Обзор административной практики (практики применения КоАП РФ) в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, декабрь 2010 г.)

В настоящее время в России активно проводится реформирование законодательства в сфере государственного заказа, одним из основных направлений которого является переход заказчиков к процедуре открытого аукциона в электронной форме в масштабах всей страны.

Наряду с этим, Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" преобразованы прежние составы административных правонарушений и введены дополнительные составы за нарушения положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), в том числе за нарушения порядка проведения открытого аукциона в электронной форме; утверждение документации о торгах, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством о размещении заказов; несоблюдение сроков возврата денежных средств, внесенных участником размещения заказа в качестве обеспечения заявки на участие в торгах.

Следует отметить, что операторам электронных площадок, государственным заказчикам не удается избежать нарушений различных положений Закона о размещении заказов по порядку размещения заказов путём проведения торгов.

В результате выявления подобных нарушений законодательства о размещении заказов ФАС России возбуждает административное производство в соответствии со статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающими ответственность за совершение административных правонарушений в сфере государственного заказа.

Далее приведен ряд наиболее распространенных нарушений, которые допускают государственные заказчики и операторы электронных площадок на различных стадиях проведения процедуры размещения заказа.

1. Нарушение оператором электронной площадки порядка проведения открытого аукциона в электронной форме, а также нарушение оператором электронной площадки порядка аккредитации участников размещения заказа образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.30 КоАП РФ.

Объектом данного административного правонарушения является установленный порядок, связанный с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Объективная сторона рассматриваемого административного правонарушения характеризуется следующим противоправным действием: нарушение оператором электронной площадки порядка проведения открытого аукциона в электронной форме.

Главой 3.1 Закона о размещении заказов установлен порядок проведения открытого аукциона в электронной форме.

Так, например, государственным заказчиком проводился открытый аукцион в электронной форме на право заключения государственного контракта на поставку бумаги формата А4 для офисной техники на электронной площадке Оператора электронной площадки.

12.04.2010 в 11:00 на сайте электронной площадки начался Аукцион в электронной форме. К участию в Аукционе в электронной форме допущены заявки ООО "П..." с регистрационным номером N 22977 и ООО "К..." с регистрационным номером N 3895.

Однако 13.04.2010 ООО "К..." получило информацию от Оператора электронной площадки о том, что результат Аукциона в электронной форме от 12.04.2010 аннулирован и назначена новая дата проведения Аукциона в электронной форме - 14.04.2010.

Вместе с тем, в соответствии с частью 23 статьи 41.10 Закона о размещении заказов оператор электронной площадки обязан обеспечить непрерывность проведения открытого аукциона в электронной форме, надежность функционирования программных и технических средств, используемых для проведения открытого аукциона, равный доступ участников открытого аукциона к участию в нем, а также выполнение действий, предусмотренных указанной статьей, независимо от времени окончания открытого аукциона.

Таким образом, в нарушение требований законодательства Российской Федерации о размещении заказов на электронной площадке был проведен повторный Аукцион в электронной форме.

Как следует из диспозиции части 10 статьи 7.30 КоАП РФ, субъектом рассматриваемого административного правонарушения является оператор электронной площадки, нарушивший порядок проведения открытого аукциона в электронной форме.

Следовательно, в действиях Оператора электронной площадки, выразившихся в нарушении порядка проведения Аукциона в электронной форме, содержится состав административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.30 КоАП РФ.

На рассмотрении дела об административном правонарушении защитник Оператора электронной площадки пояснил, что указанное нарушение Закона о размещении заказов явилось следствием технического сбоя на электронной площадке и Оператором электронной площадки были приняты меры к последующему недопущению нарушения Закона о размещении заказов в части обеспечения соблюдения требований, предусмотренных частью 23 статьи 41.10 Закона о размещении заказов. Указанные доводы не могли быть приняты во внимание, поскольку не опровергали факта допущенного правонарушения.

При этом необходимо отметить, что при назначении административного наказания по части 10 статьи 7.30 КоАП РФ не принимается во внимание последующее устранение нарушений Закона о размещении заказов. Это обусловлено тем, что указанный состав, как и большинство предусмотренных КоАП РФ составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, является формальным.

Так, в соответствии с установленной в части 10 статьи 7.30 КоАП РФ санкцией, постановлением ФАС России был наложен административный штраф в размере 300 тысяч рублей на Оператора электронной площадки за нарушение порядка проведения Аукциона в электронной форме.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 28.09.2010 г. по делу N К-201/10/АК370-10Э)

2. Нарушение оператором электронной площадки порядка и сроков размещения, направления информации, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд заказов влечет наложение административного штрафа.

Данное нарушение со стороны операторов электронной площадки, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 5 статьи 7.31.1 КоАП РФ, является достаточно распространенным, и обуславливается ими происходящими на электронной площадке техническими сбоями.

Суть рассматриваемого административного правонарушения, допущенного Оператором электронной площадки, заключалась в следующем.

Государственным заказчиком проводился открытый аукцион в электронной форме на оказание услуг по нанесению символики на мобильные комплексы забора крови в рамках реализации комплекса мероприятий по пропаганде массового донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации на электронной площадке Оператора электронной площадки.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 41.1 Закона о размещении заказов оператор электронной площадки обеспечивает проведение открытого аукциона в электронной форме необходимыми для его функционирования программно-аппаратными средствами на сайте в сети "Интернет" в порядке, установленном главой 3.1 Закона о размещении заказов

Согласно части 9 статьи 41.2 Закона о размещении заказов в случае, если главой 3.1 Закона о размещении заказов предусмотрено направление документов и сведений участником размещения заказа заказчику, в уполномоченный орган, такой документооборот осуществляется через электронную площадку.

Частью 9 статьи 41.8 Закона о размещении заказов предусмотрено, что заявка на участие в открытом аукционе в электронной форме, в том числе первая часть заявки, направляется участником размещения заказа оператору электронной площадки.

В соответствии с частью 17 статьи 41.8 Закона о размещении заказов оператор электронной площадки не позднее дня, следующего за днем окончания срока подачи заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме направляет заказчику, в уполномоченный орган первую часть заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме.

Согласно извещению о проведении Аукциона в электронной форме датой окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе в электронной форме является 18.05.2010 18 часов 00 минут.

Вместе с тем, Оператор электронной площадки в нарушение требований частей 9, 17 статьи 41.8 Закона о размещении заказов направил государственному заказчику первую часть заявки на участие в Аукционе в электронной форме, поступившую Оператору электронной площадки 18.05.2010 в 12 часов 31 минут, только 22.05.2010 в 3 часа 10 минут.

Таким образом, при проведении Аукциона в электронной форме Оператор электронной площадки нарушил порядок и сроки направления информации, установленные Законом о размещении заказов.

За указанное административное правонарушение Оператор электронной площадки постановлением ФАС России был привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей в соответствии с частью 5 статьи 7.31.1 КоАП РФ.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 28.09.2010 г. по делу N П-49/10/АК392-10)

3. Закон о размещении заказов устанавливает предельные сроки для возврата денежных средств, внесенных участником размещения заказа в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, установленного законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Несмотря на то, что законодателем четко установлены сроки возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, для государственных заказчиков не всегда очевидна необходимость соблюдения требований законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Так, например, государственным заказчиком проводился открытый аукцион на поставку полиграфической продукции в 2009 году*.

В соответствии с частью 4 статьи 36 Закона о размещении заказов в случае, если было установлено требование обеспечения заявки на участие в аукционе, заказчик обязан вернуть внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе денежные средства участнику размещения заказа, подавшему заявку на участие в аукционе и не допущенному к участию в аукционе, в течение пяти рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Наряду с этим, в документации об Аукционе установлено что, заказчик возвратит внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе денежные средства участнику размещения заказа, подавшему заявку на участие в аукционе и не допущенному к участию в аукционе, в течение 5 (пяти) рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в Аукционе от 23.10.2009 N 1 ООО "С..." отказано в допуске к участию в Аукционе.

Вместе с тем, ООО "С..." представлено платежное поручение от 05.11.2009 N 987, согласно которому денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в Аукционе, списаны со счета плательщика 05.11.2009 и поступили в банк плательщика 06.11.2009, что составляет более пяти рабочих дней, установленных Законом о размещении заказов и документацией об Аукционе на возврат внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в Аукционе денежных средств участнику размещения заказа.

Таким образом, действия государственного заказчика по возврату ООО "С..." денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки, с нарушением срока, установленного Законом о размещении заказов, нарушают положения части 4 статьи 36 Закона о размещении заказов.

Санкция части 1 статьи 7.31.1 КоАП РФ устанавливает ответственность должностного лица государственного заказчика за нарушение срока возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, установленного законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не более чем на три рабочих дня.

Следовательно, действия должностного лица государственного заказчика, выразившиеся в нарушении срока возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в Аукционе, установленного законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не более чем на три рабочих дня, образуют состав административного правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 7.31.1 КоАП.

Постановлением ФАС России должностное лицо государственного заказчика, ответственное за своевременный возврат денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в Аукционе, было подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 5 тысяч рублей по части 1 статьи 7.31.1 КоАП РФ.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 27.04.2010 г. по делу N К-1003/09/АК155-10)

4. Законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг установлен исчерпывающий перечень товаров, работ, услуг размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения только открытого аукциона в электронной форме в период с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года.

В указанный период времени достаточно распространенным нарушением Закона о размещении заказов являлось принятие должностным лицом государственного или муниципального заказчика решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд с нарушением требований, установленных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Исходя из административной практики чаще всего данное нарушение, совершаемое должностными лицами государственного или муниципального заказчика, выражалось в том, что в предмет открытого аукциона включался определенный объем товаров, работ, услуг, размещение которых в соответствии с законодательством о размещении заказов должно осуществляться путем проведения торгов в форме открытого аукциона в электронной форме.

В соответствии с частью 3 статьи 10 Закона о размещении заказов решение о способе размещения заказа принимается государственным или муниципальным заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями Закона о размещении заказов.

Частью 39 статьи 65 Закона о размещении заказов установлено, что Правительством Российской Федерации устанавливается перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года. Проведение аукциона (за исключением открытого аукциона в электронной форме) или конкурса на размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для федеральных нужд не допускается.

Перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.02.2009 N 1996-р.

Так, например, государственным заказчиком проводился открытый аукцион на право заключения государственного контракта на поставку технических средств (системы контроля управления доступа и пожарной сигнализации) по обеспечению безопасности объекта с монтажом и вводом в эксплуатацию.

Предметом поставки по Аукциону является поставка технических средств (системы контроля управления доступа и пожарной сигнализации) по обеспечению безопасности объекта с монтажом и вводом в эксплуатацию, в том числе согласно разделу IV "Техническое задание" документации об Аукционе поставка телекамеры цифровой SONY SuperHAD STC-3640/3, "или эквивалент"; цифрового видеорегистратора Smartec STR-1687, "или эквивалент"; клавиатуры системной SMARTEC STT-CN3R1, "или эквивалент"; видеомонитора Smartec STM-193, "или эквивалент".

Указанные в Техническом задании документации об Аукционе товары относятся к коду 3000000 "Канцелярская, бухгалтерская и электронно-вычислительная техника" по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП) ОК 004-93, включенному в перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2009 N 1996-р.

Таким образом, действия должностного лица заказчика, выразившиеся в принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд с нарушением требований, установленных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, образуют состав административного правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ.

Мотивом совершения указанного административного правонарушения явилось неправильное понимание должностным лицом государственного заказчика норм материального права, регулирующих порядок принятия решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

На рассмотрении дела об административном правонарушении представитель привлекаемого к административной ответственности лица пояснил, что государственный заказчик при определении способа размещения заказа руководствовался перечнем товаров (работ, услуг) размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р.

Указанные доводы представителя виновного лица не могли расцениваться как обстоятельства, исключающие административную ответственность, поскольку противоречат законодательству Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

С учетом вышеизложенного, виновное должностное лицо государственного заказчика, ответственное за принятие решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд с нарушением требований, установленных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, постановлением ФАС России привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 06.10.2010 г. по делу N К-505/10/АК447-10)

5. Установление Заказчиком в документации об аукционе требования о представлении в составе заявки на участие в аукционе нотариально заверенных копий учредительных документов участника размещения заказа является нарушением законодательства о размещении заказов и влечет наложение административного штрафа.

Весьма распространенным нарушением со стороны государственных заказчиков является утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В большинстве случаев данные нарушения выражаются в установлении заказчиком требований о представлении в составе заявки на участие в торгах участником размещения заказа документов и сведений, не предусмотренных законодательством о размещении заказов.

Так, государственным заказчиком проводился открытый аукцион на выполнение работ по комплексу противопожарных мероприятий в административном здании.

В соответствии с частью 3 статьи 35 Закона о размещении заказов требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных частью 2 указанной статьи документов и сведений, не допускается.

В целях недопущения ограничения количества участников размещения заказа законодателем в части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов установлен исчерпывающий перечень документов и сведений, которые должна содержать заявка на участие в аукционе.

В частности, согласно подпункту "г" пункта 1 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов заявка на участие в аукционе должна содержать копии учредительных документов участника размещения заказа (для юридических лиц).

Подпунктом "в" пункта 5.1 раздела V "Требования к оформлению заявок на участие в Аукционе" документации об Аукционе установлено, что участник размещения заказа представляет в составе заявки на участие в Аукционе "нотариально заверенные копии учредительных документов участника размещения заказа (для юридических лиц): устав (учредительный договор)".

Следовательно, требование нотариального заверения копий учредительных документов участника размещения заказа, представляемых в составе заявки на участие в Аукционе, является нарушением части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов.

Таким образом, установление государственным заказчиком требования о представлении в составе заявки на участие в Аукционе участником размещения заказа документов, не предусмотренных законодательством о размещении заказов, является нарушением части 3 статьи 35 Закона о размещении заказов.

На основании вышеизложенного, действия, выразившиеся в утверждении документации об аукционе, содержащей незаконное требование о предоставлении участником размещения заказа в составе заявки на участие в аукционе нотариально заверенной копии учредительных документов участника размещения заказа, образуют состав административного правонарушения, предусмотренный частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

Санкция части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ устанавливает ответственность за утверждение документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

При этом необходимо отметить, что отсутствие последствий противоправного деяния при назначении административного наказания по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ не может приниматься во внимание, поскольку указанный состав является формальным.

На основании изложенного, должностное лицо государственного заказчика, ответственное за утверждение документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, постановлением ФАС России привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 3 тысяч рублей.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 21.04.2010 г. по делу N АК 154-10)

_____________________________

* Следует отметить, что с 02.09.2010 в соответствии с частью 4.2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ размещение заказов на поставку полиграфической продукции должно осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме.