекция до сих пор пытается взыскать с Л.Г. Кузьминой - теперь уже как физического лица - задолженность по налогам юридического лица.

"Охотой на ведьм" можно назвать выводы Главного управления Министерства юстиции в отношении правозащитного общества "Мемориал". Итоги проверки, проведенной Минюстом России в октябре 2015 года, гласят, что деятельность организации "подрывает основы конституционного строя РФ, призывает к свержению действующей власти и смене политического режима в стране".

В ноябре 2015 года Уполномоченным было направлено обращение Министру юстиции Российской Федерации, в котором ставились под сомнение некоторые выводы акта проверки от 30 октября 2015 года в отношении правозащитного центра "Мемориал". Ранее, при поддержке Уполномоченного, срок рассмотрения дела о ликвидации "Мемориала" был изменен, и организация успела внести поправки в устав, устранив несоответствие законодательству Российской Федерации.

Установив процедуру включения некоммерческих организаций в реестр организаций - иностранных агентов, законодатель не предусмотрел порядок исключения организаций из этого реестра при прекращении иностранного финансирования. Исходя из необходимости устранения данной правовой коллизии, Уполномоченный направил соответствующее обращение к Президенту Российской Федерации, которое Президент поддержал. По его поручению был подготовлен и принят Федеральным Собранием соответствующий закон, установивший порядок исключения организаций из реестра, с начала действия которого из реестра была исключена 21 некоммерческая организация.

Неопределенность понятия "политическая деятельность"

Анализ применения Закона "Об иностранных агентах" позволяет сделать вывод, что первопричиной попадания организаций в реестр является чрезмерно широкое толкование политической деятельности, в связи с чем практически любая деятельность, при желании, может признаваться политической.

30 апреля 2015 года Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Президенту Российской Федерации с просьбой создать рабочую группу с целью совершенствования законодательства, регулирующего статус НКО, выполняющих функции иностранного агента, в части определения понятия "политическая деятельность", выработки рекомендаций относительно осуществления и определения правовых последствий политической деятельности. Уполномоченным в своем обращении были отмечены следующие проблемы:

- включение в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, организаций, деятельность которых прямо исключена из определения политической деятельности нормой закона;

- отсутствие законодательно закрепленного понятия политической акции и способов воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, отсутствие методов такого воздействия и признаков формирования общественного мнения;

- различная практика правоприменения закона об иностранных агентах в разных субъектах Российской Федерации. В одних регионах деятельность той или иной организации признается политической, в то время как в другом регионе таковой она не признается;

- расхождение мнений относительно понимания политической деятельности в решениях органов министерства юстиции и прокуратуры. Так, 11 марта 2015 года Тверской районный суд Москвы отказал в удовлетворении иска Правозащитного центра "Мемориал" к Министерству юстиции Российской Федерации об исключении организации из реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Поводом для внесения явилось представление Прокуратуры Москвы от 18 апреля 2013 года, вынесенное в адрес "Мемориала" по результатам прокурорской проверки, выявившей занятие НКО политической деятельностью и финансирование из иностранных источников. В то время как проверка, проведенная Управлением Минюста России по Москве с 3 по 28 февраля 2014 года, не выявила в деятельности ПЦ "Мемориал" необходимости внесения в реестр. Несмотря на позицию собственного ведомства, Минюст России 21 июля 2014 года внес организацию в реестр.

По результатам обращения Уполномоченного, а также вследствие инициативы Общественной Палаты и Совета при Президенте по правам человека, Распоряжением Президента Российской Федерации от 7 сентября 2015 года N 266-рп создана рабочая группа по выработке предложений о дополнительном регулировании деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций и некоммерческих организаций, созданных для достижения общественно полезных целей, которая в приоритетном порядке сосредоточилась на выработке критериев, уточняющих термин "политическая деятельность".

На момент подготовки Доклада Минюстом России был подготовлен проект федерального закона, направленный на уточнение понятия политической деятельности. Однако вопреки задачам конкретизации определение политической деятельности стало носить еще более широкий характер, несмотря на то, что Президент России В.В. Путин подчеркнул, что "понятие политической деятельности не должно быть размытым, "резиновым", оно должно быть единообразно понимаемым, под это нечетко сформулированное понятие нельзя ни в коем случае подгонять все, что нравится представителям власти или Минюсту, или кому угодно".

Подготовленный Минюстом проект кардинально отличается от консенснусного варианта, достигнутого в рабочей группе. Перечисление сфер деятельности некоммерческих организаций, подпадающих под признание "политической", причем, независимо от целей и задач, указанных в учредительных документах, включает все, что может быть связано с интересами граждан, в защиту которых выступают НКО. Особенно критично, что к данным сферам отнесено законодательное регулирование прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики. То есть правозащитная деятельность отнесена к политической.

Цели политической деятельности также сформулированы в законе предельно широко и включают любое взаимодействие некоммерческих организаций с органами власти и органами местного самоуправления. Признавая необходимость определенных ограничений во избежание иностранного влияния на российскую государственную политику, нельзя не заметить, что предложенный перечень целей, средств и форм "политической деятельности" может быть отнесен даже к социально-ориентированным организациям: кризисным центрам для женщин, хосписам, благотворительным фондам и т.д., многие из которых просто не могут существовать без импортных препаратов, технических средств и пожертвований из различных источников.

Уполномоченным предложены поправки в проект закона "О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в части уточнения понятия политической деятельности":

- к критериям признания политической деятельности общественных организаций нужно отнести только конкретные формы участия: выдвижение кандидатов на выборах, участие в предвыборной агитации, организацию сбора денежных средств в избирательные фонды кандидатов, продвижение в общественном мнении положительного или негативного образа кандидатов, информационное и организационное сопровождение кандидатов в ходе избирательных кампаний, распространение призывов к изменению политической системы;

- не может рассматриваться в качестве политической деятельности НКО организация и проведение общественных дискуссий, экспертизы проектов нормативных актов, публичная оценка решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы граждан, проведение обучающих и просветительских мероприятий, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, оказание правовой поддержки населению, проведение опросов общественного мнения и иных социологических исследований;

- к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, социальной поддержки граждан, защиты материнства и детства, пропаганды здорового образа жизни, защиты окружающей среды, исторического наследия, благотворительная деятельность и добровольчество.

Нежелательные организации

Создание разного рода коалиций, "дружащих" против России посредством замораживания политического диалога (например, ПАСЕ), введения экономических санкций и проведения антироссийской информационной пропаганды на фоне распространения терроризма представляет реальную угрозу национальной безопасности страны и, помимо внутренних источников правонарушений, негативно влияет извне на состояние основных прав российских граждан. В связи с этим принятие Российской Федерацией норм, основная цель которых оградить и защитить граждан России от деструктивной деятельности, является закономерным. При этом неоднозначной законодательной новацией 2015 года стало определение правового статуса иностранной или международной неправительственной организации, деятельность которой представляет угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства. Деятельность таких организаций может быть признана нежелательной на территории России и подвергаться ограничениям. В настоящее время в реестре Минюста России зарегистрировано четыре нежелательные организации.

В случае признания организации нежелательной, она подвергается значительным санкциям и ограничениям, таким как запрет деятельности, осуществления программ, распространения материалов. За осуществление деятельности на такие организации накладывается административная (ст. 20.33 КоАП РФ) либо уголовная (ст. 284.1 УК РФ) ответственность. Отказаться от сотрудничества с такими организациями обязаны кредитные и не кредитные финансовые организации. В условиях нарастания угрозы экстремизма и терроризма эти ограничения не являются излишними и направлены на защиту прав граждан Российской Федерации. Ограничения также коснулись иностранных граждан и законодательства о государственной границе. В отношении иностранного гражданина может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, если этот гражданин включен в список граждан США, которым запрещается въезд в Россию.

Уполномоченным направлялось обращение Генеральному Прокурору Российской Федерации в связи с законодательным регулированием статуса нежелательных организаций, возникновением отдельных неопределенностей, связанных с прекращением их деятельности, а также порядком и способами завершения финансовых операций и расчетов. Между тем остается открытым вопрос об оценке критериев определения угрозы конституционному строю Российской Федерации, обороноспособности или безопасности государства. Уполномоченным подготовлено Заключение на Федеральный закон от 23 мая 2015 года N 129-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором отмечены основные недостатки правового регулирования статуса нежелательных организаций. В заключении, в частности, указывается, что в законодательстве не закреплена возможность оспаривания решения о включении в перечень нежелательных организаций в административном порядке или в суде, что ставит такие организации в неравное положение с другими участниками правоотношений в части защиты прав.

Религиозные объединения

По данным Минюста России, на 1 октября 2015 года в России зарегистрировано 27 978 религиозных организаций, из них централизованных - 565 (в том числе 363 действуют на территории двух и более субъектов Российской Федерации, 243 - на территории одного субъекта), местных религиозных организаций - 26 342 (в том числе 216, не входящих в структуру централизованных религиозных организаций). Их количество неуклонно растет (на 1 января 2015 года - 27 496) и составляет в два раза больше, чем в РСФСР (на территории Республики Крым и города Севастополя зарегистрировано 335 религиозных организаций).

Нередко под прикрытием религиозных объединений действуют тоталитарные, деструктивные организации сектантского типа, деятельность которых носит экстремистский характер. Наиболее зримым примером в этой сфере является деятельность запрещенной в России террористической организации "Исламское государство". В этой связи Уполномоченным неоднократно отмечалась опасность того, что под видом свободы вероисповедания может быть создан простор для злоупотребления группами граждан псевдорелигиозной направленности, преследующих порой экономические, идеологические, криминальные и даже политические цели, что чревато острой внутриконфессиональной конфронтацией, массовыми проявлениями религиозного фанатизма и экстремизма, культивирования асоциальности, отрицания конституционных обязанностей, нанесения ущерба нравственному, психическому и физическому здоровью их последователей и окружению.

В 2015 году произошла либерализация законодательства о статусе религиозных объединений и расширения их правомочий: обучение религии и религиозное воспитание такими объединениями не являются образовательной деятельностью и не подлежат лицензированию; установлен запрет на отнесение религиозных текстов Библии, Корана, Танах и Ганджур к экстремистским материалам, закреплен механизм взаимодействия ФСИН с ведущими российскими конфессиями, религиозные объединения выведены из-под действия целого ряда статей Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О некоммерческих организациях", ограничивающего возможности органов юстиции по проверке финансово-хозяйственной деятельности за деятельностью НКО и сдачи ими отчетности.

По поводу ряда положений законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" Уполномоченным были направлены в Государственную Думу замечания и предложения, часть из которых была законодателем учтена. Тем не менее, некоторые принципиальные предложения, к примеру, об установлении разумно короткого срока ожидания заявителем наделения религиозной группы статусом юридического лица остались без внимания. Это привело к тому, что теперь статус юридического лица религиозной группе предоставляется автоматически, причем наделяет вновь образованную религиозную организацию значительным комплексом правомочий и доступом к специальным льготам и правам. После вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года N 261 в реестр зарегистрированных на территории Российской Федерации некоммерческих организаций внесены сведения о 703 религиозных организациях (в том числе о 199 религиозных организациях, действующих в Крымском федеральном округе), а также поступило 32 уведомления о начале деятельности религиозных групп.

Защита конституционных прав на свободу совести и свободу вероисповедания находится на постоянном контроле Уполномоченного, в том числе по вопросу дальнейшего совершенствования законодательства с учетом опыта зарубежных государств и в соответствии с выработанной государством целостной концептуальной моделью политики в сфере национальной безопасности и защиты прав граждан. Зарубежный опыт учитывается в части установления требований к численности граждан для наделения религиозной группы статусом юридического лица, совершенствования института государственной религиоведческой экспертизы, поэтапного наделения групп специальными налоговыми льготами и публичными правомочиями после "разумно короткого срока ожидания", возложения полномочий по изучению новых религиозных движений и обобщения правоприменительной практики в целях защиты прав граждан, ужесточения ответственности за злоупотребление свободой совести и вероисповедания.

Сроки давности привлечения к административной ответственности могут не иметь никаких сроков

В соответствии со статьей 4.5 КоАП Российской Федерации за нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В то же время статья названного Закона 19.34 предусматривает административную ответственность за осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Из буквального толкования статьи 19.34 неясным видится момент, с которого могут быть начаты привлечения к административной ответственности, поскольку не определено, что конкретно признается противоправным деянием.

Как показывает судебная практика, срок привлечения к административной ответственности исчисляется с момента выявления правонарушения - таким образом, оно признается длящимся.

Так, в отношении региональной общественной организации "Союз "Женщины Дона" было вынесено постановление мирового судьи от 11 июля 2014 года о привлечении ее к административной ответственности по части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации в связи с проведением организацией мероприятий, имевших место более одного года назад.

В отношении вышеупомянутого информационного агентства "МЕМО.РУ", привлеченного к административной ответственности по статье 19.34 КоАП Российской Федерации, предметом проверок также оказалась деятельность в период с декабря 2012 года по декабрь 2015 года.

Как показывает судебная практика, срок привлечения к административной ответственности исчисляется с момента выявления правонарушения. В результате административная ответственность может наступить спустя год и более после того, как НКО отказались от иностранного финансирования и (или) осуществления политической деятельности. Такой порядок исчисления срока давности ставит НКО (даже прекративших исполнять функции иностранных агентов) практически в бессрочную зависимость от проверяющих органов.

В случае если подача заявления на включение в реестр будет являться обязанностью НКО, то диспозицию статьи 19.34 стоит изложить как "неисполнение обязанности по подаче заявления о включении в реестр иностранных агентов". Таким образом, данное правонарушение не будет длящимся, а годичный срок будет отсчитываться с момента неисполнения обязанности. Возникновение данной обязанности в конкретный момент времени при наличии одновременно двух факторов (финансирования и признаков политической деятельности организации) должна быть обоснована контролирующим органом. В этом случае НКО будет вправе предоставить достоверные данные, когда именно они получали иностранное финансирование и когда именно реализовывалась деятельность, подпадающая под признаки политической. Это будет являться залогом состязательности административного спора и позволит избежать автоматического и бессрочного объявления организаций нарушителями законодательства.

2.5. Гражданские права

Большие проблемы малочисленных народов

Состояние прав и свобод коренных малочисленных народов (далее - КМН, малочисленные народы), населяющих территорию России, в современных условиях обретает особую актуальность, требуя пристального внимания со стороны государства и общества. Районы традиционного расселения КМН зачастую рассматриваются, прежде всего, с точки зрения перспективы освоения природных ресурсов. Территории, населяемые некоторыми коренными народами, имеют также исключительное коммуникационное значение, поскольку по ним или в непосредственной близости от них пролегают стратегические, иногда трансконтинентальные транспортные артерии: Транссибирская и Байкало-Амурская железнодорожные магистрали, Северный (Арктический) морской путь, стратегические нефтепроводы, газопроводы и автострады.

Вместе с тем особая ценность упомянутых стратегических районов таит в себе явные и скрытые угрозы для проживающих здесь нескольких десятков коренных народов: в части их самоидентификации, способа хозяйствования, образа жизни и культуры, неотделимых от природно-ландшафтных, климатических и иных специфических условий их традиционной среды обитания. Небольшая численность этих народов является ключевым фактором их уязвимости с точки зрения самобытности и идентичности.

Статья 26 Конституции Российской Федерации предоставила каждому право определять и указывать свою национальную принадлежность, признавая незаконным принуждение к этому. При этом сегодня в России не существует специального документа, подтверждающего национальную принадлежность его обладателя, что порождает немало практических сложностей для такой социально уязвимой группы, как малочисленные народы, которые в свою очередь столкнулись с проблемами, связанными с реализацией своих прав, льгот и преференций. Например, прохождение альтернативной гражданской службы и более ранний выход на пенсию, закрепление охотничьих угодий и оленьих пастбищ, получение повышенных квот на промысловые виды деятельности, возможностей пользоваться льготным режимом приобретения охотничьего оружия и его использования, и прочие сложности. Одновременно проблема удостоверения национальной принадлежности граждан ставит в затруднительное положение социальные органы, оказывающие адресную помощь КМН, усложняет деятельность природоохранных и правоохранительных органов, осуществляющих контроль законности добычи биологических ресурсов и т.д.

Данную проблему формально снимает Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, которым предусмотрено, что к бланкам паспортов, предназначенных для оформления в той или иной республике, входящей в состав Российской Федерации, могут прилагаться специальные вкладыши, в которых фиксируются сведения о личности проживающего в субъекте лица, в том числе о его национальности. Многие республики: Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Саха (Якутия) - воспользовались этим правом.

Однако возможности такой документальной фиксации национальной принадлежности не получили представители КМН, проживающие в субъектах, не имеющих республиканского статуса, например, в Сахалинской и Мурманской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и т.п. Кроме того, в законодательстве не установлены порядок и правовые механизмы определения национальной идентичности представителей КМН, равно как отсутствует и четкая единообразная административная практика на этот счет.

В целях полноценной реализации конституционного права каждого определять свою национальную принадлежность целесообразно внести в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации изменение, согласно которому по желанию гражданина, относящего себя к тому или иному коренному малочисленному народу, в его паспорте должна быть произведена отметка о национальной принадлежности. Важно также разработать единообразную методику определения принадлежности граждан Российской Федерации к коренным малочисленным народам Российской Федерации, придав ей, очевидно, статус рамочного (рекомендательного) правового акта.

Уполномоченный выражает надежду, что внесенный уже 27 января 2016 года в Государственную Думу проект федерального закона N 984312-6 "О внесении изменений в Федеральный закон от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты", направленный на реализацию гарантированного Конституцией Российской Федерации права определять и указывать свою национальную принадлежность в том числе лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации, будет принят. Это позволит им воспользоваться большинством прав и преференций, гарантированных федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и международными правовыми актами в целях сохранения их этнокультурного своеобразия.

Статья 69 Конституции Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права однозначно свидетельствуют о признании исключительной правосубъектности коренных малочисленных народов, чьи традиции, язык, образ жизни и иные специфические проявления национальной идентичности находятся под угрозой исчезновения. Федеральный закон от 22 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 апреля 1999 года N 82-ФЗ) определяет "коренные малочисленные народы Российской Федерации" как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (статья 1). Исходя из этих требований сформирован Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, включающий в себя 47 этносов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту дату названного Федерального закона следует читать как "30 апреля 1999 года"

Однако перечень не включает отдельные этнические группы, которые вполне заслуженно претендуют на признание коренными малочисленными народами. Например, такие как хамниганы (общая численность не превышает 3 тысяч человек) или коми-ижемцы (уже давно добиваются статуса коренного малочисленного народа, их численность не превышает 15 тысяч человек). Правительству Российской Федерации необходимо рассмотреть вопрос о создании экспертной комиссии для рассмотрения вопроса об отнесении коми-ижемцев и хамниганов к коренным малочисленным народам Российской Федерации и, в случае положительного решения, внести изменения в вышеназванный перечень в части включения их в официальный список коренных малочисленных народов.

Еще одна проблема, связанная с возможностями реализации КМН своих прав, - это численный порог (не более 50 тысяч человек). Следует рассмотреть вопрос о целесообразности и обоснованности установления в качестве основания отнесения этносов к категории КМН критерия численности и о возможности пересмотреть это требование применительно к отдельным ситуациям.

Существуют и другие противоречия, связанные с критериями и порядком признания того или иного народа коренным и малочисленным. Так, в соответствии с вышеназванным положением Федерального закона от 22 апреля 1999 года N 82-ФЗ постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 года N 191, в отступление от универсального количественного критерия малочисленности, установлен перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан, к которым отнесены 14 народов: аварцы, агулы, азербайджанцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины, таты, табасаранцы, ногайцы, рутульцы, цахуры, чеченцы-акинцы, и даже русские. На этом основании пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 28 марта 2001 года N 236 установлено считать данный перечень частью Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации.

В то же время парадоксально то, что в перечень КМН Республики Дагестана, напротив, не включены 16 этнических образований, которые по всем объективным свойствам как раз и являются и малочисленными, и коренными: андийцы, арчинцы, ахвахцы, багулалы, бежтинцы, ботлихцы, гинухцы, годоберинцы, гунзибцы, дидойцы (цезы), кайтагцы, каратинцы, кубачинцы, тиндибцы, хваршинцы и чамалинцы.

Возник также юридический вопрос о внесении караимов (караев) и крымчаков, проживающих в Республике Крым, в федеральный перечень КМН, поскольку по своим параметрам они подходят под этот статус.

В российском законодательстве на сегодняшний день отсутствуют действенные механизмы защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования КМН при предоставлении им земельных участков в районах проживания этих народов для хозяйственной деятельности и промышленного освоения. В результате интенсивного использования природных ресурсов российского Севера сокращаются привычные для них территории обитания и природопользования, разрушается и загрязняется окружающая среда, приходят в упадок традиционные отрасли хозяйства и, как следствие, ухудшается их состояние здоровья. Уполномоченный считает необходимым принять соответствующие меры по предупреждению угроз жизнедеятельности коренных народов России, закрепив законодательно требование о проведении этнологической экспертизы в местах проживания КМН.

В ряде субъектов Российской Федерации уже существует и действует региональное законодательство, предусматривающее обязательную этнологическую экспертизу - как например в Республике Саха (Якутия). Однако в целом состояние регионов в рассматриваемом вопросе всецело зависит от политической поддержки федерального центра. Поэтому, даже если они и принимают нормативно-правовые акты на уровне субъекта Российской Федерации, то их практическая эффективность напрямую зависит от наличия или отсутствия соответствующих норм в федеральном законодательстве.

Закон об этнологической экспертизе будет способствовать получению КМН полной и достоверной информации о проектах хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и природопользования, а главное - возможности выразить собственное видение на приемлемость осуществления такой деятельности; позволит им стать полноценными участниками в процессе принятия решений, касающихся их исконной среды обитания и относящихся к ней природных ресурсов. Учет мнения и интересов местного населения и использование результатов оценки воздействия позволит снизить, а возможно и полностью предотвратить, потенциально опасную хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на исконную среду обитания КМН, их традиционный образ жизни, в том числе природопользование. На этом основании Уполномоченный считает необходимым предложить Комитету Государственной думы по делам национальностей рассмотреть возможность подготовки проекта федерального закона об этнологической экспертизе в тесном сотрудничестве с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется возможным принять во внимание концептуальные положения одного из региональных законов о проведении этнологической экспертизы, возможно, взяв их за основу проекта федерального закона; при этом представляется необходимым четко прописать цели, задачи, порядок и сроки проведения экспертизы, а также порядок формирования состава экспертных комиссий (в том числе с участием представителей этнических групп).

В связи с промышленным освоением Севера, Сибири и Дальнего Востока изменяется демографическая ситуация в этих районах. Серьезные разрушения и загрязнения природных комплексов, социальные и экономические изменения привели к сокращению продолжительности жизни и росту заболеваний. Показатели заболеваемости алкоголизмом, туберкулезом у коренных малочисленных народов Севера (КМНС) значительно выше среднестатистических по России. По данным исследований ученых Сибирского отделения Академии медицинских наук, уровень смертности на почве алкоголизма среди коренных народов Севера в 16-20 раз превышает уровень другого населения, проживающего в этих же районах. Смертность от инфекционных болезней, в основном от туберкулеза, среди КМНС - 60 на 100 тысяч человек, при средней по стране равной 23. Например, туберкулез среди северных народов Хабаровского края выявляется в два раза чаще, чем среди остального населения.

Высока доля смертности от так называемых внешних причин: несчастных случаев, убийств, самоубийств. К примеру, региональный уровень суицидов (количество в расчете на 100 тысяч жителей) в 2013 году в Ненецком АО ("ареал" заселения КМНС ненцев) составил 51,3 случая, а в Чукотском АО (территория обитания КМНС чукчей) - 53,3, что превышает в 2,5 раза усредненные показатели в Российской Федерации (19,5) и на два порядка превосходит минимальный уровень по России (например, в республиках Северного Кавказа он стремится к нулевым отметкам).

Современные показатели смертности и рождаемости у коренных народов указывают на то, что коренные народы относятся к группе повышенного риска. Сравнение показателей дожития КМН Севера между переписями 2002 и 2010 годов свидетельствует о том, что показатели смертности у них выше, чем у всего населения России. Важно, что если в целом по России наблюдается темп прироста рождаемости 29,9%, то у КМН отдельных регионов этот показатель составляет всего 7,8% в Бурятии, 4,3% в Тыве и на Таймыре 0,4%.

В Докладе Уполномоченного за 2014 год отмечалось, что проблемы реализации права коренных малочисленных народов на исконную среду обитания и традиционный образ жизни требуется решать на системной основе; указывалось также на необходимость координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также организации взаимодействия всех заинтересованных сторон. В связи с этим Уполномоченным направлено обращение в Министерство культуры Российской Федерации, а затем и в Администрацию Президента Российской Федерации, с предложением создать рабочую группу по вопросам обеспечения прав коренных малочисленных народов с включением в нее представителей всех заинтересованных сторон: как органов государственной власти, так и институтов гражданского общества, а также уполномоченных по правам человека и по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации.

Вопросы обеспечения прав КМН и иных национальных меньшинств, включая поддержку их экономического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни, продолжают оставаться актуальными и находятся на контроле Уполномоченного.

Одной из основных сложностей исследования проблем устойчивого развития коренных малочисленных народов является недостаточность статистических данных о социально-экономическом положении коренных малочисленных народов. Уполномоченным ведется мониторинг ситуации в области реализации КМН своих прав с целью дальнейшего совершенствования законодательства и поиска оптимальных решений, направленных на поддержание жизнедеятельности КМН в Российской Федерации.

Миграционные процессы и защита прав иностранных граждан на территории Российской Федерации

В последние годы все отчетливее выявляются новые реалии и новые вызовы, с которыми приходится или придется сталкиваться Российской Федерации. Нарастающий процесс глобализации не ограничивается формированием новых финансовых и информационных потоков, но и активно влияет на интенсивность и структуру транснациональной миграции. На первый план выходят незаконная миграция и нелегальная трудовая иммиграция как один из основных источников распространения угрозы терроризма. Как Россия сможет адаптироваться к новой реальности во многом зависит от ее готовности ответить на эти вызовы взвешенной миграционной политикой, увязывающей национальные интересы страны и соблюдение прав человека.

Миграционный поток в Европу лишь косвенно коснулся России, поскольку потенциальные беженцы большей частью рассматривают Россию как транзитное государство на пути в страны западной Европы. Тем не менее Уполномоченному дважды пришлось вмешиваться в ситуацию, когда норвежские и финские пограничные службы блокировали погранпереходы в свои страны и оставили под открытым небом на морозе несколько тысяч человек. В результате совместных усилий представителей Пограничной службы ФСБ России, Уполномоченного и местных органов власти проблема была решена.

По состоянию на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации находились 9 924 726 иностранных граждан.

По данным Автоматизированной системы аналитической отчетности ФМС России, за 2015 год зафиксировано почти 54,5 миллиона пересечений (въезда) иностранными гражданами и лицами без гражданства государственной границы Российской Федерации, что на 4,4% больше показателя за аналогичный период прошлого года. В 2015 году на территорию Российской Федерации въехало более 17 миллионов иностранных граждан. Наибольшая доля (55,6%) в числе прибывших мигрантов по-прежнему принадлежит гражданам Украины, Узбекистана, Казахстана и Таджикистана.

В 2015 году гражданство Российской Федерации приобрели 209 799 человек. Среди иностранных граждан, приобретших гражданство Российской Федерации в 2015 году, основную долю составляют граждане государств - участников СНГ (91,0%), среди которых 35,3% - граждане Украины.

Особую обеспокоенность вызывают миграционные процессы, вызванные радикализацией гражданского конфликта на Украине в 2014 году. Всего в период с 1 апреля 2014 года на территорию Российской Федерации въехало (без убытия) 1,1 миллиона лиц, ранее проживающих на юго-востоке Украины. На территории 61 субъекта Российской Федерации развернуто 282 пункта временного размещения (ПВР), в которых были обустроены более 13 тысяч человек, в том числе более 4 тысяч детей.

Анализируя ситуацию с приемом и обустройством граждан Украины, ищущих убежище на территории России, следует признать, что, несмотря на привлечение значительных финансовых и материальных ресурсов, действия исполнительных органов государственной власти все это время носили сугубо временный характер и были рассчитаны на возвращение украинских граждан в места постоянного проживания на территории Украины. Именно это предусматривает постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года N 1502, в соответствии с которым определен исчерпывающий перечень населенных пунктов в Донецкой и Луганской областях Украины, жители которых могут рассчитывать на государственную поддержку. Не попавшие в этот список украинские граждане должны решать вопросы своего дальнейшего проживания самостоятельно.

В адрес Уполномоченного, как и в адрес уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, приходят обращения, в которых приводятся примеры попыток принудительного выселения из ПВР одиноких матерей с несовершеннолетними детьми, инвалидов и стариков, поскольку они не отвечают критериям определений, содержащихся в указанном постановлении Правительства. Очевидно, что решения федеральных и региональных органов государственной власти в отношении пострадавших граждан Украины не отражают сложившуюся в ПВР ситуацию и, как следствие, реальное число украинских граждан, действительно нуждающихся в помощи.

К сожалению, не все украинские граждане имеют возможность самостоятельно обустраиваться на территории России или вернуться на территорию Украины. Даже в отсутствие боевых действий и при наличии сохранившегося жилья возвращение домой для части жителей Юго-Востока Украины остается весьма проблематичным. Уровень медицинского обслуживания и лекарственного обеспечения, социальной и других видов помощи в этом регионе несопоставим с тем, что они получают в России. Сохраняются проблемы с дошкольным и начальным школьным образованием. Фактически, люди вновь будут поставлены на грань выживания.

Не вызывает сомнения необходимость дифференциации государственной помощи украинским гражданам, вынужденно покинувшим места своего проживания на Украине. Однако вывод о целесообразности государственной поддержки каждого конкретного гражданина должен строиться не на формальных оценках общественно-политической ситуации на Юго-Востоке Украины, а на совокупности всех данных, препятствующих его возвращению на родину.

Одним из вариантов решения проблемы, связанной с обустройством пострадавших украинских граждан, может стать Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Практическая реализация Государственной программы осуществляется в 59 субъектах Российской Федерации в 8 федеральных округах. В 2015 году к работе в рамках программы приступили Удмуртская Республика, Астраханская, Вологодская, Ленинградская и Рязанская области. В 2015 году принято 114 348 заявлений об участии в реализации Государственной программы, оформлено 104 529 свидетельств участника Государственной программы. Граждане Украины составляют 60,2% от общего числа участников программы.

Вместе с тем, исходя из социально-экономической обстановки в России, необходимо активизировать информационные кампании, направленные на поддержку программ переселения соотечественников, включая повышение уровня толерантности местного населения. Успешная реализация переселенческих программ возможна только в случае соблюдения устойчивого баланса интересов местных жителей, переселенцев, работодателей и государства.

В 2015 году в территориальные органы ФМС России от иностранных граждан поступило 1 358 ходатайств о признании беженцами и 151 131 заявление о предоставлении временного убежища из 60 стран. Среди обратившихся наибольшее количество составляют граждане Украины (около 130 тысяч человек, или 98%), Сирии (1,4 тысячи человек, или 1,1%) и Афганистана (1,1 тысячи человек, или 0,8%). Обращает на себя внимание, что только 112 человек, или 8,2% смогли доказать свое право на получение статуса беженца, причем большая часть из них является украинскими гражданами.

По состоянию на 31 декабря 2015 года на учете территориальных органов ФМС России состояло 770 беженцев и 313 707 лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации. Очевидно, что для такой страны, как Россия, эти цифры абсолютно не отражают реального положения дел в этой сфере. Причем вне зависимости от событий, происходящих в мире, число иммигрантов, признанных беженцами в России, за последние десять лет практически не менялось и составляло от 500 до 900 человек в год. Аналогичная ситуация и с лицами, получившими временное убежище по гуманитарным основаниям: их число за те же годы не превышало пяти тысяч человек. Соотношение мигрантов из стран СНГ и Евросоюза достигло 70% и 10%, соответственно. В последние годы число мигрантов в России увеличилось почти на 40%.

Несмотря на то что по данным Всемирного банка Россия занимает второе место после США по приему иммигрантов, для страны, присоединившейся к Конвенции ООН (1951 года) и Протоколу (1967 года), касающихся статуса беженцев, процесс признания иммигрантов беженцами требует серьезного совершенствования.

Так, во втором полугодии 2015 года наметилась тенденция к сокращению их числа - на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации находилось на 9,5% меньше иностранных граждан, чем на 1 января 2015 года. Это можно объяснить тем, что процедура их легализации чрезвычайно усложнена. В свою очередь, это ставит под сомнение возможность беспрепятственной реализации иммигрантами прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Особое значение это приобретает в связи с тем, что в соответствии с законодательством Российской Федерации иммигрант может утратить свой легальный статус на каждом этапе пребывания в Российской Федерации, начиная от въезда в страну, регистрации, трудоустройства и заканчивая выездом. Отсутствие легального статуса влечет за собой высылку иммигранта за пределы России.

Надо также отметить, что в Федеральной миграционной службе России отсутствует управление по делам беженцев и вынужденной миграции - соответствующий отдел входит в состав Управления по вопросам гражданства. Очевидно, что гражданство и убежище представляют собой разные общественные институты, имеющие совершенно различные правовые источники. Имеющее место невнимание к институту убежища привело к тому, что судебные органы, как правило, не готовы к рассмотрению дел по предоставлению убежища, судьи не знают международных правовых документов в этой области и находят для себя простой выход в том, что принимают решения почти исключительно по подсказке государственных органов. Нельзя не отметить, что параллельной проблемой стало положение в России лиц без гражданства, по которым также принимаются решения об административном выдворении, хотя исполнить такое решение невозможно из-за отсутствия страны, которая обязана их принять.

Серьезной проблемой в сфере регулирования и контролирования миграции является ведомственная разобщенность. Вопросами адаптации и интеграции мигрантов только на федеральном уровне занимаются сразу несколько ведомств (в структуре ФМС России, Минтруд России и Минобрнауки России). Однако ни одно из них не является головным координатором в решении данных задач. Соответственно, до сих пор не выработано четкой стратегии государственной миграционной политики в сфере адаптации и интеграции мигрантов и защиты укоренившегося населения.

Все указанное свидетельствует о том, что назрела необходимость выделения института убежища в отдельный объект управления, включающий управляющий орган на федеральном уровне (по меньшей мере полноценное управление в рамках ФМС России), назначения ответственного лица в правительстве РФ, отвечающего за данный вопрос, проведения специального обучения судей международному праву в области предоставления убежища, обобщения судебной практики, а также создания специальной площадки для обсуждения проблемы убежища со смежными министерствами и ведомствами, судебными органами, общественными организациями, представителями УВКБ ООН, давно и эффективно занимающимися проблемами беженцев и других групп вынужденных мигрантов.

Несомненно, миграционные процессы влияют на состояние социокультурного баланса, когда права мигрантов могут вступать в конфликт с правами местного укоренившегося населения. Сегодня эксперты отмечают, что если в 90-е годы и в начале 2000-х годов мигранты воспринимались в первую очередь, как экономические конкуренты, а в середине 2000-х годов на первый план вышла криминальная составляющая неконтролируемой миграции, и резонансные преступления, совершаемые мигрантами, вызывали к жизни многочисленные протестные акции, то в 2010-е годы в мигрантах (в первую очередь, выходцев из мусульманских стран) все чаще видят проводников этно-религиозного экстремизма.

По данным ФКУ "ГИАЦ МВД России", в 2015 году иностранными гражданами на территории Российской Федерации совершено 46 388 преступлений, в том числе гражданами государств - участников СНГ - 37 232 преступлений, или 87% от общего числа. Удельный вес совершенных иностранными гражданами преступлений в общем количестве раскрытых по Российской Федерации стабильно составляет 3,8%, при этом в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге этот показатель составляет 18,8%, 12,6% и 12,4%, соответственно.

В связи с этим представляется необходимым предпринять комплекс мер, нацеленных на недопущение формирования на территории Российской Федерации моноэтнических анклавов - мест компактного проживания большого числа мигрантов в одном небольшом населенном пункте, в одном районе крупного города. Административное регулирование определения мест проживания иммигрантов - один из редких случаев, когда такое администрирование является не только неизбежным, но и оправданным с точки зрения защиты прав и свобод в ее всеобщем измерении.

Особую остроту в последнее время приобретает вопрос появления в городах-миллионниках таких способов размещения приезжих, как расселение в хостелы. В связи с этим в сентябре 2015 года был разработан и внесен в Государственную Думу законопроект, который запрещает использовать жилые помещения в качестве гостиницы, иного средства временного размещения, а также предоставлять в них гостиничные услуги. Ранее законодатель пытался решать проблему с незаконной миграцией посредством ограничения числа лиц, зарегистрированных на единице квадратных метров жилой площади, для чего был принят Федеральный закон от 21 декабря 2013 года N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако реально он не препятствует превращению квартир в обычных жилых многоквартирных домах в подобие общежитий для мигрантов. Уполномоченный принимает участие в обсуждении законодательных инициатив в сфере миграции. В данном контексте устанавливаемые законом ограничения правового режима пребывания иностранных мигрантов в России оправданы императивами национальной безопасности.

С 1 января 2015 года упрощено регулирование трудовой деятельности иностранных граждан, в частности для мигрантов, въехавших в Россию в безвизовом порядке, механизм квотирования заменен на работу по патенту. Репрессивные меры в сфере трудового найма, равно как и ужесточение полицейского режима для мигрантов (например, вопросов их регистрации) зачастую дают лишь дополнительные поводы для обогащения нечистых на руку чиновников и правоохранителей. Одними лишь административными мерами негативные тенденции переломить не удастся, не подкрепив их шагами экономического, социального, информационного характера. Учитывая, что мигрантами в основном сейчас осваиваются и монополизируются наименее престижные профессии, необходимо снижением налоговых обременений, социальным льготированием, иными экономическими и административными регуляторами, адресными инвестициями в профобразование стимулировать привлекательность малоквалифицированного труда для самих россиян, поднять престиж не офисных, а по настоящему трудовых специальностей, возродив интерес к ним у коренного населения России, в том числе за счет использования внутренней миграции между субъектами Российской Федерации. Для этого необходимы меры государственного характера по созданию условий для большей мобильности населения.

В целом необходимо менять политику государства по привлечению миграционных трудовых ресурсов. Она должна не столько служить делу сверхприбылей предпринимательского сообщества, сколько формировать перспективную стратегию, нацеленную на сбалансированное сочетание национальных и иностранных трудовых ресурсов при условии непреложного уважения, соблюдения и эффективной защиты прав, свобод и законных интересов как россиян, так и трудовых мигрантов. При этом нельзя забывать о необходимости всестороннего соблюдения прав мигрантов.

Представляется, что одним из вариантов оптимизации трудовой миграции в России может стать создание и развитие так называемых рекрутинговых компаний на территории стран-доноров. С помощью таких компаний можно производить на месте не только отбор кандидатов по профессиям, уровню образования, знанию языка, психоэмоциональной устойчивости и т.д., но и организовать соответствующую профессиональную подготовку.

Тем более что определенный опыт уже есть. В сентябре прошлого года в городе Ош Киргизской Республики открылся Центр по изучению и тестированию русского языка, на базе которого проводятся занятия по подготовке трудовых мигрантов, тестирование по русскому языку.

Разумеется, создание единичных учебных заведений ситуацию коренным образом изменить не сможет. Необходима серьезная модернизация системы управления трудовой миграцией и порядка привлечения иностранной рабочей силы с параллельным осуществлением дополнительных мер, направленных на обеспечение национальной безопасности.

В связи с этим требуется внести соответствующие изменения в межправительственные соглашения со странами СНГ о порядке привлечения иностранной рабочей силы, а также определиться с порядком работы, финансированием и материальным обеспечением рекрутинговых компаний. Наиболее справедливым было бы смешанное финансирование при участии бизнеса и государственных структур страны выезда, поскольку бюджет ряда стран СНГ в известной мере зависит от заработка трудящихся-мигрантов.

Представляется, что наряду с экономическим эффектом могла бы увеличиться степень вовлеченности этнических сообществ мигрантов в социально-экономические проекты на федеральном и региональном уровнях. Их деятельность стала бы более открытой, и количество приглашенных трудовых мигрантов не превышало бы потребности экономики России на текущий год.

Не секрет, что в некоторых странах СНГ получаемые от мигрантов денежные переводы представляют собой более важный источник дохода, чем официальная помощь развитию или иностранные прямые инвестиции. Средства, которые получает население ряда стран СНГ от работающих в России и других странах мигрантов, превосходят не только объемы внешней помощи, но и объемы ВВП этих стран. К таким странам, в частности, относятся Киргизия, Армения, Таджикистан. По разным оценкам, мигранты в России обеспечивают 5-8% ВВП страны, а их денежные переводы не превышают 0,1% ВВП.

В связи с чем не может не тревожить формирующееся терпимое, а скорее даже равнодушное отношение российского общества и власти к различным (в том числе крайне жестким) формам эксплуатации трудящихся-мигрантов. Все больше вскрывается случаев, когда российские граждане, выходцы из Закавказья и Средней Азии, устраивают форменное рабство для своих бывших соотечественников.

Пока еще можно констатировать, что общественное мнение окончательно не сложилось и мы не имеем дело с какой-либо устойчивой позицией, тем более установкой или стереотипом, поэтому следует не упускать вопрос формирования правовой и политической культуры по отношению к мигрантам, иначе в недалеком будущем придется иметь дело с весьма негативными последствиями негативных установок и стереотипов массового сознания.

Вопросы адаптации, интеграции и защиты прав трудящихся-мигрантов должны решаться в двустороннем порядке. Страна, из которой пребывают рабочие, и принимающая страна несут ответственность за этих людей и обязаны создавать для этого необходимые условия. Важную роль играют двусторонние соглашения (например, соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами Российской Федерации, в Республике Узбекистан и трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами Республики Узбекистан, в Российской Федерации от 4 июля 2007 года), регламентирующие порядок осуществления трудовой деятельности мигрантов. Так, в адрес Уполномоченного приходят многочисленные обращения от российских граждан, ранее проживавших и трудившихся на территории Узбекской ССР, обращающие внимание на трудности с получением из Узбекистана причитающихся им выплат по возмещению вреда здоровью. В этой связи 30 июня 2015 года Уполномоченный официально направил Уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (Омбудсману) обращение с просьбой оказать содействие в разрешении данного вопроса. 21 июня 2015 года также направлено письмо статс-секретарю - заместителю Министра иностранных дел Российской Федерации с просьбой передать Президенту Республики Узбекистан обращение об оказании содействия в урегулировании данного вопроса на дипломатическом уровне.

Острой проблемой в названной сфере следует признать ситуацию вокруг специальных учреждений временного содержания иностранных граждан ФМС России (СУВСИГ), созданных в 79 субъектах Российской Федерации. В них содержатся иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению.

Учитывая нарекания на порядок и условия содержания в СУВСИГ иностранных граждан и лиц без гражданства, Уполномоченный, совместно с региональными Уполномоченными, провел масштабную проверку деятельности этих учреждений, посетил специальные учреждения в Волгограде и Москве, проверил условия приема, размещения и нахождения таких лиц в специальном учреждении. Общими для всех субъектов России оказались проблемы идентификации лиц, нарушивших миграционное законодательство и помещенных в СУВСИГ, особенности режима содержания выдворяемых граждан, материально-техническое оснащение специальных учреждений, вопросы правового регулирования выдворения из России. Ключевой проблемой по-прежнему остаются законодательные пробелы и коллизии.

Отмеченные трудности вынудили Уполномоченного обратиться к Председателю Верховного Суда с просьбой проработать вопрос рассмотрения судами дел о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в СУВСИГ с неопределенным сроком нахождения под стражей (до исполнения решения о выдворении) и ориентировании судов на необходимость всестороннего рассмотрения всех обстоятельств, которые могут послужить причиной чрезмерно длительного ограничения свободы лиц, подлежащих административному выдворению или депортации. Содержание в СУВСИГ является средством обеспечения исполнения административных взысканий, а не самостоятельным видом наказания. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что все это происходит на фоне смягчения и либерализации системы исполнения наказаний в уголовном судопроизводстве. Складывается парадоксальная ситуация, когда срок содержания в СУВСИГ за нарушения миграционного законодательства может быть равен или превышать срок наказания, предусмотренный УК РФ за некоторые категории преступлений.

Объем прав и обязанностей лиц, находящихся в специальном учреждении, не должен приравнивать их к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений. И напротив, уголовно-правовые и уголовно-процессуальные институты, отвечающие за защиту прав и свобод, должны находить аналоги относительно порядка содержания в СУВСИГ незаконных мигрантов и приравненных к ним.

Пока же все происходит ровно наоборот. Согласно части 3 статьи 72 УК РФ время содержания лица под стражей до судебного разбирательства засчитывается в срок лишения свободы, тогда как время нахождения в СУВСИГ не засчитывается в срок установленного запрета на последующий въезд на территорию России, отсчет которого начинается только после пересечения государственной границы.

Между тем неверно считать, что все иностранные граждане-нарушители, содержащиеся в изоляции, помещаются в СУВСИГ на максимально допустимый срок, составляющий 2 года. Практика показывает, что средний период между судебным решением и фактическим выдворением иностранного гражданина составляет от 3 до 6 месяцев.

В настоящее время права и обязанности иностранных граждан, содержащихся в СУВСИГ, определены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 1306, которое содержит положения, отсылающие к правотворчеству нижнего уровня - в виде распорядительных документов, издаваемых руководителями каждого из 79 образованных в России СУВСИГ. Эти правовые акты регулируют внутренний режим в части распорядка дня, продолжительности прогулок, возможности пользоваться телефоном, то есть всех жизненно необходимых условий содержания, учитывая длительные сроки пребывания, что наряду с выполнением обеспечительной стороны в смысле правоприменения обусловливает возможность злоупотреблений со стороны администрации.

Нередки случаи, когда иностранные граждане попадают в СУВСИГ без документов и первичная идентификация, включая гражданство, осуществляется с их слов. В подобных случаях необходима помощь консульского учреждения соответствующего государства. К сожалению, не все консульства оперативно откликаются и проводят необходимые проверки в отношении своих граждан. Так, например, консульства Узбекистана по необъяснимым причинам затягивают процедуру определения личности своих граждан и не выписывают свидетельства на возвращение. По данным ФМС России, 43,5% от общего числа иностранных граждан, которым закрыт въезд на территорию России, составляют граждане Узбекистана.

В обращении Уполномоченного от 28 августа 2015 года к Уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (Омбудсману) выражена озабоченность состоянием дел по документированию граждан Узбекистана. В ответе от 22 октября 2015 года сообщалось, что МИД Республики Узбекистан рекомендовано организовать мониторинг состояния дел по документированию граждан страны, находящихся в СУВСИГ, разработать и реализовать меры по дальнейшему совершенствованию механизма оформления документов для выезда в Узбекистан и взаимодействию дипломатических представительств Узбекистана с подразделениями ФМС России.

Отдельные примеры восстановления прав граждан содержатся также в разделе 3.1.

В Верховном Суде Российской Федерации рассмотрено обращение Уполномоченного с предложением проработать вопрос о практике рассмотрения судами дел о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в СУВСИГ с неопределенным сроком нахождения под стражей (до исполнения решения о выдворении). В своем ответе заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации подтвердил значимость вопроса и заверил Уполномоченного в готовности провести специальное внеплановое изучение судебной практики по данной категории дел.

Анализируя ситуацию с обеспечением и восстановлением прав человека в области миграции, следует отметить, что кардинальных изменений в сторону улучшения ситуации не произошло. Во многом это зависит от становления и развития институтов гражданского общества, которые наряду с соответствующими органами государственной власти формируют и корректируют основные направления деятельности государственных структур. На фоне поразившей мир террористической угрозы можно понять опасения жителей страны, связанные с ростом криминальной составляющей нелегальных миграционных потоков; и здесь многое будет зависеть от эффективности соответствующих государственных служб. В любом случае, одной из проблем современного российского общества, точно также как и в ряде европейских стран, становится недопущение роста экстремизма, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, что может представлять серьезную угрозу конституционному строю, правам и свободам человека. В общественных дискуссиях миграционная и этническая политика зачастую рассматриваются в неразрывной связи, наблюдается преувеличенное значение этничности, порой выступающей ключевым фактором в определении "свой - чужой" и, как следствие, влияющей на все сферы социальной жизни. Вместе с тем, на первый план должна выходить не столько этническая принадлежность иммигрантов и страна происхождения, сколько их лояльность к государству пребывания, способность к социализации в новом обществе. Определяющим фактором должна быть интеграция иммигрантов, адекватное восприятие ими норм и ценностей принимающего общества, тем самым гражданская идентичность становится важнее этнической. Наряду с этим все более актуальными становятся декриминализация, транспарентность и степень вовлеченности этнических сообществ мигрантов в социально-экономические проекты на федеральном и региональном уровнях.

Ежегодно в Российскую Федерацию переселяется около 15 тысяч граждан бывшего СССР пенсионного возраста. В соответствии со специальным Соглашением между странами СНГ, при переезде на постоянное место жительства в другое государство пенсионерам досрочно выплачивается пенсия за шесть месяцев. На новом месте жительства иностранный гражданин для назначения пенсии обязан оформить разрешение на постоянное проживание в Российской Федерации. Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определено, что документом, подтверждающим право иностранного гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации, является вид на жительство. Законом установлено, что до получения вида на жительство иностранный гражданин должен прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании другого документа - разрешения на временное проживание.

Законодательно установленные сроки рассмотрения ФМС России заявлений о выдаче разрешения на временное проживание и вида на жительство составляют не менее полутора лет с момента переезда иностранного гражданина в Россию. При назначении российской пенсии иностранному гражданину возможна компенсация, но не более чем за шесть предшествующих месяцев.

Таким образом, при самом благоприятном исходе минимум полгода пенсионеры и инвалиды из числа бывших граждан СССР находятся на территории Российской Федерации без средств к существованию.

В целях восстановления прав лиц указанной категории, Уполномоченным был инициативно разработан проект Федерального закона "О внесении изменения и дополнения в пункт 3.1 статьи 8 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который устраняет данное противоречие и за счет сокращения до шести месяцев срока для обращения за видом на жительство дает возможность пенсионеру получать пенсию в период обустройства на новом месте проживания на территории России в полном объеме. Указанный проект закона Уполномоченный направила Председателю Правительственной комиссии по миграционной политике, Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации с предложением включить данный проект закона в план законопроектной работы Правительства Российской Федерации.

Представляется, что такие поправки в закон будут с одобрением восприняты в обществе, как выражение справедливости государства к пожилым людям, заслужившим право на достойную жизнь в старости.

Право на свободу информации и на информационную безопасность

Современное развитие новых технологий сопровождается возникновением и новых угроз, связанных с информационным оборотом и информационной безопасностью. Угрозы эти многоаспектны, выражаются как в существовании агрессивной информационной среды, требующей вмешательства государства для защиты прав и свобод человека, национальной безопасности, так и в стремлении государства зарегламентировать максимально возможную совокупность отношений в сфере информации, что, в свою очередь, требует защиты человека от ненадлежащего администрирования в информационной сфере.

Важной темой становится информационная безопасность детей. Это прежде всего связано с процессом использования детьми интернета. Речь идет не только о наличии в интернете информации, которая может причинить вред ребенку, но также о злоумышленниках, которые используют глобальную сеть для осуществления аморальных и противоправных действий. В мае 2015 года депутатами Государственной Думы была поднята проблема ответственности взрослых за общение в интернете с детьми с целью осуществления развратных действий; было объявлено о подготовке соответствующего законопроекта, однако соответствующий закон так и не был принят. В 2015 году СМИ широко освещали случаи вербовки лиц, в числе которых зачастую оказывались и школьники, сторонниками организации "Исламское государство" (запрещена в Российской Федерации); вербовка осуществлялась посредством общения в интернете. Органы власти должны прилагать усилия для пресечения нарушений прав ребенка в глобальной сети, однако противодействие подобным случаям налагает также определенную ответственность, связанную с воспитанием и обучением ребенка, и на родителей, и на учебные заведения.

В настоящее время остро стоит вопрос борьбы с интернет-мошенничеством, направленным на получение конфиденциальной информации пользователей с целью завладения их денежными средствами. Закон, регламентирующий противодействие ему, пока не принят, установление уголовной ответственности за его осуществление Государственной Думой не было поддержано, в ноябре 2015 года было заявлено о разработке нового законопроекта, который закреплял бы механизм блокировки фишинговых сайтов.

С другой стороны, наблюдается стремление государственных органов взять под контроль как можно более широкий круг общественных отношений, связанных с обменом информацией. В ряде случаев причины такого стремления понятны, хотя предлагаемые нововведения далеко не бесспорны, их можно объяснить как реакцию органов власти на "информационную войну". В некоторых случаях предлагаемые нововведения вызывают недоумение: например, внесенный в Государственную Думу 30 октября 2015 года проект закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", который предусматривает запрет предоставления информации по запросу иностранных государств, международных организаций, иностранных и российских юридических лиц, находящихся под контролем иностранных государств, ряда иных субъектов без согласия уполномоченного Правительством органа исполнительной власти.

О недопустимости вторжения в пространство личной свободы и неприкосновенности

В борьбе с терроризмом и преступностью крайне важно не допускать злоупотреблений властными полномочиями и осуществлять меры по развитию культуры уважения закона среди тех, кому доверено его защищать. Риторика типа "казнить без суда и следствия" таит в себе немало стратегических опасностей, поскольку ее использование формирует глубокую и длительную установку на отступление от законных норм правоохранительной деятельности. Четкие юридические стандарты применения силы при этом фактически подменяются легализованным правом на убийство, что не только не решает проблемы терроризма, но и ставит под угрозу жизнь ни в чем не повинных людей.

Опасным для правозащитной сферы жизнедеятельности общества является появление законопроектов, отражающих узковедомственные интересы, далеко не всегда в интересах тех, кого ведомства обязаны защищать. Например, в проекте федерального закона, предусматривающего создание развернутой системы "профилактики правонарушений", разработанном представителями МВД России, ряд положений предполагает применение профилактических мер практически без каких-либо ограничений, а именно к любым лицам, "поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер либо намеревающимся совершить правонарушение", которые на основе одних только оценочных характеристик, а значит произвольно, могут быть отнесены к объектам профилактики.

К числу других законопроектов, вызвавших большой общественный резонанс, относится и проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В подвергнутом критике первоначальном тексте законопроекта устанавливались чрезмерно широкие пределы усмотрения сотрудников полиции при применении ими мер силового воздействия, таких как задержание, проникновение в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, их оцепление (блокирование), вскрытие транспортных средств. Законопроект также предусматривал недопустимое сужение запрета на применение огнестрельного оружия. При этом предполагалось расширение права открывать огонь на поражение в местах большого скопления граждан, причем такое применение полицией огнестрельного оружия законопроект не сопровождал достаточными условиями допустимости причинения вреда жизни и здоровью граждан. Помимо этого предполагалось установление "презумпции доверия" сотрудников полиции. Это означает, что любые их решения и действия (бездействие) полагаются положительными, правильными, совершенными во благо до тех пор, пока судом это не будет опровергнуто. В связи с изложенным Уполномоченным было направлено заключение в Общественную палату Российской Федерации с предложением о проведении общественной экспертизы упомянутого проекта поправок в закон, регулирующий деятельность полиции.

С критических позиций Уполномоченным рассматриваются любые попытки грубых вторжений государства в семейные отношения граждан. Так, по мнению Уполномоченного, требует серьезной доработки очень важный и нужный проект федерального закона "О профилактике семейно-бытового насилия". Ряд положений законопроекта предполагает избыточное вторжение в семейно-бытовые отношения как со стороны государства, так и со стороны "уполномоченных" им НКО. Поводы и основания для такого публичного вмешательства в "дела семейные" проектом четко не определены. С позиций его концептуальных задумок, практически любые, даже добросовестные действия родителей, направленные на воспитание детей, могут быть объявлены "вне закона". Например, проект предлагает квалифицировать как домашнее "экономическое" насилие отказ в предоставлении ребенку (даже в воспитательных целях) денежных сумм, которые по субъективной оценке самого несовершеннолетнего ему якобы причитаются. В законопроекте ставится под сомнение основополагающая и естественная презумпция добросовестности родителей; по сути, упраздняется их естественное право в выборе форм и методов воспитания, обучения, содержания своих детей. Вместо этого законопроектом дается старт на коммерциализацию социально-семейных услуг: взамен помощи семье со стороны государственных и муниципальных органов и учреждений, предполагается поэтапное внедрение платных услуг со стороны тех структур, которые призваны защищать семью.

Право выбора способов идентификации личности

В современном государстве повсеместное внедрение электронных идентификаторов личности, автоматизированных средств сбора, обработки и учета персональных данных граждан является оправданной научно-техническим прогрессом необходимостью. При этом особого внимания и уважения заслуживает право граждан, которые по религиозным или иным мотивам не принимают данного способа удостоверения личности. В частности, по инициативе рабочей группы одной из фракций в Мосгордуме и Координационного комитета "Против внедрения УЭК и электронных документов" в 2014-2015 годах было собрано более 170 тысяч подписей граждан Российской Федерации, которые выступают против упомянутых карт и за принятие Федерального закона о паспорте гражданина Российской Федерации в виде традиционного бумажного документа без электронных носителей и биометрических данных.

Для тех, кто подобным образом реализует свою конституционную свободу убеждений, сегодня существует юридический запрет поступления на государственную гражданскую службу, так как для этого требуется непременное получение удостоверения индивидуального номера налогоплательщика (ИНН). Он также является непременным условием для осуществления индивидуального предпринимательства. Лица, отказывающиеся от обретения электронных идентификаторов, все чаще и чаще сталкиваются с проблемами трудоустройства, ввиду требований работодателей об обязательном получении работниками ИНН, страхового номера индивидуального лицевого счета (СНИЛС), электронных подписей и т.п., как условия принятия на работу.

Определенное напряжение в разрешении данной проблемы возникло в связи с подготовительными действиями властей к проведению на территории Крымского федерального округа эксперимента по выдаче удостоверений личности гражданина Российской Федерации в форме пластиковой карты с электронными носителями информации, которые предположительно должны содержать некорректную, с точки зрения верующих, персональную информацию. Будучи не реализованным и являясь ограниченным по своему замыслу, названный проект вызвал большое количество обращений к федеральному и региональному высшему политическому руководству, в том числе обращений, направляемых Уполномоченному. Например, коллективное письмо жителей Республики Крым в Государственный Совет Республики содержало 6 тысяч 175 подписей граждан. В этих обращениях верующие крымчане выступали с требованиями предоставления им документов, удостоверяющих личность и гражданство Российской Федерации, не содержащих графу "личный код" и соответствующую символику, находящиеся в противоречии с их религиозными убеждениями. Они также настаивали на осуществлении социальных выплат, получении государственных и муниципальных услуг без использования электронных способов учета личности (ЭУК, СНИЛС, ИНН, карты-полиса обязательного медицинского страхования и т.п.).

В своих письмах к руководству федеральной миграционной службы и Республики Крым, Симферопольской епархии, Уполномоченный выразил обеспокоенность в связи с серьезностью сложившейся ситуации, необходимостью взвешенного подхода и тщательной проработки любых подобных мероприятий в контексте обеспечения конституционных прав верующих на свободу совести и вероисповедания.

Уполномоченный, отстаивая убеждения верующих и осуществляя правозащитные действия по проблематике электронных идентификаторов личности, придерживается подхода, солидарного с позицией главы государства, которая явствует из письма Государственно-правового управления Президента Российской Федерации: "...любые формы принуждения людей к использованию электронных идентификаторов личности автоматизированных средств сбора, обработки и учета персональных данных, личной конфиденциальной информации недопустимы". Действующее федеральное законодательство предусматривает право выбора гражданами вида носителя, удостоверяющего личность, применительно к различным ситуациям. Как показывает практика, обозначенные нормы не решают сложившуюся ситуацию, поскольку они, формально декларируя добровольность выбора, оставляют человека один на один с чиновником, который наделен правом административного принуждения. Чтобы остановить пыл чиновников, допускающих "перегибы на местах" в таком деликатном вопросе, как получение гражданами электронных идентификаторов и их применение при предоставлении государственных услуг, необходимо уделить внимание совершенствованию юридической базы, для того, чтобы технические средства помогали реализовывать конституционные права и свободы граждан, а не создавали неоправданных препятствий для их реализации.

О нарушениях прав несовершеннолетних на получение алиментов со стороны недобросовестных родителей

Право детей на особую заботу и помощь со стороны их родителей провозглашено Всеобщей декларацией прав человека ООН, а также Конвенцией ООН о правах ребенка. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную поддержку семьи, материнства и детства. Семейный кодекс Российской Федерации закрепляет равные права и обязанности обоих родителей по заботе о детях и их воспитанию (статья 80). В случае если родители не предоставляют средств на содержание своих несовершеннолетних детей, такие средства в виде алиментов взыскиваются в судебном порядке.

В современных условиях алиментные правоотношения носят достаточно конфликтный характер и потому заслуживают особого внимания со стороны государства. Так, по данным МВД России, если в 2010 году было зарегистрировано 53 855 преступлений, предусмотренных статьей 157 Уголовного кодекса Российской Федерации ("Злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей"), то в 2015 году таковых стало 73 053.

Но даже имея на руках решение суда о взыскании алиментов, добиться его исполнения в целом и в требуемом размере в частности порой очень сложно. Родитель-должник может не работать или скрывать место своей работы, а значит и заработок, из которого подлежат удержанию алименты; или при переходе на другую работу может не сообщить нанимателю о наличии обязанности уплачивать алименты на содержание детей.

Принудительное исполнение вступивших в силу судебных решений, в том числе по взиманию алиментных платежей, возложено на службу судебных приставов.

В ведомственной статистике ФССП России не предусмотрен учет сведений о гражданах, являющихся должниками по исполнительным производствам о взыскании алиментов. Тем не менее, достаточно показателен тот факт, что из 928,1 тыс. исполнительных производств, не окончившихся исполнением, на 1 декабря 2015 года в территориальных органах ФССП России 269,2 тыс. должников по алиментным платежам не приступили к выполнению своих обязательств. Если по итогам 2014 года сумма долга по неуплаченным алиментам составляла 90 миллиардов рублей, то в 2015 году она достигла почти 130 миллиардов рублей.

К сожалению, анализ поступающих Уполномоченному жалоб на нарушение имущественных прав детей показывает, что сотрудниками службы судебных приставов допускаются случаи ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей, не принимаются все возможные меры для исполнения судебных решений о взыскании алиментов с родителя, имеет место волокита и даже утрата исполнительных документов. Безусловно, такое положение препятствует обеспечению прав и законных интересов детей.

К Уполномоченному обратилась С., жительница Ростовской области, с просьбой оказать содействие в разрешении сложившейся ситуации. Бывший супруг С., проживающий в Москве, в течение 16 лет уклонялся от уплаты алиментов на содержание дочери. В октябре 2014 года, когда сумма долга достигла 165 689 рублей, она направила начальнику Дмитровского отдела УФССП России по Москве по почте заявление о предоставлении ей сведений и расчете задолженности по алиментам с учетом пени и возбуждении уголовного дела по части 1 статьи 157 Уголовного кодекса Российской Федерации. В связи с неполучением ответа, С. через электронную приемную обратилась в Минюст России, откуда ее обращение передали в Управление ФССП России по Москве. Пришедшее после этого письмо от судебного пристава-исполнителя Дмитровского отдела повергло С. в шок, т.к. ей предлагалось явиться к судебному приставу в связи с тем, что за ней образовалась задолженность по алиментам. Вопросы, поставленные С. в заявлении, попросту никто не прочитал. Это и послужило причиной ее обращения к Уполномоченному. После вмешательства Тимирязевского межрайонного прокурора Москвы, который по ходатайству Уполномоченного от 14 июля 2015 года оперативно поручил проверить полноту мер, принимаемых судебными приставами-исполнителями в отношении должника, бывший супруг С. в августе 2015 года сразу погасил имеющуюся задолженность в полном объеме в сумме 179 698 рублей.

Необходимо отметить, что в работе судебных приставов-исполнителей встречаются и случаи фальсификации с целью сокрытия бездеятельности по розыску должника. Так, например, Т. из Республики Башкортостан с 2007 года находится в постоянной переписке с Управлением ФССП России по Архангельской области в связи с уклонением ее бывшего супруга от уплаты алиментов на содержание двоих детей. При этом Т. самостоятельно разыскивая и устанавливая его место жительства, работы, выяснила, что он, женившись вновь, взял фамилию супруги. Информируя об этом судебного пристава-исполнителя, Т. подчеркивала, что она получает 7 тысяч рублей и ей крайне трудно содержать и обучать подрастающих детей, реальной помощи по существу ей не оказывается. Когда с 2012 года алименты на детей вообще перестали поступать, ведомство сообщило, что ее бывший супруг объявлен в розыск и в Управление ФМС России и Управление ФССП России по Краснодарскому краю направлены соответствующие запросы. Фактически же, когда по ходатайству Уполномоченного прокуратура Краснодарского края провела проверку, выяснилось, что запросов в отношении должника в указанные ведомства не поступали, на протяжении двух лет он проживает на территории региона, но его никто не разыскивал. По данной жалобе прокурор Архангельской области внес представление руководителю регионального Управления ФССП России об устранении нарушения закона, однако должник алименты так и не выплачивает.

Одним из основных способов исполнения решения суда о взыскании алиментных платежей, является установление места работы должника и направление копии исполнительного документа для удержаний алиментных платежей из его заработной платы. Следует констатировать, что механизмов борьбы с неплательщиками на государственном уровне выработано недостаточно.

В соответствии с Федеральным законом от 28 ноября 2015 года N 340-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", вступившим с 15 января 2016 года в законную силу, приставам разрешено временно приостанавливать право гражданина управлять транспортным средством. Речь идет о лицах, которые не исполняют содержащиеся в исполнительном документе требования о взыскании алиментов, возмещении вреда здоровью или в связи со смертью кормильца, имущественного ущерба и (или) морального вреда от преступления, требования, связанные с воспитанием детей. Если должник нарушит ограничения, ему грозит до 50 часов обязательных работ или лишение водительских прав сроком до года.

Уполномоченный полагает, что в целях защиты права детей на получение содержания от родителей, необходимо предусмотреть применение и таких мер, как повышение пени за несвоевременную выплату алиментов, а также сокращение сроков рассмотрения жалоб взыскателей на действия (бездействие) судебных приставов в связи с непринятием мер по исполнение решения суда о взыскании алиментов на содержание несовершеннолетних детей. Целесообразно вновь вернуться к вопросу создания государственного алиментного фонда, в том числе для оказания помощи родителям, самостоятельно воспитывающим детей, находящимся в трудной жизненной ситуации.

По-прежнему остается проблемным вопрос поступления алиментов на счета детей, оставшихся без попечения родителей, и принятия своевременных мер, направленных на их взыскание. Согласно федеральному статистическому наблюдению по форме N 103-рик "Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в 2014 году 549 365 детей данной категории находились в семьях, имели право на получение алиментов от родителей, но получали их 23,1%. Среди воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, алименты выплачивались только каждому третьему ребенку (из 66 445 воспитанников их получали 22 660 человек).

Особого внимания заслуживает вопрос взыскания алиментов с родителя, являющегося гражданином другого государства и проживающего за пределами России, либо гражданина Российской Федерации, выехавшего за рубеж на постоянное место жительство, где ситуация осложняется применением норм международного права, а также признанием и принудительным исполнением иностранных судебных решений о взыскании алиментов.

Россией заключен ряд двусторонних договоров о взаимной помощи по гражданским и семейным делам. В рамках СНГ подписана Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 года). Российская Федерация ратифицировала указанную Конвенцию Федеральным законом от 4 августа 1994 года N 16-ФЗ, которая вступила в законную силу для Российской Федерации 10 декабря 1994 года.

В связи со сложными российско-украинскими отношениями, после того как Республика Крым и город федерального значения Севастополь перешли под юрисдикцию Российской Федерации, без возможности взыскать алименты с бывших мужей - жителей Украины, оказались сотни крымчанок, принявших российское гражданство.

Большинство стран Европейского Союза присоединились к Конвенции о международном взыскании алиментов на детей и других формах содержания семьи (Гаага, 23 ноября 2007 года), участниками ее являются более 65 государств, в том числе Республика Казахстан, Украина, Белоруссия и Конвенции о взыскании за границей алиментов (Нью-Йорк, 20 июня 1956 года).

Обе конвенции предусматривают, что при поступлении обращения с просьбой обеспечить на основании судебного решения выплату алиментов детям их граждан, находящимся за рубежом, государства должны применять тот же набор принудительных мер, какие применяются в случаях, касающихся выплат алиментов в пределах границ этих государств. Россия ни к одной из указанных конвенций так и не присоединилась, что не позволяет защищать имущественные права и интересы российских детей в должной мере.

От запретов - к общественному согласию: примирение курящих и некурящих

Способность договариваться - главный признак здорового общественного организма. Борьба за здоровый образ жизни продемонстрировала, что с общественным здоровьем дело у нас обстоит не лучшим образом.

Вред табакокурения уже давно не требует доказательств. При этом, закон 2014 года "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" с самого начала сделал крен лишь в сторону запретительных мер по отношению к курящим гражданам. А их по разным оценкам насчитывается более 30 миллионов, т.е. значительная часть взрослого населения страны, чьи элементарные права не были учтены при его разработке: в результате закон не содержит минимально необходимого набора прав курящих, которые никоим образом не посягали бы на права некурящих.

Закономерным стало недовольство как курильщиков, так некурящих (закон, основанный на запретах, раздражает одних и не оправдывает надежды других).

Как реакция на "перегибы" антитабачного законодательства, в общественном поле началось обсуждение путей исправления ситуации, которые скорректировали бы основные раздражающие российских курящих граждан запреты, смягчили бы потенциальные факторы обострения социального недовольства. В течение года "курящей общественностью" активно обсуждались такие предложения как:

- создание специальных мест для курения в аэропортах, создание вагонов для курящих на железнодорожном транспорте (поддерживаются ассоциацией аэропортов России, РАО РЖД);

- новый порядок регламентации курения в трудовых коллективах (Федерация независимых профсоюзов России поддерживает предложение о передаче вопроса регулирования курения на рабочем месте в компетенцию трехсторонней комиссии - работодатель-работник-профсоюз);

- ослабление запрета на курение в организациях общественного питания и отельном бизнесе (Федерация ресторанов и отельеров поддерживает предложение о создании ресторанов для курильщиков, предложение о специальных местах для курения в организациях, оказывающих услуги по временному проживанию граждан), а также ряд других вполне обоснованных предложений.

Целесообразно провести мониторинг правоприменения данного закона, и по его итогам внести назревшие коррективы.

2.6. Экономические и трудовые права

Увеличение поборов - ограничение прав человека

Уполномоченным по правам человека в РФ на встрече с Президентом России В.В. Путиным 10 декабря 2015 года поднимался вопрос о проблемах, связанных с ростом "поборов" разного вида с населения в стране.

Анализ поступающих обращений и жалоб граждан в сфере защиты социально-экономических прав свидетельствует о тревожной тенденции в государственном антикризисном управлении: все чаще бремя экономических проблем перекладывается на личный бюджет граждан России.

Особенностью нынешней ситуации стало распространение практики взимания средств в бюджет из частных доходов подзаконным путем, при котором налоговое законодательство изменяется лишь частично, а основным средством пополнения бюджета становятся разнообразные сборы и штрафы.

Вызывает беспокойство и рост налогового бремени населения, в частности рост налогов на недвижимость. Так, с 1 января 2015 года в силу вступили изменения налогового законодательства, призванные реформировать порядок расчета налога на имущество физических лиц. Если раньше этот налог рассчитывался исходя из инвентаризационной стоимости недвижимости, то теперь в основу положена ее кадастровая стоимость, что закономерно привело к росту налоговых выплат. По мнению экспертов, ожидается увеличение платежей в 5-10 раз.

Наряду с этим отмечается рост выплат и по земельному налогу. К Уполномоченному поступают многочисленные обращения граждан по вопросу существенно возросших налоговых платежей за земельные участки, предоставленные для жилищного строительства, личного подсобного хозяйства или садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Анализ сложившейся ситуации показал, что в результате проведенной в последние годы государственной кадастровой оценки земель в большинстве субъектов Российской Федерации возросла стоимость земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Следствием этого явилось значительное повышение итогового размера земельного налога, негативно отразившееся на материальном благосостоянии граждан; особенно остро этот вопрос стоит для малообеспеченных граждан.

В соответствии с пунктом 2 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации решение вопросов, связанных с предоставлением определенным категориям граждан налоговых льгот по уплате земельного налога, относится к компетенции представительных органов муниципальных образований, на чьей территории располагаются земельные участки. Далеко не все муниципальные образования снижают налоговые ставки или предоставляют дополнительные льготы по уплате земельного налога для малоимущих граждан. Различие решений органов местного самоуправления приводит к дифференциации в налогообложении физических лиц, что не согласуется с принципом равенства всех перед законом, закрепленным в части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации.

В этой связи Уполномоченный обращался к Председателю Правительства Российской Федерации с предложениями о внесении изменений в федеральное налоговое законодательство с целью снижения налоговой нагрузки для отдельных категорий граждан путем установления единых экономически обоснованных льгот по земельному налогу с сохранением за администрацией муниципальных образований права на их расширение. В качестве одного из вариантов решения указанного вопроса Уполномоченным предложено внесение в главу 31 Налогового кодекса Российской Федерации (статья 391) изменений, уменьшающих налоговую базу для льготных категорий граждан на величину кадастровой стоимости шести соток оцениваемого земельного участка. Кроме того, необходимо исключить из объектов налогообложения (статья 389 Налогового кодекса Российской Федерации) земельные участки площадью до четырех соток, на которых расположено единственное жилое помещение, предназначенное для постоянного проживания налогоплательщика. С предложениями по совершенствованию законодательства, направленного на оптимизацию уплаты гражданами земельного налога, было направлено обращение Президенту Российской Федерации, на основании которого Президентом 16 февраля 2016 года был подписан перечень поручений Правительству совместно с Уполномоченным подготовить соответствующие предложения.

Введение в 2015 году обязанности внесения взносов на проведение капитального ремонта жилищного фонда вызвало широкий общественный резонанс, поскольку затронуло каждого и, в ряде случаев, легло на граждан дополнительным бременем.

Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб граждан свидетельствует о том, что в условиях 8-9% падения реальных доходов населения и введения нового "взноса на капитальный ремонт", общая "коммунальная" нагрузка на граждан существенно возросла.

В настоящее время минимальный размер взноса на капитальный ремонт устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. На практике это привело к образованию существенной разницы между регионами в размере установленных минимальных взносов. Например, в 2015 году в Москве определен размер взноса 15 рублей за квадратный метр, в Ямало-Ненецком автономном округе - 10,5 рубля, в Ленинградской области - 5,55 рубля, в Санкт-Петербурге - от 2 до 3 рублей за квадратный метр, в Мурманской области - 1 рубль и 3 рубля (в зависимости от типов многоквартирных домов). Нормы отчислений на "ремонт", утвержденные региональными властями, различаются между разными регионами в несколько раз.

При этом данная величина постоянно увеличивается (например, в Московской области в 2014 году она составляла 7,3 рубля за квадратный метр, в 2015 году - 7,8 рубля в 2016 году - 8,3 рубля). Это свидетельствует о том, что стоимость определяется без единой методологии, фактически "с потолка". Непрозрачная система перечисления и накопления средств "на капитальный ремонт" уже в самое ближайшее время может породить факты массового мошенничества с большими аккумулированными суммами. Таким образом, введение платежей на капремонт с учетом необходимости несения также бремени расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг существенно увеличило и без того немалую финансовую нагрузку на население, особенно в регионах с высокими ставками взноса.

Несовершенство правовых норм, регламентирующих обязанность внесения платежей на проведение капитального ремонта жилищного фонда, а также отсутствие поддающегося проверке механизма определения общей потребности в финансовых средствах на капитальный ремонт послужили основанием для обращения Уполномоченного в Минстрой России.

Согласно представленной информации, в целях урегулирования ситуации по данному направлению прорабатываются вопросы: 1) введения на федеральном уровне контроля за ценообразованием при проведении капитального ремонта (обоснованность устанавливаемого регионами минимального размера взноса и предельных стоимостей работ (услуг); 2) о внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части введения федерального контроля и мониторинга за обоснованностью установления размера указанного взноса и стоимости работ (услуг) и об утверждении постановлением Правительства Российской Федерации основ ценообразования такого взноса и предельной стоимости работ (услуг) по капитальному ремонту; 3) о наделении Минстроя России полномочиями по контролю и мониторингу с правом выдачи регионам соответствующих обязательных предписаний в случае выявления нарушений. Одновременно представлена информация о подготовке предложений по внесению изменений в действующее законодательство, направленных на усиление федерального контроля за функционированием региональных систем капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, в том числе их финансового обеспечения и ценообразования на работы и услуги в данной сфере.

Отмечая значимость данных мер, целесообразно определить порядок учета денежных сумм, аккумулированных ранее и внесенных собственниками жилых помещений до введения в действие статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации. Кроме того, Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" предусмотрена обязанность по производству капитального ремонта жилых помещений, возникшая у бывшего наймодателя (собственника) и не исполненная им на момент приватизации гражданином занимаемого жилого помещения, которая сохраняется до исполнения обязательств.

Однако на практике сложилась ситуация, когда при приватизации жилищного фонда его бывший собственник в лице органа местного самоуправления указанную обязанность не исполнил. Действующим законодательством не предусмотрена необходимость учета указанных обязательств бывшего наймодателя (собственника) жилищного фонда при определении общей потребности в средствах на капитальный ремонт многоквартирных домов. Таким образом, в настоящее время бывший наймодатель (собственник) жилищного фонда (в лице органа местного самоуправления) фактически переложил бремя расходов на новых собственников жилых помещений - граждан.

Данные обстоятельства послужили основанием для направления Уполномоченным обращения Президенту Российской Федерации с просьбой поручить соответствующим федеральным органам исполнительной власти принять меры к устранению отмеченных недостатков правового регулирования в сфере финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Президентом Российской Федерации дано поручение изучить предложения Уполномоченного.

С 1 июля 2016 года предлагается внести изменения в систему расчетов населения за потребление электроэнергии. В ноябре 2015 года на официальном портале проектов нормативных правовых актов был обнародован разработанный Минэнерго России проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий введение прогрессивного тарифа в зависимости от объема потребляемой электроэнергии, а также дополнительной ежемесячной абонентской платы за электроэнергию. Указанный проект нормативного акта не предусматривает льготы по уплате абонентской платы (такие льготы предлагаются лишь в отношении неприменения прогрессивных ставок тарифов за электроэнергию к отдельным категориям населения).

Абонентская плата, установленная к взиманию для каждого домохозяйства, в соответствии с проектом должна отражать "стоимость содержания объектов электросетевого хозяйства, приходящуюся на одно домохозяйство". Представляется очевидным, что рассматриваемая абонентская плата ляжет дополнительным бременем на плечи малообеспеченных слоев населения. На основании изложенного, предлагается направить проект рассматриваемого постановления на доработку, предложив Минэнерго России устранить из него положения в части введения абонентской платы за электроэнергию.

По оценке специалистов, в последнее время в России достаточно "многострадальной" категорией при введении новых выплат или повышении уже существующих становятся автомобилисты. Так, по данным ФНС России, в России с января по ноябрь 2015 года в сравнении с тем же периодом 2014 года на 23% выросли поступления в бюджет транспортного налога по причинам роста количества транспортных средств (например, по сравнению с 2013 годом в 2014 году количество автомобильного транспорта в России увеличилось на 2 378 227 единиц, что составляет примерно 4,46% от количества транспортных средств в 2013 году) и значительного увеличения ежегодного налога на транспортное средство, что привело к серьезной налоговой нагрузке для лиц, имеющих эти средства.

Причем рост ставок транспортного налога сопровождается ростом платных участков автомобильных дорог федерального подчинения, стремительность которого - как по протяженности, так и по тарифам - намного опережает собственно динамику их строительства. Между тем известен зарубежный опыт отмены транспортного налога вовсе - там, где протяженность платных дорог преобладает в сети национальных дорог; имеет место также альтернатива транспортному налогу в виде экологических налогов и сборов.

Однако наибольший общественный резонанс среди автомобилистов в ноябре 2015 года вызвала реализация идеи о введении платы за проезд грузовых автомобилей по федеральным трассам.

Система взимания платы "Платон" за проезд транспортных средств с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн по всем автомобильным дорогам федерального значения (50,7 тысячи километров) была введена постановлением Правительства Российской Федерации. Полученные средства планируется направить на развитие инфраструктуры дорог, поддержку региональных проектов государственно-частного партнерства и уникальных искусственных дорожных сооружений. Начавшийся процесс реализации данного постановления без достаточной предварительной проработки, в том числе во взаимодействии с институтами гражданского общества, а также в силу дефектов внедрения как технологического, так и организационно-правового характера, вызвали большой общественный резонанс и спровоцировали акции протеста во всероссийском масштабе. Взимание платы установлено в счет возмещения вреда, однако размер возможного ущерба официально не был установлен.

В том числе и в результате обращения Уполномоченного к Президенту России в защиту дальнобойщиков в условиях многочисленных забастовок граждан, суммы штрафов за неоплату проезда были снижены и теперь составляют от 5 до 10 тысяч рублей вместо 450 тысяч и 1 миллиона, соответственно. Законопроекты о моратории на введение указанной платы и о запрете использования на платной основе участков дорог, построенных для объезда населенных пунктов, так и не были приняты.

Кроме того, для защиты прав граждан в сложившейся ситуации представляется целесообразным дифференцировать плату, существенно уменьшив ее ставки для транспортных средств, перевозящих сельскохозяйственные технику и продукцию; на переходный период сделать порядок пользования автомобильными дорогами федерального значения уведомительным (тогда как сейчас он по сути является разрешительным) с последующим выставлением счетов на оплату; отменить транспортный налог, а также заключить соглашения о взаимном освобождении от платы за проезд по платным дорогам с зарубежными государствами.

В течение 2015 года базовые тарифы ОСАГО повышались два раза, что привело к сокращению продаж полисов обязательного страхования. Однако чистая прибыль страхового сообщества во втором квартале 2015 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года выросла в 1,4 раза. По результатам третьего квартала девять крупнейших розничных страховых компаний в разгар кризиса получили чистую прибыль на 90-302% превышающую показатели 2014 года. За счет повышения расценок на обязательную услугу страховые компании компенсируют потери, связанные с оттоком клиентов. Одновременно проблема массового искусственного занижения выплаты компенсаций пострадавшим остается неразрешенной. Практика взыскания средств с дорожных служб, по вине которых происходит не менее 30% ДТП, широко распространена в зарубежных странах. В России, напротив, результаты судебных разбирательств с гражданами (200-300 тысяч дел ежегодно) являются основным источником покрытия компенсаций.

В соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 года N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" Банк России выступает регулятором "обоснованных базовых ставок предельных страховых тарифов". Однако представляется, что принятые в этом году решения по повышению тарифов подтверждают заинтересованность Банка по поддержанию страховых организаций.

Экономические права

Более 10 лет работа организаций и лиц, деятельность которых направлена на возврат во внесудебном порядке просроченной задолженности (далее - коллекторы), осуществляется стихийно и практически бесконтрольно, поскольку должное нормативное регулирование данной сферы отсутствует; не определены механизмы защиты прав должников, контролирующий государственный орган, ответственность коллекторов.

Правовой вакуум в данной области позволяет большинству коллекторских агентств сводить свою работу к нагнетанию вокруг должников тревожной атмосферы посредством психологического и даже физического давления с целью склонения к якобы добровольному погашению задолженности. Фактически мы имеем дело с набирающим обороты явлением, которое можно охарактеризовать, как "кредитный экстремизм": сначала людей, пользуясь ухудшением их материального положения, всеми правдами и неправдами загоняют в кредитную кабалу, а затем бандитскими методами "ставят на счетчик".

Освещая проблему и акцентируя внимание на необходимости ее скорейшего разрешения, Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации, изложив свои предложения по совершенствованию правового регулирования данной сферы правоотношений.

По поручению Президента Российской Федерации предложения Уполномоченного были проработаны и большая их часть учтена в решении оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации "О мерах по защите прав граждан от неправомерных методов взыскания просроченных задолженностей", иные направлены в Правительство Российской Федерации для рассмотрения в ходе реализации решения. В результате на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в сентябре для обсуждения общественности размещен проект Федерального закона "О деятельности по взысканию задолженности", разработанный Правительством Российской Федерации. Он содержит определение профессионального взыскателя, закрытый перечень способов его взаимодействия с должником, порядок ведения федеральным органом исполнительной власти реестра профессиональных взыскателей и осуществления государственного контроля за ними. Однако на момент написания настоящего Доклада данный законопроект в Государственную Думу Российской Федерации не внесен, ведется его обсуждение и об окончательных результатах говорить преждевременно.

Это "подвешивает" ситуацию и создает повод для разного рода законодательных манипуляций: настораживает процесс "размножения" законопроектов на данную болезненную тему, который может привести к затяжному процессу "забалтывания" и сведения на нет сути необходимых решений, чего так добивается мощное коллекторское лобби. Затягивание принятия решений провоцирует новые трагедии и переломы человеческих судеб. Необходимо искать решение, а не использовать эти трагедии как повод для очередного политического пиара. Недопустимо оставлять людей наедине с "коллекторами-потрошителями". Законодатели не должны допустить, чтобы в шумной законодательной суматохе, предшествующей выборам, коллекторское лобби обмануло всех и "протащило" бы свой "закон-оборотень". Пора решительно исправить многолетнюю законодательную халатность - в интересах граждан России, а не в интересах тех, кто получает прибыль на крови и людском горе.

В октябре 2015 года вступил в силу Федеральный закон "О банкротстве физических лиц". Согласно новым правилам, после соблюдения процедуры банкротства в отношении гражданина, кредиторы, в числе которых могут выступать кредитные организации, а также другие заинтересованные физические и юридические лица, лишаются права требования. Создан правовой режим, альтернативный исполнительному производству, предоставляющий возможность отсрочки, рассрочки, дисконтирования суммы долга, уменьшения величины процентов до размера ставки рефинансирования Центрального Банка. Верховный Суд Российской Федерации дал разъяснение, каким образом должны применяться указанные механизмы. Практика за три месяца 2015 года показала небольшое от ожидаемого количества число возбужденных дел по данному основанию. Несмотря на то, что банки массово обращаются в суды общей юрисдикции с исками к гражданам о возврате сумм кредитов, в арбитражные суды с заявлениями о банкротстве обращается небольшое количество граждан ввиду отсутствия территориальной доступности и сложного порядка рассмотрения дел данной категории. Кроме того, примерная стоимость судебных издержек, связанных с ведением процедуры банкротства в отношении физического лица, составляет от 30 до 400 тысяч рублей, в зависимости от наличия или отсутствия имущества у должника.

Как показывает практика, в большинстве случаев займы осуществляются для приобретения единственного жилья. Как правило, это круг лиц, чей доход не превышает прожиточного минимума, и, в случае необходимости, покрытие указанных расходов является краеугольным камнем в принятии решения по началу процедуры банкротства.

По результатам анализа поступающих Уполномоченному жалоб выявлено несовершенство положений Федерального закона N 39-ФЗ, которым предусматривалась компенсационная выплата тем гражданам Российской Федерации, которые лишились своих сбережений в связи с закрытием украинских банков и проживают в Республике Крым и (или) городе Севастополе. Однако не были учтены интересы других граждан Российской Федерации, которые также утратили хранившиеся в украинских банках сбережения, но проживают в иных субъектах страны.

Между тем условие о месте жительства вкладчика нарушало права граждан на равенство всех перед законом, недопустимость их дискриминации в зависимости от места жительства и право его выбора, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Поскольку выход из ситуации возможен был путем внесения в Федеральный закон N 39-ФЗ изменений и дополнений, позволяющих гражданам Российской Федерации, независимо от их места жительства, получить компенсацию за утраченные ими сбережения в украинских банках, в Правительство Российской Федерации было направлено соответствующее обращение Уполномоченного.

Подготовленный Правительством Российской Федерации законопроект предусматривал внесение дополнений в статьи 3 и 8 Федерального закона N 39-ФЗ, устанавливающих возможность получения компенсационных выплат по договорам банковского вклада (счета), заключенным гражданами Российской Федерации, не проживающими на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя. Социально значимый для граждан Российской Федерации законопроект прошел все стадии законодательного процесса и был подписан Президентом Российской Федерации 8 июня 2015 года.

С момента изменения в конце 2014 года курса рубля Уполномоченному стали поступать многочисленные обращения граждан-заемщиков по договорам ипотеки в иностранной валюте с просьбами о помощи в реструктуризации многократно возросшего долга перед банками и недопущении лишения их единственного жилья.

Выражая обеспокоенность повышением уровня кредитной нагрузки населения, Уполномоченный направил обращение первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации с просьбой поручить разработать систему мер, направленных на защиту интересов заемщиков по ипотечным кредитам в иностранной валюте, оказавшихся в сложной финансовой ситуации. Впоследствии Правительством Российской Федерации издано Постановление, которое вступило в силу 30 апреля 2015 года, а его отдельные положения 1 июля 2015 года.

Анализ жалоб граждан Уполномоченному, являющихся опекунами, попечителями и их подопечными свидетельствуют о нарушении их имущественных прав вследствие неисполнения кредитными организациями законодательства о договорах номинального счета.

С 1 июля 2014 года вступили в силу положения Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым изменен порядок распоряжения имуществом подопечного, и в связи с этим введены нормы, регулирующие правила открытия и ведения номинальных счетов. В соответствии с названными изменениями средства, выплачиваемые на содержание подопечного (суммы алиментов, пенсий, пособий, возмещения вреда здоровью и вреда, понесенного в случае смерти кормильца, и другие), подлежат зачислению на отдельный номинальный счет, открываемый опекуном или попечителем, и расходуются ими без предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

Банком должен, в свою очередь, открываться номинальный счет клиенту, предназначенный для совершения операций с денежными средствами, права на которые принадлежат другому лицу - бенефициару (подопечному). Новшества в законодательстве направлены на устранение трудностей, с которыми ранее сталкивались опекуны и попечители, когда для снятия со счета подопечного суммы, превышающей величину прожиточного минимума, требовалось разрешение органа опеки и попечительства. В то же время эти изменения защищают имущественные права подопечных, исключая возможность ареста и списания денежных средств с номинального счета по долгам и обязательствам его владельца (опекуна или попечителя).

Анализ сложившейся ситуации позволил выявить неготовность банков к выполнению возложенных на них законом функций, что создало препятствия исполнению опекунами и попечителями обязанностей по защите прав своих подопечных. Председателю Центрального банка Российской Федерации было направлено соответствующее ходатайство Уполномоченного, в результате чего Банком России 1 июня 2015 года издано информационное письмо, ориентирующее кредитные организации на принятие мер по скорейшему завершению внутренних процедур, необходимых для обеспечения открытия и обслуживания номинальных счетов опекунов и попечителей.

Опасное нововведение для садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан

В Докладе Уполномоченного за 2014 год поднимался вопрос опосредованного неправомерного лишения граждан права собственности на земельные участки, несмотря на наличие законных оснований возникновения данного права и признания его государством. Тогда речь шла о таких изменениях характеристик земельного участка (адрес, границы, площадь, кадастровый номер), в силу которых участок, когда-то предоставленный гражданину на законных основаниях, фактически прекращал свое существование как объект собственности, а "новый" земельный участок передавался в собственность другим лицам.

Тем не менее в указанных случаях граждане оставались титульными собственниками предоставленного им ранее земельного участка, в связи с этим сохранялась возможность восстановить такой участок в первоначальных границах и истребовать его из чужого незаконного владения. Такая возможность базировалась на отсутствии законных оснований для передачи принадлежащего титульному собственнику участка в собственность других лиц без прекращения зарегистрированного права.

Вступившие в действие в 2015 году изменения земельного законодательства Российской Федерации, в соответствии с которыми право распоряжения земельными участками, расположенными на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, фактически передано самим товариществам, исключили ранее существующий способ защиты права собственности.

В силу указанных изменений члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения получили право приобретать без проведения торгов в собственность бесплатно земельный участок, расположенный на территории данного объединения, независимо от даты их вступления в члены указанного объединения.

До внесения изменений предполагалось, что для приобретения права собственности на земельные участки таковые должны быть выделены гражданам при создании товарищества в соответствии с проектом организации и застройки территории таких некоммерческих объединений.

Вместе с тем никаких свободных земельных участков, которыми некоммерческое объединение (его правление) могло бы распоряжаться самостоятельно, в силу действовавших до 2001 года положений закона у товарищества никогда не было и в настоящий момент быть не может. Поскольку каждый из земельных участков, составлявших территорию объединения, либо был занят объектами общего пользования, либо при образовании товарищества, был предоставлен в собственность конкретному члену такого объединения. Однако с внесением изменений садоводческим, огородническим, дачным объединениям граждан (их правлениям) фактически было предоставлено право по своему усмотрению распределять земельные участки, расположенные на территории товарищества, принятым в него гражданам, никакого отношения к данному объединению ранее не имевшим и не владевшим на законных основаниях земельными участками в границах данного объединения.

Таким образом, в настоящее время решения, на основании которых у новоявленных членов товарищества возникает право на земельные участки, фактически принимаются правлениями данных объединений. Это противоречит основному принципу земельного законодательства, а именно принципу государственного регулирования приватизации земли.

Кроме того, данные нововведения противоречат установленному порядку приема в члены товарищества, предусмотренному статьей 18 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", т.е. право на земельный участок порождает право на членство в товариществе, а не наоборот, как предполагают вступившие в силу изменения.

При этом все реализуемые в настоящее время самими товариществами земельные участки, хотя по разным причинам и не используются их правообладателями, которым они в установленном порядке выделялись, однако принадлежат им (их правопреемникам) на праве собственности (постоянного (бессрочного) пользования).

Безусловно, некоммерческое объединение не вправе определять юридическую судьбу таких участков по своему усмотрению, поскольку в соответствии со статьей 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Вступившие в силу изменения законодательства неизбежно порождают многочисленные споры между гражданами, которым земельные участки были предоставлены уполномоченными органами исполнительной власти при создании товарищества, и новыми собственниками, которым такие участки были выделены решением общего собрания (правления) некоммерческого объединения.

Формирующаяся судебная практика по такой категории споров вызывает обеспокоенность Уполномоченного. При рассмотрении указанных споров суды в большинстве случаев исходят из того, что решениями общего собрания членов некоммерческого объединения первоначальные правообладатели спорных земельных участков были исключены из членов товарищества, что якобы лишило их прав на предоставленные ранее земельные участки. В то время как исчерпывающий перечень случаев прекращения права собственности на землю прямо предусмотрен законом и утрата членства в товариществе к таковым не относится. Вместе с тем дальнейшее распределение товариществом изъятых по своему усмотрению земельных участков порождает право собственности на них у новых членов некоммерческого объединения.

Таким образом, изменениями фактически были легализованы противоречащие основополагающим нормам земельного законодательства и законодательства о некоммерческих объединениях граждан - механизм изъятия земельных участков, принадлежащих гражданам на каком-либо вещном праве; способ прекращения зарегистрированного права на объект недвижимости; изъятия из существующего порядка приема в члены товарищества.

Трудовые права

О нарушениях прав граждан при увольнении

Подпункт "а" пункта 6 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, на основании которого можно уволить работника, отсутствующего на рабочем месте без уважительных причин более четырех часов в течение рабочего дня (прогул), порождает многочисленные судебные споры о незаконности увольнения и соответствующие жалобы Уполномоченному.

Анализ жалоб заявителей на увольнение по указанному основанию свидетельствует о том, что нередки случаи, когда у работника неожиданно заболевает близкий родственник, случается травма, несчастный случай или дорожно-транспортное происшествие и он вынужден срочно просить отгул или отпуск без сохранения заработной платы (за свой счет), а работодатель увольняет его за прогул. Подобные действия, как правило, распространены в отношении "неугодных" работников, попавших в тяжелую жизненную ситуацию, и практически неоспоримы в суде.

Формально работодатель прав, но фактически работник страдает из-за того, что Трудовой кодекс Российской Федерации недостаточно регулирует вопросы, связанные с предоставлением ему времени для разрешения подобных жизненных проблем. Очевидно, что в Трудовом кодексе Российской Федерации необходимо установить критерии (принципы, условия) определения случаев или их открытый перечень, когда работодатель не вправе отказать работнику в предоставлении отпуска без сохранения заработной платы (в том числе даже нескольких часов в течение рабочего дня). В частности в связи с выполнением работником не связанных с трудовыми отношениями обязанностей или реализацией своих прав. А также закрепить в правилах внутреннего трудового распорядка или в ином локальном нормативном акте обязанность и порядок работодателя предоставления таких отпусков. Уполномоченный обратился к Министру труда и социальной защиты Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о подготовке законопроекта о внесении изменений в статью 128 Трудового кодекса Российской Федерации. А именно о создании открытого перечня случаев, при которых работодатель не вправе отказывать работнику, оказавшемуся в тяжелой жизненной ситуации, в предоставлении ему на основании письменного мотивированного заявления отпуска без сохранения заработной платы до трех календарных дней.

К сожалению, позиция Уполномоченного не нашла понимания в Минтруде России: по мнению заместителя Министра дополнительное правовое регулирование по затронутой проблеме не требуется, поскольку вопрос уважительности причины отсутствия работника на работе должен решаться судом индивидуально. Однако Уполномоченный не может согласиться с подобным подходом, поскольку без законодательного закрепления дополнительных гарантий работникам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации и отсутствующим по этой причине на рабочем месте, суд не сможет являться эффективной мерой защиты нарушенных прав.

Помимо перечисленных вопросов, Уполномоченный сталкивался с необоснованными отказами в приеме на работу, содействии в трудоустройстве (раздел 3.1).

О неэффективности досудебного порядка защиты нарушенных трудовых прав

Серьезной проблемой защиты прав работника при незаконном увольнении во внесудебном порядке является невозможность соблюдения сроков для последующего обращения в суд, установленных статьей 392 Трудового кодекса Российской Федерации.

Обращения работников в органы прокуратуры или государственной инспекции труда за защитой своих нарушенных прав не всегда приводят к их восстановлению даже в случае принятия этими органами актов прокурорского и инспекторского реагирования. Объясняется это тем, что работодатель практически безнаказанно может игнорировать исполнение указанных актов, мотивируя возникновением трудового спора, а рассмотрение трудовых споров находится вне компетенции указанных надзорных органов.

Государственные органы рассматривают обращения граждан не позднее 30 дней со дня их регистрации. Следовательно, если работник обратится с заявлением в течение недели после увольнения и решит дождаться окончательного разрешения своих требований, то, скорее всего, до истечения установленного законом месячного срока, он не успеет подать заявление в суд.

Как показывает практика, обращение в надзорные органы за восстановлением нарушенных трудовых прав для суда не является уважительной причиной пропуска срока подачи иска. Во избежание пропуска срока обращения в суд работники одновременно обращаются и в суд, и в государственную инспекцию труда или в прокуратуру. В результате эти органы рассматривают одновременно обращение работника, выраженное в форме жалобы и искового заявления.

В своих многочисленных обращениях к Уполномоченному граждане в качестве одной из возможных мер предлагают ввести обязательный досудебный порядок рассмотрения споров об увольнении, который по их мнению позволит рационально использовать ресурс органов, осуществляющих федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства, и повысить качество рассмотрения жалоб.

Указанный подход, безусловно, небесспорен, вместе с тем надо признать назревшую необходимость совершенствования правового регулирования механизмов защиты нарушенных трудовых прав. Затронутый Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации вопрос нуждается в обсуждении с участием общественности, профсоюзов и правоприменительных органов.

О нарушении прав работников государственных и муниципальных учреждений на справедливую оплату труда

В соответствии со статьей 134 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель, вне зависимости от формы собственности предприятия, обязан индексировать заработную плату сотрудников. Индексация заработной платы работников федеральных и региональных бюджетных учреждений гарантируется и осуществляется государством (муниципальных учреждений - соответствующим муниципалитетом), однако соответствующие правовые акты, содержащие положения о величине и периоде индексации заработной платы, зачастую не принимаются. В частности, к Уполномоченному обратились работники Государственного бюджетного специализированного стационарного учреждения социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов "Урюпинский психоневрологический интернат" с коллективной жалобой на несправедливую оплату труда, которая несколько лет не повышалась.

В прокуратуру Волгоградской области было направлено соответствующее обращение. По результатам проверки доводы жалобы подтвердились. В этой связи были проверены все подведомственные Министерству труда и социальной защиты населения Волгоградской области бюджетные учреждения. В результате выявлено, что в нарушение статьи 134 Трудового кодекса Российской Федерации оплата труда их работников не повышалась, в связи с этим в Правительство Волгоградской области внесены соответствующие представления. Выявленные нарушения были устранены.

Вместе с тем повышение заработной платы работников бюджетной сферы на практике идет не за счет индексации тарифной ставки (оклада, должностного оклада) работника, а путем увеличения размера стимулирующей составляющей заработка. Расходование фонда оплаты труда на выплаты по окладам при этом снижается до 30%, а остальное приходится на компенсационные и стимулирующие выплаты, которые распределяются зачастую по формальному принципу без увязки с результатами труда работников. Размер указанных "премиальных" может необоснованно снижаться до минимума, на основании субъективных оценок руководителей, что подтверждается и жалобами граждан Уполномоченному и судебными спорами.

Подобная практика, широко применяемая в отношении работников бюджетной сферы всех уровней, приводит к несправедливой разнице в оплате труда, росту социального недовольства.

Соотношение средней заработной платы руководителя учреждения и средней заработной платы работников этого учреждения нередко необоснованно устанавливается в максимально-рекомендованном размере. В свою очередь несложные манипуляции со средней заработной платой работников, позволяют руководителю учреждения получать заработную плату в десять и более раз превышающую заработную плату наименее оплачиваемой категории работников этого учреждения.

В этой связи Уполномоченный обратился к Министру труда и социальной защиты Российской Федерации с предложением о дальнейшем совершенствовании правового регулирования механизма оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений с целью "привязки" заработной платы руководителей учреждений к заработной плате наименее оплачиваемых категорий работников этих учреждений, уменьшения верхней планки и обоснованной дифференциации выбора их соотношения, увеличения доли оклада работников в структуре их заработной платы, оптимизации и унификации компенсационных и стимулирующих выплат.

Однако Минтруд России не увидел проблему, связанную с необоснованным превышением заработной платы руководителей учреждений над заработной платой именно наименее оплачиваемых категорий работников (разница может достигать 10 и более раз), ссылаясь на соотношение средней заработной платы, которое в свою очередь не превышает в большинстве учреждений четыре раза.

По мнению министерства, для установления оптимальной системы оплаты труда работников бюджетных учреждений и структуры их заработной платы достаточно ежегодно разрабатываемых рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (далее - РТК).

Вместе с тем жалобы граждан свидетельствуют о том, что работодателями часто не исполняется условие по установлению доли оклада в составе заработной платы не менее 60%, рекомендованное РТК. В этой связи Уполномоченному невозможно согласиться с позицией Минтруда России. Поскольку рекомендательные акты носят необязательный для исполнения характер, представляется необходимым законодательное закрепление предложений Уполномоченного, направленных на совершенствование и повышение "прозрачности" механизма оплаты труда работников учреждений.

В истекшем году решались и другие конкретные вопросы, связанные в частности с нарушением прав заявителей, возникшие в результате неправомерного решения суда (раздел 3.1).

2.7. Жилищные права

Признание непригодным для проживания жилого фонда, находящегося в федеральной собственности

В соответствии с законодательством, собственник жилого помещения для оценки его состояния должен создать межведомственную комиссию, деятельность которой регулируется федеральным органом исполнительной власти. Однако многие обращения граждан по вопросу проведения обследования состояния жилых домов и включения их в программу переселения не давали положительных результатов. Проблема состояла в отсутствии необходимого правового регулирования, поскольку регламентирующее порядок признание жилых помещений непригодным для проживания постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2006 года N 47 не распространялось на жилой фонд, находящийся в федеральной собственности, не было закреплено указание на конкретный федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за создание необходимой для этих случаев межведомственной комиссии.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "28 января 2006 года"

Благодаря вмешательству Уполномоченного предложение решить вопрос о совершенствовании правового механизма признания жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции применительно именно к федеральной собственности наконец было принято. Таким образом, успешно проведена работа по совершенствованию правового механизма признания ветхим и аварийным жилого фонда, находящегося в федеральной собственности.

Формирование маневренного фонда в субъектах Российской Федерации

Статьей 95 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплено право граждан на получение жилых помещений маневренного фонда в случаях проведения капитального ремонта и реконструкции дома, возникновения чрезвычайных обстоятельств, а также в случае обращения взыскания на единственное жилье по кредитным договорам. Праву граждан на предоставление им жилых помещений из такого фонда корреспондирует обязанность органов власти создать надлежащие условия для осуществления права на жилище, в частности, сопряженные с обеспечением здоровья, безопасности, комфорта.

Характер и количество поступающих к Уполномоченному жалоб граждан свидетельствует о том, что имеющийся маневренный фонд не отвечает элементарным требованиям и не обеспечивает потребности, в том числе временного отселения граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в приемлемые условия проживания.

В результате обращения Уполномоченного к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации были даны соответствующие поручения, на основании которых Минстроем России проведен мониторинг объемов и состояния маневренного фонда в субъектах Российской Федерации, а также прогнозируемой потребности в его наличии на 2015-2017 годы.

Мониторинг подтвердил, что в большинстве субъектов Российской Федерации имеющийся маневренный фонд находится в неудовлетворительном техническом состоянии, кроме того, объема его площадей недостаточно для обеспечения граждан временным жильем в случае необходимости.

В целом по Российской Федерации отмечается острая нехватка маневренного фонда, и при этом 30% имеющегося фонда находится в "состоянии, требующем ремонта".

Так, по данным мониторинга в Республиках Адыгеи, Бурятии, Калмыкии, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Тыва, Забайкальском крае, Еврейской автономной и Омской областях, на помощь в случае утраты жилья в результате стихийных бедствий практически можно не рассчитывать в связи с полным отсутствием маневренного фонда. Рекордно минимальное его количество зафиксировано в Омской области - 123,1 кв. м, в Республике Калмыкия - 176,5 кв. м, в Кабардино-Балкарской Республике - 180,6 кв. м.

В условиях чрезвычайной ситуации в апреле 2015 года в Забайкальском крае и Республике Бурятия выяснилось, что маневренный жилищный фонд для переселения граждан, лишившихся жилья в результате природных пожаров, в регионах отсутствовал полностью.

По данным указанного мониторинга, наибольшее количество площадей маневренного фонда отмечено в Свердловской области - 190 357,66 кв. м, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре - 44 206,3 кв. м, Архангельской области - 36 491,1 кв. м, Калининградской области - 34 156,10 кв. м, Астраханской области - 34 050,41 кв. м, Санкт-Петербурге - 31 915,10 кв. м, Новосибирской области - 31 294,48 кв. м, Московской области - 28 211,69 кв. м, Самарской области - 23 667,3 кв. м, Ямало-Ненецком автономном округе - 22 627,98 кв. м, Нижегородской области - 22 135, 89 кв. м.

При этом большинство регионов сообщило о необходимости ремонта значительного количества имеющегося маневренного фонда. Например, Кировская область, Санкт-Петербург, Республика Татарстан - более 50%; Амурская область - более 56%, Калининградская область - более 58%, Республика Саха (Якутия) - более 65%; Курганская область - более 73%, Калужская область - более 77%; Краснодарский край, Удмуртская Республика - более 83%.

На основании данных мониторинга Уполномоченным повторно направлено в Правительство Российской Федерации обращение о необходимости продолжения формирования необходимого маневренного фонда по нескольким направлениям. Во-первых, обязать субъекты Российской Федерации и муниципальные образования принимать соответствующие целевые программы. Во-вторых, установить более жесткую ответственность руководителей регионов или муниципальных образований Российской Федерации за ненадлежащую реализацию полномочий по формированию маневренного фонда; совершенствованию технического состояния имеющегося маневренного фонда. В-третьих, усовершенствовать порядок оперативного перевода свободных специализированных жилых помещений в состав маневренного фонда при возникновении обстоятельств, установленных статьей 95 Жилищного кодекса Российской Федерации. В-четвертых, предусмотреть возможности предоставления жилых помещений в соседних муниципальных образованиях, а также использование механизма предоставления по договорам аренды свободных жилых помещений собственниками квартир и жилых домов.

В рамках работы по данному вопросу Минстроем России выражено мнение о целесообразности включения мероприятий по формированию маневренного жилищного фонда в региональные программы развития рынка арендного жилья, а также возможности передачи построенного жилья в собственность муниципальных образований в целях формирования такого жилищного фонда. Уполномоченным мнение Минстроя России по данному вопросу поддержано.

Вместе с тем, поскольку большинством субъектов Российской Федерации в течение длительного времени не исполнялись обязательства по формированию маневренного жилищного фонда, имеются все основания полагать, что необязательный характер проводимых мероприятий не позволит регионам достичь желаемых результатов по изменению негативной ситуации в данной сфере правоотношений.

Уполномоченный полагает, что для реализации предложений Минстроя России, возможно, потребуется разработка единого централизованного механизма по формированию маневренного жилищного фонда в рамках региональных жилищных программ по развитию рынка доступного наемного жилья и развития жилищного фонда некоммерческого использования на федеральном уровне.

Изложенные обстоятельства позволили Уполномоченному обратиться к Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о создании рабочей группы для разработки данных предложений с целью решения обозначенной проблемы.

Восстановление жилищных прав граждан, проживающих на территории "Новой Москвы"

Признание многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. В связи с переходом жилого фонда присоединенных территорий в муниципальную собственность города Москвы возникла проблема с признанием многоквартирных домов аварийными.

В текущем году Уполномоченному поступила жалоба гражданки Е., многочисленные обращения которой в органы исполнительной власти города Москвы по вопросу признания многоквартирного дома аварийным были оставлены без должного внимания. В проведении такой оценки ей было отказано в связи с тем, что на присоединенной к Москве с 1 июля 2012 года территории не определены уполномоченный орган и порядок признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Поскольку отсутствие соответствующего правового механизма влечет нарушение прав граждан, Мэру Москвы направлялись обращения с просьбой принять необходимые меры по обеспечению возможности для граждан обращаться в межведомственную комиссию по указанному вопросу.

Согласившись с доводами Уполномоченного, Мэр Москвы принял решение о закреплении данных полномочий за Городской межведомственной комиссией по использованию жилищного фонда города Москвы. В настоящее время проект соответствующего нормативного правового акта прошел все стадии согласования в государственных органах города Москвы и находится на рассмотрении у Мэра Москвы.

Содействие в восстановлении прав жителей "Новой Москвы" на участие в городских жилищных программах. Еще один вопрос в отношении жителей присоединенных территорий был решен при непосредственном участии Уполномоченного. После расширения границ города Москвы Уполномоченному стали поступать многочисленные жалобы жителей "Новой Москвы" на нарушение их жилищных прав и дискриминацию, выразившиеся в отказе органов исполнительной власти города Москвы в приеме заявлений об участии в городских жилищных программах. Как установлено, Правительство Москвы систематически уклонялось от рассмотрения заявлений жителей "Новой Москвы", мотивируя тем, что действие городских жилищных программ на них якобы не распространяется.

Уполномоченный неоднократно обращался по данному вопросу к Мэру Москвы, указывая на грубейшие нарушения жилищных прав граждан. Не добившись справедливости, с целью признания права гражданки П., а также иных жителей "Новой Москвы" на участие в жилищных программах города Москвы, Уполномоченный обратился в суд, который в удовлетворении заявленных требований отказал. Московским городским судом решение оставлено без изменения. Лишь Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, приняв доводы Уполномоченного о том, что граждане, проживающие на территории присоединенных муниципальных образований, являются полноправными жителями города и имеют право рассчитывать на его участие в улучшении жилищных условий, отменила незаконные судебные акты и обязала органы власти Москвы рассмотреть по существу заявление П. о признании ее нуждающейся в улучшении жилищных условий в рамках городских жилищных программ.

В результате мер, принятых Уполномоченным, Верховным Судом Российской Федерации вынесено прецедентное по сути судебное постановление, призванное устранить препятствия в реализации гражданами, проживающими на присоединенных к Москве территориях, их прав на участие в городских жилищных программах.

Таким образом, Уполномоченному удалось добиться признания незаконными дискриминирующие решения по отношению к жителям "Новой Москвы", численность которых, согласно официальной статистике, составляет около 300 000 человек.

Нарушение жилищных прав военнослужащих и членов их семей

В соответствии с жилищным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 года, обеспечение жилыми помещениями семей военнослужащих, уволенных из Вооруженных сил Российской Федерации, осуществлялось органами местного самоуправления. В связи с этим уволенные до названной даты военнослужащие были поставлены в льготные очереди на предоставление жилых помещений в различных субъектах Российской Федерации, в которых состоят и до настоящего времени.

По информации Минстроя России, в настоящее время в льготных жилищных очередях субъектов Российской Федерации продолжают состоять 1779 семей бывших военнослужащих, так и не получивших положенные им квартиры. При этом неопределенность в разрешении их жилищного вопроса сохранялась до четвертого квартала 2015 года, поскольку финансирование мероприятий по обеспечению жилыми помещениями военнослужащих, уволенных из армии до 1 января 2005 года, в 2013-2015 годах вообще не осуществлялось и не было запланировано на 2016 год.

В связи с этим обстоятельством в апреле 2015 года Уполномоченным было направлено обращение Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о финансировании мероприятий по обеспечению жильем указанной категории граждан.

По поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Минстроем России совместно с Минфином России и Минэкономразвития России была проработана обозначенная проблема. В результате было принято решение о включении в федеральный бюджет Российской Федерации расходов на обеспечение жилыми помещениями военнослужащих, уволенных из армии до 1 января 2005 года, в рамках Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" и Федерального закона от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год", что позволит в полном объеме в 2016-2017 годах обеспечить жилыми помещениями 1779 семей и окончательно решить проблему. Проблема нарушения прав военных пенсионеров, оставшихся проживать в бывших закрытых военных городках, на заключение договоров социального найма и реализацию своих прав на приватизацию занимаемых квартир уже освещалась в Докладе Уполномоченного за 2014 год. Наиболее остро ситуация складывалась в городском поселении Рощинский Самарской области. В результате совместных усилий Уполномоченного, органов прокуратуры, Минобороны России и местных органов власти, проблема исключения из специализированного жилищного фонда и передачи объектов недвижимости в собственность городского поселения Рощинский частично решена. Издан соответствующий приказ заместителя Министра обороны Российской Федерации о переводе квартир из служебного фонда в собственность муниципалитета.

Положение осложнилось в 2015 году, так как в изданном приказе были включены далеко не все квартиры бывших военных, подлежащие передаче в собственность городского поселения Рощинский. Допущены многочисленные технические ошибки, препятствующие оформлению документов на квартиры, имели место задержки в пересылке актов приема-передачи квартир другие нарушения.

В истекшем году при содействии Уполномоченного положение стало меняться. Так, в апреле 2015 года Минобороны России издало приказ об исправлении технических ошибок, допущенных ранее, а 19 ноября 2015 года заместителем Министра обороны Российской Федерации подписан приказ по названному населенному пункту о передаче в собственность муниципалитета дополнительно 164 квартиры.

Аналогичная проблема по заключению договоров социального найма и реализации своих прав на приватизацию занимаемых квартир сложилась и у жителей, проживающих в бывшем закрытом военном городке Чебаркуль Челябинской области. В результате совместных усилий всех заинтересованных сторон, 6 октября 2015 года заместителем Министра обороны Российской Федерации наконец-то издан приказ о передаче в собственность муниципального образования "Чебаркульский городской округ" Челябинской области 529 квартир военных пенсионеров. В результате права более чем 1600 граждан были восстановлены.

Исключение многих военных городков из перечня закрытых должно было позволить переадресовать обязательства государства по выполнению программы переселения граждан, утративших связь с Вооруженными Силами России, на муниципальные органы, в целях обеспечения жильем в населенных пунктах по их выбору. Но на деле получилось, что граждане, многие годы посвятившие служению Родине, остались один на один со своими проблемами.

Если бывшие закрытые военные городки находятся в черте или вблизи достаточно крупных населенных пунктов, то жизнь в них после передачи фондов в муниципальную собственность для граждан приемлема. Однако большинство закрытых ранее военных городков находятся на значительном удалении от населенных пунктов, иногда и до нескольких сотен километров, в "медвежьих" краях, в которых вся инфраструктура была привязана к дислоцировавшейся там воинской части (воинским частям). С передислокацией этих воинских частей или их расформированием население этих городков обречено на жалкое существование без работы, без школ и детских садов, без поликлиник. При этом после исключения военных городков из перечня закрытых, проживающие в них военные пенсионеры и члены их семей утратили законные основания на отселение их них за счет федерального бюджета. По данным Минстроя России количество таких семей составляет 4 274.

При таких обстоятельствах видится возможным и правомерным, основываясь на действующем законодательстве, определить перечень населенных пунктов из числа бывших закрытых военных городков, в которых сохранить за гражданами право на получение государственных жилищных сертификатов в целях переселения из этих городков. Для реализации указанного предложения по данным Минстроя России необходимо 9,8 миллиарда рублей. Данные предложения прорабатываются Минстроем России и необходимые нормативные правовые акты могут быть приняты в 2016 году. В случае выделения дополнительных бюджетных ассигнований указанные средства будут направлены на обеспечение жильем указанной категории граждан.

Актуальной также остается проблема, связанная с невозможностью заселения военнослужащих на протяжении длительного времени в уже распределенные квартиры. Так, департаментом жилищного обеспечения Минобороны России военнослужащим, состоящим в жилищной очереди, были распределены квартиры в домах, расположенных в городе Балашихе Московской области. При этом часть квартир была передана военнослужащим в собственность и они оформили свидетельства о регистрации права собственности на них. Вместе с тем вселиться в предоставленные квартиры с марта 2015 года семьи военнослужащих не могли, так как дома не были приняты в эксплуатацию по причине многочисленных строительных недостатков.

Уполномоченным было направлено обращение Министру обороны Российской Федерации о необходимости безотлагательно принять меры по восстановлению нарушенных жилищных прав семей военнослужащих. В настоящее время все три многоэтажных дома в Балашихе приняты в эксплуатацию управляющей компанией и в них заселены семьи военнослужащих.

Защита права на жилье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа

Отсутствие жилья - одна из основных проблем, с которой сталкиваются дети-сироты после выпуска из государственных организаций для детей данной категории и учреждений профессионального образования. Следствие этой проблемы - трудности при трудоустройстве, получении медицинской помощи, необходимость поиска жилья, дополнительные материальные затраты. На 1 января 2015 года задолженность субъектов Российской Федерации по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа составляла 123,1 тыс. человек.

В 2015 году к Уполномоченному поступило более 200 обращений, касающихся указанной проблемы, из них 70% - это жалобы на нарушение региональными органами государственной власти, должностными лицами требований законодательства по социальной поддержке детей-сирот в части предоставления им жилья по достижении 18 лет. При этом обращаются, как правило, уже совершеннолетние граждане, которые имеют свои семьи, детей, но не получившие в свое время гарантированной помощи от государства.

Имеют место случаи, когда выпускники учреждений для детей-сирот, оставшись на улице, в отсутствие поддержки со стороны государства, наставников, вступают в конфликт с законом. Парадоксально, но только в местах лишения свободы они "обретают крышу над головой", получают регулярное питание. По данным ФСИН России, на фоне общего снижения количества содержащихся лиц в воспитательных колониях для несовершеннолетних (в 2003 году - 16 491 человек, а в 2015 году - 1683 человека), процент детей-сирот, отбывающих наказание в таких колониях вырос с 9,9% в 2003 году до 13,1% в 2015 году.

Около 35% от общего количества детей-сирот, обратившихся к Уполномоченному с жалобами на нарушение жилищных прав, - это лица, освободившиеся из мест лишения свободы, либо находящиеся в следственных изоляторах, колониях.

Так, например, осужденный О. обратился с просьбой оказать содействие в обеспечении жилым помещением как лицу из числа детей-сирот. Администрацией Алтайского края О. отказано во включении в льготный список лиц, подлежащих обеспечению жильем, в связи с тем, что его возраст превысил 23 года и "в связи с утратой статуса гражданина из числа детей-сирот". После вмешательства Уполномоченного прокуратура города Новоалтайска обратилась в суд с требованием о включении О. в указанный список и предоставления ему жилья. Требование было удовлетворено.

Регламентация порядка формирования списка льготников отнесена к законодательству субъектов Российской Федерации. Практика учета детей-сирот складывается неодинаково, а упущения в работе органов опеки и попечительства, иных специализированных органов, ответственных за выявление и учет льготников, не всегда считались уважительными основаниями для восстановления права детей-сирот и лиц из их числа на обеспечение жильем.

В этой связи необходимо, чтобы на уровне федерального закона была закреплена норма о том, что органы государственной власти в области защиты прав детей-сирот, в частности органы опеки и попечительства, и законные представители обязаны предпринимать все меры по выявлению и включению ребенка в соответствующий список. Главный смысл такого учета - зафиксировать наличие права ребенка-сироты.

Еще одна проблема, с которой сталкиваются дети-сироты, это непригодность предоставляемого жилья для проживания в нем. Порядка 25% обращений, поступивших к Уполномоченному от детей-сирот, касались таких вопросов. Так, например, по информации Администрации Смоленской области, за девять месяцев 2015 года органами местного самоуправления муниципальных образований установлено 122 факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемом жилье. Можно полагать, что одним из условий, способствовавших увеличению численности детей-сирот, нуждающихся в предоставлении жилья, является бездействие органов местного самоуправления при осуществлении контроля за сохранностью жилых помещений.

На контроле у Уполномоченного находится обращение Б., жительницы Липецкой области из числа детей-сирот. Закрепленное за ней жилое помещение фактически было непригодно для проживания, однако не признано таковым в установленном порядке. После вмешательства Уполномоченного, заключением межведомственной комиссии, закрепленное за Б. жилье было признано требующим капитального ремонта. Решением районного суда администрация сельского поселения обязана произвести капитальный ремонт квартиры, но ввиду отсутствия денежных средств судом была предоставлена отсрочка исполнения решения сроком на 1 год. Ситуация остается на контроле Уполномоченного.

По данным Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации, количество судебных решений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам составляет 57,8% от общего числа судебных решений о предоставлении жилья различным категориям граждан: 46,6 тыс. - общее жилье, 26,9 тыс. - жилье детям-сиротам. С 2009 года наблюдается постоянное увеличение количества находящихся на исполнении исполнительных производств о предоставлении жилья детям-сиротам (с 1,8 тысячи в 2009 году до 26 тысяч в 2014 году).

Всего с 2009 года по 1 октября 2015 года на исполнении находилось 58,9 тыс. судебных решений по обозначенной категории дел. Наиболее сложная ситуация, по мнению ФССП России, сложилась в Свердловской (3,8 тыс. неисполненных судебных решений), Саратовской (1,4 тыс.), Тюменской (1,3 тыс.) областях, в Приморском (1,3 тыс.), Краснодарском (1 тыс.), Хабаровском (841) и Забайкальском (838) крае.

Основные проблемы, связанные с исполнением судебных решений, - отсутствие необходимого финансирования, предоставление судами отсрочки от исполнения решений, длительность проведения аукционов по приобретению жилья для детей-сирот. В ряде случаев отсутствие заявок на указанных аукционах обусловлено неправильным формированием начальной цены контракта. Вместе с тем в некоторых случаях даже при наличии необходимых денежных средств, проведение конкурсов по приобретению жилых помещений затягивается, органы местного самоуправления не проводят активную работу по привлечению потенциальных продавцов, застройщиков жилья.

При этом Уполномоченный отмечает, что невозможность добровольного исполнения регионами судебных решений влечет увеличение бюджетных расходов в целом - в связи с возмещением исполнительского сбора и штрафов, наложенных судебным приставом-исполнителем в процессе исполнения.

Кроме того, в 2015 году Уполномоченный неоднократно обращался в Верховный Суд Российской Федерации с целью защиты и восстановления нарушенных прав детей-сирот. Так, к Уполномоченному обратился Г., являющийся лицом из числа детей-сирот, за которым была закреплена комната менее учетной нормы площади жилого помещения в городе Москве в коммунальной квартире, где также зарегистрированы и проживают его родственники, состоящие на учетах в психоневрологическом и наркологическом диспансерах. После обращения Уполномоченного в Верховный Суд Российской Федерации с кассационным ходатайством, обжалуемые судебные постановления по жилищному спору были отменены и дело направлено в первую судебную инстанцию на новое рассмотрение.

К Уполномоченному обратился М., рожденный в Афганистане в 1975 году, его родители погибли. В 1984 году он прибыл в СССР в составе группы афганских детей-сирот на основании Соглашения между Правительствами СССР и Республикой Афганистан от 18 октября 1984 года. Ни администрацией школы-интерната, ни органами опеки не были приняты меры по защите его прав: не оформлено гражданство, не выдан паспорт, не обеспечен жильем. В 2010 году он получил гражданство России, однако в предоставлении жилья было отказано, по причине достижения им к моменту обращения в суд возраста 38 лет. После обращения Уполномоченного с кассационным ходатайством в Верховный Суд Российской Федерации оспариваемое определение суда второй инстанции было отменено и дело направлено в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Представляется, что основными причинами нарушения жилищных прав детей-сирот являются ненадлежащая разъяснительная работа с выпускниками сиротских учреждений, несоответствие объема выделяемых бюджетных средств фактическому количеству детей-сирот, у которых возникло обозначенное право; неэффективное использование органами местного самоуправления бюджетных средств, в том числе при проведении муниципальных закупок или заказов на строительство жилья.

Уполномоченным совместно с региональными уполномоченными по правам человека ведется мониторинг, связанный с исполнением судебных решений по обеспечению жильем указанной категории граждан. В ряде регионов детям-сиротам, принятым под опеку или попечительство из других субъектов Российской Федерации, отказывают в реализации дополнительных льгот и гарантий (выплат лицам, осуществляющим уход за ребенком-инвалидом, бесплатного проезда в общественном транспорте, предоставлении мест в дошкольных образовательных организациях и т.п.). Это связано и с тем, что в регионе, где они проживают у опекуна (попечителя), не имеют регистрации по месту жительства, а зарегистрированы по месту пребывания (часто на длинный срок - 10-16 лет). Место жительства зачастую трактуется правоприменителем не как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает, а как место, где он имеет регистрацию по месту жительства. Использование данного определения при принятии решений об обеспечении льготами и гарантиями детей-сирот Уполномоченный оценивает как противоречащее правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на внесение в федеральное законодательство в 2013 году целого ряда важных и эффективных правовых гарантий, механизм реализации права детей-сирот на жилое помещение требует дальнейшего совершенствования; усиления контроля за ведением учета детей-сирот, нуждающихся в жилье; уточнения порядка и условий закрепления и сохранения за ними жилья, а также вселения в него. Целесообразно также предусмотреть гарантии предоставления места для временного проживания ребенка до получения жилья (например, социальная гостиница, наем жилья и т.п.). Положительный результат их предоставления уже отмечен в некоторых субъектах Российской Федерации.

В истекшем году уделялось внимание обеспечению жилищных прав и других категорий граждан (см. главу 3).

2.8. Социальные права и права на охрану здоровья

Нарушение прав пациентов в связи с несовершенством системы медико-социальной экспертизы

По данным Минтруда России, доля учреждений медико-социальной экспертизы, оборудованных с учетом потребностей инвалидов и других маломобильных групп населения, в общем количестве этих учреждений составляет всего лишь 43%. Несмотря на то что в 2015 году наметился определенный прогресс, количество жалоб и нареканий на изматывающие процедуры прохождения медико-социальной экспертизы не уменьшаются.

В Докладе за 2014 год отмечалось, что эффективность практического применения классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы возможно оценить по прошествии определенного времени и по результатам мониторинга ситуации с установлением инвалидности при новом правовом регулировании с участием Уполномоченного.

В 2015 году в ходе посещения Уполномоченным и сотрудниками Аппарата Уполномоченного учреждений главных бюро медико-социальной экспертизы Минтруда России в субъектах Российской Федерации, изучения, анализа и обобщения материалов, поступивших из этих учреждений, было установлено, что ряд важных вопросов не урегулирован. В частности, не учтены многие классы заболеваний и нарушения функций организма человека, тогда как лица с такими нарушениями действительно нуждаются в мерах социальной защиты.

С учетом принятого совместного решения о необходимости дальнейшего совершенствования медико-социальной экспертизы и организованного Минтрудом России мониторинга применения Критериев, Уполномоченный обратился в Минтруд России с предложением учесть указанные вопросы при итоговой коррекции Критериев. Предложения Уполномоченного были учтены в подготовленном Приказе Минтруда России от 17 декабря 2015 года N 1024н "О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы", вступившим в законную силу 2 февраля 2016 года.

В указанный приказ Минтрудом России по предложению Уполномоченного включены такие заболевания, встречающиеся у детей, как инсулинозависимый сахарный диабет, протекающий в детском возрасте, и фенилкетонурия. Урегулированы подходы к установлению степени выраженности стойких нарушений функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм и дефектами, имеющимися у освидетельствуемого лица, в том числе у ребенка, но которые как самостоятельные заболевания не включены в количественную систему оценки.

В ответе Минтруда России также сообщалось, что обозначенную Уполномоченным проблему, касающуюся увеличения числа детей-инвалидов в возрасте до трех лет, родившихся с очень низкой и экстремально низкой массой тела (указанная категория составляет 4% от числа всех детей, признанных инвалидами в этой группе), предлагается разрешить в рамках реализации мероприятий по подпрограмме "Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов" Программы "Доступная среда" на 2011-2020 годы.

В настоящее время указанная государственная программа утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2015 года N 1297, вступившей в силу с 1 января 2016 года.

В Докладе за 2014 год Уполномоченным было высказано мнение о том, что одним из важных аспектов качественного функционирования системы медико-социальной экспертизы является обеспечение физической и информационной доступности ее объектов. В рамках действующей в настоящее время государственной программы "Доступная среда" на 2011-2015 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2014 года N 2136, осуществляется финансирование мероприятий по дальнейшему укреплению материально-технической базы и обеспечению доступности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, а также по созданию комфортных условий для пребывания в них лиц с ограниченными возможностями здоровья.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту имеется в виду Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 297

По результатам посещения Уполномоченным в марте 2015 года Главного бюро медико-социальной экспертизы Республики Татарстан был отмечен высочайший уровень организации предоставления в этом учреждении государственной услуги по медико-социальной экспертизе. В частности, здание, в котором находится учреждение, полностью адаптировано для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения с учетом их особых потребностей и получения ими услуг (пандусами и другими специальными устройствами и приспособлениями, информационными табличками, оборудованием для увеличения слышимости для людей с нарушениями слуха), при проведении медико-социальной экспертизы используется новейшее диагностическое оборудование, прилегающая территория учреждения оборудована специально отведенными парковочными местами.

Для улучшения работы в учреждении используется устройство "электронная очередь", система электронного документооборота, не имеющий аналогов в других субъектах Российской Федерации демонстрационный зал с образцами технических средств реабилитации (далее ТСР), который позволяет гражданам с ограниченными возможностями здоровья получить консультацию врачей-реабилитологов по вопросам, связанным с пользованием тем или иным ТСР. Позитивным новшеством является также наличие в учреждении зала ожидания для граждан с детьми-инвалидами, оснащенного детскими игрушками, комнаты матери и ребенка, кафе. В Республике Татарстан в настоящее время функционирует 14 детских реабилитационных центров, что позволило полностью решить проблему ранее существовавшей очередности среди детей-инвалидов, нуждающихся в соответствующей реабилитации. Дети-инвалиды, которым органами медико-социальной экспертизы рекомендованы соответствующие реабилитационные мероприятия, могут получить их своевременно, без задержек. Представляется, что данный опыт должен стать практическим положительным примером и для других субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный полагает, что Правительство Российской Федерации не должно пускать решение данной проблемы на самотек, в зависимости от возможностей региона и понимания со стороны региональных руководителей важности ее решения. Необходимо осуществлять более действенный контроль за реализацией действующей в настоящее время государственной программы "Доступная среда" на 2011-2015 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2014 года N 2136. Со своей стороны, Уполномоченный по правам человека совместно с региональными уполномоченными осуществит полноценный мониторинг хода реализации данной программы.

Обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации

Технические средства реабилитации (далее ТСР) играют важную роль в жизни лиц с ограниченными возможностями здоровья. От них зависит качество жизни этих людей, возможность вести самостоятельный и независимый образ жизни, быть вовлеченными в социум. По-прежнему к Уполномоченному продолжают поступать жалобы от лиц, имеющих инвалидность, на длительность ожидания получения того или иного технического средства реабилитации, ненадлежащее качество этих средств или неудобство в пользовании ими. В настоящее время закупки у поставщиков ТСР осуществляются на региональном уровне посредством соответствующих конкурсных процедур, цель которых заключается, как правило, в том, чтобы купить наибольшее количество ТСР за меньшие деньги. Это не способствует обеспечению инвалидов качественными и надежными техническими средствами реабилитации.

В ряде субъектов Российской Федерации при региональных отделениях Фонда социального страхования Российской Федерации созданы и функционируют комиссии по обеспечению контроля качества оказываемой государственной услуги по предоставлению инвалидам ТСР, в состав которых входят и сотрудники органов Фонда социального страхования Российской Федерации и общественных организаций инвалидов. Объективный общественный контроль эффективно способствует обеспечению инвалидов качественными и удобными в эксплуатации техническими средствами реабилитации. Очень важно, чтобы такие комиссии были созданы в каждом субъекте Российской Федерации.

Целью концепции совершенствования системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, одобренной Правительством Российской Федерации, является повышение доступности, качества, объективности медико-социальной экспертизы, а также эффективности предоставления реабилитационных услуг инвалидам. Вместе с тем, как сообщают в жалобах инвалиды, процедура получения ТСР по-прежнему сложна и занимает много времени, требует "хождений по кабинетам", что для инвалидов, с учетом состояния их здоровья, крайне затруднительно.

В рамках соглашения о взаимодействии, заключенного между Фондом социального страхования Российской Федерации и ФГБУ "Федеральное бюро медико-социальной экспертизы" Минтруда России, между указанными ведомствами начат процесс оптимизации обмена данными посредством внедрения электронного документооборота. Его главной целью является сокращение и упрощение процедуры обеспечения инвалидов ТСР. Процедура электронного документооборота успешно используется в Фонде социального страхования Российской Федерации по Республике Бурятия. Практически же это означает, что инвалиду для получения того или иного ТСР, предусмотренного его индивидуальной программой реабилитации, достаточно всего один раз прийти в орган Фонда социального страхования Российской Федерации для написания соответствующего заявления.

Необходимо, чтобы указанный положительный опыт Республики Бурятия был широко использован и в других субъектах Российской Федерации.

К сожалению, бюджетные ассигнования, выделяемые ежегодно федеральным бюджетом на мероприятия по обеспечению инвалидов ТСР предусматриваются в объеме, не позволяющем полностью удовлетворить существующую потребность. Это подтверждено в ответе на обращение Уполномоченного, поступившем из Минтруда России, а также в ходе состоявшихся в июне и июле 2015 года встреч сотрудников Аппарата Уполномоченного с сотрудниками Фонда социального страхования Российской Федерации. По данным Минтруда России, в 2014 году техническими средствами реабилитации было обеспечено 78% инвалидов. Аналогичная ситуация складывается и в отношении Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

В 2015 году ситуация с обеспечением инвалидов ТСР осложнилась еще и тем, что из-за изменения валютного курса, а также в связи с ростом уровня инфляции увеличились расходы производителей ТСР на их изготовление. Это повлекло за собой увеличение цен на эти средства и увеличение бюджетных ассигнований органам, уполномоченным на обеспечение инвалидов и закупку ТСР.

В этой связи в июне 2015 года Минтрудом России в Минфин России направлены предложения о перераспределении зарезервированной в Федеральном законе от 20 апреля 2015 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" суммы в 10 миллиардов рублей (в составе "антикризисного фонда") на обеспечение ТСР из ведомственной структуры расходов Минфина России в ведомственную структуру расходов Минтруда России.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 года N 1906-р Минтруду России были предусмотрены определенные средства федерального бюджета. По информации Минтруда России, указанные средства, после их освоения, позволят обеспечить необходимыми техническими средствами реабилитации почти 1,7 миллиона человек и на 98% закроют потребность 2015 года.

Вместе с тем реализация социальных прав инвалидов не может быть поставлена в зависимость от финансирования (или его отсутствия) органов Фонда социального страхования Российской Федерации из федерального бюджета на указанные цели. Уполномоченным направлялось обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с предложением дать правовую оценку указанным решениям органов Фонда социального страхования Российской Федерации, основанным на рекомендациях, изложенных в указанном письме Минтруда России. Как сообщено в поступившем ответе, с учетом значимости указанного вопроса, в целях предотвращения социальной напряженности в обществе, Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлена информация Министру труда и социальной защиты Российской Федерации об обеспечении в соответствии с компетенцией министерства необходимого финансирования федерального перечня реабилитационных мероприятий, ТСР и услуг для инвалидов; о рассмотрении вопроса о внесении в законодательство о социальной защите инвалидов, в том числе и в подзаконные акты, соответствующих изменений, предусматривающих возможность полного возмещения расходов инвалидов на самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации и (или) оказанные услуги; об организации эффективного контроля за исполнением законодательства о социальной защите инвалидов.

Право лиц с ограниченными возможностями на доступную среду жизнеобеспечения

Помимо принципа социального государства, который включает в себя государственную поддержку инвалидов, выплату денежных средств для их существования и обеспечение необходимой инфраструктурой для жизнедеятельности, Конституция Российской Федерации закрепляет и принцип равенства всех граждан. В соответствии с ним лица с ограниченными возможностями должны быть обеспечены всем объемом гражданских прав наравне с остальными гражданами. Именно поэтому ни один из них не должен чувствовать ущемления своих прав, либо подвергаться иной дискриминации. Дискриминация является не единственной проблемой. Как правило, инвалиды нуждаются в особенном уходе, специфическом лечении.

Вместе с тем в области социальной политики, к которой относятся, в частности, вопросы поддержки социально ориентированных организаций, повышение эффективности государственной поддержки, поддержание программы "Доступная среда", поддержка общественных организаций инвалидов, обеспечение функций государственных органов, развитие институтов рынка труда, развитие инжиниринговой деятельности, поддержка отдельных регионов и иного, в 2015 году расходы снизились с 11,876 млрд до 10,233 млрд рублей. На 2016 год планируется увеличить эти расходы до 13,272 млрд рублей.

Анализируя обращения граждан, очевидно несовершенство правового регулирования доступной среды жизнедеятельности для лиц с ограниченными физическими возможностями, несмотря на закрепленный законодательством Российской Федерации достаточно обширный объем обязательств организаций, а также органов государственной и муниципальной власти. Обязательства включают в себя создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, беспрепятственного пользования транспортом, средствами связи и информации, а также ответственность за уклонение от исполнения этих требований.

Уполномоченным предлагалось наделить должностных лиц органов социальной защиты полномочиями по государственному контролю и надзору за созданием соответствующих условий. В официальном обращении в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации отмечалось, что это позволит им приобрести прерогативу субъектов производства по делам об уклонении от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Данная мера будет способствовать укреплению прав инвалидов через стимулирование уполномоченных лиц. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации согласилось с доводами Уполномоченного и начало прорабатывать вопрос во взаимодействии с другими ведомствами.

Качество жизни инвалидов поддерживается на среднем уровне только в нескольких регионах (Москве и Махачкале), в остальных оно остается на крайне низком уровне.

Во многом неудовлетворительная ситуация объясняется тем, что законодательство, закрепляющее положения об обеспечении прав инвалидов, в ряде случаев носит декларативный характер, поскольку на протяжении длительного времени ответственность за неисполнение предусмотренных законами обязательств соответствующими органами власти практически не применялась, что и приводит к массовым нарушениям прав инвалидов.

Более того, несмотря на обширное российское и международное законодательное регулирование, закрепляющее признание особой значимости защиты прав инвалидов, в решении их проблем по-прежнему превалируют устаревшие подходы. Вместо развития эффективной и рентабельной системы комплексной и адресной реабилитации, с максимальным использованием личностного потенциала людей с ограниченными возможностями - "остаточный принцип" и "пассивное" соцобеспечение.

"Доступность" санаторно-курортного лечения для граждан льготных категорий

Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 21 ноября 2014 года N 933н установлены нормативы финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги в 2015 году. Она составляет по санаторно-курортному лечению - 106,35 рубля, по предоставлению проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно - 15 рублей 60 копеек. В 2015 году поступления в рамках набора социальных услуг в расчете на одного человека в год составили: на путевки - 1312,2 рубля, на проезд - 187,2 рубля. Расчеты свидетельствуют о заведомо недостаточной финансовой обеспеченности и невозможности осуществления полного охвата льготных категорий граждан данной услугой.

В связи с сокращением объема средств, передаваемых Фондом социального страхования Российской Федерации для обеспечения граждан льготных категорий санаторно-курортным лечением, количество приобретаемых региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации путевок с каждым годом уменьшается. Резкое уменьшение количества закупаемых региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации путевок для граждан льготных категорий наблюдается с 2010 года.

Несмотря на неоднократные обращения Уполномоченного к председателю Фонда социального страхования Российской Федерации в связи со сложившейся негативной ситуацией с обеспечением льготных категорий граждан санаторно-курортным лечением в ряде субъектов Российской Федерации и необходимостью выделения дополнительных денежных средств, проблема в целом не разрешена. Учитывая социальную значимость выполнения государством своих обязательств перед гражданами, нуждающимися в особой поддержке, направлялось обращение в Правительство Российской Федерации с просьбой изыскать возможность выделения дополнительных ассигнований федерального бюджета сверх устанавливаемых по существующему расчету финансовых затрат на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение и оплату проезда граждан к месту лечения и обратно.

По мнению Минтруда России, представившего ответ по поручению Правительства Российской Федерации, необходимости в изменении существующего порядка не усматривается. С учетом сложившейся экономической ситуации поддержание предложений Уполномоченного не представляется возможным. Минтрудом России продолжается проработка возможных путей решения данного вопроса.

О нарушениях прав лиц, содержащихся в психиатрических учреждениях

По прогнозам Всемирной организации здравоохранения, к 2020 году психические расстройства войдут в первую пятерку болезней, ведущих к потере трудоспособности.

Специализированная медицинская помощь больным с психическими расстройствами на территории Российской Федерации оказывается в 220 психиатрических больницах, 75 стационарах психоневрологических диспансеров, а также в психиатрических отделениях, являющихся структурными подразделениями больниц общего профиля, в первую очередь - центральных районных больниц (имеется более 7 тысяч коек). Около 170 тысяч лиц с психическими расстройствами находятся в 665 стационарных учреждениях социального обслуживания.

Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" декларирует, что лица, страдающие психическими расстройствами, пользуются всеми конституционными правами наравне со всеми гражданами. Но при этом неисполнение положений данного закона носит массовый характер. Так, пациентам часто не сообщаются основания их помещения в психиатрический стационар, грубо нарушается требование статьи 11 вышеуказанного закона о предоставлении врачом-психиатром лицу, страдающему психическим расстройством, в доступной для него форме и с учетом его психического состояния информации о характере психического расстройства. А также о целях, методах, включая альтернативные, продолжительности рекомендуемого лечения, о болевых ощущениях, возможном риске, побочных эффектах и ожидаемых результатах. Нарушается и предусмотренное статьей 9 право пациентов на получение информации о состоянии их здоровья и необходимых документов, в том числе выписок из медицинских карт или историй болезни. При недобровольных госпитализациях в стационар имеют место фальсификации согласия пациентов на госпитализацию и лечение. В настоящее время единственным механизмом внутреннего контроля является проверка администрацией учреждений жалоб, поступающих от пациентов и их родственников, что не обеспечивает объективность их рассмотрения и надлежащую защиту прав пациентов. Отсутствие до настоящего времени института защиты прав пациентов не позволяет в должной мере осуществлять контроль за соблюдением законодательства в сфере оказания психиатрической помощи и ограничивает граждан, страдающих психическими расстройствами, в эффективной реализации своих прав. Об этом свидетельствуют их обращения не только в суды Российской Федерации, включая Конституционный суд Российской Федерации, но в и Европейский суд по правам человека.

Как показывает отечественная и международная практика, необходимость создания независимого института государственной защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, не просто важна, а крайне необходима. Ее актуальность обусловлена ограничительным режимом круглосуточного пребывания госпитализированных психически больных. В этих условиях пациент должен иметь право на юридическую защиту, возможность общения с окружающими, встречи с посетителями, пользования своими вещами и распоряжения личным имуществом. Если это право не ограничено судом, иметь доступную для него текущую информацию, включая сведения о характере его заболевания и проводимого лечения, которое должно осуществляться в рамках информированного согласия и другие права, закрепленные законодательством.

В целях более эффективной защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, Уполномоченным, при участии экспертного и правозащитного сообщества, разработан проект федерального закона, устанавливающий организационные принципы формирования и деятельности Коллегий по защите прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и граждан, проживающих в стационарных организациях социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, а также закрепляет правовые основания ее регламентации. Одновременно проект федерального закона предусматривает участие общественных организаций в осуществлении государственной защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, а также координацию этой деятельности.

В настоящее время ситуация по данному вопросу фактически зашла в тупик, поскольку проект Уполномоченного не был поддержан рядом членов Правительственной комиссии, а с проектами, подготовленными Минздравом и соответствующим комитетом Совета Федерации, трудно согласиться Уполномоченному, поскольку предложенные законопроекты не гарантируют в полной мере полноценную защиту прав пациентов.

Нарушение прав пациентов на бесплатную и качественную медицинскую помощь в условиях оптимизации и реструктуризации медицинских учреждений

Поступившие в 2015 году к Уполномоченному жалобы граждан свидетельствуют об усугублении негативных последствий, связанных с оптимизацией и реструктуризацией медицинских учреждений, формированием рыночных отношений на основе различных видов собственности, изменивших здравоохранение как социальный институт, не достигнув обозначенных целей реформирования этой социально значимой сферы. За последние годы тема территориальной недоступности медицинской помощи является достаточно актуальной. Стремление Минздрава России обеспечить современный уровень качества диагностики и лечения путем объединения медицинских учреждений предполагает экономию значительных сумм и направление их на дальнейшее развитие здравоохранения. Однако невозможность для граждан своевременно получить квалифицированную медицинскую помощь в легкодоступной для них территории является фактором, несущим реальную угрозу ухудшения общего уровня здоровья граждан, а также угрозу повышения уровня смертности.

Анализ демографических и социологических показателей в Российской Федерации свидетельствует о неблагополучии состояния здоровья населения страны, основной причиной которого может являться ограничение доступности и снижение качества медицинской помощи. В частности, на 1 января 2015 года численность постоянного населения составила 146,4 млн человек. По итогам 2014 года и первого полугодия 2015 года впервые за последние годы отмечено негативное колебание показателей смертности. В структуре причин смертности первое место занимают болезни системы кровообращения - 49,9% или 653,7 на 100 тысяч населения, на втором месте - новообразования - 15,4% или 201,1 на 100 тысяч населения, на третьем месте - внешние причины - 9,1% или 118,8 на 100 тысяч населения, в том числе дорожно-транспортные происшествия. При этом значительный вклад в общую смертность приходится на лиц трудоспособного возраста (в 2014 году количество умерших трудоспособного возраста составило 183 459 человек, 2015 году - 231 867 человек).

По данным исследований, проведенных ВЦИОМ в 2015 году, 50% респондентов ответили, что укрупнение больниц и поликлиник лишь ухудшило доступ к врачам - узким специалистам. Проводимые в рамках оптимизации сферы здравоохранения мероприятия по увеличению объема профилактической и неотложной помощи в амбулаторном звене в условиях наблюдающегося дефицита кадров (40% от необходимого) неэффективны. В некоторых учреждениях здравоохранения попасть на прием к врачам-специалистам гражданам можно только через неделю, в худшем случае - через месяц, особенно сложно попасть на прием к врачам-специалистам узких профилей. По результатам опросов ФОМ наиболее острыми стали вопросы организации работы первичного звена. Так, 34% опрошенных отметили наличие очередей и плохую организацию приема пациентов, а 26% респондентов - длительные сроки ожидания медицинской помощи.

Вместе с тем, несмотря на ограничение доступности медицинской помощи гражданам в результате укрупнения медицинских учреждений, в ходе дальнейшей оптимизации предполагается реорганизация 952 медицинских организаций. Из 952 медицинских организаций за 2014-2018 годы предполагается ликвидировать 41 медицинскую организацию, реорганизовать в качестве филиалов 911 медицинских организаций. В 2014 году в мероприятиях по оптимизации участвовало 359 медицинских организаций, из них было ликвидировано 26, а 330 потеряли свою самостоятельность. До конца 2018 года планируется закрыть еще 15 медицинских организаций и реорганизовать 581. В основном это больницы и поликлиники. В результате к концу 2018 года численность больничных организаций сократится на 11,2%, амбулаторно-поликлинических организаций - на 7,2% (по сравнению с данными на 1 января 2014 года).

Важной и болезненной проблемой реформирования здравоохранения является увольнение медицинских работников. Например, в Москве в рамках проведенной оптимизации здравоохранения было уволено около 10 тысяч медицинских работников, из которых 6 тысяч - врачи, что повлекло за собой массовые акции протеста. При этом сокращение числа медицинских работников происходит на фоне катастрофической нехватки врачей-специалистов в учреждениях здравоохранения.

В рамках оптимизации системы здравоохранения сокращение коечного фонда, закрытие сельских больниц и перевод граждан для получения медицинской помощи в межрайонные и областные больницы привели к ограничению доступности медицинской помощи для наших сограждан, которые проживают в отдаленных районах и сельской местности. Согласно отчету Счетной палаты, 17,5 тысячи населенных пунктов с численностью менее 1,5 тысячи жителей, не имеют подразделений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь. Только за 2014 год в рамках оптимизации было сокращено 659 фельдшерско-акушерских пунктов. Более 11,5 тысячи населенных пунктов расположены на расстоянии более 20 км от ближайшей медицинской организации, а в 20 субъектах Российской Федерации отсутствуют мобильные врачебные бригады, оказывающие медицинскую помощь сельским жителям.

При этом в 35% сельских поселений существуют проблемы с общественным транспортом. В настоящее время система выездных врачебных бригад действует далеко не во всех субъектах Российской Федерации, а развитие санитарно-авиационных бригад ограничено из-за высокой стоимости полетов. Несмотря на успешное действие федеральной программы "Земский доктор", сельские больницы по-прежнему испытывают большой дефицит во врачах всех специализаций. Выпускники медицинских вузов работе в сельских больницах зачастую предпочитают работу в частных учреждениях здравоохранения. Многие учреждения здравоохранения в сельских населенных пунктах нуждаются в серьезном обновлении материально-технической базы и медицинского оборудования.

Декларируемый Правительством Российской Федерации приоритет государственной политики в части реформирования системы здравоохранения первичной медико-санитарной помощи на самом деле во многих регионах страны таким не является. По-прежнему отсутствуют условия по предоставлению гражданам своевременных и качественных медицинских услуг. При этом до настоящего времени не действует система независимого квалифицированного контроля за качеством оказания медицинской помощи, в том числе в первичном звене.

Защита прав носителей ВИЧ/СПИД

В России распространение ВИЧ приняло угрожающие масштабы. По самым приблизительным подсчетам экспертов число ВИЧ-инфицированных россиян составляет минимум полтора миллиона.

Заразившись ВИЧ, человек остается его носителем до конца своей жизни и умирает от СПИДа, если не проводится лекарственная терапия, а также регулярное применение антиретровирусных препаратов. Средняя продолжительность жизни от заражения до смерти составляет 12 лет. В России в 2015 году умерло 20 612 человек, что на 16,6% больше, чем за аналогичный период прошлого года.

В настоящее время в Российской Федерации нет ни одного субъекта, в котором не была бы выявлена заболеваемость ВИЧ. Самая неблагополучная обстановка по ВИЧ/СПИДу отмечается в Иркутской, Самарской, Свердловской, Ленинградской, Оренбургской и Кемеровской областях. За девять месяцев текущего года эксперты получили данные о 73 777 новых случаях ВИЧ-инфекции среди граждан Российской Федерации, что на 12% больше аналогичного показателя в предыдущем году. При этом из числа заболевших 78% - это лица в возрасте от 20 до 40 лет, что свидетельствует о нахождении в эпицентре заражения молодых людей трудоспособного возраста.

Ежегодно число ВИЧ-инфицированных увеличивается после обследования, которое в обязательном порядке проводится лицам, заключенным под стражу. Так, в 2014 году в учреждениях уголовно-исполнительной системы впервые выявлено 9 996 человек, а показатель заболеваемости в целом в 2014 году составил 1 495,3 на 100 тысяч человек. Всего же по состоянию на 1 января 2015 года в учреждениях уголовно-исполнительной системы на диспансерном учете состояло 53 621 ВИЧ-инфицированных, в том числе женщин - 7 983, несовершеннолетних - 16. От ВИЧ-инфицированных матерей в прошлом году родилось 68 детей.

По-прежнему одной из основных причин распространения ВИЧ-инфекции является инъекционное потребление наркотиков (на наркоманов приходится 57% заражений). Вторую ключевую группу составляют молодые женщины и мужчины, ведущие образ жизни, который традиционно вызывает негативную общественную оценку. Между тем ВИЧ начинает все активнее выходить за пределы традиционных групп риска, распространяясь на широкие слои населения, в том числе на больных и лиц, подвергающихся переливанию крови и другим медицинским услугам.

Статьей 17 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" установлен запрет на ограничение прав ВИЧ-инфицированных граждан. В частности, не допускается их увольнение с работы, отказ в приеме на работу, отказ в приеме в образовательные учреждения и учреждения, оказывающие медицинскую помощь, ограничение иных прав и законных интересов людей на основании наличия у них ВИЧ-инфекции.

Вместе с тем нарушения прав таких больных имеют место. В обращении к Уполномоченному от 1 октября 2015 года сообщается о том, что ВИЧ-позитивным лицам часто отказывают в доступе к медицинской помощи. Например, в мае 2015 года в гинекологическом отделении МБУЗ "Городская больница" города Анапы ВИЧ-инфицированную пациентку сначала переводили из палаты в палату, а потом поместили в комнату с хозяйственным инвентарем, афиширующим ее ВИЧ-статус для окружающих (в подтверждение слов ею были представлены фотографии с надписью "для ВИЧ больных..."). Ей отказывали в надлежащем лечении и даже в элементарной смене постельного белья. В августе 2015 года в городской больнице N 6 города Ростов-на-Дону имел место случай отказа в предоставлении необходимой хирургической помощи ВИЧ-позитивному больному.

Максимум внимания следует уделять наркоманам, которые не в состоянии сконцентрироваться на вопросах, связанных с сохранением собственного здоровья, самостоятельно не могут изменить свое поведение на менее рискованное. К сожалению, программа выдачи стерильных шприцов наркозависимым практикуется только в 10 городах.

Несмотря на принимаемые программы по профилактике и борьбе с распространением ВИЧ/СПИДа, сегодня угрожающая опасность для каждого гражданина, независимо от социального статуса и образа жизни, на самом деле слабо осознается на государственном уровне.

Постоянные заклинания на всех уровнях о том, что главный акцент в борьбе со СПИДом необходимо перенести на предупреждение болезни и для этого в разы увеличивать обследование населения, ни к чему не привели, поскольку все принятые программы уже безнадежно устарели и не "успевают" за распространением данной инфекционной катастрофы. Чтобы справиться с ней, Правительству Российской Федерации необходимо срочно разработать экстренную программу чрезвычайных действий хотя бы по минимизации разрушительных последствий ВИЧ.

Предоставление права на обследование и лечение в военно-медицинских учреждениях бывшим военнослужащим по призыву, уволенным с военной службы вследствие военной травмы

К Уполномоченному поступают жалобы матерей бывших военнослужащих по призыву, уволенных с военной службы вследствие военной травмы (увечья, ранения, травмы, контузии или заболевания, полученного ими при исполнении обязанностей военной службы) на отказ в лечении их сыновей в военно-медицинских учреждениях.

В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (пункт 5 статьи 16) указанные военнослужащие могут приниматься на обследование и лечение в военно-медицинские учреждения в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, но только без ущерба для граждан, пользующихся правом на бесплатное получение медицинской помощи. Приведенная редакция закона позволяет отказывать в приеме на лечение в военно-медицинские учреждения уволенных военнослужащих, потерявших здоровье (ставшими инвалидами) именно на военной службе и при исполнении обязанностей.

Отношение к рядовым защитникам Отечества, потерявшим здоровье как при выполнении спецопераций, так и при исполнении ими иных обязанностей военной службы, со стороны государства, безусловно, требует изменений. Необходимость в этом подтверждается также и резонансными трагедиями, произошедшими в нашей стране. Например, в июле 2015 года в Омске при обрушении солдатского общежития погибли 24 военнослужащих по призыву, а 16 человек получили различной степени тяжести травмы и увечья. Пострадавшие военнослужащие и их родственники должны быть уверены, что государство в лице Минобороны России не бросит их в случае необходимости оказания квалифицированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях. К тому же, как известно, в военно-медицинских учреждениях оказывается высокотехнологичная медицинская помощь, а военные медики имеют огромный опыт и квалификацию по оказанию именно экстренной медицинской помощи и по лечению последствий ранений, травм и увечий.

Позиция Уполномоченного о необходимости положительного решения затронутого вопроса была выражена в письме, направленном Председателю Правительства Российской Федерации.

Согласно ответу Минобороны России, которому было поручено рассмотрение предложения Уполномоченного, по существу вопрос о возможности внесения изменений в пункт 5 статьи 16 Федерального закона "О статусе военнослужащих" рассмотрен не был. Более того, ответ содержит вывод об отсутствии оснований для дополнительного законодательного урегулирования затронутого вопроса.

С такой позицией Минобороны России трудно согласиться, в связи с чем Уполномоченным было направлено обращение заместителю Председателя Правительства Российской Федерации с просьбой поручить повторно рассмотреть обозначенную проблему.

Одновременно было направлено обращение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой рассмотреть в Комитете по обороне правовой аспект обеспечения социальными льготами указанной категории граждан и возможность инициирования внесения соответствующих изменений в статью 16 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Призыв на военную службу граждан, имеющих ограничения по состоянию здоровья

В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" от призыва на военную службу освобождаются граждане, признанные негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья. Обязанности по организации медицинского освидетельствования граждан, подлежащих призыву, и принятию решения о призыве или об освобождении от призыва на военную службу возложены на призывную комиссию.

Между тем поступающие к Уполномоченному жалобы от родственников или обращения от правозащитных организаций свидетельствуют о нарушении призывными комиссиями прав отдельных граждан призывного возраста, которые при наличии заболеваний, препятствующих их призыву на военную службу, признаются годными к военной службе и фактически призываются на службу. В целях разрешения такие жалобы направлялись в медицинские службы военных округов для принятия необходимых мер по госпитализации военнослужащих, проведению освидетельствования на военно-врачебной комиссии и при наличии оснований увольнению с военной службы по состоянию здоровья.

Актуальность проблемы нарушения прав граждан по вине призывных комиссий подтверждается также и сведениями, представленными по запросу Уполномоченного Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Минобороны России. Так, по решению врачей специалистов призывных комиссий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации за период с января 2012 года по июнь 2015 года на военную службу были призваны 842 гражданина. В последующем они были признаны военно-врачебными комиссиями ограниченно годными или негодными к военной службе по состоянию здоровья и, соответственно, досрочно уволены со службы. По годам эти факты необоснованного призыва на военную службу и увольнения с нее характеризуются следующими показателями: в 2012 году - 272 военнослужащих, в 2013 году - 234, в 2014 году - 269 и за первое полугодие 2015 года - 67. Наибольшее количество таких нарушений законодательства о призыве граждан на военную службу допускались призывными комиссиями Московской, Калининградской, Вологодской, Ленинградской, Ростовской областей и города Москвы.

Вышеприведенные факты допущены на фоне того, что призывными комиссиями субъектов Российской Федерации были отменены решения призывных комиссий муниципальных образований о призыве на военную службу за такой же период 15 654 граждан которые в связи с имеющимися у них заболеваниями подлежали освобождению от призыва (в 2012 году в отношении 4 867 призывников, в 2013 году - 4 545, в 2014 году - 4 209, в первом полугодии 2015 года - 2 033).

В этой связи представляется целесообразным рекомендовать руководителям субъектов Российской Федерации принять неотложные меры по наведению должного порядка в работе призывных комиссий с тем, чтобы исключить подобного рода случаи нарушения прав граждан и законодательства Российской Федерации.

Уполномоченному поступали и другие жалобы, связанные с нарушением прав военнослужащих, в частности по вопросу восстановления воинских званий, восстановления права на прохождение воинской службы, на получение статуса участника боевых действий, на получение денежного довольствия, по жилищным вопросам.

2.9. Права в области культуры и образования

Воспитание уважительного отношения граждан к культурному достоянию народа является одной из стратегических задач каждого государства. Формально это декларируется и Российской Федерацией, законодательством, в котором установлено, что в стране гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в интересах настоящих и будущих поколений многонационального народа нашей страны.

О реализации культурных прав в век информационных технологий

Понятия "человек" и "культура" неразрывно связаны друг с другом. Культурные права человека занимают особое место среди всех остальных прав и свобод, поскольку способствуют развитию духовного мира как каждого человека в отдельности, так и общества в целом. Высокая значимость гарантий культурных прав человека подчеркивается закреплением этих прав в основополагающих актах международного права, посвященных правам человека.

Современность бросает новые вызовы в сфере сохранения культурных ценностей и объектов культурного наследия. В декабре 2015 года на международном форуме в Санкт-Петербурге, посвященном 70-летию ЮНЕСКО, подготовлен проект декларации о защите культуры в зонах вооруженного конфликта, где затрагивалась проблема незаконной торговли культурными ценностями. Эта проблема приобрела огромные масштабы в связи с преступлениями террористов на территории Сирии и Ирака. Процесс торговли культурными ценностями не ограничивается территориями военного конфликта и накладывает обязательства, связанные с противодействием незаконной торговле такими ценностями, на органы власти множества государств, включая Россию.

За последние годы в России наблюдается отрицательная динамика расходов федерального бюджета в области культуры и кинематографии. В 2014 году расходы составляли 96 559 430,5 тысяч рублей, в 2015 году - были снижены до 90 745 748,7 тысяч рублей. Несмотря на усилия органов власти по развитию культуры, одним из аспектов которой является принятие и реализация Государственной программы "Развитие культуры и туризма" на 2013-2029 годы, до сих пор остается неутешительным ряд показателей в сфере культуры. Например, по данным Министерства культуры Российской Федерации, несмотря на некоторое снижение, количество строений музеев, находящихся в неудовлетворительном состоянии, сохраняет значительный масштаб и составляет 44,4% от общего числа строений музеев.

Наряду с необходимостью охранять и защищать те культурные ценности, которые нашли воплощение в объективном мире, существует также необходимость оказывать поддержку человеку в его развитии. Это должно осуществляться путем содействия культурному воспитанию, популяризации культуры. С декабря 2014 года действует Указ Президента Российской Федерации, который называет "формирование гармонично развитой личности" и "приоритетное культурное и гуманитарное развитие" в числе основополагающих целей государственной культурной политики. При этом, конечно, государству следует использовать взвешенный инструментарий, осуществлять именно содействие, мягко направлять человека в его развитии, избегая насаждения идеологии, навязывания идей - поскольку последнее противоречит свободе совести, свободе мысли, слова, убеждений, нашедших отражение в статьях 28 и 29 Конституции Российской Федерации.

Иллюстрацией проблем культурного развития личности служат статистические данные. Согласно опросу, проведенному ФОМ, увлечения россиян, не связанные с работой, учебой выглядят следующим образом:

По данным, представленным Министерством культуры Российской Федерации, удельный вес россиян, посещающих театры, составляет лишь 25,5% от общей численности населения. Не пользуется популярностью среди населения чтение. По данным Левада-Центра, порядка 37% населения практически никогда не читают художественную литературу. Причем это число с течением времени не претерпевает изменений: соответствующий результат был получен в 2012 году и впоследствии повторился в ходе опросов за 2014 год.

С содействием культурному развитию личности сопряжены беспрепятственный доступ каждого человека к участию в культурной жизни общества, к памятникам культурного и исторического наследия, а также участие в научном прогрессе и возможность пользоваться его благами. К сожалению, не всегда право на доступ к культурным ценностям может быть реализовано некоторыми категориями граждан, в частности, людьми с ограниченными физическими возможностями.

Россия является участницей Конвенции ООН "О правах инвалидов" 1996 года, в статье 30 которой закреплено, что для инвалидов должен быть обеспечен доступ к таким местам культурных мероприятий и услуг, как театры, музеи, кинотеатры, библиотеки и туристические услуги, а также доступ к памятникам и объектам, имеющим национальную культурную значимость. Ежегодно в России музеи посещают миллионы туристов, в числе которых значительная часть людей с ограниченными возможностями - пожилые, люди с ограниченными физическими возможностями, семьи с маленькими детьми. В значительной мере право каждого из этих людей на участие в культурной жизни обеспечивается доступностью учреждений культуры. При этом очень важной является проблема архитектурной доступности музеев (наличие пандусов, лифтов и подъемников для колясок, предупредительные наклейки на стеклах и ступенях, туалеты, оборудованные для въезда колясок). Кроме того, незрячие и слабовидящие посетители испытывают потребность в том, чтобы указатели и надписи около экспонатов были продублированы шрифтом Брайля, имелись рельефные карты-схемы. Людям, у которых имеются проблемы со слухом, необходимы специальные видеогиды и другие технические устройства.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названной Конвенции следует читать как 2006 год

Необходима разработка методических рекомендаций по проведению экскурсий с учетом особенностей восприятия и передвижения людей с ограничениями зрения и слуха, интеллектуального развития или передвигающихся на колясках. Представляется важным размещение информации о доступности музейных и иных объектов культуры для людей с ограниченными возможностями на официальных сайтах ответственных организаций.

Уполномоченный выражает надежду, что органы власти продолжат совершенствовать механизмы охраны и защиты культурных ценностей, механизмы доступа к культурным ценностям отдельных категорий граждан, будут оказывать более существенную поддержку в сфере культурного развития личности.

С чего начинаются культурные ценности

2015 год ознаменовался несколькими резонансными событиями в сфере защиты культурных прав, которые связаны с понятием культурных ценностей. Эти события продемонстрировали проблемы двух типов: признания недвижимого имущества объектом культурного наследия и привлечения лиц к ответственности вследствие осуществления творческой деятельности.

Проблемы первого типа наиболее ярко продемонстрировал снос доходных домов Привалова, построенных в дореволюционную эпоху архитектором Эрнстом-Рихардом Нирнзее. Обращения граждан в Министерство культуры Российской Федерации с целью признания доходных домов Привалова объектами культурного наследия не увенчались успехом. Отказ Минкульта России был мотивирован тем, что представленный пакет документов является неполным; в частности, не хватало сведений о собственнике и пользователе объектов, об историко-архитектурных и градостроительных исследованиях. При этом органы власти в процедуре установления признаков объекта культурного наследия у доходных домов Привалова заинтересованности не продемонстрировали и активного участия не приняли. Результатом формально-равнодушного подхода Минкульта России стало то, что в январе 2015 года доходные дома Привалова были снесены.

В 2015 году эта же участь постигла и такие московские объекты, обладавшие большой исторической ценностью, как главный дом усадьбы А.В. Прокофьева (жилой флигель усадьбы Н.Б. Юсупова) в Большом Харитоньевском переулке и Дом Стройбюро Болшевской трудовой коммуны. Подобные вопиющие случаи демонстрируют острую потребность в учреждении специализированного контролирующего органа исполнительной власти, наделенного функциями по охране культурного наследия. Ранее такие функции возлагались на Росохранкультуру, однако в связи с ее упразднением перешли непосредственно к Министерству культуры Российской Федерации, которое, очевидно, не справляется надлежащим образом с данной высокой миссией. Уполномоченный полагает заслуживающими поддержки также и иные инициативы о совершенствовании законодательства и правоприменительной практики в сфере охраны архитектуры.

Проблемы второго типа - привлечение к ответственности вследствие осуществления творческой деятельности - проявились при инициировании ряда разбирательств органами власти. Так, в апреле 2015 года разгорелась широкая общественная дискуссия вокруг музыкального номера в стиле тверкинг оренбургской танцевальной школы. После того как запись выступления, опубликованная в Интернете, была замечена представителями СМИ, Следственный Комитет Российской Федерации начал проверку танцевальной школы на предмет нарушения российского законодательства.

Резонанс в обществе вызвало также решение государственных органов о возбуждении дела по статье 5.26 КоАП (умышленное публичное осквернение предметов религиозного почитания, знаков или эмблем мировоззренческой символики и атрибутики) в отношении создателей оперы "Тангейзер", премьера которой состоялась 20 декабря 2014 года на сцене ФГБУК "Новосибирский государственный академический театр оперы и балета".

Усмотрев в данной постановке оскорбление чувств верующих, митрополит Новосибирский и Бердский, а также заместитель начальника Главного управления МВД России по Новосибирской области обратились в прокуратуру Новосибирска с соответствующими заявлениями. Прокуратура установила, что в действиях режиссера и директора театра оперы и балета М. усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 5.26 КоАП Российской Федерации (умышленное публичное осквернение религиозной или богослужебной литературы, предметов религиозного почитания, знаков или эмблем мировоззренческой символики и атрибутики либо их порча или уничтожение).

Но постановлениями мирового судьи первого судебного участка Центрального района города Новосибирска от 13 марта 2015 года производство в отношении указанных лиц прекращено в связи с отсутствием в их действиях состава административного правонарушения. Прокуратурой предпринята попытка обжалования постановлений, однако до начала рассмотрения жалоб по существу прокуратура их отозвала, в связи с этим постановления суда первой инстанции остались неизмененными.

Итогом ситуации стало снятие оперы с показа и увольнение директора театра. Данные меры - снятие оперы с показа и увольнение директора театра - фактически не являются следствием применения правовых способов защиты чувств верующих, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 5.26) и Уголовным Кодексом Российской Федерации (статья 148). По сути, если не подвергать сомнению, что чувства верующих были в той или иной степени затронуты или оскорблены "Тангейзером", данная ситуация не получила своей надлежащей оценки с правовой точки зрения, и все последствия были вызваны скорее широким общественным резонансом.

Определение баланса интересов становится здесь ключевой проблемой. Минимизировать ее могут более четкие, не допускающие множественности толкований формулировки в законодательстве, когда рассматривается вопрос о каких-либо объективно обусловленных ограничениях в таких сложных и деликатных сферах, как свобода творчества, свобода преподавания, права на доступ к культурным ценностям. Для выявления баланса интересов, в том числе при совершенствовании законодательства, необходим поиск общественного консенсуса путем проведения круглых столов, встреч, общественных дискуссий, иных мероприятий с участием всех заинтересованных сторон.

В развитом обществе право составляет центральную основу взаимоотношений между всеми сторонами общественных взаимоотношений. Но помимо права, существует и другой регулятор общественных отношений - моральные и нравственные нормы поведения людей, культура дискуссий, тактичное и уважительное отношение к чувствам и иному образу мыслей и самовыражения оппонента. Именно внутриобщественные саморегулирующие процессы могут быть сдерживающим фактором для тех, кто провоцирует действия и поступки, унижающие и оскорбляющие человеческое достоинство тонкими изощренными методами, формально не противоречащими действующим правовым нормам. Вот почему многое зависит не только от степени и уровня разработанности правовых норм в сфере обеспечения прав человека, но и от морально-нравственного климата в обществе. В силу этого проблема взаимопроникновения права и морали является одной из важнейших.

В связи с этим необходимо учитывать, что исходя из смысла норм Конституции Российской Федерации, целенаправленное злоупотребление свободой творчества, нарушающее права иных граждан, недопустимо, поскольку отсутствие внутренней авторской саморегуляции и чувства ответственности перед обществом способно не только провоцировать конфликты между сторонниками традиционных и иных ценностей, но создавать угрозу межконфессиональному и межнациональному миру в Российской Федерации.

В декабре 2014 года к Уполномоченному обратилась дочь капитана Ф., похороненного в братской могиле села Боголюбова Смоленской области. Она просила оказать ей содействие в восстановлении памятника советским солдатам, установленного над воинским захоронением. Ранее заявительница более шести лет писала письма в различные инстанции с просьбой об оказании помощи в этом вопросе. Уполномоченный обратился в региональные органы исполнительной власти. Губернатор Смоленской области в своем ответе сообщил о положительном разрешении названного обращения и запланированных мероприятиях по реставрации воинских памятников на братских захоронениях ряда сельских поселений области, в том числе в селе Боголюбове.

Аналогичное обращение поступило в мае 2015 года от жителей села Кротково Ульяновской области. Несмотря на обещания главы сельского поселения к 9 мая 2015 года восстановить находящийся на территории поселения памятник воинам, павшим в Великой Отечественной войне, соответствующие работы проведены не были, монумент остался в полуразрушенном состоянии. Обращение Уполномоченного способствовало началу реставрации. В ответе областной администрации, полученном в конце июля 2015 года, сообщалось, что восстановительные работы успешно проведены.

Предотвращение деградации русского языка

Главным объединяющим признаком нации является ее литературный язык, поскольку никакие общие идеи, культурные ценности и совместное хозяйство не могут существовать без единого понимания используемых в общении словесных знаков. Язык возникает одновременно с нацией и является ее творением.

Национальный литературный язык имеет единые нормы для всех говорящих на нем, в какой бы области страны они ни жили. Для Российской Федерации как многонационального государства это представляется особенно актуальным. Русский литературный язык обеспечивает четкость взаимодействия центральных и местных органов власти, он необходим для быстрого распространения законодательных актов и правовых норм, административных решений, технических достижений, развития производства, экономической целостности страны. Он является средством развития искусства, его единство имеет огромное значение для образования, правового просвещения, для средств массовой информации, для всех сторон жизни общества.

Язык является одним из самых важных и неотчуждаемых структурных элементов, составляющих ткань общественных отношений, разрыв которых неизбежно ведет к потере национальной идентичности.

Однако в последнее время наблюдается негативная тенденция, когда русский язык, являющийся одним из ведущих языков мира, и слова которого зачастую не имеют аналогов, утрачивает свои позиции: снижается качество его преподавания в России и за рубежом; зачастую используются слова и выражения, не соответствующие нормам современного литературного языка. Это разрушает и размывает общероссийскую культуру и ставит под удар существование, в том числе и единого правового пространства с четко артикулируемыми юридическими нормами. В условиях деградации русского языка снижаются возможности массового правового просвещения и способности граждан защищать свои права.

Особенно важно помнить о необходимости проведения грамотной и последовательной языковой политики сегодня, когда на постсоветском пространстве не ослабевает процесс дискриминации по признаку владения русским языком.

В связи с этим идея объявления 2015 года Годом литературы представляется важной, однако посвященные ему мероприятия не достигли ключевых целей в сфере поддержки русского языка и популяризации литературы. По данным ФОМ, обнародованным в августе 2015 года, 41% опрошенных заявили, что в местах их проживания мероприятия, посвященные Году литературы, не проводились; 30% затруднились дать ответ на данный вопрос. По словам 43% опрошенных, они вообще впервые слышали об объявлении 2015 года Годом литературы.

Необходимо объединение усилий государства и общества в борьбе за спасение русского языка путем пропаганды грамотности, повышения престижа как профессии литератора, так и образа читателя лучших образцов отечественной литературы, престижа вежливого и грамотного общения в быту.

От того, насколько профессионально и своевременно будут осуществляться продекларированные государством меры в этом направлении, зависит сохранение эталонного литературного русского языка, социокультурная и гражданская общность многонационального народа России, а в целом - уровень национальной безопасности страны.

"Оптимизация" или дискриминация права на получение образования?

В Российской Федерации продолжается массовая реорганизация образовательных учреждений. По мнению многих родителей, обратившихся к Уполномоченному, в некоторых случаях такие действия являются непродуманными и приводят к ухудшению качества образования.

В целях получения актуальных данных о процессах, происходящих в системе общего образования, Уполномоченным был направлен запрос Министру образования и науки Российской Федерации. В ответ сообщалось, что с 2010 по 2015 годы количество государственных (муниципальных) образовательных организаций в России в результате "оптимизации" уменьшилось на 5099 (без учета Крымского федерального округа). Среди них образовательных организаций с углубленным изучением отдельных предметов - на 135, дошкольного и младшего школьного возраста - на 616. Уменьшилось и число образовательных организаций с группами продленного дня - на 6274. При этом число организаций, ведущих занятия в три смены, увеличилось с 66 до 80. На грани вымирания находятся малокомплектные школы: после введения "подушевого финансирования" они массово закрываются по причине нерентабельности. Это происходит несмотря на то, что федеральное законодательство обязывает при финансировании малокомплектных школ предусматривать "в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся". Таким образом, для этих организаций закрепляется исключение из общего правила "подушевого финансирования". Но в конечном счете вопросы финансирования малокомплектных школ решаются на уровне субъекта Российской Федерации. Исключение из общего правила финансирования для малокомплектных школ, как следует из его формулировки, не замещает, а лишь дополняет общее правило. Таким образом, проблема финансирования малокомплектных школ сохраняется. Так, в 2015 году была отмечена тенденция ликвидации малокомплектных школ из-за недостатка финансирования в Оренбургской области.

Еще один аспект оптимизации системы учебных заведений связан со слиянием общеобразовательных организаций со специальными (коррекционными) образовательными организациями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, что чаще всего приводит к ликвидации последних. По данным Министерства образования Российской Федерации, с 2010 по 2015 годы количество этих специализированных заведений уменьшилось на 120 учреждений, а численность обучающихся в них лиц - на 7395 человек. В первую очередь при слиянии общеобразовательных школ с "коррекционными" под волну увольнений попадают медицинские работники, логопеды, дефектологи, помощь которых жизненно необходима детям-инвалидам и детям с ограниченными возможностями.

Проблема слияния общеобразовательных учреждений находится на контроле Уполномоченного. Однако в ряде случаев комплексному изучению ситуации и принятию необходимых мер Уполномоченного препятствует недостаток информации. Так, на запрос Уполномоченного, касающийся количества государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Москве, реализующих программы углубленного изучения отдельных предметов, было сообщено, что департаментом образования Москвы мониторинг таких школ не осуществляется.

Несмотря на то что 4 декабря 2014 года Президентом Российской Федерации в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации указано на необходимость исключения дискриминации негосударственного сектора в социальной сфере, ряд обращений к Уполномоченному высветил определенные недостатки правового регулирования порядка получения образования именно в частных образовательных организациях в Москве. В связи с этим, Уполномоченным был направлен соответствующий запрос Мэру Москвы. Анализ данных, содержащихся в его ответе, позволяет сделать вывод о том, что постановления Правительства Москвы от 22 марта 2011 года N 86 "О проведении пилотного проекта по развитию общего образования в городе Москва" и от 14 сентября 2010 года N 789 "Об утверждении нормативов финансового обеспечения государственных гарантий на получение начального общего, основного общего, среднего общего образования" не отвечают закрепленной в статье 43 Конституции Российской Федерации гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в образовательных организациях.

На заседании Государственного Совета Российской Федерации, состоявшемся 23 декабря 2015 года, были озвучены рекомендации Президента Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с Минобрнауки России обеспечить в соответствии с законодательством выполнение единых социальных гарантий учащимся вне зависимости от формы собственности образовательных организаций.

В 2015 году обращения граждан, поступающие к Уполномоченному, свидетельствовали о наличии недостатков правового регулирования порядка получения дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в формах семейного образования и самообразования. По данным Минобрнауки России, приведенным в ответ на обращение Уполномоченного, за 2013-2014 и 2014-2015 учебные годы, когда во многих субъектах Российской Федерации перестали выплачиваться денежные средства родителям, выбравшим для своих детей семейное образование. Число детей, приобщенных к этой форме обучения, уменьшилось на 623 человека в государственных (муниципальных) образовательных организациях (в том числе в Москве на 474 человека), но увеличилось на 78 человек в негосударственных. Однако по сравнению с 2010 годом число обучающихся вне образовательных организаций стало все же больше на 1742 ребенка. Это явно свидетельствует о несбалансированной модернизации системы образования.

Пункт 8, действовавшей до конца 2004 года, статьи 40 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" требовал, чтобы родителям, выбравшим для своих детей семейное образование, выплачивались денежные средства в размере затрат на образование каждого ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении, определяемые государственными и местными нормативами финансирования в виде субсидий на возмещение затрат родителей, покрывающее хотя бы частичные расходы. Однако со вступлением в силу Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" произошла подмена института субсидий на меры финансовой поддержки содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке, которые не должны исключать друг друга. Однако решение о поддержке семейного образования принимают субъекты Российской Федерации, и поскольку это не является их обязанностью по федеральному законодательству, в некоторых субъектах Российской Федерации "подушевое" финансирование на ребенка перестали выплачивать. Представляется, что предложения о государственной поддержке развития семейного образования (совершенствование федерального законодательства, принятие нормативных правовых актов Министерства образования Российской Федерации, а также в субъектах Российской Федерации) заслуживают внимания. При правильном государственном регулировании оно может создавать уникальные возможности для укрепления семьи и связей между поколениями, традиционных семейных ценностей, повышения педагогической культуры родителей, обеспечения высокой степени индивидуализации программ обучения, возвращает семье присущую ей осознанную ответственность и активную вовлеченность родителей в воспитание и образование своих детей.

Отдельного пристального внимания заслуживают реальные потребности семей в предоставлении образовательных услуг, учитывающих специальные потребности учащихся и их родителей, например, в формате кадетского образования. Численность государственных (муниципальных) кадетских учреждений увеличилась с 132 в 2010 году до 177 в 2015 году. Кадетские корпуса в различных регионах создаются по инициативе отдельных граждан, ветеранов Вооруженных Сил Российской Федерации, родительских движений. Кроме этого, при содействии представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые понимают необходимость патриотического воспитания молодежи, сохранения исторической преемственности воинских традиций Российской Армии и Военного Морского Флота. Однако известны проблемы, которые не позволяют отнести кадетские образовательные учреждения к единому уровню образования (в части подбора кадров для преподавания, единых учебных программ, взаимодействия с общественными организациями и т.д.), в связи с чем требуется разработка универсальной государственной концепции кадетского образования и совершенствования законодательства в этой сфере.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", к 2016 году должно быть обеспечено 100% доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет. За последние годы благодаря совместной работе регионов и федерального центра сделано очень многое. На 1 августа 2015 года охват дошкольным образованием детей в возрасте от трех до семи лет составил 96,4%. Однако поступающие жалобы свидетельствуют о том, что данный позитивный показатель достигнут во многом путем увеличения количества мест для детей трех-семи лет за счет сокращения количества мест для детей до трех лет, а также закрепления приоритетного предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях детям старше трехлетнего возраста. При этом приведенный показатель, в целом позитивный, не сигнализирует об окончательном решении проблемы. Оставшиеся 3,6% детей в возрасте от трех до семи лет, не обеспеченные местом в дошкольном учреждении - это порядка 204,6 тыс. человек. Приведенная цифра не учитывает обеспеченность местами в дошкольных образовательных учреждениях детей в возрасте до трех лет. По данным Счетной Палаты Российской Федерации, в 2014 году в получении мест в учреждениях дошкольного образования (ДОУ) нуждались почти 2,5 миллиона детей в возрасте до трех лет, а за 2015 год эта цифра увеличилась еще на 141 тысячу.

Согласно части 1 статьи 67 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Указанная норма имеет огромное социальное значение для многих российских семей, ведь с полутора до трех лет женщины находятся в отпусках по уходу за ребенком, получая дискриминирующее пособие (от 50 рублей в месяц). Ввиду крайне малого размера пособия по уходу за ребенком до трех лет, устройство ребенка в этом возрасте в дошкольное образовательное учреждение зачастую может оказаться единственной возможностью для матери (иного лица, ее заменяющего), осуществляющей уход за ребенком, выйти на работу и пополнять семейный бюджет.

Таким образом, приветствуя улучшение показателей в сфере обеспечения доступности дошкольного образования, Уполномоченный, тем не менее, считает эти показатели недостаточными и призывает органы государственной власти продолжить работу в данном направлении.

По данным Минобрнауки России, на федеральном уровне не планируется программ, направленных на создание мест в системе дошкольного образования для детей младшего дошкольного возраста. Данную проблему планируют всецело переложить на субъекты Российской Федерации. В условиях финансового кризиса и тотальной задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации такое решение видится необоснованным.

Не обходится без сложностей и в сфере среднего профессионального образования. В Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 года Президентом России поставлена задача к 2020 году как минимум в половине колледжей и техникумов России вести подготовку по наиболее востребованным и перспективным рабочим профессиям в соответствии с лучшими мировыми стандартами и передовыми технологиями. Однако достичь этой цели непросто, поскольку в Российской Федерации в соответствии с современными требованиями модернизировано 20% профессиональных образовательных организаций. Во многом это обусловлено завершением в 2012 году процесса регионализации системы профессионального образования, а поскольку средств в бюджете субъекта существенно меньше, нежели в федеральном, то уменьшились и возможности для получения качественного профессионального образования. Особенно сильные опасения вызывает финансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации училищ атомной, космической, оборонной и авиапромышленности, так как это непосредственно касается национальной безопасности страны.

Со вступлением в силу Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, утратили право на внеконкурсное зачисление в организации среднего профессионального образования. Учитывая постоянное уменьшение бюджетных мест в организациях среднего профессионального образования из-за сокращения бюджетного финансирования, прием на перспективные и конкурентоспособные специальности осуществляется на основании конкурса аттестатов. В результате многие дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеют возможности поступить на указанные специальности на бюджетной основе и вынуждены обучаться на коммерческой основе или поступать на менее престижные и востребованные специальности. Сложившаяся ситуация привела к нарушению прав граждан данной категории.

Весьма спорными представляются предложения о лишении выпускников колледжей льгот при поступлении в вузы. Сейчас обладатели диплома о среднем профессиональном образовании (СПО) могут быть приняты в профильный вуз без сдачи ЕГЭ. Таким образом, часть девятиклассников выбирают заведения СПО для того, чтобы облегчить поступление в вуз. Отмена такой льготы фактически поставит школьников и выпускников колледжей на один уровень, что является ошибкой. Выпускники СПО четыре года занимаются помимо изучения общих предметов еще и прикладной профессиональной подготовкой, что делает их более подготовленными для усвоения программ профильного высшего образования.

Еще одна проблема касается льгот при поступлении в вузы детей-сирот. Федеральным законом закреплено, что "...до 1 января 2017 года право приема на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний распространяется также на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Это означает, что льгота при приеме в организации высшего образования для детей-сирот будет действовать только один вступительный сезон 2016 года.

ЕГЭ: плюсы и минусы

Несмотря на то что единый государственный экзамен в России далеко не новинка, интерес к нему со стороны представителей власти, общественности и СМИ не стихает.

В 2015 году впервые за все годы исследований, проводимых АНО Левада-Центр, граждане Российской Федерации показали самое пессимистичное настроение по отношению к единому государственному экзамену. Почти каждый второй (48%) респондент считает, что он оценивает знания хуже, чем традиционные экзамены и лишь 10% придерживаются противоположного мнения. Если в 2004 году сторонников и противников единого государственного экзамена было почти равное количество (24% респондентов считали, что он лучше обычного экзамена, а 22% - хуже), то теперь разрыв между ними увеличился до соотношения 1:5. Таким образом, существующий формат Единого госэкзамена вызывает больше разочарований, нежели позитивного восприятия, что должно привлечь внимание экспертного сообщества.

Единый государственный экзамен в виде единственной формы отбора абитуриентов в вузы есть в очень немногих странах. В США в некоторых штатах была схожая форма оценки качества выпуска в школах, но от нее тоже отказались. Ведущие университеты никогда не шли по такому упрощенному критерию отбора абитуриентов. И даже если где-то присутствует подобный экзамен, то он обязательно дополняется еще какими-то формами испытаний.

Не случайно, в том числе и благодаря жесткой позиции руководства Московского и Санкт-Петербургского государственных университетов, в ряде высших учебных заведений были введены дополнительные профильные экзамены, так как без этого вообще невозможно обеспечить мотивацию выбора специальности. Когда все решает набор баллов, процесс приобретает стихийный и непредсказуемый характер. Поэтому единый государственный экзамен нужно совершенствовать.

Единый госэкзамен ставит детей в крайне жесткие условия. В целях улучшения психологического климата на экзамене Рособрнадзором внесены изменения в соответствующие методические материалы. Экзамены по гуманитарным предметам должны быть либо устными, либо хотя бы включать элементы устного экзамена. За счет разнообразия форм следует дать возможность каждому ребенку показать лучшее из того, на что он способен. Например, при сдаче экзамена по литературе можно было бы предложить детям выбор: сочинение либо устный экзамен.

Однако мер и предложений, направленных на улучшение единого государственного экзамена, уже так много, что можно сделать вывод: его введение не было необходимым шагом и, вполне вероятно, принесло гораздо больше плохого, чем хорошего. Средства, которые были на него затрачены, можно было бы вложить в совершенствование традиционной системы отбора в вузы, в том числе и в той части, которая вызывала наибольшие упреки, связанные с необъективностью оценок и отбора.

При введении единого государственного экзамена утверждалось, что он расширит возможность притока иногородних студентов, которые раньше не могли поступить в московские ВУЗы. Во-первых, например, в МГУ всегда доля иногородних была очень высокой, в районе 60%, и она не намного увеличилась с введением единого государственного экзамена.

Во-вторых, у нас большая страна с разными традициями качества преподавания в разных регионах, а значит, и оценки, которые математически выглядят одинаковыми, отражают разные уровни освоения знаний. Если посмотреть результаты единого государственного экзамена по русскому языку, то самые слабые показатели много лет были в Москве, Санкт-Петербурге и Чечне. За счет жесткой и правильной позиции органов власти региона, которые взяли процесс под контроль, результаты стали резко улучшаться.

Стоит задуматься, а действительно ли с введением единого государственного экзамена была открыта дорога для лучших и наиболее сильных абитуриентов?

Бес платной продленки

По данным Минобрнауки России, поступившие в ответ на запрос Уполномоченного, за 2014-2015 учебный год в нашей стране закрылось 2443 группы продленного дня.

Статья 66 Федерального закона N 273 "Об образовании в Российской Федерации" относит группы продленного дня, как и школы-интернаты, не к образованию, но к так называемому присмотру и уходу. Разумеется, это спорно: организуя детей на выполнение домашних заданий, чтение и рисование педагог помогает им учиться и, конечно, воспитывает. Но "бюрократам от образования" понять этого не дано.

Пункт 8 статьи 66 закона позволяет школам с разрешения учредителя вводить плату за присмотр и уход в группах продленного дня и интернатах, устанавливает размер этой платы. Таким образом, у нас нет никакой единой федеральной образовательной политики: все зависит от финансовых возможностей регионов и приоритетов руководителей.

Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации образование является бесплатным, за исключением высшего образования, которое предоставляется бесплатно по конкурсу. Теперь возникает вопрос. А что это за понятие "присмотр и уход за детьми"? Его не было ни в Конституции, ни в предыдущем законе "Об образовании". Не было - и не было проблем, все было бесплатным, и даже первый год после принятия закона об образовании группы продленного дня оставались бесплатными, и не было налога в дошкольных учреждениях за присмотр и уход за детьми.

Причем, если в Конституции говорится, что образование является бесплатным, то статья 5 Федерального закона N 273 "Об образовании в Российской Федерации" ограничила нашу Конституцию. В ней говорится - только та часть образовательных услуг является бесплатной, которая вошла в федеральные государственные образовательные стандарты. Группы продленного дня в них не включены.

Безусловно, есть хорошие примеры, где не взимается плата, но делается это за счет перераспределения бюджета внутри школы. Директор школы стоит перед дилеммой: или оторвать часть денег из бюджета школы или внебюджетных заработанных доходов и отдать их на поддержку групп продленного дня, или собрать их с родителей. Но есть еще один выход, к которому сейчас и прибегают наши директора школ, а именно - они просто закрывают группы продленного дня.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направил соответствующий запрос Министру образования и науки Российской Федерации. В ответе было указано, что в 2012-2013 учебном году в Российской Федерации было 23 422 общеобразовательных организации с группами продленного дня, в 2013-2014 - 22 256, а в 2014-2015 - 19813. Таким образом, в указанный период закрылось 3609 группы продленного дня, при этом 2443 (более 2/3) из них за 2014-2015 учебный год.

Учитывая правовую неопределенность, возникло множество проблем. Если не уменьшили бюджет образования, почему же не могут эти группы продленного дня содержать за счет тех денег, за счет которых в прошлом году все эти группы работали бесплатно?

Почти четверть российских школьников регулярно занимаются с репетиторами.

Репетиторство - затратная для семейного бюджета статья расходов, особенно если заниматься чаще раза в неделю. Стоимость часа начинается от 500 рублей и выше. При этом Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" прямо не запрещает педагогическим работникам оказывать платные образовательные услуги (репетиторство), в том числе и обучающимся в организации, в которой он работает. Вместе с тем часть 2 статьи 48 этого нормативного акта устанавливает, что педагогический работник организации, осуществляющий образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника. Таким образом, правонарушением будет являться не любой факт оказания платных образовательных услуг, а только тот, который приводит к возникновению конфликта интересов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 273-ФЗ конфликт интересов педагогического работника - это ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.

Таким образом, сущность конфликта интересов в педагогической деятельности заключается в противоречии между личным интересом и профессиональной обязанностью.

Смутная перспектива профессионального технического образования

Деградация отечественной системы профессионально-технического образования началась по мере углубления застоя в промышленности, а в начале 90-х годов система окончательно "залегла на дно" вместе с российской индустрией.

В последние годы в России в связи с необходимостью поднятия уровня национальной экономики большое внимание уделяется профессиональной образовательной политике. В контексте политических событий (введения санкций против России со стороны ЕС и США) решение проблемы укрепления отечественной индустрии становится еще более актуальным. Между тем российская экономика испытывает дефицит специалистов рабочих профессий, а без них поставить на ноги российскую промышленность и решить вопрос с импортозамещением невозможно.

Темпы движения в этом направлении неутешительны. Так, 12 февраля 2015 года в ходе заседания Правительства Российской Федерации на тему "О комплексе мер, направленных на совершенствование системы среднего профессионального образования" было озвучено, что в настоящее время в Российской Федерации в соответствии с современными требованиями модернизировано лишь 20% (пятая часть) профессиональных образовательных организаций.

Во многом такая ситуация обусловлена завершением в 2012 году процесса регионализации системы профессионального образования (соответствующие полномочия закреплены за регионами). Практически все учреждения профессионального образования переданы в регионы.

Конечно, теперь администрации субъектов Российской Федерации могут комплексно планировать подготовку кадров в соответствии с социально-экономическими стратегиями развития регионов, но в то же время появились проблемы межрегиональной подготовки кадров, подготовки кадров для высокотехнологичных отраслей. Без активного участия бизнеса решить проблему подготовки высококвалифицированных кадров нереально. По экспертным оценкам около 66% работодателей предпочитают доучивать и переучивать сотрудников на базе собственных образовательных подразделений. Речь идет о коротких программах подготовки и переподготовки, повышения квалификации. В целом такое положение отвечает мировой тенденции повышения роли внутрифирменной подготовки персонала.

Еще одна серьезная проблема: учеба в этих заведениях считается у молодых людей чем-то постыдным. Люди старшего возраста наверняка вспомнят, что полвека назад престиж рабочей профессии был огромен. Это был своеобразный путь социализации - получения уважения, социальных благ, обеспечения достойной старости.

Для того чтобы решить проблему, необходим постоянный и компетентный диалог заинтересованных сторон - работодателей и вузов/профтехучилищ. Кроме того, рабочие профессии нуждаются в популяризации.

Со вступлением в силу 1 сентября 2013 года Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 373-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, утратили право на внеконкурсное зачисление в организации среднего профессионального образования.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту номер названного Федерального закона следует читать как "273-ФЗ"

До вступления в силу указанного закона в статье 16 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" было установлено, что вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования принимаются в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица в возрасте до 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Учитывая постоянное уменьшение бюджетных мест в организациях среднего профессионального образования из-за сокращения бюджетного финансирования, прием на перспективные и конкурентоспособные специальности в организациях среднего профессионального образования осуществляется на основании конкурса аттестатов. В результате многие дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеют возможности поступить на указанные специальности на бюджетной основе, поэтому вынуждены обучаться на коммерческой основе или поступать на менее престижные и востребованные специальности.

Сложившаяся ситуация привела к нарушению прав граждан данной категории. Положения части 4 статьи 68 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 373-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" противоречат части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации. В ней установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а кроме этого часть 2 статьи 43 гарантирует общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Еще одна проблема затрагивает льготы на поступление в вуз детей-сирот. Федеральным законом от 3 февраля 2014 года N 11-ФЗ в статью 108 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 373-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", регулирующую переходные положения, внесена часть 14. В ней говорится: "До 1 января 2017 года предусмотренное статьей 71 настоящего Федерального закона право приема на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний распространяется также на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Это означает, что льгота при приеме в организации высшего образования для детей-сирот будет действовать еще только один вступительный сезон 2016 года.

Во все времена образование выполняло важнейшую функцию социального лифта. Прежняя система образования дифференцировала потоки школьников. Кто-то учился лучше, кто-то хуже. Кто-то кончал школу в восьмом классе и шел в профессионально-техническое училище, получая еще и профессиональное образование. Кто-то, проучившись в школе, поступал в техникум и там получал техническое образование, затем мог осознанно и мотивированно продолжать образование в вузе. Кто-то не очень хорошо учился в школе, но потом, поработав на производстве, одумался, захотел учиться, поступил в университет и реализовал себя. Лишившись льгот при поступлении в вузы и, как следствие, возможности совершенствоваться в профессии и повышать свой социальный статус выпускники девятых классов, которые сдали государственную итоговую аттестацию с достойным результатом, вряд ли пойдут учиться колледж и техникум.

Многие российские предприятия и организации испытывают нарастающий дефицит квалифицированных рабочих и профспециалистов как в сырьевой экономике, так и в области высоких технологий. Ведь определяющим фактором современного производства выступает технологическая культура, требующая четкого соблюдения заданных условий. Повышается уровень интеллектуализации труда, ответственность за результаты работы и принимаемые решения. Один грамотный специалист, работающий с новыми технологиями, может заменить 30-40 рабочих. Например, во Владимирской области на инновационных предприятиях занято 4% населения, но эти предприятия дают 40% регионального продукта. Поэтому на рынке труда резко сокращается спрос на работников низкой квалификации, зато создается элитная прослойка рабочих, обслуживающих сложное электронное и автоматическое оборудование, занимающихся конструированием и маркетингом, имеющих навыки обращения с современной оргтехникой и компьютерами.

В этих условиях становится принципиально важным формирование в системе профессионального образования новой генерации профессионалов, способных реализовать устойчивое и динамическое развитие соответствующих производств, в том числе и на основе наукоемких технологий. Наиболее эффективным инструментом решения этой задачи представляется опережающая подготовка будущих квалифицированных рабочих. Одной из основных проблем создания таких кадров является качество обучения профессионально-педагогических кадров, осуществляющих теоретическую и производственную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по рабочей профессии. Раньше это делали 36 специальных педагогических факультетов. Необходимо воссоздавать эту систему конечно же при активном участии предприятий.

Слияние вузов - "сливание" знаний

Правительство Российской Федерации Распоряжением от 29 декабря 2014 года N 2765-р утвердило Концепцию федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы. В ней предполагается скорректировать типологию и структуру вузовской сети в целом (будет сокращено общее число вузов до 40%), а также оптимизировано количество филиалов вузов в сторону их сокращения (до 80%).

При этом, по демографическим прогнозам, к 2025 году число обучающихся в общеобразовательных организациях возрастет на 3,5 млн человек. Дети вырастут, закончат школы и придется строить вузы, как сейчас приходится отстраивать детские сады.

И дело тут не в Рособрнадзоре, в чьи обязанности входит признавать вузы неэффективными, а в самой государственной политике, которая основывается на глубоко ложных посылках, а в процессе ее реализации происходит подмена целей. Вот некоторые из ложных тезисов, положенных в основание стратегии.

Первый. В России слишком много студентов, особенно по сравнению с советскими временами. Чтобы разобраться в сложившейся ситуации Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направил запрос в Федеральную службу государственной статистики. Согласно поступившему на него ответу студентов стало больше. Если в СССР было 220 студентов на 10 тысяч человек, то в 2014-2015 учебном году численность студентов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры составила 314 студентов на 10 тысяч человек. Правда, в советское время все учились за счет бюджета, а сейчас трое из пяти учатся за свой счет. Причем с советских времен прошло 25 лет, и количество студентов резко выросло во всем мире.

Второй ложный тезис. В России слишком много вузов. Одним из первых этот тезис высказал Министр образования и науки летом 2008 года. Он заявил, что в стране насчитывается около одной тысячи вузов, а должно остаться 150-200, включая 50 университетов. Однако в пересчете на количество населения число университетов в США примерно вдвое больше, чем в России. И при этом многие страны объявили своей национальной идеей именно открытие университетов.

Третий ложный тезис. Чем крупнее университет, тем умнее студенты. Однако во всем мире наилучшее качество образования дают не самые крупные вузы, а средние по размерам: Оксфорд, Кембридж, Гарвард, Массачусетский технологический и другие. Напротив, самые крупные вузы ориентированы не на элитное, а на массовое образование обычного качества.

Минобразования России полагает, что в крупные вузы страны, как правило, вузы государственные с богатой академической традицией. Однако хочется спросить, зачем же в таком случае крупные государственные вузы с богатой академической традицией, но совершенно разным профилем принудительно объединяют в одно учебное заведение?

Удручающая ситуация сложилась с Крымским государственным медицинским университетом, который вопреки воле коллектива и вопреки позиции Минздрава России принудительно загнали в Крымский федеральный университет. Теперь он фактически лишился клинических баз, потому что в клиниках им говорят: "Вы минобровские, вот и учите своих студентов в аудиториях - на пальцах!"

Разумеется, высшее образование не равно диплому. И все же стремление искусственно ограничить доступ к нему молодежи и всех граждан может рассматриваться как покушение на их конституционное право на образование. Иное дело, что диплом следует выдавать лишь тем, кто действительно высшее образование получил.

Поскольку вузы платят налоги почти наравне с коммерческими организациями, при резком сокращении студентов бюджетная система страны явно недополучит немало доходов. Образовательная политика тем самым углубляет финансовый кризис.

Надежды направить молодежь в систему среднего профессионального образования также сомнительны. В отличие от высшего, СПО в России по Конституции общедоступно и бесплатно. Поскольку учреждения СПО в подавляющем большинстве финансируются из региональных бюджетов, а долги регионов приближаются к 2200 млрд рублей, нет оснований ожидать, что субъекты Российской Федерации увеличат число бюджетных учебных мест в учреждениях СПО. А значит, часть выпускников школ умножит число безработных в стране. Соответственно уже не вузы будут платить налоги с доходов от платных студентов, а напротив, государство станет выплачивать безработной молодежи социальные пособия. Ряды безработных пополнят также преподаватели частных и некоторых государственных вузов, ибо их число прямо зависит от количества студентов. Это еще более увеличит нагрузку на бюджеты и усилит экономический кризис.

В период кризиса, а тем более при напряженной международной обстановке, молодежь, особенно студенчество, нужно держать в аудиториях. В противном случае это может привести к росту социальной напряженности в стране, что было бы крайне нежелательно. Нужно сохранить стабильность во имя общих геополитических интересов страны.

Таким образом, в условиях экономического кризиса массовая ликвидация высших учебных заведений и их филиалов, предусмотренная концепцией Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы представляется нецелесообразной.

Рекомендуется Министерству образования и науки Российской Федерации и Рособрнадзору при проведении мониторинга эффективности вузов, а также проверок их деятельности, в течение не менее трех лет учитывать проблемы, связанные с присоединением к данному вузу иных организаций высшего образования или переводом студентов из ликвидированных вузов.

Проблема кадров в системе высшего образования

Массовый уход молодых людей из образования после перестройки, низкая зарплата в течение многих лет и, наконец, непродуманность системы ротации, при которой пожилой профессор мог бы спокойно перейти на должность консультанта, если он нужен факультету или вузу, привела к серьезной проблеме с кадрами в системе высшего образования. Даже если профессора будут уходить, то порой их некем заменить - ни по качеству, ни по статусу.

Речь не идет только о возрасте как таковом, речь идет о системе открытости и возможности приема молодых людей, о достаточности выбора тех, кто достоин работать. В советское время была должность профессора-консультанта - человек в почтенном возрасте может консультировать, передавать опыт молодым преподавателям и так далее. В Российской Федерации такой системы нет.

Зарплата у молодых преподавателей низкая. Человек приходит и работает преподавателем при полной нагрузке, - а некоторые вузы рассматривают пункт 7.1.2. приказа Минобрнауки России от 22 декабря 2014 года N 1601 "О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников и о порядке определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре" о предельных 900 часах как оптимальное, хотя нижний порог не установлен. Однако вузам удобно сжимание преподавательского состава, искусственное подогревание конкуренции.

Вторая проблема диспропорций: наш преподавательский состав - это "перевернутый конус". В идеале должно быть: один профессор, потом конус расширяется, внизу пять ассистентов. Профессор возглавляет школу, а "ассистент" - ассистирует. У нас же наоборот: внизу один ассистент на кафедре, а наверху двенадцать профессоров. 11 июня 2015 года опубликован мониторинг вузов - 2015. Вместо квадратных метров на студента появился "дополнительный показатель". Для вузов без специализации этот показатель равен численности профессорско-преподавательского состава (ППС), приведенных к количеству ставок в расчете на 100 студентов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры. Пороговое значение равно 2,78. Это означает, что если на одну ставку профессорско-преподавательского (доктора или кандидата наук) приходится не более 36 студентов, то вуз является эффективным.

А как в других государствах? Например, от 10 студентов на одного преподавателя в лучших вузах Великобритании до 20 - в худших. Преподавателей вузов без ученой степени в Европейских университетах быть не может по определению. Без защиты диссертации никто преподавать не пустит. Можно быть ассистентом - то есть вести практические занятия, семинары, консультировать по поручению профессора. Но в отчетности о количестве преподавателей эти помощники не отражаются. В странах Организации экономического сотрудничества и развития, согласно Educationat a Glance, среднее соотношение 1:12. Вроде бы к такому же показателю нас и ведет "дорожная карта" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 722-р), только в вузах Российской Федерации считают всех - и ассистентов, и преподавателей без ученой степени. Такие "расчеты" приводят к тому, что у российского профессора учебная нагрузка может быть 900 часов в год. Причем учебная нагрузка - исключительно контактная работа, т.е. стала неоплачиваемой проверка расчетно-графических работ и т.д. А требуют по "эффективному контракту", чтобы профессор, который работает в аудитории в три раза больше, чем его европейский коллега, выдавал статьи с высоким импакт-фактором, и чтобы показатель индекса Хирша у него был не меньше, чем у профессора из Европы. Бесконечные требования рейтингов цитирования приводят к тому, что вместо того чтобы работать со студентами, преподаватели начинают компилировать статьи.

От преподавателя требуют, чтобы он издавал статьи на английском языке, так как тогда его будут больше цитировать, и это станет критерием эффективности работы ученого и преподавателя. Таким образом, российскому преподавателю приходится платить из своей далеко не самой большой заработной платы еще и за перевод своих научных работ перед их публикацией. Схожие процессы есть и в других странах, но и там ученые, особенно гуманитарии, протестуют. Это не значит, что не надо учить другие языки, но это значит, что не надо разрушать национальный язык и собственную культуру. В Германии несколько лет назад два ведущих философских журнала заняли низкое место в рейтинге, так как не было их английских вариантов. Причем один журнал был посвящен наследию Гегеля, другой - наследию Канта. Кант и Гегель - при чем тут английский язык? В результате было опубликовано письмо издателей философской литературы Германии с протестом против того, что на таких рейтингах основывают финансирование, тем самым разрушая собственную культуру. Кстати, это письмо было переведено в России и опубликовано в "Вопросах философии". Было бы полезно чиновникам от образования с ним ознакомиться.

Любопытно, что Станислав Лем почти 50 лет назад предсказал все это в своем знаменитом сборнике "Сумма технологии". Он писал развитие идет таким образом, что все большее влияние начинает оказывать информационный шум, формируемый количеством публикаций. Там же он отмечает, что открытия в науке часто выступают в рамках тех векторов ее развития, которые стоят в стороне от нормальной, всеми принятой науки. Поэтому часто новое в науке может цитироваться мало и не всеми признаваться, как, например, выводы работника патентного бюро Альберта Эйнштейна.

2.10. Права будущих поколений

Безопасность окружающей среды: права, обязанности, ответственность

Безопасность окружающей среды достигается не только при комплексном государственном контроле, но и при исполнении обязанностей по охране окружающей среды, возложенных как на юридические, так и на физические лица. К сожалению, эти самые обязанности часто не выполняются, а права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, нарушаются.

По данным опроса ФОМ, большинство россиян (84%) были бы готовы сортировать мусор, если бы у них появилась возможность выкидывать каждый вид отходов в предназначенный для этого контейнер. Только 8% граждан признались, что не стали бы этого делать.

Обеспечение охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов является одним из ключевых конституционно значимых благ, формирующих основу долгосрочного социально-экономического развития нынешнего и будущих поколений.

Сохранение благоприятной окружающей среды достигается не только при комплексном государственном контроле, но и при исполнении обязанностей по бережному отношению к природным богатствам, возложенных как на юридические, так и на физические лица. Однако зачастую эти обязанности не выполняются, а права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, нарушаются.

Преобладающее воздействие на загрязнение окружающей среды оказывают техногенные системы с высоким уровнем экологического риска. Вследствие загрязнения происходит разрушение как отдельных экологических систем, так и биосферы в целом. Одной из главных причин этого является стремительное увеличение количества промышленных отходов. Отходы образуются не только в конце производственного цикла или после полной переработки произведенной продукции, они вырабатываются и в ходе всего технологического процесса и являются источником загрязнения в результате накопления, неправильного хранения, отсутствия переработки и утилизации.

По данным, опубликованным на официальном сайте Росстата, можно сделать вывод о том, что динамика утилизации отходов, образуемых хозяйствами, крайне низкая и недостаточная в условиях систематического наращивания производства.

Исправлять сложившуюся обстановку приходится сегодня, путем выделения дополнительных средств и принятия комплексных мер по уменьшению и утилизации загрязняющих выбросов. Результат такой деятельности был подчеркнут в речи Президента Российской Федерации на Всемирной конференции ООН по климату в Париже (СОР21) в этом году и подтвержден данными Федеральной службы государственной статистики.

Действительно, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников в первом полугодии 2015 года составили 8,6 млн тонн, что на 0,9% меньше, чем в первом полугодии 2014 года. Большая часть выбросов приходится на такие виды экономической деятельности, как добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, металлургическое производство и производство готовых металлических изделий, производство и распределение электроэнергии, газа и воды. Число зарегистрированных случаев высокого загрязнения атмосферного воздуха заметно снизилось по отношению к предыдущим годам и имеет тенденцию к уменьшению.

В 2015 году на госпрограмму по охране окружающей среды в России выделено 33,5 млрд рублей, а всего на экологию - около 56 млрд рублей. Это почти в четыре раза меньше поступлений от утилизационного сбора (186 млрд рублей), и в 100 раз меньше сбора налога на добычу нефти и газа (4 трлн рублей). В статью затрат по охране окружающей среды входят защита и реабилитация земель, поверхностных и подземных вод, сбор и очистка сточных вод, однако реализация возложенных задач с таким финансированием не дает положительных результатов по улучшению экологии.

Безответственное отношение (без?) ответственных лиц к природному наследию и национальному достоянию

Конституция Российской Федерации (статья 9), Водный кодекс Российской Федерации (статья 3) гарантируют охрану водных объектов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, источника питьевого водоснабжения. Конституционный Суд Российской Федерации высказался относительно правового режима природных ресурсов (в том числе водных) в целом как публичного достояния: субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Несмотря на то что порядок создания искусственных островов законодательно регламентирован, положения Федерального закона в ряде случаев полностью игнорируются, допускается создание искусственных островов на федеральных водных объектах без проведения изыскательных работ, экологических экспертиз и определения возможного ущерба экосистемам водных объектов, а также без получения необходимых согласований и разрешений на федеральном уровне. Ярчайшим примером создания таких "островов" на водном объекте, являющимся источником питьевой воды для пяти субъектов Российской Федерации, можно привести засыпку части акватории Куйбышевского водохранилища в районе поселков Займище и Октябрьский в Республике Татарстан. Подобное стало возможным в результате проведения межевания и оформления земельной документации на часть водного объекта, что прямо запрещено статьей 102 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, часть Куйбышевского водохранилища была включена в границы Октябрьского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, отнесена к категории земель сельскохозяйственного назначения, размежевана и поставлена на государственный кадастровый учет под видом самостоятельных земельных участков, принадлежащих муниципальному образованию. Таким способом были подготовлены условия для фактического создания искусственных островов путем засыпки акватории Куйбышевского водохранилища, а также для отчуждения частей данного водного объекта в качестве "земельных участков" в частную собственность.

Часть водохранилища в результате указанных действий утратила статус публичного достояния. В защиту интересов Российской Федерации и конституционных прав ее населения на охрану названного водного объекта в Зеленодольский городской суд Республики Татарстан был направлен иск Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры. В рассмотрении дела в порядке статьи 47 ГПК Российской Федерации участвовал Уполномоченный. Им было дано заключение по делу в поддержку иска прокурора. Основанием к отказу судами первой и апелляционной инстанций в удовлетворении заявленных требований о восстановлении прав Российской Федерации и населения России на крупнейшее в Европе водохранилище послужило невнесение в Государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) сведений о границах его водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Уполномоченным были обжалованы состоявшиеся по делу судебные постановления в кассационном порядке. Обращено внимание, что ни Конституция Российской Федерации, ни Водный кодекс Российской Федерации, ни какой-либо иной нормативный правовой акт не связывают возникновение прав на публичное достояние, и уж тем более обеспечение защиты таких прав и самого объекта права с внесением каких-либо сведений в ГКН. С позицией Уполномоченного согласился президиум Верховного Суда Республики Татарстан, отменив состоявшиеся по делу судебные решения и направив дело на новое рассмотрение. Высшая судебная инстанция республики в своем постановлении от 2 декабря 2015 года пришла к выводу, что постановка указанных земельных участков на кадастровый учет возможна в том случае, если они не находятся в границах водного объекта. А кроме этого, указала также на то, что нормы Водного кодекса Российской Федерации, устанавливающие порядок определения береговой линии, и данные о нормальном подпорном уровне водохранилища, содержащиеся в его техническом паспорте, позволяли определить границу водного объекта с помощью специальных познаний.

Вопрос о судьбе Куйбышевского водохранилища находится на контроле Уполномоченного. При согласии высших должностных лиц республики ведется строительство элитной недвижимости и в прибрежной защитной полосе великой русской реки Волги. Все это происходит при наличии действующих запретов, предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и нормами природоохранного законодательства. Уполномоченный призывает к сохранению водных ресурсов страны как основы жизни нынешнего и будущих поколений и выражает надежду, что появления прецедентов противоправного создания искусственных островов на водных объектах, принадлежащих Российской Федерации и являющихся источником питьевого водоснабжения, не будет допущено.

На протяжении нескольких лет за сохранение благополучного сельскохозяйственного края Хоперского заповедника борются жители Воронежской области. Проводимые изыскательские работы и намеченная разработка участков недр федерального значения Еланское и Елкинское для добычи медно-никелевых руд вызывают обоснованные опасения жителей. Работы по разработке их месторождений планируется вести в 15 км от Хоперского заповедника, что, согласно независимой экспертной оценке, приведет к уничтожению уникального природного комплекса и обернется настоящей катастрофой не только для Воронежской, но и для Волгоградской области. Предупреждается о высокой вероятности загрязнения почвы и воды ядовитыми элементами: мышьяком, сурьмой, висмутом, серой, входящими в состав руды. Экологически чистый сельскохозяйственный регион, в котором процесс формирования почвы проходил около ста тысяч лет, рискует измениться до неузнаваемости. В связи с этим было направлено обращение Президенту Российской Федерации, в котором поднимался вопрос о разрешении сложившейся ситуации, на основании которого Президент России поручил Председателю Правительства Российской Федерации тщательно разобраться в сложившейся ситуации.

Пока еще живой. Памятник всемирного природного наследия

Крайне напряженная обстановка, обусловленная несовершенством законов и подзаконных нормативных актов, принимаемых с целью сохранения уникального водного объекта - озера Байкал - сложилась на территории двух субъектов Российской Федерации (Иркутской области и Республики Бурятия). С момента включения Байкала в 1996 году в список объектов всемирного природного наследия, находящихся под охраной ЮНЕСКО, статус озера предполагает исполнение Российской Федерацией взятых на себя обязательств по сохранению уникальной экологической системы Байкала и предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние. Федеральный закон от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" не содержит определения правового статуса озера и ограничивается ссылкой на то, что оно является объектом всемирного природного наследия. Статьей 2 закона, касающейся экологического зонирования Байкальской природной территории (БПТ), закреплен состав зон без сопоставления их с территорией, находящейся под охраной ЮНЕСКО (притом что данный факт является юридически значимым). Поскольку границы Байкальской природной территории и ее экологических зон утверждаются Правительством Российской Федерации (статья 3), Министерству природных ресурсов Российской Федерации было поручено обеспечить организацию этих работ совместно с другими специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды в пределах их компетенции и осуществить их органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Долгое время внутринациональное право не только не учитывало тех границ, которые ЮНЕСКО закрепила для озера Байкал как для объекта культурного наследия, но и в целом не спешило регламентировать границы Байкальской природной территории. Лишь в 2006 году было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 года N 1641-р, которым устанавливались границы зон БПТ, включая границы центральной экологической зоны, практически совпадающие с границами объекта всемирного природного наследия.

Однако отсутствие в Федеральном законе ссылки на то, что центральная экологическая зона озера есть объект всемирного природного наследия, находящийся под охраной ЮНЕСКО, создало правовую неопределенность статуса ЦЭЗ и сформировало у местного населения мнение о том, что установленный режим использования данной зоны нарушает их права. Более того, отсутствие в специальном законе N 94-ФЗ правового регулирования особенностей статуса озера Байкал, как объекта, охраняемого ЮНЕСКО, позволило вплоть до марта 2015 года приватизировать земельные участки, расположенные в ЦЭЗ, в то время как положения подпункта 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивают в обороте объекты, включенные в список всемирного наследия.

По утверждению жителей, за период, прошедший после вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, приватизирована большая часть прибрежной территории озера вне населенных пунктов, а коренное население, не успевшее воспользоваться данным правом, с 5 марта 2015 года лишено возможности реализовать право на приватизацию даже тех земельных участков, на которых расположены их жилые дома. В силу изложенных обстоятельств (несовершенство законодательства, неосведомленность населения и отсутствие с ним диалога со стороны органов власти всех уровней) местные жители безосновательно связали причину отказа в праве на приватизацию используемых земельных участков с принятием Правительством Российской Федерации распоряжения N 368-р от 5 марта 2015 года, которым в ЦЭЗ дополнительно установлен режим водоохранной зоны.

Уполномоченным было направлено обращение Председателю Правительства Российской Федерации, содержащее конкретные предложения по закреплению на законодательном уровне статуса озера Байкал как объекта всемирного природного наследия, находящегося под охраной ЮНЕСКО; уточнению правового значения дефиниции "Центральная экологическая зона Байкальской природной территории" как целостного объекта, включенного в Список всемирного природного наследия; недопущению ослабления режима водоохранной зоны озера Байкал, несмотря на ее значительную территорию (свыше 5 млн га) и удаленность от акватории самого озера (до 150 км); использованию правового механизма, предусмотренного абзацем 2 пункта 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, позволяющего передавать в частную собственность местного населения используемые им земельные участки, на которых расположены их жилые дома. Также Уполномоченным направлено Министру природных ресурсов и экологии Российской Федерации - Председателю Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал обращение о необходимости в кратчайшие сроки скорректировать Федеральную целевую программу "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", поскольку требования Водного кодекса Российской Федерации, касающиеся режима водоохранных зон, вводят для местного населения еще больше ограничений, но при этом предполагают создание на территории данной зоны соответствующей инфраструктуры. Позиция Уполномоченного по ситуации, связанной с расширением водоохранной зоны озера Байкал, в ходе рабочей встречи в декабре 2015 года доведена до сведения Президента Российской Федерации.

Кроме того, Уполномоченный направил Председателю Правительства Российской Федерации предложение о разработке специальной программы по созданию в центральной экологической зоне Байкальской природной территории инфраструктуры, позволяющей сохранить уникальную экосистему озера, уменьшить антропогенную нагрузку на прилегающую к нему территорию, соблюсти международные обязательства Российской Федерации по данному объекту ЮНЕСКО. При этом выразил мнение, что проблему необходимо решать во взаимосвязи с направлениями социально-экономического развития региона, для чего потребуется взаимодействие двух министерств: Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока.

Незамедлительное начало создания объектов инфраструктуры, обеспечивающих соблюдение режима ЦЭЗ в целях сохранения уникальной природы Байкала, позволит снять социальную напряженность в регионе, непосредственно приступить к решению проблем по сохранению озера и, главное, создать условия проживания не только для жителей региона, но и для всего населения страны и будущих поколений. Однако достижение указанных целей будет затруднено или вовсе поставлено под угрозу срыва, если Правительство Российской Федерации поддержит позицию руководства Республики Бурятия, направленную на ослабление существующих ограничений в использовании территории центральной экологической зоны.

Высшие должностные лица Республики Бурятия предлагают ослабить требования Земельного и Лесного кодексов Российской Федерации, Федерального закона "Об охране озера Байкал", ссылаясь на то, что действующие ограничения снижают инвестиционный потенциал республики, и выражают обеспокоенность тем, что резиденты особой экономической зоны туристско-рекреационного типа "Байкальская гавань", а также инвесторы, которые намерены вкладывать средства в строительство объектов туристкой инфраструктуры, не смогут зарегистрировать право собственности на земельные участки под этими объектами.

В этой связи Уполномоченный полностью разделяет мнение Конституционного Суда Российской Федерации, изложенное по запросу Главы Республики Бурятия, Председателя Правительства Республики Бурятия в Определении от 8 декабря 2015 года N 2742-О, согласно которому "в этой сфере общественных отношений основной задачей государства является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов, с тем чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер".

Лесное "облысение"

Россия - самая богатая лесами страна мира. Между тем продолжающееся истощение лесных ресурсов свидетельствует о том, что проблемы, связанные с их охраной и защитой от разного рода негативного воздействия, по-прежнему остаются актуальными. Принятие 30 декабря 2015 года Федерального закона N 455-ФЗ, предусматривающего меры по выявлению в лесах вредных организмов и предупреждению их распространения, является значимым событием в совершенствовании правового регулирования отношений в области защиты лесов. Однако несмотря на большую работу, проделанную при подготовке этого закона Государственной Думой Российской Федерации, Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Федеральным агентством лесного хозяйства и другими ведомствами, остаются неурегулированными вопросы охраны и защиты лесов от воздействия таких широко распространенных неблагоприятных факторов, как засухи, ураганные ветры, промышленные выбросы и другие. Для их решения представляется необходимым ускорить разработку нормативных актов, направленных на устранение указанных коллизий.

Стихийное, неконтролируемое выжигание сухой травянистой растительности продолжает по-прежнему являться одной из основных причин возникновения крупных пожаров. К сожалению, проблема лесных пожаров в России приобретает черты обыденности и данности, которая как бы ни от кого не зависит. Вместе с тем травяные палы в нашей стране ежегодно не только уничтожают тысячи домов и дач, служат главной причиной торфяных возгораний и пожаров в лесах, но и приводят к гибели людей.

Однако в российском законодательстве до сих пор нет ни прямого запрета на стихийное, неконтролируемое выжигание сухой травянистой растительности, ни всеобъемлющих требований по мерам пожарной безопасности при проведении контролируемых выжиганий. Отсутствие согласованных превентивных мер со стороны соответствующих федеральных, региональных служб и местных органов власти и, как следствие, хроническая неготовность к очередному пожароопасному сезону, приводят к тому, что каждый год повторяется одно и то же: страна несет огромные невосполнимые потери. Так, заместитель Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации, подводя предварительные итоги пожароопасного сезона 2015 года отметил, что сгорело 2,6 миллиона гектаров леса!

В истекшем году сезон пожаров начался раньше, чем обычно, и это очень тревожный фактор. По результатам наблюдения Гринпис России (с использованием систем дистанционного мониторинга) подавляющее большинство пожаров первоначально возникают или на землях сельскохозяйственного назначения, или на землях неустановленных категорий, не поставленных на государственный кадастровый учет, по своим характеристикам и режиму использования аналогичных землям сельскохозяйственного назначения.

В апреле 2015 года для решения данной проблемы Уполномоченным было направлено обращение Президенту Российской Федерации. В нем акцентировано внимание на том, что Правительство Российской Федерации хотя и утвердило изменения в Правилах противопожарного режима, устанавливающие требования пожарной безопасности в отношении выжигания сухой травы, но не в целом, а лишь по отдельным категориям земель. В перечень не попали две важнейшие категории, с которых огонь чаще всего и приходит в леса, поселения и на торфяники: земли сельхозназначения и земли запаса.

По результатам обращения Уполномоченного Президент Российской Федерации поручил МЧС России разработать комплекс дополнительных мероприятий по защите населения и территорий от природных пожаров в 2016 году. В результате внесены поправки в Правила противопожарного режима, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации 10 ноября 2015 года N 1213.

В июне 2015 года Уполномоченным направлены в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации и Государственную Думу замечания на законопроект N 771372-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предотвращения порчи земли". В тексте обращено внимание на то, что непосредственно в наименовании законопроекта и предлагаемых изменениях отдельных законодательных актов Российской Федерации речь идет о предотвращении порчи земель, что не только не соответствует целям законопроекта, но и не решает проблем, связанных с пожарами, трагические последствия от которых по своему масштабу катастрофичны, а потери порой невосполнимы.

Наряду с замечаниями подготовлены и направлены в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации предложения по совершенствованию действующего законодательства, позволяющие, по мнению Уполномоченного, значительно снизить число пожаров, возникших по вине граждан, а также юридических лиц, проводящих плановое выжигание сухой растительности с нарушением Правил противопожарной безопасности.

Уполномоченный рассчитывает на то, что до начала пожароопасного сезона проект федерального закона N 771372-6 будет доработан именно в целях предотвращения пожаров, возникающих вследствие выжигания сухой травянистой растительности, в том числе на брошенных землях и в лесах, своевременно принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и в дальнейшем будут отлажены механизмы неукоснительного соблюдения положений названного закона.

О защите человека от животных, а животных - от людей

В сфере внимания Уполномоченного также находятся обращения, связанные с отсутствием законодательного регулирования на федеральном уровне порядка содержания домашних животных в части обеспечения тишины и безопасности для окружающих, а также ответственности их владельцев за негативное воздействие на людей и других животных.

По данным Автономной некоммерческой организации "Центр правовой зоозащиты", за последние 11 лет в России собаки нанесли вред здоровью вплоть до причинения смерти 391 человеку. Только в истекшем году стало известно о 15 громких случаях гибели людей.

Относительно правового регулирования отношений в части обращения с домашними и безнадзорными животными ситуация осложняется тем, что субъекты Российской Федерации в настоящее время не обладают полномочиями в области содержания животных. Открытым остается вопрос и об отсутствии в действующем федеральном законодательстве нормы об ответственности за ненадлежащее содержание домашних животных, в том числе вывод собак в общественные места без поводка (намордника), выгул их на не предназначенных для того территориях: парки, скверов детские дошкольные и образовательные учреждения и прилегающие к ним площадки. Особенную озабоченность вызывает тот факт, что не установлена ответственность за нарушения правил содержания животных в городах и населенных пунктах, также не предусмотрена ответственность владельцев, которые безответственно относятся к содержанию в домашних условиях потенциально опасных животных, включая собак бойцовых пород.

Отсутствие отдельного федерального рамочного закона о содержании животных следует признать одной из основных причин, тормозящих законотворческую работу на уровне субъектов Российской Федерации как в части защиты прав граждан от агрессивного поведения животных, так и в области охраны собственно животного мира.

Существуют и неразрешенные правовые коллизии. Никак не ограничено и содержание в жилых помещениях особо опасных видов животных: существующие санитарно-эпидемиологические правила "Профилактика бешенства среди людей", утвержденные в Российской Федерации в 2010 году, не предусматривают конкретных норм содержания животных. Тем не менее попытки региональных властей в 2015 году урегулировать вопросы ответственности владельцев домашних животных за их ненадлежащее содержание, повлекшее опасное воздействие на людей и других животных, требуют анализа практики их реализации и возможного использования на федеральном уровне. С 26 февраля 2015 года в Калужской области в соответствии с Законом N 579-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере ответственного обращения с домашними животными в Калужской области" началась обязательная регистрация домашних животных, которая осуществляется бесплатно с выдачей регистрационных удостоверений. 15 июля 2015 года был принят Закон Тверской области N 72-ЗО "Об отдельных вопросах содержания домашних животных в Тверской области". В нем уточнены такие понятия, как "домашнее животное", "владелец домашнего животного", "безнадзорные животные", "пункт временного содержания (приют) для домашних и безнадзорных животных", "учетный знак домашних животных", "стерилизация", "жестокое обращение с домашними животными", а также регулируются отдельные вопросы регистрации домашних животных на территории региона (регистрация позволит вести учет живности, создать единый реестр, необходимый, в том числе для розыска потерявшихся питомцев). В связи с этим необходимо принятие специального нормативного акта, устанавливающего общие и специальные требования при обращении с животными, защите животных от жестокого антигуманного обращения, страдания и гибели, недопущения жестокого умерщвления животных, обеспечение безопасности, иных прав и законных интересов граждан.

По итогам анализа действующего и проектного правового регулирования в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации председателю Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии направлено обращение с предложениями об активизации законотворческих процедур по проекту федерального закона N 458458-5 "Об ответственном обращении с животными" и необходимости внесения проекта федерального закона, предусматривающего, в частности, внесение изменения в пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Россия входит в число немногих стран, разрешающих отлов диких животных капканами, на зверофермах которой животные умерщвляются методами, запрещенными в странах Европы, и не запрещена продажа собачьего и кошачьего меха.

Усугубляет положение безответственность и равнодушие со стороны общества: сначала завести животное, а затем выбросить его умирать от голода и холода - обыденное явление. Убийство бродячей собаки или замуровывание кошек в подвале в подавляющем большинстве случаев не воспринимаются как акты агрессии. Несмотря на формальный запрет, существует практика проведения собачьих, а также птичьих боев. Представляется, что ситуацию возможно исправить, закрепив в законодательстве определение понятия "жестокого обращения с животными" или, по крайней мере, дав ему толкование на основе судебной практики средствами Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в том числе в качестве предупреждения преступлений во исполнение задачи, закрепленной в статье 2 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также с целью применения на практике мер уголовно-правового характера, установленные статьей 245 Уголовного кодекса Российской Федерации. Кроме того, следует установить административную ответственность за аналогичное деяние, отграничив его от преступления посредством достаточно формализованных критериев в зависимости от степени общественной опасности.

Все более распространенное многомесячное содержание отловленных в черте населенных пунктов животных (прежде всего собак и кошек) в государственных приютах, а также их стерилизация с последующим выпуском в места прежнего обитания вызывают вопросы как с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств, так и с точки зрения реального снижения численности бездомных животных, и тем более их агрессивности по отношению к человеку.

По мнению зоозащитников, решить многие проблемы в сфере обращения с домашними животными помогло бы присоединение России к Европейской конвенции по защите домашних животных.

<< Глава 1. Права и свободы человека в России: реалии 2015 года		Глава 3. >> Основные результаты деятельности Уполномоченного
	Содержание Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год от 24 марта 2016 г.

Глава 2. Актуальные проблемы защиты и восстановления прав человека

ГАРАНТ:

ГАРАНТ:

ГАРАНТ:

ГАРАНТ:

ГАРАНТ:

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас