О некоторых вопросах, возникающих при оспаривании в суде решений о привлечении к административной ответственности (К.Э. Чоракаев, "Российская юстиция", N 1, январь 2007 г.)

О некоторых вопросах, возникающих при оспаривании в суде решений о
привлечении к административной ответственности

Рассмотрение дел об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности в соответствии со ст. 207 АПК РФ, отнесено к подведомственности арбитражных судов. Юридические лица и индивидуальные предприниматели достаточно активно пользуются предоставленным им правом оспаривания этих решений, за 2005 год арбитражными судами было рассмотрено 20 856 таких дел.

Дела данной категории рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и в КоАП РФ. Пробелы, выявленные правоприменителем в ходе рассмотрения дел в судах, лишь отчасти восполнены высшими судебными органами государства в различных разъяснениях, в результате чего довольно большое количество вопросов на настоящий момент остается спорным и требует дополнительного исследования.

Исходя из смысла ст. 28.2 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В том случае, когда по делу проводится административное расследование (например, дела в области антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе), протокол составляется по окончании такого расследования. Таким образом, в целях соблюдения норм ст. 28.2 КоАП РФ лицо должно быть уведомлено о месте и времени составления протокола об административном правонарушении. Некоторые государственные органы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, извещают лицо о месте и времени составления протокола посредством направления факсимильного сообщения.

КоАП РФ не предусматривает возможность уведомления лица о составлении протокола или о рассмотрении дела об административном правонарушении посредством факсимильного сообщения. Напротив, другие статьи Кодекса (например, ч. 3.1. ст. 28.7, ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ) прямо говорят о том, что процессуальные документы (извещения) лицам, участвующим в деле, высылаются, что предполагает направление их почтовой связью.

При обжаловании в суд вынесенного по результатам рассмотрения протокола постановления о применении мер административной ответственности заявитель может утверждать, что он не получал факсимильного сообщения и, соответственно, не был извещен о месте и времени составления протокола. Как показывает судебная практика, суды в этом случае занимают позицию заявителя и признают соответствующие постановления о привлечении к административной ответственности незаконными*(1).

Проблема направления извещения по факсу состоит в том, что данный способ связи не позволяет достоверно установить факт получения соответствующего документа лицом, привлекаемым к административной ответственности. Так, даже предоставление в арбитражный суд отчета факсимильного аппарата об отправке сообщения и его получении факсимильным аппаратом адресата, сведений о лице, принявшем сообщение, не может однозначно подтвердить не только факт получения, но и факт ознакомления лица, привлекаемого к административной ответственности, с данным документом.

По одному из дел суд кассационной инстанции совершенно справедливо не принял распечатанный на бумажном носителе отчет факсимильного аппарата об отправке по каналам связи заявителю уведомления о месте и времени составления протокола об административном правонарушении*(2), так как данный документ не позволяет установить его достоверность, то есть не отвечает требованиям ч. 1 ст. 75 АПК РФ. Такая позиция суда связана прежде всего с тем, что на настоящий момент российское законодательство не регламентирует использование в арбитражном и административном процессах электронных документов.

Вместе с тем Генеральной Ассамблеей ООН подготовлен и рекомендован государствам-участникам Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле*(3) (далее - Типовой закон), в котором достаточно определенно формулируются условия, при которых электронный документ может быть использован в гражданском обороте и судебных процессах. Так, применительно к отправлению документов по электронным средствам связи Типовой закон устанавливает следующие принципы:

- процессуальные нормы законодательства не могут применяться так, чтобы отрицать доказательственную силу сообщения данных (ст. 9);

- в случае если при отправке сообщения отправитель запросил адресата подтверждение его получения, такое подтверждение может быть выражено в форме любого сообщения или любого действия со стороны адресата (п.п. 1-2 ст. 14);

- хранение информации в подлинном виде должно осуществляться в таком виде, чтобы в необходимых случаях ее можно было продемонстрировать заинтересованным лицам (ст. 8).

Внедрение указанных норм в российское процессуальное законодательство позволило бы использовать извещение лица о процессуальных действиях (составление протокола, рассмотрение дела об административном правонарушении) по факсу. При этом следует иметь в виду, что реализация третьего из вышеуказанных принципов предполагает, что отчет факсимильного аппарата об отправке сообщения по факсу адресату должен храниться в электронном виде в неизменном состоянии, и при необходимости лицо, которое ссылается на данный документ, должно продемонстрировать в суде наличие указанной информации.

В настоящее время любые сомнения, касающиеся факта отправки факсимильного сообщения, даты его отправки и факта получения сообщения лицом, привлекаемым к административной ответственности, должны толковаться как неуведомление лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Согласно п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" суду при рассмотрении дела надлежит проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, имея в виду, что нарушение требований указанной статьи может являться основанием для признания незаконным и отмены решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Аналогичная позиция была выражена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 3 февраля 2004 г. N 12133/03, где суд указал, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении. Несоблюдение этого порядка (в том числе нарушение ст. 28.2 КоАП РФ) свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Как показывает арбитражная практика, по большинству рассматриваемых дел заявители ссылаются не только на нарушение процедуры привлечения к административной ответственности, но и на отсутствие в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, состава (события) административного правонарушения. Однако возникает закономерный вопрос: в случае если при рассмотрении дела арбитражный суд установит, что при привлечении лица к административной ответственности государственным органом было допущено существенное нарушение процедуры, являющееся самостоятельным основанием для признания соответствующего постановления незаконным, должен ли он проверять наличие в действиях такого лица события и состава административного правонарушения, устанавливать виновность этого лица?

С одной стороны, представляется, что исследование фактических обстоятельств дела в этом случае бессмысленно, так как у суда уже сформирована правовая позиция, в соответствии с которой независимо от итогов такого рассмотрения постановление административного органа подлежит отмене. Однако необходимо учесть, что согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Данная норма является императивной и не позволяет суду "отказаться" от исследования указанных в ней обстоятельств при наличии соответствующей воли одной из сторон.

Установление судом данных обстоятельств при обжаловании постановления административного органа как формы защиты нарушенных прав является обязательным еще и потому, что сам административный орган при вынесении постановления также должен был установить указанные обстоятельства (ст. 26.1 КоАП РФ). Такое отступление от общих правил диспозитивности арбитражного процесса в отличие от искового производства является особенностью, характерной для производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных отношений.

Изложенная позиция подтверждается и практикой рассмотрения соответствующей категории дел. Так суды и первой, и апелляционной, и кассационной инстанций в ходе рассмотрения дел и пересмотра судебных актов нижестоящих судов исследуют как вопросы наличия в действиях заявителя события и состава административного правонарушения, так и вопросы соблюдения процедуры привлечения к административной ответственности. И в случае если постановление отменяется по основаниям несоблюдения процессуальных норм КоАП РФ, но состав правонарушения в действиях лица присутствует, это отражается в мотивировочной части судебных актов*(4).

Однако встречается и иное толкование судом указанных норм АПК РФ. Так, при рассмотрении Арбитражным судом г. Москвы одного из дел суд установил, что в действиях лица присутствует состав административного правонарушения, а процедура привлечения заявителя к административной ответственности государственным органом соблюдена. В удовлетворении заявления о признании соответствующего постановления административного органа было отказано. Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал на то, что государственный орган нарушил установленный законом порядок привлечения заявителя к административной ответственности. Вопрос о наличии в действиях лица состава административного правонарушения судом не исследовался. Проверяя судебные акты в кассационном порядке, суд также не исследовал материалы, касающиеся наличия или отсутствия состава административного правонарушения, сославшись на то, что имевшее место нарушение процедуры привлечения лица к административной ответственности является самостоятельным основанием для признания постановления незаконным и его отмены*(5).

Вместе с тем закономерным является и вопрос о том, может ли лицо оспаривать в арбитражном суде законность привлечения к административной ответственности, ссылаясь исключительно на нарушение норм КоАП РФ о процедуре привлечения к административной ответственности? В соответствии с ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме. Таким образом, даже если заявитель указывает только процессуальные основания для признания незаконным и отмены постановления административного органа, суд должен исследовать вопросы, касающиеся фактических обстоятельств дела: наличие события и состава административного правонарушения, наличие или отсутствие вины и др.

В случае если в ходе рассмотрения дела арбитражным судом будет установлено, что событие и состав административного правонарушения имели место, но административным органом нарушена процедура привлечения к ответственности, суд может указать в мотивировочной части судебного акта на наличие вышеуказанных обстоятельств, то есть констатировать наличие в действиях заявителя состава административного правонарушения, но при этом признать постановление административного органа о привлечении к административной ответственности незаконным и отменить его.

При этом следует учесть, что в отличие от искового производства, где каждая сторона самостоятельно определяет для себя обстоятельства, подлежащие доказыванию, обязанность доказывания при рассмотрении данной категории дел соответствии с ч. 4 ст. 210 АПК РФ возлагается на административный орган, который в силу указанной нормы должен доказать законность своего постановления независимо от доводов заявителя. Соответственно суд не может не проверить ту часть доводов административного органа, которая касается наличия в действиях лица состава административного правонарушения.

Примечательно, что в науке встречаются предложения некоторых юристов об исключении из АПК РФ самостоятельного раздела о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, и включения предусмотренных в нем глав (за исключением норм об оспаривании нормативных правовых актов) в исковое производство*(6). В этом случае, исходя из принципов искового производства, истец (заявитель) мог бы самостоятельно определять основания для признания незаконным постановления о привлечении к административной ответственности, а на орган, принявший оспариваемое постановление, возлагалась бы обязанность доказывания только тех обстоятельств, на которые ссылается заявитель.

При рассмотрении данной категории дел суду необходимо также проверить и иные вопросы, касающиеся соблюдения процедуры привлечения лица к административной ответственности. Так, анализ административных дел, по которым проводится производство административного расследования, показывает, что зачастую одновременно с началом проведения административного расследования в определении о возбуждении дела лицу, привлекаемому к административной ответственности, предлагается явиться в административный орган для дачи объяснений и подписания протокола об административном правонарушении.

Можно ли в этом случае говорить о реально осуществленной процедуре административного расследования, и не является ли это нарушением процедуры, установленной законом?

Согласно п. 1 ст. 28.7 КоАП РФ в случаях если после выявления административного правонарушения в некоторых областях (нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе и др.) осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Таким образом, цель проведения административного расследования состоит в совершении определенных процессуальных действий, в зависимости от результатов которых административный орган либо составляет протокол об административном правонарушении, либо выносит постановление о прекращении дела об административном правонарушении (ч. 6 ст. 28.7. КоАП РФ).

Как указал Верховный Суд РФ, проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности*(7). В протоколе, являющемся процессуальным документом, отражаются результаты указанных проведенных процессуальных действий.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что если в ходе рассмотрения судом материалов дела (в том числе протокола об административном правонарушении) будет установлено, что административный орган в рамках назначенного административного расследования не произвел ни одного из предусмотренных законом процессуальных действий, можно говорить о том, что им нарушены процедурные требования ст. 28.7 КоАП РФ.

Суд в этом случае может констатировать, что административное расследование по делу об административном правонарушении назначалось, но фактически не проводилось. Складывающаяся судебная практика по данному вопросу считает, что нарушения такого рода не позволяют административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, не могут быть устранены и, исходя из п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", являются основанием для отмены решения о привлечении к административной ответственности*(8).

К.Э. Чоракаев,

юридическая фирма "Частное право"

"Российская юстиция", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Решения Арбитражного суда г. Москвы от 28 июля 2005 г. по делу N А40-38940/05-148-370, от 8 августа 2005 г. по делу N А40-31418/05-148-280, от 17 августа 2005 г. по делу N А40-35858/05-147-275, постановления ФАС Северо-Западного округа от 24 января 2006 г. по делу N А56-45760/05, от 14 ноября 2003 г. по делу N А05-6132/03-20.

*(2) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 6 марта 2006 г. по делу N А56-13843/05.

*(3) Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле и Руководство по принятию. 1996 год. Организация Объединенных Наций, Нью-Йорк, 2006.

*(4) Например, постановления ФАС Московского округа от 15 февраля 2006 г. по делу N КА-А40/334-06, от 30 марта 2006 г. по делу N КА-А40/2319-06, постановление ФАС Северо-Западного округа от 22 января 2004 г. по делу N А21-2029/03-С1, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2005 г. по делу N 09-АП-3475/05-АК.

*(5) Дело N А40-23987/04-84-269, рассмотренное Арбитражным судом г. Москвы.

*(6) Абова Т.Е. Преимущества и недостатки АПК РФ // Арбитражный процессуальный кодекс РФ: осмысление практики и ее возможные коррективы М., 2006. С. 134-135.

*(7) Постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 (в ред. Постановления Пленума ВС РФ от 25 мая 2006 г. N 12).

*(8) Постановления ФАС Северо-Западного округа от 26 января 2004 г. по делу N А56-27311/03, от 23 декабря 2003 г. по делу N А56-16819/03, от 16 декабря 2003 г. по делу N А56-16941/03, решение Арбитражного суда Московской области от 15 июня 2005 г. по делу N А41-К2-7008/05.