§ 1.3. Существующие механизмы управления качеством регуляторной политики в России

Развитие ОРВ и ОФВ на федеральном уровне

Ключевым элементом совершенствования регуляторной политики в 2012-2017 годах является развитие нормативной институционализации и практики ОРВ на федеральном уровне в рамках направлений, заданных Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления":

расширение предметной сферы ОРВ на федеральном уровне;

законодательное закрепление ОРВ и экспертизы действующих НПА (предшественницы ОФВ) на региональном и муниципальном уровнях;

попытка внедрения ОРВ в ГД РФ перед вторым чтением законопроектов.

В рамках первого направления была существенно изменена нормативная основа ОРВ (ПП-1318 о порядке проведения ОРВ), приказы Минэкономразвития об утверждении методики ОРВ, публичных консультаций и форм сводного отчета и заключений), а также запущены Федеральный портал проектов НПА*(25) и Портал ОРВ*(26).

В рамках второго направления в 2013 году были внесены дополнения в федеральные законы об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, определившие нормативные рамки региональной и муниципальной ОРВ и экспертизы. За этим последовало принятие уже региональных законов, порядков и методик ОРВ и экспертизы.

Вместе с тем, к концу 2015 года стало ясно, что на муниципальном уровне внедрить ОРВ в каждом поселении на практике нереально, в связи с чем субъекты РФ получили право самостоятельно определять, в каких муниципальных образованиях, кроме центров субъектов, ОРВ и экспертиза может быть введена, а в каких она нецелесообразна.

В целом картина развития ОРВ и экспертизы на региональном уровне получилась достаточно пестрой, что обусловлено социально-экономическими и политическими различиями субъектов РФ, наличием или отсутствием продвинутых управленческих команд в органах власти регионов и муниципалитетов. "Пестрота" картины достаточно хорошо видна в последнем рейтинге развития ОРВ в регионах за 2017 год*(27), см. Рисунок 1.

Ключевыми проблемами эффективности "российской версии" механизма ОРВ, так и не решенными, частично или полностью, за эти годы, явилось:

ее позиционирование на министерском (ведомственном) уровне, что в условиях бюрократической конкуренции создает широкие возможности для "аппаратного обхода" данной процедуры;

фрагментарность политической системы и правового регулирования самого нормотворческого процесса, что позволяет "обходить" и игнорировать результаты заключений Минэкономразвития России при рассмотрении проектов НПА в аппарате Правительства РФ, либо "обходить" ее путем внесения законопроектов в ГД РФ (минуя само Правительство);

фрагментарность баз данных для обоснованных (доказательных) расчетов;

невысокая степень вовлеченности адресатов регулирования, несмотря на рост активности и публичных консультаций через сайт regulation.gov.ru, по сравнению с 2012 годом.

Данные проблемы (и особенно - аппаратное сопротивление) привели к фактическому блокированию ОФВ, введенной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 N 83 "О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - ПП-83 о проведении ОФВ), а также принципа "one in - one out" и модели стандартных издержек, применение которых также было предусмотрено данным постановлением. С аналогичным игнорированием столкнулся и введенный в 2016 году так называемый "МСП-тест" - анализ влияния социально-экономических последствий реализации НПА на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, с конца 2015 года началось сужение предметной сферы ОРВ: сначала на региональном и муниципальном уровне (что еще можно объяснить небольшим объемом экономически значимых регуляторных полномочий на этих уровнях власти и неоднозначным международным опытом "субнационального" ОРВ), а с 2016 года - на федеральном (последовательно исключались проекты НПА, разработанные в рамках приоритетных проектов, НТИ и Программы "Цифровая экономика Российской Федерации")*(28).

Проектный офис аппарата Правительства РФ

В 2016 года в целях совершенствования деятельности по стратегическому развитию Российской Федерации и реализации приоритетных проектов, в соответствии с Указом Президента РФ от 30.06.2016 N 306 (ред. от 02.01.2017)*(29), образован Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

Постановлением Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (далее - ПП-1050 о проектной деятельности) утверждены Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, а также функциональная структура системы управления проектной деятельностью в Правительстве Российской Федерации.

В течение 2016 года по итогам заседаний президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам Правительством утверждены паспорта 18 приоритетных проектов и 2 приоритетных программ.

При этом при разработке и реализации приоритетных проектов и программ отчетливо проявилась эрозия института ОРВ и ОФВ, обусловленная аппаратным сопротивлением.

Во-первых, это исключение проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в рамках реализации приоритетных программ и проектов из предметной сферы оценки регулирующего воздействия в России. В соответствии с ПП-1050 о проектной деятельности, проекты нормативных правовых актов, подготавливаемых в рамках реализации приоритетных проектов (программ), исключены из перечня проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится ОРВ (соответствующее изменение внесено ПП-1318 о порядке проведения ОРВ).

Во-вторых, и принятые нормативные правовые акты, разработанные в рамках реализации приоритетных проектов и программ, исключены из предметной сферы ОФВ, поскольку она, в соответствии с Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденными ПП-83 о проведении ОФВ, проводится в отношении нормативных правовых актов, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия.

В третьих, достаточно низким является уровень прозрачности (открытости) при разработке, оценке и мониторинге реализации приоритетных проектов и программ. В соответствии с ПП-1050 о проектной деятельности, проекты нормативных правовых актов, подготавливаемые в рамках реализации приоритетных проектов (программ), исключены из перечня проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится общественное обсуждение (внесены изменения в Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения"). Кроме того, само Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденное ПП-1050 о проектной деятельности, предусматривает публикацию информации о реализации приоритетных программ только в двух формах (пункты 55, 56):

Руководителем приоритетного проекта (программы) подготавливается ежегодный отчет о ходе его реализации в сроки, определенные сводным планом приоритетного проекта (программы). После одобрения проектным комитетом указанный отчет публикуется функциональным заказчиком приоритетного проекта (программы).

Ежегодный сводный отчет о ходе реализации портфеля приоритетных проектов (программ) подготавливается федеральным проектным офисом и публикуется по итогам одобрения президиумом Совета.

Необходимо также отметить, что в рамках реализации приоритетного проекта "Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований" основного направления стратегического развития "Реформа контрольной и надзорной деятельности" в апреле 2018 года проектным комитетом данного направления одобрен проект Стандарта качества нормативно-правового регулирования обязательных требований. Действие данного Стандарта охватывает установление новых и пересмотр обязательных требований, то есть условий, ограничений и запретов, соблюдение которых проверяется в рамках государственного и муниципального контроля и надзора. Стандарт определяет ряд принципов нормативного правового регулирования, в том числе системность, логичность, правовую определенность, недопустимость произвольного ограничения прав и свобод граждан, выборочность регулирования, риск-ориентированность, координацию и консолидацию, релевантность регулирования. Документом определены критерии качества обязательного требования: ясность формулировки обязательного требования, его обоснованность и актуальность. Несмотря на определенные достоинства данного проекта Стандарта, нужно учитывать, что открытым остаются вопросы о его системной связи с действующим механизмом нормотворчества, а также о применении его положений к любым разрабатываемым или пересматриваемым правовым нормам, а не только контролируемым обязательным требованиям.

Формальное ФЭО в Минфине и в ГД РФ

Традиционным для российского нормотворческого процесса является инструмент финансово-экономического обоснования проектов НПА. "Низкий уровень финансово-экономического обоснования решений" был отмечен в Бюджетном послании Президента РФ 28.06.2012 года, после чего за период 2013-2015 годов был сделан ряд шагов по конкретизации требований к данному инструменту - путем как внесения изменений в Регламент Правительства РФ, так и принятия отдельного приказа Министерства финансов РФ от 19.03.2015 N 42н.

Врезка 4

Финансово-экономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию проектом акта, в соответствии с Регламентом Правительства РФ представляет собой описание экономического эффекта от реализации проекта акта, основывается на содержащихся в пояснительной записке к проекту акта финансовом, экономическом и (или) статистическом анализе текущей ситуации по решениям, предлагаемым к принятию проектом акта, прогнозе экономических и иных последствий реализации таких решений, содержит оценку влияния (в том числе косвенного) реализации проекта акта на доходы и расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, юридических и физических лиц.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона, во исполнение которого предполагается принятие ряда актов Правительства, должно содержать в том числе расчеты расходов по осуществлению решений, предусмотренных этими проектами актов Правительства, за исключением некоторого ряда случаев.

Однако, по экспертным оценкам, в настоящее время имеет место формализм в финансово-экономических обоснованиях. Например, за 2015 год 90% всех законопроектов экономической и почти 72% проектов бюджетной тематики оказались "не приводящими к дополнительным расходам бюджетов"*(30). Ситуация за другие годы принципиально не отличается, данная проблема носит уже длительный характер. Еще в 2004 году, по оценке аудиторско-консалтинговой компании "ФБК", качественное ФЭО присутствовало только у 21% законопроектов, в то время как у 38% оно оценивалось как некачественное, у 19% - формальное, а у 21% - отсутствовало вообще*(31).

При этом попытки улучшения качества ФЭО на подзаконном уровне (Регламент Правительства РФ, приказ Минфина России от 19.03.2015 N 42н) крайне ограничены позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной еще в 2006 году, о несоответствии принципу разделения властей детализации требований иным актом, кроме Регламента Государственной Думы*(32): "указанные требования во всяком случае не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства Российской Федерации по реализации его полномочий (часть первая пункта 1 Регламента Правительства Российской Федерации), а следовательно, в силу собственной природы и назначения не способным выступать соответствующей Конституции Российской Федерации юридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления".

Таким образом, несмотря на предпринятые попытки совершенствования содержательного наполнения института ФЭО, он остается в значительной мере формальным и ограниченным. Это делает перспективным предлагаемую интеграцию ФЭО в единую оценку воздействия.

Обсуждения на площадке Экспертного совета при Правительстве РФ

Еще одним инструментом политического цикла 2012-2017 годов, направленным в том числе на совершенствование качества нормотворческих решений, являются экспертные заключения Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.2012 N 774 (ред. от 25.07.2015) "Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации", данный совет готовит заключения на разработанные федеральными органами исполнительной власти проекты законодательных актов, проекты актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, государственные программы Российской Федерации и иные документы в случае его привлечения к их подготовке.

Решения Экспертного совета также могут быть оформлены в виде заключений на проекты актов, которые могут подписываться председателем Экспертного совета (заместителями председателя Экспертного совета), либо членами коллегии Экспертного совета, либо руководителями рабочих групп Экспертного совета, которые участвовали в подготовке соответствующего заключения.

В заключении на проекты актов отражаются:

а) дата составления заключения и его регистрационный номер;

б) основания для подготовки заключения;

в) информация о проекте акта, направленного на заключение;

г) содержание и результаты исследований;

д) выводы и их обоснование;

е) наименования документов, прилагаемых к заключению.

Врезка 5

2015 

Заключение Экспертного совета на законопроект Минспорта РФ*(33)

2016 

Экспертное заключение рабочей группы "Социальная политика и повышение качества социальных услуг" на проект Плана мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года*(34).

Заключение на законопроект о блокировках зеркальных сайтов*(35)

Заключение на законопроекты о телемедицине*(36)

Экспертное заключение на проект Минпромторга по ограничению госзакупок иностранных лекарств*(37)

2017

Экспертное заключение на проект ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"*(38)

Экспертное заключение на законопроект N 821534-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", касающийся изменений в Федеральный закон N 223-ФЗ, направленных на расширение участия субъектов малого и среднего бизнеса*(39)

Экспертное заключение на проект постановления Правительства РФ "О государственной регистрации и перерегистрации предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов"*(40)

Экспертное заключение на проект Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2017-2020 годы и дальнейшую перспективу*(41).

Данные требования к содержанию заключения были введены Постановлением Правительства РФ от 25.07.2015 N 758.

За период 2015-2017 годов на сайте Экспертного совета размещено 9 заключений (см. выше Врезку 5).

В целом данные заключения носят рекомендательный характер, в открытых источниках отсутствует информация об их учете в рамках дальнейшего прохождения проектов, хотя представители бизнеса иногда используют данную площадку для улучшения своих позиций в ходе административного торга по интересующим их вопросам регулирования.

Квази-ОРВ в Госдуме

Указ Президента РФ от 07.05.2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" предусматривал внедрение оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Однако на практике это было реализовано лишь в отношении проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов, внесенных самим же Правительством РФ (пункт 104 Регламента Правительства РФ, раздел V Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных ПП-1318 о порядке проведения ОРВ, далее - Правила проведения ОРВ). До начала 2017 года суммарно было проведено около 100 процедур ОРВ таких поправок, то есть число заключений, выпускаемых Департаментом ОРВ по этим трекам, даже на своем пике достигало не более 5% в год от общего числа заключений. Возможностью обратиться к Правительству за проведением ОРВ для поправок, внесенных депутатами (законопроектов, внесенных депутатами), Госдума РФ прошлого созыва воспользовалась один раз - осенью 2016 года (поправки к Закону о торговле). За исключением этого случая, а также обсуждения поправок к так называемому "Четвертому антимонопольному пакету", данный механизм де-факто не затронул экономически существенных (резонансных) регулирований.

После принятия политического решения в феврале - марте 2017 года необходимые изменения были внесены в Регламент Государственной Думы (Постановление Государственной Думы от 14.04.2017 N 1371-7 ГД) и в Регламент Правительства РФ (Постановление Правительства РФ от 10.07.2017 N 813).

Врезка 6

Предметная сфера ОРВ согласно Регламенту Государственной Думы:

отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора),

отношения по установлению, введению и взиманию налогов, сборов и страховых взносов в Российской Федерации,

отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц,

отношения в области создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности,

отношения в области установления порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации,

отношения в области закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц",

отношения в области применения мер ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в указанных областях

Согласно новой модели, если принятый во втором чтении законопроект в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности регулирует отношения в определенных областях (см. Врезку 6), ответственный комитет может предложить Совету Государственной Думы направить законопроект в Правительство Российской Федерации для проведения оценки регулирующего воздействия.

При поступлении из ГД РФ в Правительство предложений о проведении ОРВ в отношении принятых во втором чтении законопроектов Правительство принимает решение о проведении такой оценки. ОРВ в отношении указанных законопроектов проводится в порядке, определяемом Правительством. По итогам проведения оценки регулирующего воздействия председателем Правительства или заместителем председателя Правительства, осуществляющим в соответствии с распределением обязанностей взаимодействие с палатами Федерального Собрания, в ГД РФ направляется заключение об ОРВ.

Таким образом, в настоящее время:

1) Направление проекта федерального закона для проведения ОРВ в Правительство РФ осуществляется Советом Государственной Думы по предложению ответственного комитета ГД РФ.

2) Проведение ОРВ поправок Правительства РФ к внесенным Правительством РФ проектам федеральных законов отменено; при подготовке таких поправок только запрашивается позиция ФОИВа (регулятора), ранее проводившего предварительное ОРВ изначального проекта.

3) Согласно изменениям, внесенным в ПП-1318 о порядке проведения ОРВ 7 октября 2017 года, Министерство экономического развития Российской Федерации проводит публичное обсуждение законопроекта, принятого во втором чтении, и в этих целях размещает его на официальном сайте. Срок проведения публичного обсуждения законопроектов, принятых во втором чтении, не может составлять менее 7 рабочих дней со дня их размещения на официальном сайте. Заключение подготавливается в течение 7 рабочих дней со дня окончания публичного обсуждения законопроекта, принятого во втором чтении, и направляется в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти для представления позиций в отношении заключения. Срок представления указанных позиций федеральных органов исполнительной власти составляет 5 рабочих дней со дня получения заключения.

Эффективность такого механизма оценивается как низкая, поскольку само проведение ОРВ зависит от решения профильного комитета, а затем - Совета Государственной Думы, а сроки ее проведения значительно сокращены по сравнению с разрабатываемыми Правительством РФ законопроектами.

"Облегченное" ОРВ в Центробанке

В 2015-2017 годах проведение ОРВ проектов нормативных актов Банка России осуществлялось в соответствии с Приказом Банка России от 27.12.2014 N ОД-3716 "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов Банка России". Целью ОРВ, согласно данному Порядку, являлось определение возможных положительных и отрицательных последствий применения нормативных актов Банка России, в том числе в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения, влекущих необоснованные расходы для лиц, на которых будет распространено действие нормативного акта Банка России.

Порядок исключил из сферы ОРВ ряд актов, а также определил этапы ОРВ:

размещение проекта для публичного обсуждения на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

анализ и оценка поступивших предложений и замечаний по проекту, в том числе от структурных подразделений (при наличии);

составление и утверждение заключения об оценке регулирующего воздействия.

С учетом того, что на сайте Банка России размещаются только тексты проектов, акты, пояснительные записки, а также адреса электронной почты для направления предложений, а какие-либо публичные отчеты о проведении ОРВ Банком России не публикуются, оценка качества такой ОРВ в настоящее время невозможна.

План мероприятий ("дорожная карта") "Основные мероприятия по развитию финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов"*(42) предусматривал "совершенствование практики применения процедур оценки регулирующего воздействия нормативных актов Банка России на этапе их разработки и внедрение практики применения процедур оценки фактического воздействия нормативных актов Банка России по прошествии определенного времени после вступления их в силу" (пункт 6.5), в том числе - внесение соответствующих изменений в нормативные акты Банка России.

С сентября 2017 года положения об ОРВ интегрированы в единое Положение Банка России от 22.09.2017 N 602-П "О правилах подготовки нормативных актов Банка России"; однако норм об ОФВ, несмотря на вышеупомянутую дорожную карту, данное Положение не содержит. Согласно Положению, оценка регулирующего воздействия проектов проводится в целях определения и оценки возможных положительных и отрицательных последствий издания нормативных актов Банка России, выявления в них положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения или способствующих их введению для лиц, на которых будет распространено действие нормативных актов Банка России, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов указанных лиц.

ОРВ проводится в отношении проектов, которые в случае их подписания будут подлежать государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

При этом не подлежат оценке регулирующего воздействия следующие проекты:

содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или иную информацию ограниченного доступа;

направленные на реализацию денежно-кредитной политики;

регулирующие процедуры взаимодействия Банка России с федеральными органами исполнительной власти;

устанавливающие технологию передачи в федеральные органы исполнительной власти информации, предусмотренной законодательством Российской Федерации;

устанавливающие в Банке России в целях противодействия коррупции ограничения, запреты и требования (обязанности), перечни должностей Банка России, при замещении которых на служащих Банка России распространяются такие ограничения, запреты и требования;

- подготовленные в связи с организационно-штатными мероприятиями в системе Банка России (связанные с созданием (ликвидацией), переименованием, перераспределением функций подразделений Банка России (их структурных подразделений), а также с изменением наименований должностей служащих Банка России);

- не устанавливающие и (или) не изменяющие ранее предусмотренные нормативными актами Банка России обязанности, запреты и ограничения для лиц, на которых будет распространяться их действие.

Как было указано выше, до настоящего времени на сайте Банка России публикуется только проект акта, пояснительная записка к нему и адрес электронной почты для направления предложений. Информация о поступивших предложениях, их учете, отклонении, заключениях об ОРВ публично не размещается.