Судебные решения по материалам проверок трудовых отношений, проведенных органами Росфиннадзора (А. Кантеровский, "Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 5, 6, ноябрь, декабрь 2007 г.)

Судебные решения по материалам проверок трудовых
отношений, проведенных органами Росфиннадзора

Трудовые отношения - важное звено финансово-хозяйственной деятельности любой организации независимо от ее организационно-правовой формы собственности. Следовательно, они подвергаются обязательной проверке контролирующими органами. С учетом специфики данных отношений между бухгалтерам и проверяющими достаточно часто возникают разногласия по поводу применения трудового законодательства, что приводит к судебным разбирательствам.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 02.05.2007 N 39н "Об утверждении инструкции о порядке проведения ревизий и проверок федеральной службой финансово-бюджетного надзора" (далее - Инструкция N 39н) на органы Росфиннадзора возложена обязанность осуществления ревизий и проверок использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. После их окончания составляется акт, в котором отражаются выявленные в ходе проверки нарушения. Однако руководитель проверяемой организации может выразить свое несогласие с изложенными в акте нарушениями. При наличии возражений по акту ревизии (проверки) руководитель делает об этом отметку перед своей подписью и вместе с подписанным актом представляет руководителю ревизионной группы письменные возражения, которые затем приобщаются к материалам ревизии (проверки).

В случае отказа руководителя от подписания или получения акта ревизии (проверки) руководитель ревизионной группы в конце акта делает запись об отказе указанного лица подписать или получить акт, после чего он направляется в проверяемую организацию по почте с уведомлением о вручении либо иным способом, обеспечивающим фиксацию факта и даты его направления.

Если соблюдены все требования Инструкции N 39н, однако руководитель проверяемой организации не согласен с выявленными нарушениями, дело обычно разрешается в судебном порядке. Анализ судебной практики свидетельствует, что значительная доля судебных разбирательств так или иначе связана с нарушениями условий оплаты труда или нецелевого использования средств, выделенных на заработную плату. Рассмотрим их.

Представляют интерес судебные решения об установлении бюджетным учреждением разрядов оплаты труда. Как определено ст. 143 ТК РФ, тарифная система оплаты труда основана на дифференциации заработной платы работников различных категорий и включает тарифные ставки, оклады (должностные оклады), тарифную сетку и тарифные коэффициенты. Тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам осуществляется в зависимости от сложности выполняемой ими работы.

Трудовой кодекс РФ обязывает работодателей производить тарификацию работ и определение квалификационного уровня работников с учетом требований Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих и Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утверждаемых Правительством РФ. Тарифные системы оплаты труда устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В то же время в ходе ревизий (проверок) нередко устанавливаются нарушения, связанные с неправомерном завышением тарифных разрядов. ФАС ДВО (Постановление от 21.03.2006 N Ф03-А37/06-1/100) рассмотрел кассационную жалобу территориального органа Росфиннадзора на отмену судом первой инстанции вынесенного предписания о незаконном расходовании бюджетных средств, выделенных на оплату труда. Суд установил, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям. Проведенной ревизией территориального органа Росфиннадзора в ФГУ установлено незаконное использование бюджетных средств, выплаченных в виде оплаты труда, вследствие завышения тарифных разрядов по должностям единой тарифной сетки (ЕТС), поэтому вынесено предписание об устранении выявленного нарушения.

Трудовым законодательством установлено, что тарифная система оплаты труда работников федеральных государственных учреждений устанавливается Правительством РФ в порядке, установленном федеральными законами. В частности, Постановлением Правительства РФ от 14.10.1992 N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки" введена ЕТС, применение которой является обязательным для всех учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании.

Проанализировав названные нормы, первая инстанция сделала вывод о том, что самостоятельное завышение тарифных разрядов по оплате труда работников федерального государственного учреждения противоправно. Указанные действия учреждения повлекли увеличение размеров месячных должностных окладов, что привело к неправомерному расходованию фонда оплаты труда за счет средств федерального бюджета. Кроме того, признан неправомерным довод ФГУ в виде Указа Президента РФ от 15.11.1991 N 211 "О повышении заработной платы работников бюджетных организаций и учреждений", предоставляющего бюджетным организациям право самостоятельно устанавливать формы оплаты труда, так как этот нормативный акт в рассматриваемый период не соответствовал требованиям Трудового и Бюджетного кодексов, поэтому в силу ст. 423 ТК РФ, ст. 7 Федерального закона от 09.07.1999 N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ" не подлежал применению.

Вместе с тем не всегда суд принимает сторону Росфиннадзора. Так, ФАС СЗО вынес Постановление от 21.09.2006 N А13-2170/2006-08, в котором рассмотрел жалобу территориального органа Росфиннадзора на решение суда первой инстанции о признании недействительным предписания Росфиннадзора в части вынесенного предложения ФГУ перечислить в доход федерального бюджета излишне начисленную и выплаченную в результате завышения разряда ЕТС заработную плату. При этом, по мнению подателя жалобы, судом неправильно применены нормы материального права, регламентирующие установление работникам бюджетной сферы тарифных разрядов, а именно: суд не принял во внимание представленные территориальным органом Росфиннадзора документы, подтверждающие несоответствие оплаты труда водителя ФГУ требованиям, установленным в Приказе Министерства природных ресурсов РФ от 18.08.2000 N 297.

Рассмотрев материалы дела, ФАС СЗО не нашел оснований для удовлетворения данной жалобы, и вот почему. Исходя из ст. 135, 143 ТК РФ, п. 2 Постановления Правительства РФ от 14.10.1992 N 785, Приказа Министерства природных ресурсов РФ от 18.08.2000 N 297 и п. 1.1.1 Федерального отраслевого соглашения по лесному хозяйству РФ на 2004-2006 годы от 06.01.2004, руководители подведомственных Министерству природных ресурсов РФ организаций вправе самостоятельно устанавливать водителям оклад на уровне 9-10 разрядов ЕТС в пределах средств, направленных на оплату труда, с учетом квалификации, качества и объема выполняемой работы.

Документы, свидетельствующие о превышении ФГУ средств, выделенных на оплату труда, в материалах дела отсутствуют. Из имеющихся в деле материалов аттестации усматривается, что аттестационная комиссия признала водителя легкового автомобиля соответствующим занимаемой должности и рекомендовала производить оплату его труда по 10-му разряду ЕТС, что и было произведено в дальнейшем на основании приказа директора ФГУ.

Таким образом, директором ФГУ в порядке, регламентированном трудовым законодательством, установлен разряд ЕТС в рамках, допустимых приведенными выше нормативными актами и Федеральным отраслевым соглашением по лесному хозяйству РФ, и в пределах средств, выделенных на оплату труда.

Достаточно много споров возникает в отношении применения районных коэффициентов к заработной плате. Как известно, в соответствии с Законом РФ N 4520-1*(1) лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплата заработной платы, пособий, стипендий и компенсаций осуществляется в соответствии с установленными для определенной местности районных коэффициентов. Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством РФ. В то же время органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления не запрещено устанавливать более высокие районные коэффициенты по сравнению с предусмотренными Правительством РФ. При этом увеличенные размеры устанавливаются только для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов. Одновременно ревизиями (проверками) установлены случаи несоблюдения федеральными учреждениями положений Закона N 4520-1.

Федеральный арбитражный суд ДВО (Постановление от 28.12.2004 N Ф03-А04/04-1/3965) рассмотрел жалобу медицинского отдела УВД в субъекте РФ на решение территориального органа Росфинадзора о привлечении к административной ответственности в виде административного штрафа за неправомерное начисление и выплату медицинским отделом районного коэффициента к заработной плате гражданского персонала к денежному довольствию военнослужащих и не нашел оснований для ее удовлетворения.

Как определено в ст. 316 ТК РФ, размер районного коэффициента к заработной плате и порядок его выплаты устанавливаются федеральным законом. В связи с отсутствием такого закона суд, в соответствии со ст. 423 ТК РФ, рассматривая настоящий спор, правомерно руководствовался Постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 20.11.1967 N 512/П-28. Этот нормативный акт определяет районный коэффициент для лиц, работающих в медицинском отделе УВД в указанном субъекте, в размере 1,2.

На основании постановления главы субъекта РФ медицинский отдел УВД начислял и выплачивал названный коэффициент в размере 1,3, однако, как признал суд, это нарушает требования ст. 38, 70, п. 6 ст. 161, ст. 289 БК РФ, за что предусмотрена административная ответственность. Кроме того, установленный главой субъекта РФ коэффициент начислялся к заработной плате только за счет средств предприятий, организаций и учреждений, а также местных бюджетов. Медицинский отдел УВД, финансируемый из федерального бюджета, на данные цели денежных средств не получал.

От редакции: мы затронули только малую часть судебных разбирательств. В частности, имеют место споры как о работах по совместительству, так и об оплате выходных и праздничных дней.

Трудовые отношения неизменно включаются органами Росфиннадзора в программы ревизий финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. При этом выявленные нарушения нередко приводят к судебным разбирательствам. В прошлом номере вниманию читателей была представлена судебная практика, связанная с неправомерным завышением тарифных разрядов, применением к заработной плате районных коэффициентов. Однако данными обстоятельствами судебная практика не ограничивается. Рассмотрим иные судебные решения в отношении нарушений, выявленных органами Росфиннадзора при проверке оплаты труда.

При проведении ревизий в бюджетных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера, проверяющие включают в программу проверки вопрос о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно. Данная льгота установлена ст. 325 ТК РФ и распространяется на лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Им предоставляется право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах РФ к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов. Исходя из положений ст. 325 ТК РФ компенсация расходов по проезду и провозу багажа осуществляется также неработающим членам семьи работника. Однако в отдельных случаях органы Росфиннадзора трактуют выплату компенсации членам семьи с учетом иных законодательных документов.

В Постановлении от 22.06.2007 N А42-3809 / 2006 ФАС СЗО рассмотрел жалобу территориального органа Росфиннадзора на решение суда первой инстанции о признании недействительным вынесенного представления о неправомерном расходовании средств ФСС.

По мнению заявителя жалобы, неработающему члену семьи - пенсионеру, проживающему в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, компенсация расходов на оплату стоимости проезда должна производиться за счет средств Пенсионного фонда РФ. Позиция Росфиннадзора основана на нормах ст. 34 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1), п. 12 ст. 4 Федерального закона от 28.12.2004 N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год" и Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 01.04.2005 N 176.

Рассмотрев кассационную жалобу, ФАС не нашел оснований для ее удовлетворения.

Право лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на компенсацию расходов по оплате стоимости проезда неработающего члена семьи к месту проведения отпуска и обратно закреплено в ст. 325 ТК РФ и ст. 33 Закона N 4520-1.

Согласно материалам дела компенсация выплачена работнику в строгом соответствии с названными правовыми нормами и целевым назначением денежных средств, в связи с чем у Росфиннадзора отсутствует право требовать от ФСС их возмещения. При этом судами первой и апелляционной инстанций установлено, что член семьи работника - пенсионер по инвалидности соответствующую компенсацию за счет средств Пенсионного фонда РФ не получал.

Кроме того, правовые нормы, на которые Росфиннадзор ссылается в акте документальной проверки и кассационной жалобе, не регулируют отношения между работником и работодателем по поводу компенсации тех или иных расходов.

Обширная судебная практика сложилась в отношении исчисления среднего заработка, установленного ст. 139 ТК РФ. Средний заработок рассчитывается для выплаты отпускных, возмещения расходов, связанных со служебными командировками, курсами повышения квалификации, и иных предусмотренных законодательством РФ расходов. Для расчета среднего заработка используются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат независимо от источников этих выплат. Конкретный их перечень приведен в п. 2 Постановления Правительства РФ от 11.04.2003 N 213 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы" (далее - Постановление Правительства РФ N 213). В представленном перечне не указана материальная помощь, что дает основания предполагать, что она не включается в расчет среднего заработка. Однако, по мнению судебных органов, налогоплательщик в пределах своей компетенции при формировании фондов оплаты труда в сметах расходов сверх сумм средств, направляемых для выплаты должностных окладов, вправе предусмотреть (в расчете на год) материальную помощь в размере двух должностных окладов.

В Постановлении от 19.10.2006 N А26-10137 / 2005-23 ФАС СЗО рассмотрел кассационную жалобу территориального органа Росфиннадзора на решение арбитражного суда первой инстанции о признании недействительным вынесенного представления.

В ходе проверки Росфиннадзором сделан вывод о том, что отделением Пенсионного фонда (далее - отделение) неправомерно своим сотрудникам произведены выплаты социального характера, а также излишне начислены отпускные в связи с необоснованным завышением среднего заработка из-за включения в него сумм материальной помощи. По мнению территориального органа Росфиннадзора, отделение в результате этих нарушений произвело излишние выплаты своим работникам, на что не имело права, поскольку ведомственные нормативные акты - Постановление Правления ПФ РФ от 30.12.2002 N 168п, на основании которого производились выплаты социального характера, и Постановление Правления ПФ РФ от 30.07.2001 N 126 "Об упорядочении условий оплаты труда работников системы Пенсионного фонда Российской Федерации" (далее - Постановление N 126), на основании которого в расчет среднего заработка сотрудников отделения, определяемого для начисления отпускных, включена материальная помощь в размере двух должностных окладов, не зарегистрированы в установленном порядке.

Рассмотрев жалобу, ФАС не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно ст. 144 ТК РФ системы оплаты труда работников государственных учреждений устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В силу п. 9 Положения о Пенсионном фонде РФ, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1 (далее - Положение N 2122-1), Правление ПФ РФ утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты труда) ПФ РФ и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФ РФ, которые обязательны для исполнения подчиненными учреждениями, входящими в систему Пенсионного фонда РФ.

Постановлением Правления ПФ РФ N 168п утверждено Положение о компенсационных выплатах социального характера работникам системы ПФ РФ.

В целях упорядочения условий оплаты труда работников системы ПФ РФ Правлением в пределах компетенции, предоставленной ему п. 9 Положения N 2122-1, принято Постановление N 126. Пунктом 6 названного постановления определено, что при формировании фондов оплаты труда в сметах расходов на содержание органов ПФ РФ сверх сумм средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются такие средства на выплату (в расчете на год), как материальная помощь в размере двух должностных окладов. Таким образом, материальная помощь в указанном размере в соответствии с названным пунктом постановления относится к фонду оплаты труда, выплачивается в рамках установленной Правлением ПФР системы оплаты труда и на основании ст. 139 ТК РФ подлежит учету при исчислении средней заработной платы для оплаты отпусков.

Таким образом, направленное в адрес отделения Пенсионного фонда представление территориального органа Росфиннадзора подлежало обязательному рассмотрению, а содержащиеся в нем предписания, а именно: принять меры по устранению нарушений, ко взысканию переплат, выявленных ревизией, - обязательному исполнению. Однако, поскольку содержащиеся в представлении предписания по устранению выявленных в ходе проверки нарушений являются незаконными, представление нарушает права и законные интересы отделения Пенсионного фонда и обоснованно признано судебными инстанциями недействительным.

В судебной практике имеют место разбирательства по фактам установленного нецелевого использования бюджетных средств. Определение нецелевого использования бюджетных средств представлено в ст. 289 БК РФ, согласно которой такое использование выражается в направлении и использовании данных средств на цели, не соответствующие условиям получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Факт нецелевого использования влечет применение к нарушителям мер ответственности. Помимо бесспорного изъятия бюджетных средств, предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ данное правонарушение влечет наложение административного штрафа:

- на должностных лиц в размере от 4 000 до 5 000 руб.;

- на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

При наличии состава преступления предусмотрено уголовное наказание по нормам УК РФ вплоть до лишения свободы.

В то же время трактовка органами Росфиннадзора использования бюджетных средств не по целевому назначению не всегда является обоснованной. Приведем примеры.

В Постановлении от 31.07.2007 N Ф03-А59 / 07-1 / 2767 ФАС ДВО рассмотрел кассационную жалобу территориального органа Росфиннадзора на решение арбитражного суда о признании недействительным предписания о восстановлении налогоплательщиком средств, израсходованных не по целевому назначению. При этом заявитель просил отменить решение арбитражного суда, так как, по его мнению, суд неправильно подошел к оценке документов и сделал необоснованный вывод об отсутствии со стороны истца нецелевого использования бюджетных средств.

Рассмотрев жалобу, ФАС не нашел оснований для ее удовлетворения.

Исходя из материалов дела Росфиннадзор провел проверку целевого использования образовательным учреждением субсидий, выделенных из федерального бюджета на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам, по результатам которой выявлены факты нецелевого использования средств федерального бюджета по подстатьям 211 "Заработная плата", 213 "Начисления на оплату труда" ЭКР. Также ответчик пояснил, что истец начислил и выплатил вознаграждение без учета фактически отработанного времени.

Предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на вознаграждение за классное руководство в определенных Правительством РФ типах государственных и муниципальных образовательных учреждений предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год".

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 N 854 (далее - Постановление Правительства РФ N 854) утверждены Правила предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений. Пунктом 2 указанных правил установлено, что субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ, которые в установленном порядке приняли законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства по выплате вознаграждения. Исполнение представленных требований подтверждается утверждением на уровне субъекта РФ аналогичного Положения о порядке, размере и условиях выплаты вознаграждения. Исходя из п. 12 Положения субъекта РФ вознаграждение за классное руководство учитывается во всех случаях начисления среднего заработка, включая расчет отпускных, поскольку вознаграждение является составной частью заработной платы педагогического работника. Такой порядок начисления среднего заработка соответствует представленному в ст. 139 ТК РФ и Постановлении Правительства РФ N 213.

Постановлением Правительства РФ N 854 не установлены нормы, запрещающие включать вознаграждения в счет отпускных и выплату их за счет средств целевых субсидий из федерального бюджета. Таким образом, выплата заработной платы педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений является расходным обязательством областного бюджета, муниципальное образование выполнило государственные полномочия в части выплаты зарплаты учителям образовательных учреждений в пределах выделенных на эти цели бюджетных средств.

С учетом того, что факта нецелевого использования бюджетных средств со стороны истца не установлено, предписание Росфиннадзора является недействительным.

Аналогичные судебные решения вынесены ФАС ДВО в постановлениях от 13.08.2007 N Ф03-А59 / 07-1 / 2910, от 05.10.2007 N Ф03-А59 / 07-1 / 3602.

В некоторых случаях ревизоры относят к нецелевому использованию средств нарушение порядка, места и срока выплаты заработной платы, установленных ст. 136 ТК РФ. Однако данные решения несостоятельны ввиду того, что в указанной статье регулируются нормы трудового, а не бюджетного законодательства.

Рассмотрим другое судебное решение в отношении нецелевого использования бюджетных средств. ФАС УО в Постановлении от 17.08.2004 N Ф09-330 / 04-АК рассмотрел жалобу территориального органа КРУ Минфина РФ на решение арбитражного суда о признании недействительным вынесенного представления о нецелевом расходовании центром занятости в субъекте РФ средств федерального бюджета в связи с направлением этих средств на компенсацию фактических расходов работодателей по оплате труда граждан, направленных на временные работы, а не на дополнительные выплаты безработным или несовершеннолетним гражданам на период занятости на временных работах.

Рассмотрев жалобу, ФАС не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно нормам Положения о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минтруда и Минфина РФ от 25.03.2002 N 57 / 21н, безработным гражданам, принимающим участие в общественных работах и особо нуждающимся в социальной защите, во время их участия во временных работах органами службы занятости оказывается поддержка доходов, а несовершеннолетним гражданам во время их участия во временных работах - материальная поддержка.

Кроме того, безработным и несовершеннолетним гражданам, принимающим участие во временных работах, гарантируется выплата заработной платы от работодателя в соответствии с ТК РФ.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что центр занятости населения в субъекте РФ в целях реализации мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан заключил договоры с различными организациями по проведению общественных работ. Согласно условиям указанных договоров орган занятости населения производит финансирование затрат по организации общественных работ в пределах лимитов бюджетных обязательств на поддержку доходов безработных граждан, принимающих участие в таких видах работ. Перечисление денежных средств работодателям производится на основании заключенного договора и акта выполненных работ.

В соответствии со ст. 22 ТК РФ работодатель обязан выплачивать в полном размере причитающуюся работникам заработную плату в сроки, установленные Трудовым кодексом, коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка организации, трудовыми договорами.

Пунктами 3, 5 ст. 24 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" установлено, что финансирование общественных работ производится за счет средств организаций, в которых проводятся эти работы, и привлечения при необходимости средств субъектов РФ.

Подтверждением выплаты денежных средств являются ведомости с начисленными и выплаченными суммами, представляемые работодателями в центр занятости населения. При этом суммы, выплачиваемые работникам, соответствуют заработной плате, указанной в срочном трудовом договоре. Вместе с тем неисполнение работодателями обязанностей, установленных ст. 136 ТК РФ, либо нарушение ими иных норм трудового законодательства, регламентирующих порядок и размеры выплаты заработной платы, не свидетельствует в данном случае о нецелевом расходовании органом занятости населения бюджетных средств.

Кроме того, споры возникают о разграничении трудовых и гражданско-правовых договоров, ведь от вида договора зависит источник выплаты денежных средств в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В чем отличие трудового договора от гражданско-правового?

Определение и содержание трудового договора представлены в ст. 57 ТК РФ, в соответствии с которой в трудовом договоре указываются:

- фамилия, имя, отчество работника и наименование работодателя (фамилия, имя, отчество работодателя - физического лица), заключивших трудовой договор;

- сведения о документах, удостоверяющих личность работника и работодателя - физического лица;

- идентификационный номер налогоплательщика (для работодателей, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями);

- сведения о представителе работодателя, подписавшем трудовой договор, и основание, в силу которого он наделен соответствующими полномочиями;

- место и дата заключения трудового договора.

Также при заключении трудового договора в него в обязательном порядке включаются следующие условия:

- место работы, а если работник принимается для работы в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, расположенном в другой местности, - место работы с указанием обособленного структурного подразделения и его местонахождения;

- трудовая функция (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы);

- дата начала работы, а если заключается срочный трудовой договор, - также срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного трудового договора в соответствии с ТК РФ или иным федеральным законом;

- условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты);

- режим рабочего времени и времени отдыха (если для данного работника он отличается от общих правил, действующих у данного работодателя);

- компенсации за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда, если работник принимается на работу в соответствующих условиях, с указанием характеристик условий труда на рабочем месте;

- условия, определяющие в необходимых случаях характер работы (подвижной, разъездной, в пути, другой характер работы);

- условие об обязательном социальном страховании работника в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами;

- другие условия в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В трудовом договоре могут быть предусмотрены дополнительные условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, в частности:

- об уточнении места работы (с указанием структурного подразделения и его местонахождения) и (или) о рабочем месте;

- об испытании;

- о неразглашении охраняемой законом тайны (государственной, служебной, коммерческой и иной);

- об обязанности работника отработать после обучения не менее установленного договором срока, если обучение проводилось за счет средств работодателя;

- о видах и об условиях дополнительного страхования работника;

- об улучшении социально-бытовых условий работника и членов его семьи;

- об уточнении применительно к условиям работы данного работника прав и обязанностей работника и работодателя, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Гражданско-правовые отношения регулируются ГК РФ и оформляются договорами купли-продажи, аренды, возмездного оказания услуг, подряда, найма жилого помещения и другими, перечисленными в ч. 2 ГК РФ.

В отношении разграничения указанных договоров издано несколько разъясняющих нормативных документов. Нас интересует отличие трудового договора от договора возмездного оказания услуг, так как они наиболее часто вызывают споры. Как указано в Письме Минфина РФ от 16.09.2005 N 02-14-10 / 2664, трудовые отношения связаны с подчинением административной власти работодателя, осуществлением трудовой деятельности на страх и риск работодателя, особым порядком оплаты результатов работы. Все это отличает трудовые отношения и трудовой договор от сходных гражданско-правовых договоров.

Другими словами, трудовой договор представляет собой соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить соответствующие условия труда, своевременно и в полном размере выплачивать заработную плату, а работник - лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка.

По договору возмездного оказания услуг исполнитель выполняет определенные виды работ или услуг, обусловленные договором (независимо от квалификации или специальности, а также должности), для другой стороны. Предметом такого договора служит конечный результат труда.

Также нельзя не отметить Письмо ФТС РФ от 14.07.2007 N 17-18 / 22137, в котором представлены отличительные признаки указанных договоров.

Договор возмездного оказания услуг	Трудовой договор
Регулируется нормами гражданского права	Регулируется нормами трудового права
Стороны договора - заказчик и исполнитель	Стороны договора - работодатель и работник
Отношения сторон строятся на условиях равенства	Отношения сторон строятся на условиях подчиненности
Предмет договора - конечный результат (оказанная услуга)	Предмет договора - трудовая деятельность работника
Для выполнения услуги исполнитель может привлекать третьих лиц при сохранении личной ответственности за результаты работы	Трудовая функция выполняется лично работником с подчинением правилам внутреннего трудового распорядка, действующим в организации
Исполнитель может пользоваться определенными льготами, если об этом имеется договоренность с заказчиком и это условие отражено в договоре	Работнику полагаются льготы, предусмотренные трудовым законодательством, независимо от того, упоминаются ли они в договоре
Исполнитель получает вознаграждение после принятия заказчиком выполненных работ, оказанных услуг	Работнику гарантирована ежемесячная выплата заработной платы в дни, определенные правилами внутреннего трудового распорядка
За нарушение условий договора стороны несут имущественную ответственность	За нарушение условий договора работник может быть привлечен к дисциплинарной и материальной ответственности, а работодатель - к материальной, административной и уголовной ответственности

Далее проанализируем два противоположных судебных решения, при этом отметим, что, хотя в них рассмотрены споры по нецелевому использованию бюджетных средств по подстатьям ЭКР, действовавшим до 01.01.2005, по мнению автора, данные решения по-прежнему актуальны, так как они могут быть полезны в будущем с учетом внесенных в бюджетную классификацию РФ изменений.

В Постановлении от 21.03.2006 N Ф03-А73 / 06-1 / 799 ФАС ДВО рассмотрел кассационную жалобу территориального органа Росфиннадзора на решение арбитражного суда о признании недействительным акта проверки и представления о взыскании с учебного заведения денежных средств путем уменьшения бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации. По мнению контролирующего органа, высшее учебное заведение необоснованно отнесло учебные расходы по проведению производственной практики (оплату педагогам образовательных учреждений за руководство педагогической практикой студентов) на подстатьи по оплате труда и начислениям на нее, тогда как их следовало отнести на прочие расходы, в результате чего учреждению необходимо уменьшить лимиты бюджетных обязательств за допущенное нецелевое использование средств федерального бюджета.

Рассмотрев жалобу, ФАС не нашел оснований для ее удовлетворения.

Осуществление педагогами образовательных учреждений, в которых студенты проходили практику, педагогической работы производилось на условиях почасовой оплаты труда. При этом они не оформляли заявлений о приеме на работу и не заключали письменных трудовых договоров. Особенность выполнения данной работы предусмотрена Постановлением Министерства труда РФ от 30.06.2003 N 41 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры". При этом, как определено пп. "в" п. 2 данного постановления, выполненная педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме не более 300 часов в год не считается совместительством и не требует заключения (оформления) трудового договора.

Выплаты педагогам образовательных учреждений производились на основании заявления директора этого учреждения о согласии на проведение педагогической практики студентов с указанием руководителя практики, приказа руководителя высшего учебного заведения о принятии педагогов образовательных учреждений для руководства педагогической практикой на условиях почасовой оплаты, списка на оплату труда работников общеобразовательных учреждений за проведение практики с указанием количества часов. По каждому работнику осуществлялся расчет начислений с учетом ЕСН.

Суммы, причитающиеся руководителям практики, высшим учебным заведением перечислялись на расчетный счет образовательного учреждения через органы Федерального казначейства с указанием в платежном поручении назначения платежа: заработная плата по педагогической практике. После поступления указанных сумм они выдавались преподавателям. При этом образовательные учреждения предоставляли университету копию платежной ведомости в подтверждение выдачи заработной платы.

Следовательно, педагоги образовательных учреждений, в которых студенты высшего учебного заведения проходили практику, осуществляли педагогическую работу на условиях почасовой оплаты труда, без оформления трудового договора, таким образом, имели фактически трудовые отношения с высшим учебным заведением, в связи с чем им правомерно произведена выплата заработной платы по подстатьям на оплату труда и начисления на нее.

Стоит отметить, что суд в некоторых случаях поддерживает контролирующих органов. Так, ФАС ВВО в Постановлении от 01.02.2006 N А29-2550 / 2005А рассмотрел кассационную жалобу заявителя - федерального государственного образовательного учреждения на постановление суда апелляционной инстанции.

По мнению заявителя, суд неправильно применил ст. 15, 56, 58, 59 ТК РФ, ст. 704 ГК РФ, ст. 2, п. 2 ст. 3, ст. 284 БК РФ и п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение). На его взгляд, договоры на выполнение ремонтных работ являлись срочными трудовыми договорами, оплата по которым обоснованно произведена по подстатьям на оплату труда и начисления на нее; руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов не наделены полномочиями направлять предписания об устранении выявленных нарушений.

Исходя из материалов дела при проведении проверки территориальным органом Росфиннадзора в федеральном государственном образовательном учреждении (далее - учреждение) установлено, что учреждение в целях проведения текущего ремонта помещений привлекло физических лиц, с которыми заключило договоры (трудовые соглашения); оплату выполненных работ произвело за счет кодов экономической классификации "Оплата труда" и "Начисления на оплату труда". По мнению территориального органа Росфиннадзора, в связи с тем, что отношения между учреждением и привлекаемыми работниками носили, по сути, гражданско-правовой, а не трудовой характер, оплату выполненных работ следовало произвести за счет кодов бюджетной классификации "Оплата текущего ремонта зданий и сооружений" и "Прочие текущие расходы".

Рассмотрев жалобу, ФАС не нашел оснований для ее удовлетворения.

Обязанности принятия решений о списании бюджетных средств возложены на руководителей Росфиннадзора в соответствии с нормами Бюджетного кодекса и иными законодательными актами РФ. Так, согласно п. 2 ст. 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном БК РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных ст. 283 БК РФ, вправе принять решение о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; вынести руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлечь к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Кроме того, такое право установлено п. 5.14.3 Положения.

Согласно ст. 15 ТК РФ трудовыми отношениями считаются отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. В силу ст. 16 ТК РФ данные отношения возникают между работником и работодателем на основании заключенного трудового договора. Его определение и существенные условия представлены в ст. 56, 57 ТК РФ. При этом Трудовой кодекс не содержит положений, которые позволяют работодателю при заключении срочных трудовых договоров с работником не указывать существенные условия.

Определение договора подряда представлено в п. 1 ст. 702 ГК РФ, согласно которому по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а последний обязуется принять результат работы и оплатить его.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в деле материалы, суд апелляционной инстанции установил, что заключенные учреждением с физическими лицами договоры на выполнение конкретных ремонтно-строительных работ (ремонт ограды, цементирование столбов, побелка потолка, шпатлевка, оклейка стен обоями, покраска стен и окон, сантехмонтажные работы, ремонт кровли и т.п.) носили гражданско-правовой характер и являлись договорами подряда, а не трудовыми договорами, следовательно, денежные средства, фактически выплаченные за выполнение ремонтно-строительных работ по названным договорам, израсходованы не по целевому назначению.

А. Кантеровский,

эксперт журнала "Бюджетные учреждения: ревизии и

проверки финансово-хозяйственной деятельности"

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 5, 6, ноябрь, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".