Обзор административной практики (практики применения КоАП РФ) в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, август 2011)

В числе основных целей функционирования системы государственных и муниципальных закупок согласно статье 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) значится эффективное использование средств бюджетов, совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предотвращение коррупции и иных злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как показывает практика, многочисленные нарушения законодательства при заключении государственных контрактов допускаются должностными лицами территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.

Ниже приведен ряд распространенных нарушений, которые допускают должностные лица государственных и муниципальных заказчиков как на стадии размещения заказа и утверждения документации, так и на стадии отбора участников размещения заказа и в процессе заключения государственного или муниципального контракта, за совершение которых ФАС России привлекает должностных лиц Заказчика административной ответственности в виде наложения штрафа.

1. Должностному лицу Заказчика при утверждении документации на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг следует руководствоваться требованиями Закона о размещении заказов.

В связи со значительными штрафными санкциями, установленными за нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, Центральный аппарат ФАС России обращает особое внимание должностных лиц государственных и муниципальных заказчиков, а так же членов конкурсных, аукционных, котировочных комиссий на необходимость соблюдения требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Следует обратить внимание, что субъектами правонарушений в зависимости от гипотезы статьи являются либо должностные лица заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, либо члены конкурсной, аукционной, котировочной комиссии. При этом при квалификации правонарушения по тем частям статей КоАП, по которым субъектом является член конкурсной (аукционной, котировочной) комиссии (части 2, 6, 7 статьи 7.30 КоАП), к административной ответственности привлекаются все члены комиссии, принявшие решение с нарушением положений законодательства о размещении заказов и подписавшие соответствующий протокол. Исключение составляет член комиссии, высказавший особое мнение. Постановление о назначении административного наказания в виде штрафа выносится, соответственно, в отношении каждого члена комиссии.

В ФАС России поступила жалоба на действия Заказчика при проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение изыскательских работ.

В ходе рассмотрения данной жалобы и проведения внеплановой проверки, комиссия ФАС России по контролю в сфере размещения заказов установила следующее.

Заказчиком проведен открытый аукцион на право заключения государственного контракта на выполнение изыскательских работ. (далее - Аукцион в электронной форме).

Частью 1 статьи 41.6 Закона о размещении заказов установлено, что документация об открытом аукционе в электронной форме должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1 - 3.2, 4.1 - 6 статьи 34 Закона о размещении заказов.

В соответствии с частью 6 статьи 34 Закона о размещении заказов сведения, содержащиеся в документации об аукционе, должны соответствовать сведениям, указанным в извещении о проведении открытого аукциона.

На заседании Инспекции ФАС России по осуществлению внеплановых проверок (далее - Инспекция) выявлено, что пунктом 18 раздела 3 "Информационная карта аукциона" документации об Аукционе Заказчиком установлено следующее: "Размер обеспечения государственного контракта устанавливается в размере 30% от начальной (максимальной) цены государственного контракта, что составляет 240 000 (двести сорок тысяч) рублей".

Вместе с тем в извещении, размещенном на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru, Заказчиком в графе "Требование обеспечения исполнения контракта" указано: "не требуется".

Таким образом, сведения, содержащиеся в документации об Аукционе, не соответствуют сведениям, указанным в извещении о проведении Аукциона, что противоречит части 6 статьи 34 Закона о размещении заказов и нарушает часть 1 статьи 41.6 Закона о размещении заказов.

Как следует из диспозиции части 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), субъектом рассматриваемого административного правонарушения является должностное лицо государственного или муниципального заказчика, которое утверждает конкурсную документацию, не соответствующую требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

На основании вышеизложенного, должностное лицо Заказчика было привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 3 000 рублей в соответствии с частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 13.04.2011 г. по делу N П-204/11/АК216-11)

Отметим, что необходимость повышения ответственности должностных лиц повлекла за собой введение в Кодекс об административных правонарушениях РФ новых видов составов административных правонарушений в сфере государственного заказа, а также введение повышенного размера налагаемых сумм штрафов. Важнейшими направлениями повышения эффективности государственных закупок являются формирование системы эффективного контроля над соблюдением законодательства в Российской Федерации о размещении заказов. Рассмотрим пример нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов, допущенного должностным лицом Заказчика, влекущее наложение на должностное лицо Заказчика штрафа в размере 30 000 рублей.

2. Должностному лицу Заказчика при выборе способа размещения заказа следует учитывать, что Закон о размещении заказов содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых допускается размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) без проведения торгов.

В ФАС России поступило уведомление о нарушении Заказчиком законодательства Российской Федерации о размещении заказов при заключении государственного контракта.

В ходе рассмотрения указанного обращения и проведения внеплановой проверки, комиссия ФАС России по контролю в сфере размещения заказов установила следующее.

Заказчиком проведен открытый аукцион на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту системы горячего водоснабжения общежития с заменой бойлера (далее - Аукцион в электронной форме).

Часть 2 статьи 55 Закона о размещении заказов содержит исчерпывающий перечень случаев, в которых допускается размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) без проведения торгов.

Пункт 6 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов применяется, в том числе в случаях, когда потребность в определенных товарах, работах, услугах возникла вследствие непреодолимой силы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 401 Гражданского кодекса Российской Федерации под непреодолимой силой понимаются чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства.

Согласно поступившему в ФАС России уведомлению Заказчика, необходимость заключения государственного контракта обусловлена потребностью в замене бойлера к отопительному сезону 2010-2011г.

Согласно приложения к государственному контракту в перечень работ по Государственному контракту помимо замены бойлера включены работы по ремонту системы горячего водоснабжения общежития.

Замена бойлера, запорной арматуры, подводящего трубопровода, установка водомера не относится к потребности, возникшей в результате непреодолимой силы, так как в летнее время в Московском регионе предусмотрен период профилактики (проверка и ремонт систем водоснабжения).

Таким образом, выполнение работ по ремонту системы горячего водоснабжения общежития с заменой бойлера (подготовка к отопительному сезону 2010-2011 гг.), в том числе замена бойлера, запорной арматуры, подводящего трубопровода, установка водомера, указанных в уведомлении Заказчика, не относятся к случаям размещения заказа у единственного исполнителя, предусмотренным пунктом 6 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов.

Кроме того, у Заказчика имелась возможность осуществить размещение заказа установленным пунктом 1 части 1 статьи 10 Закона о размещении заказов способом путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

Как следует из Государственного контракта общая стоимость (цена) работ по указанному Контракту составляет менее трех миллионов.

Согласно части 2 статьи 41.5 Закона о размещении заказов в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает три миллиона рублей, заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация вправе разместить извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме на официальном сайте не менее чем за семь дней до даты окончания подачи заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме.

Таким образом, Законом о размещении заказов предусмотрены сокращенные сроки проведения открытого аукциона в электронной форме в тех случаях, когда начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает трех миллионов рублей.

Учитывая изложенное, у Заказчика имелась возможность осуществить размещение заказа на выполнение работ, являющихся предметом Государственного контракта, путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

За принятие должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с Законом о размещении заказов на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд для государственных или муниципальных заказчиков, решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд с нарушением требований, установленных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, частью 1 статьи 7.29 КоАП предусмотрена административная ответственность.

Таким образом, должностное лицо Заказчика, подписавшее указанный контракт, привлечено к административной ответственности в виде штрафа 30 000 рублей с соответствии с частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 01.12.2010 г. по делу N АК562-10)

3. Должностному лицу Заказчика не следует игнорировать требования законодательства Российской Федерации о размещении заказов, предъявляемые к протоколам, составленным в ходе процедуры размещения заказа.

В ФАС России поступила жалоба на действия Заказчика при проведении открытого конкурса на выполнение работ (услуг) по реализации плана информационного обеспечения (далее - Конкурс).

Согласно части 2 статьи 27 Закона о размещении заказов протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе должен содержать, в том числе, решение о допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе и о признании его участником конкурса или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе с обоснованием такого решения и с указанием положений Закона о размещении заказов, которым не соответствует участник размещения заказа, положений конкурсной документации, которым не соответствует заявка на участие в конкурсе этого участника размещения заказа, положений такой заявки, не соответствующих требованиям конкурсной документации, сведений о решении каждого члена конкурсной комиссии о допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе или об отказе ему в допуске к участию в конкурсе.

Вместе с тем, протокол рассмотрения заявок на участие в Конкурсе (далее - Протокол) в нарушение вышеуказанной нормы не содержит положения Закона о размещении заказов, на основании которых приняты решения об отказе в допуске, о допуске участников размещения заказа к участию в торгах, а также положений заявок на участие в Конкурсе, которые не соответствуют требованиям конкурсной документации, что является нарушением части 2 статьи 27 Закона о размещении заказов.

За нарушение членом конкурсной комиссии предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд требований к содержанию Протокола, составленного в ходе проведения Конкурса, частью 2.1 статьи 7.30 КоАП предусмотрена административная ответственность.

Согласно Протоколу лицом, его подписавшим, является председатель Конкурсной комиссии. Так председатель Конкурсной комиссии признается нарушившим требования, предъявляемые законодательством Российской Федерации о размещении заказов к содержанию Протокола, составленного в ходе проведения Конкурса.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 18.06.2011 г. по делу N К-492/10/АК98-11)

4. Должностному лицу Заказчика запрещается устанавливать в документации на выполнение работ, поставки товаров, оказание услуг требования к участникам размещения заказа, кроме требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

В ФАС России поступила жалоба на действия Заказчика при проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на поставку предметов наградной атрибутики.

Частью 4 статьи 11 Закона о размещении заказов установлен запрет заказчику устанавливать в документации о торгах иные требования к участникам размещения заказа, кроме предусмотренных частями 1 - 3 статьи 11 Закона о размещении заказов.

Вместе с тем, Заказчик в Информационной карте конкурса конкурсной документации установил, что к исполнению государственного контракта могут привлекаться соисполнители только при согласовании с Заказчиком.

Установление Заказчиком в конкурсной документации требования о привлечении субпоставщиков (субподрядчиков, соисполнителей) к исполнению государственного контракта с согласия Заказчика нарушает часть 4 статьи 11 Закона о размещении заказов.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Закона о размещении заказов конкурсная комиссия осуществляет оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, поданных участниками размещения заказа, признанными участниками конкурса.

Согласно части 2 статьи 28 Закона о размещении заказов оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.

В соответствии с частью 8 статьи 28 Закона о размещении заказов на основании результатов оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе конкурсной комиссией каждой заявке на участие в конкурсе относительно других по мере уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта присваивается порядковый номер.

Вместе с тем, в Информационная карте конкурсной документации Заказчик установил следующий порядок оценки и сопоставления заявок по критерию "сроки поставки товара". Участнику размещения заказа, предложившему максимальный срок выполнения работы 35 дней присваивается 1 балл, оценка каждого последующего предложения по мере уменьшения сроков выполнения работы на один день увеличивается на пять баллов (например, 35 дней - 1 балл, 34 дня - 5 баллов, 33 дня - 10 баллов и т.д.), предложение по сроку поставки товара 27 дней и менее получает 40 баллов.

Таким образом, участники размещения заказа, предложившие срок поставки товара от 1 до 27 дней, получают одинаковое количество баллов, что не позволяет оценить предложения участников размещения заказа, пропорционально лучшему из предложенных ими условий исполнения государственного контракта по установленному в конкурсной документации критерию оценки заявок, что является нарушением части 2, 8 статьи 28 Закона о размещении заказов.

Так, в действиях должностного лица Заказчика, выразившихся в утверждении конкурсной документации, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, содержатся признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 КоАП.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 13.09.2010 г. по делу N АК435-10)

Следует отметить, что наряду с нарушениями законодательства, допущенными должностными лицами Заказчика, имеют место нарушения, допущенные Оператором электронной площадки. Таким образом, указанные нарушения влекут ограничение прав и законных интересов участников размещения заказа, создают препятствия в осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

5. Оператор электронной площадки обязан соблюдать требования Закона о размещении заказа на любой стадии процедуры размещения заказа, в том числе на стадии заключения государственного контракта.

В ФАС России поступило обращение о нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов Оператором электронной площадки при проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на установку и монтаж пожарной сигнализации.

В соответствии с частью 2 статьи 41.12 Закона о размещении заказов в редакции от 05.05.2010 заказчик, уполномоченный орган в течение четырех дней со дня размещения на электронной площадке указанного в части 8 статьи 41.11 Закона о размещении заказов протокола направляют оператору электронной площадки без подписи заказчика проект контракта, который составляется путем включения цены контракта, предложенной участником открытого аукциона, с которым заключается контракт, в проект контракта, прилагаемого к документации об открытом аукционе в электронной форме.

Согласно части 4 статьи 41.12 Закона о размещении заказов в течение шести дней со дня получения проекта контракта участник открытого аукциона в электронной форме направляет оператору электронной площадки проект контракта, подписанный электронной цифровой подписью лица, имеющего право действовать от имени участника открытого аукциона, а также подписанный электронной цифровой подписью указанного лица документ об обеспечении исполнения контракта в случае, если заказчиком, уполномоченным органом было установлено требование обеспечения исполнения контракта.

В соответствии с частью 19 статьи 41.12 Закона о размещении заказов в случае, если обеспечением исполнения государственного или муниципального контракта является договор поручительства, государственный или муниципальный контракт может быть заключен только после предоставления победителем открытого аукциона в электронной форме или участником открытого аукциона в электронной форме, с которым заключается контракт в случае уклонения победителя открытого аукциона в электронной форме от заключения контракта, вместе с договором поручительства соответствующей копии бухгалтерского баланса поручителя, сданного в налоговый орган в установленном порядке, а также документов в отношении поручителя, указанных в пунктах 3 и 5 части 2 статьи 41.3 Закона о размещении заказов и подтверждающих его полномочия.

Заказчиком в разделе "Реестр контрактов" штатного интерфейса электронной площадки был размещен проект государственного контракта для подписания.

На момент отправки договора поручительства у участника размещения заказа имелся пакет документов, подтверждающих соответствие поручителя требованиям Закона о размещении заказов, а именно: копия устава, копии свидетельств о государственной регистрации, о постановке на налоговый учет, бухгалтерского баланса, сведений о назначении руководителя и другие. Однако, при прикреплении указанных отсканированных документов, подтверждающих статус поручителя, Заявителю не удалось отправить весь комплект документов из-за их большого объема. В результате был отправлен только договор поручительства. Таким образом, в разделе "Реестр контрактов" штатного интерфейса электронной площадки была зафиксирована отправка подписанного Заявителем проекта государственного контракта и договора поручительства, без документов, подтверждающих статус поручителя.

Из сообщения представителя Оператора электронной площадки следует, что размер загружаемых на электронную площадку файлов ограничен.

Согласно части 1 статьи 41.2 Закона о размещении заказов все связанные с получением аккредитации на электронной площадке и проведением открытых аукционов в электронной форме документы и сведения направляются участником размещения заказа, направляются заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, оператором электронной площадки, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти либо размещаются ими на официальном сайте или электронной площадке в форме электронных документов.

В результате ненадлежащего исполнения Оператором электронной площадки предусмотренных Законом о размещении заказов обязанностей по обеспечению возможности размещения информации в соответствии с частью 1 статьи 41.2 Закона о размещении заказов, участник размещения заказ был лишен возможности представить Заказчику все документы, необходимые для заключения государственного контракта, и государственный контракт был заключен со вторым участником аукциона, предложившем цену контракта, следующую после цены, предложенной Заявителем.

Таким образом, Оператор электронной площадки не обеспечил размещение информации в соответствии с частью 1 статьи 41.2 Закона о размещении заказов.

За нарушение оператором электронной площадки правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, а также порядка и (или) сроков размещения, направления информации и (или) уведомлений, проектов государственных или муниципальных контрактов, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, частью 5 статьи 7.31.1 КоАП предусмотрена административная ответственность.

С учетом вышеизложенного должностное лицо ФАС России привлекло Оператора электронной площадки к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 000 (тридцати тысяч) рублей.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 17.11.2010 г. по делу N П-146/10/АК518-10Э)