Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 5 июля 2011 г. N Ф10-2154/11 по делу N А48-4146/2010

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 18 июля 2012 г. N Ф10-2154/11 по делу N А48-4146/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 29.06.2011.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.07.2011.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего

Степиной Л.В.

судей

Ключниковой Н.В.

Шелудяева В.Н.

при участии в заседании:

от Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору:

от общества с ограниченной ответственностью Орловская нефтеперерабатывающая компания "Черное золото":

- Баканова В.А. - представителя по доверенности от 10.11.2010, N 11- 7/919, Калининой М.Н. - представителя по доверенности от 05.04.2011 N 11-7/62;

- Яковлева Ю.В. - представителя по доверенности от 05.03.2011 N 57 АА 0088252;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Орловская нефтеперерабатывающая компания "Черное золото" на решение Арбитражного суда Орловской области от 13.12.2010 (судья Пронина Е.Е.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2011 (судьи Семенюта Е.А., Протасов А.И., Миронцева Н.Д.) по делу N А48-4146/2010,

УСТАНОВИЛ:

Приокское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее по тексту - заявитель, Управление, лицензирующий орган) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением об аннулировании, выданной обществу с ограниченной ответственностью Орловская нефтеперерабатывающая компания "Черное золото" (далее - ООО ОНК "Черное золото", Общество) лицензии от 04.08.2009 N ВП-10-000497 (ЖН) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 13.12.2010 оставленным без изменения и постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2011, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе Общество просит отменить решение и постановление по настоящему делу в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей Общества и Управления, кассационная инстанция считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене исходя из следующего.

Как видно из материалов дела, ООО ОНК "Черное Золото" на основании лицензии N ВП-10-000497 (ЖН), выданной Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.08.2009, осуществляет деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов на территории РФ (Орловская область, Орловский район, п. Малая Саханка), а также эксплуатирует зарегистрированные в государственном реестре опасных производственных объектов и расположенные в п. Малая Саханка Орловского района Орловской области площадку установки переработки углеводородного сырья, склад нефтепродуктов и участок транспортирования опасных веществ, что подтверждается свидетельством о регистрации от 22.06.2009 N А10-21181.

На основании распоряжения руководителя Ростехнадзора от 17.05.2010 N 99-рп в период с 24.05.2010 по 11.06.2010 в отношении Общества проведена внеплановая выездная проверка, предметом которой являлось: соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе обязательных требований в области промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов; соблюдение лицензионных условий и требований; достоверность и соответствие сведений, представленных проверяемым предприятием в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, обязательным требованиям; правильность исчисления, полноты и своевременности внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду; выполнение предписаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориального органа; проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан и окружающей среде.

Выявленные нарушения (61 пункт) отражены в акте проверки от 10.06.2010 N 99-рп/А.

На основании данных этой проверки 10.06.2010 выдано предписание N 99-рп/А, согласно которому Общество должно принять меры по устранению выявленных нарушений в срок до 10.08.2010.

Постановлениями Орловского районного суда Орловской области от 11.06.2010 Общество привлечено к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 9.1 КоАП РФ, в виде административного приостановления деятельности ООО ОНК "Черное золото" сроком на 60 суток.

Пунктом 2 приказа Приокского управления Ростехнадзора от 02.08.2010 N 1228 действие лицензии от 04.08.2009N ВП-10-000487 (ЖН) приостановлено на срок административного приостановления деятельности лицензиата на основании постановления районного суда от 11.06.2010 об административном наказании по части 3 статьи 9.1 КоАП РФ в виде административного приостановления деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов на срок по 09.08.2010.

На основании приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.09.2010, распоряжения Приокского управления Ростехнадзора от 27.09.2010 N 2700-р в период с 04.10.2010 по 08.10.2010 проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО ОНК "Черное золото" на предмет выполнения предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П.

По итогам проверки Управлением составлен акт от 08.10.2010N 2700-р/А, из которого следует, что Общество не представило административному органу информацию в письменной форме об устранении им грубых нарушений лицензионных требований и условий, а также обязательных норм и правил в области промышленной безопасности (о выполнении пунктов предписания) в установленные сроки. По пунктам 1.18 предписания установлено их частичное не выполнение.

В процессе устранения нарушений лицензионных требований и условий, указанных в пунктах 17, 36, 48, 53 предписания также были допущены нарушения.

На основании акта проверки от 08.10.2010 Управлением 08.10.2010 Обществу выдано предписание N 2700-р/П, согласно которому оно должно было в срок до 20.01.2011 принять меры по исполнению пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 21, 22, 23, 26, 27, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 46, 47, 50, 52, 54, 56, 57 предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П и устранению нарушений требований нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных технических документов в области промышленной безопасности, указанных в акте проверки от 08.10.2010 N 2700-р/А.

Управление, считая, что нарушения Общества связанные со спецификой деятельности подпадают под признаки статей 8, 9 Федерального Закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производств" (далее по тексту Закон N 116-ФЗ), Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 599 (далее - Положение), и являются нарушениями лицензионных требований, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявление Управления, суд исходил из того, что Обществом в установленный срок не выполнено предписание от 10.06.2010 N 99-рп/П и не устранены допущенные нарушения, установленные актом проверки от 10.06.2010N 99-рп/А.

Между тем, такие выводы суда нельзя признать законными и обоснованными.

Согласно подпункту 28 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 128-ФЗ) эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов подлежит лицензированию.

В силу Положения эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов является лицензируемым видом деятельности и предусматривает выполнение работ и услуг на опасных производственных объектах в соответствии с перечнем согласно приложению к этому Положению.

В соответствии с пунктом 14 Положения принятие лицензирующим органом решений о представлении лицензии (об отказе в представлении лицензии), приостановлении и возобновлении ее действия, переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, а также ведение реестра лицензий и представление содержащихся в нем сведений осуществляются в порядке, установленном Законом N 128-ФЗ.

Статья 2 Закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ закрепляет, что лицензионными требованиями и условиями является совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 6 Положения эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов с грубым нарушением лицензионных требований и условий влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований и условий, предусмотренных подпунктами "а", "б", "г" и "ж" пункта 5 настоящего Положения.

Вместе с тем данное Положение не закрепляет в качестве безусловного основания для аннулирования лицензии совершение лицензиатом нарушений, перечисленных в подпунктах "а", "б", "г" и "ж" пункта 5 Положения.

Пунктами 1 и 2 статьи 13 Закона N 128-ФЗ предусмотрен порядок приостановления и аннулирования лицензии.

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона N 128-ФЗ приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона N 128-ФЗ, в случае, если установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Из данных норм следует, что обращению в суд с заявлением об аннулировании лицензии должна предшествовать процедура приостановления лицензирующим органом действия лицензии, при этом лицензиату должна быть предоставлена возможность устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий, послуживших основанием приостановления лицензии.

В пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Кроме того, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.

Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

Данная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 N 15211/08.

Исходя из позиции, изложенной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, от 07.02.2002 N 16-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, постановлениях от 21.11.2002 N 6, N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие", меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Таким образом, аннулирование лицензии как санкции, ограничивающей какое-либо конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Поскольку в данном случае судом не давалась оценка: относятся ли нарушения, указанные в актах проверки от 10.06.2010, 08.10.2010 и вынесенных на их основе предписаний от 10.06.2010, 08.10.2010, к грубым нарушениям, то при новом рассмотрении дела следует дать оценку по каждому пункту нарушений, а не ограничиваться только указанием их номеров как это было указано в оспариваемых судебных актах.

Также при новом рассмотрении дела суду следует решить: является ли предписание от 08.10.2010 актом, который продлил срок для устранения выявленных нарушений и какое значение имеет этот акт, если основанием для аннулирования лицензии, как считает Управление и с чем согласился суд, является предписание от 10.06.2010.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки.

Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 287, п. 3 ч. 2 ст. 288, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 13.12.2010 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2011 по делу N А48-4146/2010 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Л.В. Степина

Судьи

Н.В. Ключникова В.Н. Шелудяев